KHO:2016:223

Ulkomaalaisasia – Muutoksenhaku – Kansainvälinen suojelu – Valitusperusteen esittäminen – Valituksen täydentäminen hallinto-oikeudessa – Määräaika – Tutkimatta jättäminen

Vuosikirjanumero: KHO:2016:223
Antopäivä: 30.12.2016
Taltionumero: 5660
Diaarinumero: 3055/4/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:223

Suomessa kansainvälistä suojelua hakenut A oli valituskirjelmässään hallinto-oikeudelle esittänyt, että Maahanmuuttoviraston päätös on lainvastainen ja että hän toimittaa tarkemmat perustelut valitukselleen myöhemmin. Hallinto-oikeus oli saantitodistusmenettelyä käyttäen varannut valittajalle tilaisuuden valituksen täydentämiseen seitsemän päivän kuluessa lähetteen tiedoksisaamisesta lukien uhalla, että valitus voidaan jättää tutkimatta, jos sitä ei täydennetä pyydetyllä tavalla. Hallinto-oikeus oli jättänyt valituksen tutkimatta, koska pyydettyä täydennystä ei ollut toimitettu määräajassa eikä myöhemminkään.

Korkein hallinto-oikeus myönsi asiassa valitusluvan ja tutki valituksen.

Korkein hallinto-oikeus totesi aluksi, että hallinto-oikeudelle toimitettu valituskirjelmä ei ollut ollut hallintolainkäyttölain 23 §:n mukainen eikä valituksen täydennyttäminen ollut ollut asian käsittelyn kannalta tarpeetonta.

Ratkaistavana oli seuraavaksi, oliko hallinto-oikeuden antama määräaika valituksen täydentämistä varten ollut kohtuullinen. Määräajan kohtuullisuutta arvioitaessa otettiin huomioon, että valituksen tekemiseksi oli jo ollut käytettävissä ulkomaalaislain mukainen valitusaika. Tähän nähden valituksen täydentämistä koskeva määräaika voi olla hyvinkin lyhyt ilman, että sitä voitaisiin pitää kohtuuttomana. Hallinto-oikeuden menettelyä ei pidetty hallintolainkäyttölain 28 §:ssä asetettujen vaatimusten vastaisena.

Asiassa oli vielä ratkaistava, oliko hallinto-oikeus voinut jättää valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeudelle toimitettu valitus ei ollut sisältänyt mitään yksilökohtaisia perusteluja vaatimusten tueksi eikä mitään sellaista, jonka perusteella hallinto-oikeus olisi voinut tutkia valituksen. Hallinto-oikeuden oli tullut jättää valitus tutkimatta.

Hallintolainkäyttölaki 23 § 1–3 momentti, 28 § 1 ja 2 momentti, 51 § 2 momentti ja 55 § 1–3 momentti

Hallintolaki 59 § 1 momentti ja 60 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 20.7.2016 nro 16/0719/71

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksellään 12.4.2016 myöntänyt Irakin kansalaiselle A:lle (jäljempänä valittaja) turvapaikkaa eikä oleskelulupaa ja on päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Irakiin.

Maahanmuuttovirasto on päätöksensä perusteluissa todennut kansainvälisen suojelun osalta muun ohessa, ettei se hyväksy tosiseikkana valittajan musiikkiharrastuksen vuoksi kotialueellaan (Karbala, Etelä-Irak) kohdistuvaa uhkaa. Lisäksi se on katsonut, ettei asiassa ole perustetta myöntää valittajalle toissijaista suojelua tai humanitaarista suojelua.

Päätöksen tiedoksianto on tapahtunut 27.5.2016.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on 23.6.2016 päivätyllä valituskirjelmällä valittanut Maahanmuuttoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen. Valituksessa on vaadittu, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi on pyydetty valtion varoista avustajalle maksettavaksi palkkio toimitetun laskun mukaisesti.

Valituskirjelmän kohdassa "Perustelut" lausutaan: "Valittaja toimittaa tarkemmat perustelut myöhemmin."

Valituskirjelmän kohdassa "Lopuksi" lausutaan: "Esitetyn perusteella valittaja katsoo, että Maahanmuuttoviraston päätös on lainvastainen."

