KHO:2017:1

Kunnallisasia – Hallintosäännön muuttaminen – Hallintojohtajan tehtävät – Esteellisyys – Rikosilmoitus

Vuosikirjanumero: KHO:2017:1
Antopäivä: 4.1.2017
Taltionumero: 5
Diaarinumero: 2578/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:1

Kittilän kunnanvaltuusto oli muuttanut hallintosääntöä muun ohella siten, että hallintojohtajan tehtäviin ei enää kuulunut kunnanhallituksen kokouksessa sihteerinä toimiminen, otto-oikeuden käyttämisestä päättäminen eikä kunnanjohtajan sijaisena tai avoimen viran hoitajana toimiminen.

Hallinto-oikeus oli päätöksessään todennut kunnanhallituksen puheenjohtajan osallistuneen esteellisenä hallintojohtajan tehtävien järjestelyä koskevan asian käsittelyyn kunnan yhteistoimintaelimessä sillä perusteella, että tämä oli rikostutkinnan kohteena oikeudellisen asiantuntijan esittämään laskuun liittyen ja hänen kotiinsa oli tehty kotietsintä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kunnanhallituksen puheenjohtajaan mahdollisesta rikokseen syyllistymisestä kohdistunut epäilys ei sinänsä ole liittynyt hänen menettelyynsä hallintojohtajaa kohtaan eikä esteellisyyden ole väitetty syntyneen siitä, että hallintojohtaja olisi ollut rikosilmoituksen tekijä. Oikeuskirjallisuus ja oikeuskäytäntö huomioon ottaen virkamiehen esteellisyys ei synny pelkästään hänestä tehdyn rikosilmoituksen perusteella.

Rikosilmoitukset olivat liittyneet niihin ristiriitoihin, joita oli syntynyt kunnanhallituksen ja kunnanvaltuuston enemmistön päädyttyä kunnanjohtajan erottamisen kannalle. Virkarikosten oli väitetty tapahtuneen tässä irtisanomismenettelyssä ja sen valmistelussa. Kunnanhallituksen puheenjohtajalla ja hallintojohtajalla oli saattanut olla eri näkemys näistä kunnan hallinnossa erimielisyyksiä aiheuttaneista kysymyksistä ja toimintatavoista asian yhteydessä. Tästä asetelmasta ei sinänsä kuitenkaan seuraa, että kunnanhallituksen puheenjohtaja olisi ollut esteellinen osallistumaan hallintosäännön muuttamista koskevan asian käsittelyyn siltä osin kuin muutokset olivat voineet vaikuttaa hänen kanssaan eri mieltä olleen virkamiehen asemaan. Kun otettiin huomioon valituksen kohteena olevan hallintosäännön muuttamista koskevan päätöksen sisältö, rikostutkinnalla ei voitu katsoa olevan sellaista yhteyttä tähän asiaan, että kunnanhallituksen puheenjohtajan olisi ollut pidettävä esteellisenä osallistumaan asian valmisteluun yhteistoimintaelimessä siten kuin hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa edellytetään.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos kumota kunnanvaltuuston päätös pysytettiin kuitenkin kuulemisvirhettä ja perustelujen puutteellisuutta koskevilla valitusperusteilla.

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 23 §

Hallintolaki 27 §, 28 § 1 momentti 7 kohta, 45 §

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 30.6.2016 nro 16/0571/2

Asian aikaisempi käsittely

Kittilän kunnanvaltuusto on 24.8.2015 (§ 44) hyväksynyt Kittilän kunnan voimassa olevaan hallintosääntöön muun ohella seuraavat muutokset:

Hallintosääntö 31 § 4 momentti: Kunnanhallitus voi päätöksellään ottaa käyttöönsä sihteerin kokouksiinsa.

Hallintosääntö 41 § 1 momentti: Asian ottamisesta kunnanhallituksen käsiteltäväksi päättää kunnanhallitus, kunnanhallituksen puheenjohtaja tai kunnanjohtaja.

Hallintosääntö 45 § 4 momentti: Kunnanjohtajan esteellisenä tai poissa ollessa tai viran ollessa avoinna hoitaa kunnanjohtajan tehtäviä kunnanhallituksen määräämä viranhaltija.

Hallintosääntö on päätetty ottaa käyttöön 1.10.2015.

