KHO:2016:221

Kilpailuasia – Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö – Saalistushinnoittelu – Saalistushinnoittelun arviointiperusteet – Muuttuvat kustannukset alittava hinnoittelu – Perusmaidot – Muun toiminnan merkitys – Yhtä tehokas kilpailija – Puolustautumisoikeudet – Oikeus tutustua asiakirja-aineistoon – Menettelyvirhe – Menettelyvirheen korjaaminen oikeudenkäynnin aikana – Seuraamusmaksu – Aiemman seuraamusmaksukäytännön vaikutus – Vahingonkorvauskanteiden vaikutus seuraamusmaksun määräämiseen

Vuosikirjanumero: KHO:2016:221
Antopäivä: 29.12.2016
Taltionumero: 5646
Diaarinumero: 2553/3/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:221

1. Saalistushinnoittelu

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV, asian käsittelyn aikaisemmassa vaiheessa nimeltään Kilpailuvirasto) oli selvittänyt perusmaitojen valmistuksen ja tukkumyynnin alalla määräävässä markkina-asemassa olleen osakeyhtiö A:n hinnoittelua. Virasto oli todennut A:n hinnoittelun merkitsevän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti saalistushinnoitteluna pidettävää määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, kun yhtiön valmistamien perusmaitojen keskimääräiset hinnat olivat alittaneet keskimääräiset muuttuvat kustannukset. Markkinaoikeus arvioi asiaa samalla tavoin ja hylkäsi yhtiön valituksen viraston päätöksestä, jolla yhtiö oli määrätty lopettamaan kielletty kilpailunrajoitus sakon uhalla.

Valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa A katsoi, että sen hinnoittelua oli arvioitu virheellisesti sekä virastossa että markkinaoikeudessa. Yhtiön mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvia, muuttuvien kustannusten tarkasteluun liittyviä menetelmiä ei tullut käyttää sen hinnoittelun arviointiin. Yhtiön hinnoittelua olisi tullut sen sijaan arvioida vaihtoehtoiskustannusten perusteella ottaen huomioon mahdollisella vaihtoehtoisella toimintamallilla saatavissa olleet tuotot. Mikäli unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvia kustannusmittareita kuitenkin käytettäisiin, toiminnan kannattavuutta tulisi arvioida niin sanotun perusmaitotulosyksikön tasolla ottaen huomioon myös perusmaitojen valmistuksen yhteydessä syntyvät kermatuotteet.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä ja määräävässä markkina-asemassa olleen A:n hinnoittelukäytäntöjä arvioitaessa oli otettava huomioon olosuhteet kokonaisuudessaan. Yksi huomioon otettava keskeinen seikka oli se, että perusmaitojen valmistamisessa käytettävää raakamaitoa, samoin kuin siitä perusmaitojen valmistamisen yhteydessä eroteltavia osia käytettiin useiden muidenkin, kannattavuudeltaan vaihtelevien tuotteiden raaka-aineena.

A:n liiketoiminnan kannattavuutta samoin kuin raakamaidon käytön kannattavuutta koko liiketoiminnan tasolla voitiin arvioida erilaisia taloudellisia malleja ja laskentatapoja käyttäen. Liiketoiminnan kokonaisuuden kannalta arvioitaessa tarkastelu kohdistui ennen kaikkea siihen, minkälaista tuottoa yhdellä raakamaitolitralla oli saatu tai olisi voitu saada aikaan ja kattoivatko myytyjen tuotteiden yhdessä keräämät tuotot raaka-aineen hankkimisesta ja jalostamisesta aiheutuneet kustannukset. Tällaisella lähestymistavalla hinnoittelu, joka ei tietyn yksittäisen tuoteryhmän osalta kattanut siihen kohdistettavissa olevia raaka-aineen kustannuksia, saattoi sinänsä olla liiketoiminnan kokonaisuuden kannalta arvioitavissa kannattavaksi.

Viraston päätös ei kuitenkaan koskenut A:n koko liiketoimintaa eikä kaikkia yhtiön raakamaidosta valmistamia tuotteita, vaan yhtiön menettelyä perusmaitojen valmistuksen ja tukkumyynnin markkinoilla. Yhtiön näillä markkinoilla soveltaman hinnoittelun arviointiperusteiden tuli olla sellaiset, että niiden perusteella voitiin tutkia, saattoivatko hinnoittelukäytännöt syrjäyttää markkinoilta A:n kanssa yhtä tehokkaasti toimivan kilpailijan.