Helsingin hallinto-oikeus on lähettänyt valittajan asiamiehelle 1.7.2016 päivätyn täydennyspyynnön. Täydennyspyyntö kuuluu:

"Olette 23.6.2016 päivätyllä valituskirjelmällä ilmoittaneet, että tulette perustelemaan valitustanne myöhemmin. Koska ette ole tähän mennessä täydentäneet valitusta, hallinto-oikeus varaa Teille tilaisuuden valituksen täydentämiseen.

Täydennykset on toimitettava hallinto-oikeudelle 7 päivän kuluessa tämän lähetteen tiedoksisaamisesta lukien.

Valitus voidaan jättää tutkimatta, ellette täydennä sitä pyydetyllä tavalla."

Hallinto-oikeuden täydennyspyyntö on lähetetty saantitodistuksin ja se on luovutettu asiamiehelle 5.7.2016.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on 20.7.2016 valituksenalaisella päätöksellään jättänyt valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Hallintolainkäyttölain 23 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan valituskirjelmässä on ilmoitettava perusteet, joilla muutosta vaaditaan.

Valituksessa ei ole ilmoitettu perusteita, joilla muutosta vaaditaan. Hallinto-oikeus on varannut valittajalle tilaisuuden täydentää valitusta tältä osin. Hallinto-oikeus on pyytänyt toimittamaan täydennyksen seitsemän päivän kuluessa lähetteen tiedoksisaannista lukien uhalla, että valitus voidaan jättää tutkimatta, ellei sitä täydennetä pyydetyllä tavalla. Hallinto-oikeuden täydennyspyyntö on saantitodistuksen mukaan annettu tiedoksi 5.7.2016 valittajan asiamiehelle. Koska pyydettyä täydennystä ei ole toimitettu sille varatussa määräajassa eikä myöhemminkään, hallinto-oikeus ei tutki valitusta.

Kun otetaan huomioon valituksen tutkimatta jättämisen perusteet, asiassa ei ole ilmennyt syytä, jonka vuoksi avustajalle tulisi määrätä maksettavaksi palkkiota tai kuluja oikeusapulain nojalla.

Oikeusavun osalta hallinto-oikeus on soveltanut oikeusapulain 17 §:ää.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Taina Hakkarainen, Marja Viima ja Sampo Löf-Rezessy. Esittelijä Paul Karlsson.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimusten tueksi valituksessa on esitetty muun ohessa seuraavaa:

Hallinto-oikeus on turvapaikka-asioissa lyhentänyt vastaselityspyyntöjen määräaikoja aiemmin käytetyn 30 päivän sijasta seitsemään päivään ilmeisenä tarkoituksena nopeuttaa turvapaikka-asioiden käsittelyä. Kielteisten turvapaikkapäätösten määrä on moninkertaistunut vuoden 2016 aikana. Turvapaikanhakijoilla on vaikeuksia löytää itselleen avustajaa, jolla olisi aikaa avustaa heitä. Hallinto-oikeuden käyttämät lyhyet määräajat vaikeuttavat tilannetta entisestään. Menettely on enemmän turvapaikkapolitiikkaa kuin oikeudenkäyttöä.

Täydennyspyyntö on lähetetty 1.7.2016, jolloin Suomessa on lomakausi. Kohtuullinen oletus on, että myös yksityisellä avustajalla on lomakausi heinäkuussa. Hallinto-oikeuden asettama seitsemän päivän määräaika ei tunnu kohtuulliselta, kun otetaan huomioon asian kiireellisyys ja valituksen huolellisen laatimisen asianosaiselta vaatima työmäärä. Turvapaikka-asioissa hallinto-oikeuden keskimääräinen käsittelyaika on vuoden 2016 aikana ollut minimissään 5 kuukautta ja useimmissa tapauksissa huomattavasti pidempi. Hallinto-oikeuden menettely ei täytä kohtuulliselle määräajalle asetettuja kriteereitä hallintolainkäyttölain 35 §:n mukaisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ratkaistavana olevat kysymykset

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana ensinnä, onko hallinto-oikeuden antama määräaika valituksen täydentämistä varten ollut kohtuullinen.

Seuraavaksi on ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut jättää valituksen tutkimatta tilanteessa, jossa pyydettyä valituksen täydennystä ei ole toimitettu sille varatussa määräajassa eikä myöhemminkään ennen hallinto-oikeuden antamaa päätöstä.