Voimassa olevan hallintosäännön mukaan kunnanhallituksen sihteerin tehtävät ja kunnanjohtajan sijaisuuden hoitaminen ovat kuuluneet suoraan hallintojohtajalle ja hallintojohtajakin on voinut päättää asian ottamisesta kunnanhallituksen käsiteltäväksi.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Hille Kuusisto on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että kunnanvaltuuston päätös kumotaan ja sen täytäntöönpano kielletään. Lisäksi Kuusisto on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Kittilän kunnan hallintosääntöä on muutettu siten, että ilmeisenä tarkoituksena on ollut syrjäyttää hallintojohtaja niiden tehtävien hoitamisesta, jotka yleensä kuuluvat hallintojohtajan virkatehtäviin ja ovat keskeisesti kuuluneet myös Kittilässä hallintojohtajan tehtäviin. Muutetun hallintosäännön mukaan hallintojohtaja ei enää hoida kunnanhallituksen sihteerin tehtäviä, hänelle ei kuulu kunnanjohtajan sijaisuuden hoitaminen eikä hän enää päätä asian ottamisesta kunnanhallituksen käsiteltäväksi.

Hallintosääntöön tehtäviä hallintojohtajaa koskevia merkittäviä muutoksia ei ole lainkaan perusteltu.

Hallintojohtajaa ei ole kuultu asiassa lainkaan, vaikka kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 23 § sitä edellyttää. Päätöksen perusteeksi ei myöskään ole esitetty toiminnan uudelleen järjestelyä tai muuta lainkohdassa edellytettyä perusteltua syytä.

Syyksi hallintojohtajan virantoimitusvelvollisuuden muutokseen on hallintojohtajalle itselleen kerrotun ja valtuustokeskustelussa käytetyn puheenvuoron mukaan epäluottamus vt. kunnanjohtajana tuolloin toimineen hallintojohtaja Esa Mäkisen toimintaan Pertti Eilavaaran laskua koskevassa asiassa. Kunnan virkamiesjohto ei ole tiennyt laskusta mitään, ja Mäkinen on tuonut laskun 9.3.2015 kunnanhallituksen esityslistalle sen selvittämiseksi, mistä on kyse, kuka on tilannut lakiavun ja kenen kuuluu maksaa lasku.

Eilavaara-asiakirjat ovat johtaneet rikostutkintaan. Suomen Kuvalehden 11.5.2015 julkaiseman uutisen mukaan asiakirjat ovat todennäköisesti kunnanhallituksen puheenjohtajalla Timo Kurulalla. Keskusrikospoliisi on lehden mukaan suorittanut Kurulan kodissa kotietsinnän asiakirjojen vuoksi. Asiakirjat ja niiden laadintaan liittyvä lasku ovat rikostutkinnan kohteena. On todennäköistä, että rikostutkinta kohdistuu myös osaan kunnanhallituksen jäsenistä. Tästä huolimatta kunnanhallituksen puheenjohtaja Timo Kurula on osallistunut hallintojohtajan virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskevan asian käsittelyyn kunnan yhteistyötoimikunnassa, vaikka hän on ollut esteellinen sillä perusteella, että luottamus hänen puolueettomuuteensa on muusta erityisestä syystä vaarantunut. Kukaan kunnanhallituksessa ei ole ilmoittanut olevansa esteellinen asian käsittelyyn.

Valtuusto on syyllistynyt harkintavallan väärinkäyttöön ja näin ylittänyt toimivaltansa muuttaessaan virkavelvollisuuksiensa mukaisesti menetelleen hallintojohtajan virantoimitusvelvollisuutta siten, ettei tämä voisi enää jatkossa hoitaa virkaan keskeisesti kuuluvia tehtäviä eikä olla läsnä kunnanhallituksen kokouksissa.

Kittilän kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on muun ohella todennut, että hallintosääntöön tehdyt muutokset ovat perusteltuja hallinnon toimivuuden kannalta.

Kuusisto on antanut selityksen johdosta vastaselityksen, jossa hän on muun ohella vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Hallintojohtaja Esa Mäkinen on antanut selityksen.

Kunnanhallituksen puheenjohtaja Timo Kurula on antanut hallinto-oikeuden pyynnöstä selvityksen valituksessa esitetyn esteellisyysväitteen johdosta. Selvitys on lähetetty tiedoksi kunnanvaltuustolle sekä Kuusistolle, jolle on myös varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen selvityksen johdosta.