Korkein hallinto-oikeus viittasi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä aikaisemmin vahvistettuihin saalistushinnoittelun arviointimenetelmiin, joiden mukaan muuttuvien kustannusten keskiarvoa alhaisempia hintoja oli lähtökohtaisesti pidettävä osoituksena määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, koska määräävässä asemassa olevan, tällaisia hintoja soveltavan yrityksen taloudellisena tarkoituksena ei voinut olla muu kuin kilpailijan syrjäyttäminen. Korkein hallinto-oikeus totesi, että virasto oli näiden menetelmien soveltamisen edellyttämällä tavalla voinut määritellä asian kannalta merkityksellisten A:n kustannusten luonteen ja kohdistaa ne tarkastelun kohteena olevalle toiminnalle. Asiassa ei ollut todettavissa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat saalistushinnoittelun arviointimenetelmät olisivat olleet A:n esittämistä syistä soveltumattomia yhtiön menettelyn arviointiin.

Sen seikan, että A oli mahdollisesti pystynyt kattamaan merkityksellisten markkinoiden ulkopuolisen toimintansa tuotoilla perusmaitojen kustannukset alittavaa hinnoittelua, ei voitu katsoa olevan esteenä mainituilla markkinoilla noudatetun hinnoittelun toteamiselle saalistushinnoitteluksi. Saalistushinnoittelun toteamista ei estänyt myöskään se, että perusmaitojen kustannukset alittava hinnoittelu oli mahdollisesti ollut A:n liiketoiminnan kokonaisuuden kannalta sen tarkoituksenmukaisempana pitämä vaihtoehto kuin toiminnan ohjaaminen vaihtoehtoiseen toimintaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan A:n perusmaitojen keskimääräiset hinnat olivat alittaneet keskimääräiset muuttuvat kustannukset. Yhtiön esittämän perusteella asiassa ei ollut todettavissa, että muuttuvat kustannukset alittavasta hinnoittelusta huolimatta yhtiön tarkoituksena olisi ollut muu kuin kilpailijoiden syrjäyttäminen. A oli syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettävään saalistushinnoitteluun.

2. Puolustautumisoikeudet

A:n mukaan sen puolustautumisoikeuksia oli loukattu asiaa käsiteltäessä sekä virastossa että markkinaoikeudessa. Yhtiö ei ollut saanut asianmukaisesti käyttöönsä selvityksiä, jotka KKV oli kilpailuasian tutkinnan aikana pyytänyt yhtiön kilpailijoilta erityisesti niiden kerman tuotantoon perustuvasta ansainnasta. Virasto oli tutkinnan aikana antanut selvitykset A:lle siten, että niistä oli peitetty kilpailijoiden liikesalaisuuksina pidetyt tiedot. Muilta osin virasto oli kieltäytynyt antamasta selvityksiä A:lle (viraston asiakirjajulkisuutta koskeva päätös).

A oli saanut kilpailuasian markkinaoikeuskäsittelyn aikana kilpailijoiden edellä mainituista selvityksistä eräitä tietoja, jotka siltä oli aiemmin peitetty. Lisäksi yhtiö oli, haettuaan erillisessä oikeudenkäynnissä muutosta viraston asiakirjajulkisuutta koskevaan päätökseen ensin hallinto-oikeudessa ja sitten yhtiön valituksen osittain hyväksyneessä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, saanut tällaisia tietoja yhtiön valituksen kilpailuasiasta ollessa jo korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan kilpailulain 38 §:ssä säädetyn puolustautumisoikeuden toteutumista oli arvioitava muun ohella unionin oikeudesta johtuvien vaatimusten valossa. Arvioinnissa oli kuitenkin otettava huomioon myös se, että Suomessa kilpailunrajoitusten tutkinta, seuraamusten määrääminen ja tuomioistuinvalvonta perustuivat olennaisesti erilaiseen menettelyyn kuin unionin oikeudessa.

Kilpailuoikeuden täytäntöönpanojärjestelmien ja niihin liittyvien oikeussuojajärjestelmien erojen vuoksi kilpailulain 38 §:n 4 momentin mukaisen menettelyn virheiden tai puutteiden korjaaminen oikeudenkäynnin aikana ei ollut KKV:n käsittelemien kilpailuasioiden osalta kansallisesti yhtä rajoitettua kuin komission käsittelemien asioiden osalta unionin tuomioistuinjärjestelmässä. Virheen tai puutteen merkitystä oli arvioitava ottaen huomioon menettely kokonaisuudessaan sekä erityisesti se, miten virhe tai puute oli tosiasiassa vaikuttanut elinkeinonharjoittajan puolustautumisoikeuksien toteutumiseen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että KKV:n menettely oli ollut virheellistä siltä osin kuin A:lle ei ollut ennen kilpailuasian ratkaisemista virastossa annettu kaikkia asianosaisjulkisia ja julkisia osia kilpailijoiden kysymyksessä olevista selvityksistä. Asiassa tuli arvioitavaksi, mikä merkitys virheellisellä menettelyllä oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä A:n valitusta markkinaoikeuden päätöksestä.