Asiassa ei sitä vastoin ole kysymys hallintolainkäyttölain 35 §:ssä tarkoitetusta selityksen antamisesta hallinto-oikeudelle.

Sovellettavat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölain 23 §:n 1 momentissa säädetään valituksen muodosta ja sisällöstä. Momentin 2 ja 3 kohtien mukaan valituskirjelmässä on ilmoitettava, miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi sekä perusteet, joilla muutosta vaaditaan.

Hallintolainkäyttölain 28 §:n 1 momentin mukaan, jos valitus on puutteellinen, valittajalle on varattava tilaisuus täydentää sitä, jollei täydentäminen ole asian käsittelyn kannalta tarpeetonta. Saman pykälän 2 momentin mukaan valittajalle on annettava valituksen täydentämistä varten kohtuullinen määräaika ja samalla ilmoitettava, millä tavoin valitus on puutteellinen.

Hallintolainkäyttölakia koskevan hallituksen esityksen (HE 217/1995 vp) 28 §:ä koskevan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännöksen 2 momentissa säädettäisiin viranomaiselle velvollisuus varata kohtuullinen määräaika valituksen täydentämistä varten. Viranomaiselle asetettaisiin myös velvollisuus ilmoittaa valittajalle siitä, millä tavoin valitus on puutteellinen. --- Jollei valittaja täydennä asiakirjaa pyydetyllä tavalla hänelle asetetussa määräajassa, asia voitaisiin ratkaista tai jättää tutkimatta riippuen siitä, millaisesta puutteellisuudesta on kysymys. Joissakin tapauksissa valittajalle voitaisiin varata uudelleen tilaisuus valituksen täydentämiseen. Tämä voisi olla tarpeen erityisesti silloin, kun on ilmeistä, että puutteellisuus aiheutuu lähinnä väärinkäsityksestä.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Tiedoksiannossa on noudatettava niitä menettelytapoja, joista hallintolainkäyttölaissa ja hallintolaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 55 §:n 1 momentin mukaan päätös, jonka tiedoksiannosta alkaa kulua valitusaika tai muu asianosaisen oikeuteen vaikuttava määräaika, annetaan tiedoksi todisteellisesti siten kuin hallintolain 60 §:ssä säädetään. Todisteellista tiedoksiantotapaa voidaan käyttää myös, jos se on muusta syystä tarpeen asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi.

Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan asiakirjojen tiedoksiantoon sovelletaan muutoin, mitä siitä hallintolaissa säädetään. Pykälän 3 momentissa viitataan sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettuun lakiin.

Hallintolain 59 §:n 1 momentin mukaan tavallinen tiedoksianto toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle. Lain 60 §:n 1 momentin mukaan tiedoksianto on toimitettava postitse saantitodistusta vastaan, jos se koskee velvoittavaa päätöstä, jonka tiedoksisaannista alkaa kulua muutoksenhakuaika tai muu vastaanottajan oikeuteen vaikuttava määräaika. Saantitodistusta voidaan käyttää myös, jos se on muusta syystä tarpeen asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi.

Oikeudellinen arviointi hallinto-oikeuden menettelystä

Hallinto-oikeuteen maanantaina 27.6.2016 saapuneessa valituksessa on ilmoitettu, että valittaja toimittaa tarkemmat perustelut myöhemmin. Valituksessa ei ole esitetty valituksen tueksi muuta kuin että Maahanmuuttoviraston päätös on lainvastainen. Valituksessa ei siten ole ilmoitettu niitä perusteita, joilla vaaditaan muutosta Maahanmuuttoviraston päätökseen. Valituskirjelmä ei ole ollut hallintolainkäyttölain 23 §:n mukainen. Hallinto-oikeus ei ole kuitenkaan heti jättänyt valitusta tutkimatta valituskirjelmän puutteiden vuoksi. Valituksen enempi käsitteleminen on kuitenkin edellyttänyt valituksen täydentämistä tältä osin. Valituksen täydennyttäminen ei ole ollut asian käsittelyn kannalta tarpeetonta. Hallinto-oikeus on menetellyt hallintolainkäyttölain mukaisesti, kun se on varannut valittajalle tilaisuuden täydentää valitustaan.