Kuusisto on antanut Kurulan selvityksen johdosta vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi kunnanvaltuustolle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Hille Kuusiston valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen siltä osin kuin sillä on lisätty kunnan hallintosääntöön uusi 31 §:n 4 momentti sekä muutettu hallintosäännön 41 §:n 1 momenttia ja 45 §:n 4 momenttia. Lisäksi hallinto-oikeus on velvoittanut Kittilän kunnan korvaamaan Kuusiston oikeudenkäyntikulut 300 eurolla viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asian taustaa

Kunnanhallitus on 24.2.2014 (§ 79) päättänyt perustaa kunnan hallintosäännön valmisteluun työryhmän, johon kuuluvat kunnanvaltuuston puheenjohtaja ja varapuheenjohtajat sekä kunnanhallituksen puheenjohtaja ja varapuheenjohtajat. Työryhmän kokoonkutsujana toimii päätöksen mukaan kunnanhallituksen puheenjohtaja Timo Kurula. Päätöksen esittelytekstistä ilmenee, että tätä ennen hallintosääntöä oli jo valmisteltu kunnan johtoryhmässä kunnanjohtajan johdolla.

Hallintosääntöä on tämän jälkeen käsitelty kunnanhallituksessa 10.11.2014 (§ 441) ja 8.12.2014 (§ 502) ja uusi hallintosääntö on tullut voimaan 1.1.2015 kunnanvaltuuston päätöksellä 16.12.2014 (§ 64). Hallintosääntöä on muutettu vielä tämänkin jälkeen ja muun muassa kunnanvaltuuston valituksenalaisella päätöksellä siihen on lisätty uusi 31 §:n 4 momentti ja sen 41 §:n 1 momenttia ja 45 §:n 4 momenttia on muutettu.

Hallintojohtajan kuuleminen

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 23 §:n mukaan toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ottamisesta päättävä kunnan viranomainen voi varattuaan viranhaltijalle tilaisuuden tulla kuulluksi päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan, jos toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää.

Hallintojohtajan tehtäviin ovat kunnanvaltuuston päätöksen 23.5.1994 (§ 42) liitteenä olevan kunnan hallintojohtajan tehtäväkuvauksen mukaan kuuluneet muun ohella kunnanhallituksen sihteerin tehtävät. Kittilän kunnan 1.1.2015 voimaan tulleen hallintosäännön 41 §:n 1 momentin mukaan asian ottamisesta kunnanhallituksen käsiteltäväksi päättää kunnanhallitus, kunnanhallituksen puheenjohtaja, kunnanjohtaja tai hallintojohtaja. Mainitun hallintosäännön 45 §:n 4 momentin mukaan kunnanjohtajan esteellisenä tai poissa ollessa tai viran ollessa avoinna hoitaa kunnanjohtajan tehtäviä hallintojohtaja. Hallintosäännön muutokset tarkoittavat sitä, että hallintojohtajan tehtäviin ei enää kuulu kunnanhallituksen kokouksessa sihteerinä toimiminen, otto-oikeuden käyttämisestä päättäminen eikä kunnanjohtajan sijaisena tai avoimen viran hoitajana toimiminen ja että kunnanhallituksen sihteeri sekä kunnanjohtajan sijainen ja avoimen viran hoitaja määrätään kunnanhallituksen erillisellä päätöksellä. Kunnanhallituksen sihteerin tehtävien poisottaminen merkitsee käytännössä myös sitä, ettei hallintojohtajalla ole enää läsnäolo-oikeutta kunnanhallituksen kokouksissa. Tehtävämuutokset ovat kokonaisuutena arvioiden siinä määrin olennaisia, että kysymys on hallintojohtajan virantoimitusvelvollisuuden sisällön muuttamisesta viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Kun hallintojohtajalle ei ole ennen päätöksen tekemistä varattu tilaisuutta tulla kuulluksi viranhaltijalain 23 §:ssä edellytetyllä tavalla, valtuuston päätös on tältä osin syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Esteellisyyttä koskeva väite

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallinto-oikeus toteaa, että hallintolain 27 §:n esteellisyyttä koskevan säännöksen keskeisenä lähtökohtana on, että esteellinen virkamies, viranhaltija tai pykälän 2 momentissa tarkoitettu henkilö ei saa ottaa osaa mihinkään asian käsittelyvaiheeseen eikä myöskään olla läsnä asiaa käsiteltäessä. Käsittely sisältää kaikki sellaiset hallintoasian käsittelyssä virkamiehen, viranhaltijan ja muun edellä tarkoitetun henkilön suoritettavaksi kuuluvat toimet, jotka voivat jollakin tavoin vaikuttaa asiassa annettavan ratkaisun sisältöön. Käsittelyä on asian valmistelu päätöksentekoa varten sekä sen esitteleminen ja ratkaiseminen. Sen sijaan luonteeltaan tekniset toimenpiteet eivät ole sen laatuista asian käsittelemistä, jota esteellinen henkilö ei voisi tehdä.