A:lla oli ollut markkinaoikeudessa mahdollisuus arvioida siellä saamiensa selvitysten osien merkitystä puolustautumisensa kannalta sekä esittää niistä käsityksensä. Markkinaoikeus oli voinut arvioida mainittujen selvitysten osien ja A:n niiden johdosta esittämien seikkojen merkityksen asian ratkaisemisen kannalta. KKV:n virheellinen menettely oli tältä osin korjattu hyvissä ajoin ennen kuin asiassa oli tehty päätös kilpailulaissa tarkoitetun rangaistusluontoisen hallinnollisen seuraamusmaksun määräämisestä A:lle. Menettely ei ollut heikentänyt yhtiön mahdollisuutta puolustautua.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa A:lla oli ollut vastaavasti mahdollisuus arvioida saamiensa markkinaoikeuden oikeudenkäyntiaineistoon sisältymättömien selvitysten osien merkitystä puolustautumisensa kannalta. Kilpailijoiden selvitykset koskivat A:n olennaisina pitämin osin sellaisia hyödykkeitä, jotka eivät kuuluneet kilpailuasian kannalta merkityksellisiin markkinoihin, eikä mainituilla hyödykkeillä ollut kilpailuasiassa yhtiön esittämää oikeudellista merkitystä. Se, että A oli saanut osan selvityksistä vasta viime vaiheessa korkeimmassa hallinto-oikeudessa, ei ollut heikentänyt yhtiön mahdollisuutta puolustautua.

3. Seuraamusmaksu

Markkinaoikeus oli seuraamuksena määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä määrännyt A:n maksamaan valtiolle 70 miljoonan euron seuraamusmaksun. Markkinaoikeus oli määrännyt seuraamuksen sen suuruisena kuin KKV oli seuraamusmaksuesityksessään markkinaoikeudelle esittänyt. Valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa A piti seuraamusmaksua perusteettomana ja liiallisena. Yhtiön mukaan maksu oli suhteettoman suuri verrattuna aiemmin tuomittuihin seuraamusmaksuihin, minkä lisäksi yhtiötä vastaan oli nostettu kilpailunrajoitukseen perustuvia vahingonkorvauskanteita, jotka tuli ottaa huomioon seuraamusta määrättäessä.

Kilpailulain mukaan seuraamusmaksu sai olla enintään 10 prosenttia elinkeinonharjoittajan merkityksellisestä liikevaihdosta, ja vastaava enimmäismäärä oli ollut säädettynä jo aikaisemmassa laissa. Seuraamusmaksun enimmäismäärää koskevan säännöksen voitiin osaltaan katsoa liittyvän elinkeinonharjoittajan kannalta kohtuuttomien kokonaisseuraamusten välttämiseen. A:lle määrätty 70 miljoonan euron seuraamusmaksu oli noin 3,5 prosenttia A:n kokonaisliikevaihdosta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kilpailulaissa ja sitä edeltäneessä kilpailunrajoituslaissa oli nimenomaisesti säädetty kilpailunrajoituksella aiheutetun vahingon korvaamisvelvollisuudesta. A oli näin ollen voinut osaltaan arvioida ja ennakoida kilpailunrajoituksesta mahdollisesti aiheutuvien seuraamusten ja korvausvelvoitteiden yhteisvaikutusta jo kiellettyyn kilpailunrajoitukseen ryhtyessään. Vahingonkorvausvaatimukset eivät olleet peruste alentaa seuraamusmaksua.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kilpailunrajoitukseen syyllistynyt elinkeinonharjoittaja ei voinut perustellusti edellyttää, että sille kilpailunrajoituksesta määrättävä seuraamusmaksu ei voisi olla ankarampi kuin aiemmin muissa asioissa määrätyt seuraamusmaksut tai että seuraamusmaksujen taso ei muutoin voisi tulkintakäytännössä kehittyä. A:lle ei ollut voinut muodostua oikeutettua odotusta siitä, että yhtiön menettelyn johdosta sille mahdollisesti määrättävän seuraamusmaksun enimmäismäärä perustuisi kilpailulaissa ja kilpailunrajoituslaissa säädettyjen perusteiden asemesta aiemmissa tapauksissa määrättyihin seuraamusmaksuihin.

Korkein hallinto-oikeus pysytti päätöksestään tarkemmin ilmenevillä perusteilla voimassa A:lle markkinaoikeudessa määrätyn 70 miljoonan euron seuraamusmaksun.

Keskeiset sovelletut määräykset ja säännökset

SEUT 102 artikla
Euroopan unionin perusoikeuskirja 47 artikla 1 kappale
Suomen perustuslaki 21 §
Kilpailulaki 3 §, 4 § 2 momentti, 7 §, 9 § 1 kohta, 12 §, 13 § ja 38 § 4 momentti
Hallintolaki 34 § 1 momentti, 44 § 1 momentti ja 45 § 1 momentti
Hallintolainkäyttölaki 33 § 1 momentti ja 51 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös ja sen liitteenä oleva markkinaoikeuden päätös (julkinen versio) ovat erillisinä liitetiedostoina.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös.pdf

Markkinaoikeuden päätös.pdf

 
Julkaistu 29.12.2016