Hallinto-oikeus on 1.7.2016 päivätyllä lähetteellä pyytänyt valittajaa toimittamaan täydennyksen seitsemän päivän kuluessa lähetteen tiedoksisaannista lukien uhalla, että valitus voidaan jättää tutkimatta, ellei sitä täydennetä pyydetyllä tavalla. Saantitodistuksen mukaan lähetys on luovutettu vastaanottajalle 5.7.2016. Valittaja ei ole tässä vaiheessa pyytänyt hallinto-oikeudelta lisäaikaa valituksen täydentämiselle eikä muutenkaan reagoinut hallinto-oikeuden pyyntöön.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeuden täydennyspyyntö ei ole hallintolainkäyttölain 55 §:ssä tarkoitettu päätös, joka olisi annettava tiedoksi todisteellisesti. Todisteellista tiedoksiantotapaa ei voida tässä tapauksessa pitää muustakaan syystä tarpeellisena asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi. Hallinto-oikeus on kuitenkin voinut harkintansa mukaan käyttää todisteellista tiedoksiantoa, mikä tässä tapauksessa on pidentänyt valittajan käytettävissä olevaa vastausaikaa muutamalla päivällä.

Asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko hallinto-oikeuden asettama seitsemän päivän määräaika valituksen täydentämistä varten ollut kohtuullinen.

Määräajan kohtuullisuutta arvioitaessa on ensiksi kiinnitettävä huomiota siihen, että valituksen tekemiseksi on jo ollut käytettävissä ulkomaalaislain mukainen valitusaika. Valitus ja valituksen perusteet on esitettävä valitusajassa. Tähän nähden valituksen täydentämistä koskeva määräaika voi olla hyvinkin lyhyt ilman, että määräaikaa voitaisiin pitää kohtuuttomana. Lisäksi voidaan kiinnittää huomiota siihen, että kansainvälistä suojelua koskevat asiat ovat luonteensa vuoksi kiireellisiä, mikä nyttemmin on myös kirjattu hallinto-oikeuden osalta ulkomaalaislakiin (646/2016).

Hallinto-oikeus on menetellyt hallintolainkäyttölain 28 §:ssä asetettujen vaatimusten mukaisesti myös täydennyspyynnölle asettamansa määräajan osalta.

Oikeudellinen arviointi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta

Hallinto-oikeuden menettelyn arvioinnin jälkeen on vielä arvioitava, onko hallinto-oikeus voinut hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin nojalla jättää valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeudelle toimitettu valitus ei ole sisältänyt mitään yksilökohtaisia perusteluja sille, minkä vuoksi Maahanmuuttoviraston päätös tulisi kumota. Valituskirjelmässä ei ole mainittu, koskeeko valitus koko Maahanmuuttoviraston päätöstä eikä myöskään sitä, kohdistuuko valitus valittajan yksilöllisiin turvapaikkaperusteisiin vai yleisesti hänen kotialueensa olosuhteisiin. Hallinto-oikeudelle esitetty valitus ei ole sisältänyt mitään sellaista, jonka perusteella hallinto-oikeus olisi voinut tutkia valituksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta arvioitaessa on myös otettava huomioon, että hallinto-oikeuden asettama määräaika on sellainen määräaika, jota hallinto-oikeus voi asianmukaisesti perustellusta pyynnöstä pidentää. Valituksenalaisessa asiassa hallinto-oikeuteen ei otettu mitään yhteyttä täydennyspyynnön johdosta. Hallinto-oikeuden toteutuneet käsittelyajat asiaratkaisuissa tai kesäinen vuodenaika eivät ole estäneet hallinto-oikeutta käsittelemästä valitusta viivytyksettä sen jälkeen, kun sen täydennyspyyntöön ei ollut määräajassa reagoitu.

Asiassa on lopuksi arvioitava, olisiko hallinto-oikeuden tullut asian laatu eli kansainvälinen suojelu huomioon ottaen vielä tullut odottaa mahdollista täydennystä. Tässä voidaan kiinnittää huomiota siihen, että valituskirjelmässä ei mainittu mitään perustetta eikä myöskään mitään määräaikaa, mihin mennessä täydennys toimitettaisiin. Näitä ei myöskään ilmoitettu täydennyspyynnön yhteydessä.

Edellä mainituista syistä hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää valitus tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Ari Koskinen

 
Julkaistu 30.12.2016