Kunnanhallituksen puheenjohtaja Timo Kurula on ollut läsnä kunnan yhteistoimintaelimen kokouksessa 18.8.2015 sen käsitellessä kunnanhallituksen kokouksessaan 11.8.2015 esittämiä muutoksia hallintosääntöön. Hän on näin ollen osallistunut asian käsittelyyn siten, kuin hallintolain 27 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetaan.

Luottamus Kurulan puolueettomuuteen on Kuusiston mukaan vaarantunut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Valituksen mukaan valtuuston puheenjohtaja Inkeri Yritys kertoi valtuuston kokouksessa 24.8.2015 tiedustelleensa 11.8.2015 vt. kunnanjohtaja Kyösti Tornbergilta perusteluja hallintosäännön muutoksille. Tornberg oli vastannut, että luottamushenkilöiden taholta oli vaadittu muutoksia ja että kunnanhallituksen puheenjohtajiston taholta oli kerrottu hallintojohtaja Esa Mäkiseen kohdistuvan epäluottamuksen perustuvan tämän toimintaan Pertti Eilavaaran laskua koskevassa asiassa. Yrityksen mainitunsisältöinen lausuma on myös kirjattu valtuuston pöytäkirjaan 24.8.2015 (§ 44). Valituksen mukaan epäluottamus Mäkistä kohtaan syntyi Mäkisen tuotua vt. kunnanjohtajana toimiessaan kunnanhallituksen käsiteltäväksi laskun, jonka toimeksiannosta, toimeksiantajista taikka laskun perusteella tehdystä työstä kunnan virkamiesjohdolla ei ollut mitään tietoa. Oikeudellinen asiantuntija Pertti Eilavaaran laatimat asiakirjat ja niiden perusteella esitetty lasku ovat sittemmin johtaneet rikostutkintaan. Tieto Timo Kurulan asuntoon suoritetusta kotietsinnästä on ollut esillä julkisuudessa, ja Kurula on itse myöntänyt kotietsinnän tapahtuneen. Kurulan hallinto-oikeudelle antaman selvityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä Kuusisto on vielä todennut, että Kurula on joutunut sittemmin myös syyteharkintaan törkeän petoksen yrityksestä.

Esa Mäkinen on todennut selityksessään vt. kunnanjohtaja Tornbergin kertoneen hänelle, että muutokset hallintojohtajan asemaan ja toimivaltaan sekä tehtävään kunnanhallituksen sihteerinä johtuivat siitä, että Mäkinen oli vt. kunnanjohtajana toimiessaan tuonut kunnanhallituksen käsittelyyn Pertti Eilavaaran Kittilän kunnalle osoittaman laskun. Samalla Tornberg on kertonut, että tämän olivat hänelle sanoneet työryhmässä olleet kunnanhallituksen puheenjohtaja Timo Kurula sekä kunnanhallituksen ensimmäinen ja toinen varapuheenjohtaja. Mäkinen on todennut edellä mainitut seikat myös yhteistoimintaelimen esityslistaan ja pöytäkirjaan liitettäväksi toimittamassaan 13.8.2015 päivätyssä ilmoituksessa. Mäkisen mukaan Tornberg vahvisti edellä mainitun syyn toisen kerran valtuuston puheenjohtaja Inkeri Yrityksen läsnä ollessa.

Timo Kurula on esteellisyysväitteen johdosta antamassaan selvityksessä todennut, ettei hän ole ollut esteellinen eikä hänellä ole henkilökohtaisia erimielisyyksiä tai muitakaan asiattomia perusteita hallintojohtaja Mäkisen virkatoimien osalta. Kunnanhallituksen luottamushenkilöt eivät ole puuttuneet missään yhteydessä Mäkisen virkatehtävien hoitamiseen. Mäkisen väittämille ei löydy tukea mistään eikä pöytäkirjoista ilmene, että puheenjohtajisto olisi lausunut Mäkisen esittämiä väitteitä. Eilavaaran laskua koskevaa asiaa ei ole käytetty perusteena hallintosäännön muutokselle.

Kunnanhallitus ei ole lausunnossaan ottanut kantaa esteellisyysväitteeseen.

Hallinto-oikeus katsoo, että Kurulaa voidaan pitää esteellisenä osallistumaan hallintojohtajan tehtävien järjestelyä koskevan asian käsittelyyn kunnan yhteistyöelimessä. Mäkinen on vt. kunnanjohtajana toimiessaan tuonut kunnanhallituksen käsiteltäväksi oikeudellinen asiantuntija Pertti Eilavaaran laatiman laskun, mikä lasku ja siihen liittyvät niin sanotut Eilavaara-asiakirjat ovat sittemmin johtaneet rikostutkintaan ja muun muassa Timo Kurulan kotiin tehtyyn kotietsintään, mitä seikkoja Kurula ei ole kiistänyt antamassaan selvityksessä. Lisäksi Kuusiston Kurulan selvityksen johdosta antamasta vastaselityksestä ilmenee, että rikostutkinta on johtanut sittemmin syyteharkintaan. Luottamus Kurulan puolueettomuuteen on vaarantunut hallintolain 28 §:n momentin 7 kohdassa tarkoitetusta syystä. Asian käsittelyssä on tapahtunut Kurulan esteellisyyden perusteella menettelyvirhe.

Päätöksen perusteleminen

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos:

1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista;

2) päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia;

3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin;

4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta; taikka

5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.

Pykälän 3 momentin mukaan perustelut on kuitenkin 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa esitettävä, jos päätös merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön.

Hallinto-oikeus toteaa, että perusteluvelvollisuuden täyttämisen kannalta olennaista on, että päätöksenteon kohteena olevalla asianosaisella on tosiasialliset edellytykset arvioida päätöksen oikeellisuutta. Perusteluilla myös turvataan hyvän ja avoimen hallinnon toteutumista. Perustelujen avulla voidaan varmistaa, että viranomainen on käyttänyt harkintavaltaansa lain ja oikeusperiaatteiden mukaisesti.

Valituksenalaista päätöstä ei ole perusteltu lainkaan. Päätöksestä ei ilmene perusteita sille, minkä vuoksi hallintosääntöä on muutettu edellä mainittujen hallintojohtajan tehtäviä koskevien määräysten osalta. Myöskään kunnanhallituksen päätöksestä 11.8.2015 (§ 255), jossa se on esittänyt kunnanvaltuustolle voimassa olevan hallintosäännön muuttamista mainittujen määräysten osalta, ei ilmene niitä perusteita, minkä vuoksi muutokset on esitetty tehtäviksi. Päätöksen perustelut eivät ilmene myöskään muista hallinto-oikeudelle toimitetuista asian valmistelua koskevista asiakirjoista. Sen arvioiminen, onko virantoimitusvelvollisuuden muuttamiselle ollut olemassa viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitettua toiminnan järjestelyyn liittyvää tai muuta perusteltua syytä tai onko päätös muutoin lainmukainen, on päätöksen perusteella siten mahdotonta. Päätös on tältä osin puutteellinen.

Hallinto-oikeuden johtopäätös

Asian käsittelyssä on tapahtunut menettelyvirhe, koska hallintojohtaja Mäkistä ei ole kuultu ja koska asian käsittelyyn osallistunut kunnanhallituksen puheenjohtaja Timo Kurula on ollut esteellinen. Päätös on myös perustelematon. Tämä vuoksi kunnanvaltuuston päätös on virheellisessä järjestyksessä syntyneenä kumottava. Tähän nähden asiassa ei ole tarpeen ottaa kantaa muihin asiassa esitettyihin valitusperusteisiin.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä. Tämän vuoksi olisi kohtuutonta, jos Kuusisto joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaisuudessaan vahinkonaan. Näin ollen hallinto-oikeus on velvoittanut Kittilän kunnan korvaamaan Kuusiston oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi katsomallaan 300 eurolla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 § (1375/2007)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Pyhäjärvi, Anna-Kaisa Marski ja Riitta Arjas, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kittilän kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Kunnanhallitus on esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa.

Sihteerikäytännön muutos oli hallinnon nykyaikaistamisen kannalta välttämätöntä. Hallintosääntöä valmistellut seitsemän hengen valmistelutyöryhmä kuuli työssään touko-kesäkuussa 2015 niin kunnanjohtajaa kuin hallintojohtajaakin. Tämän erityisempää kuulemista ei nähty tässä vaiheessa tarpeelliseksi, koska hallintosääntö on yleissääntö. Yhteistyötoimikunta voisi halutessaan arvioida hallintosääntöä henkilöstön kannalta. Hallintosäännön hyväksymisen jälkeen kunnanhallituksen sihteeriys ja varahenkilökysymys olivat käsittelyssä kunnanhallituksessa, jolloin hallintojohtajaa kuultiin asianmukaisesti. Ottaen huomioon kaikki asian vaiheet ja kokonaisarviointi tehtävistä kunnanhallitus katsoo, että hallintojohtajaa on kuultu riittävästi.

Kunnan keskeiset päättäjät tarvitsivat vuosina 2014–2015 oikeudellista asiantuntija-apua Oy Levi Ski Resort Ltd:n ja kunnan välisissä kiistanalaisissa asioissa. Jo aiemmin kuntaa avustanut OTL Pertti Eilavaara tarjosi apua. Hän lähetti kuntaan alkuvuodesta 2015 noin 7 500 euron laskun yhteensä noin 70 sivun asiantuntijalausunnosta. Vaikka laskun toimittaminen ei sujunut ongelmitta, on vaikea nähdä siinä rikosta puhumattakaan törkeästä rikoksesta.

Eilavaara-asia on saanut hallinto-oikeuden arvioimaan virheellisesti kunnanhallituksen puheenjohtaja Kurulan aseman. Yhteistyötoimikunta on työnantajan ja työntekijöiden yhteydenpito- ja informointielin, jolla on mahdollisuus antaa lausuntoja myös tämän tyyppisissä asioissa. Yhteistyötoimikunnassa työnantajan edustajina ovat kolme kunnanhallituksen puheenjohtajaa sekä kolme johtavaa virkamiestä. He ovat oikeat henkilöt työnantajan edustajina eikä heitä voida millään muotoa lähtökohtaisesti pitää esteellisinä.

Eilavaaran laskun ylimitoitettu tutkinta luo kyllä mielikuvaa vakavasta rikoksesta, ja tämän mielikuvan pohjalta hallinto-oikeus on tehnyt tulkintansa. Kurula ei ole esteellinen.

Työryhmän työn pohjalta hallintosääntöä muutettiin siten, että kunnanhallitus valitsisi sihteerin eikä sihteeriyttä enää sidottu tiettyyn tehtävään. Päätökseen liittyvistä asiakirjoista on luettavissa sihteeriyden perustelut. Näiltä osin hallinto-oikeuden näkemys päätöksen perustelemattomuudesta on virheellinen.

Kuusisto on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa hän on muun ohella vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 200 eurolla laillisine korkoineen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Kittilän kunta velvoitetaan korvaamaan Kuusiston oikeudenkäyntikulut vaaditulla 200 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Esteellisyyttä koskeva väite

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 2 momentin (1034/2003) mukaan kunnan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen HE 72/2002 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 28 §:n 1 momentin 7 kohdan osalta, että mainittu säännös sisältäisi hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 6 kohtaa vastaavan esteellisyyttä koskevan yleislausekkeen. Mainitun lainkohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Tällaisen syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa. Edelleen hallituksen esityksessä todetaan, että tapauskohtaisesti arvioitaviksi jäisivät tilanteet, joissa virkamies on asianosaisen vastapuoli tai julkinen vihamies, samoin kuin ne tilanteet, joissa virkamiehen ja asianosaisen välillä vallitsee kiinteä ystävyyssuhde tai yhtiökumppanuus.

Työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain (449/2007) 14 §:n mukaan kunnassa on yhteistoimintaelin, joka koostuu työnantajan ja henkilöstön edustajista.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Hille Kuusiston valitus hallinto-oikeuteen on perustunut siihen, että kunnanhallituksen puheenjohtaja Timo Kurula on esteellisenä osallistunut kysymyksessä olevien hallintosäännön muutosten valmisteluun siten, että hän on ollut jäsenenä käsittelemässä muutoksia kunnan yhteistoimintaelimessä 18.8.2015, vaikka luottamus hänen puolueettomuuteensa on vaarantunut. Kunnanvaltuuston päättämän hallintosäännön muutoksen valmistelussa on siten tapahtunut menettelyvirhe. Yhteistoimintaelin on käsitellyt kunnanhallituksen kokouksessaan 11.8.2015 esittämiä muutoksia hallintosääntöön.

Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut Kurulan osallistuneen esteellisenä hallintojohtajan tehtävien järjestelyä koskevan asian käsittelyyn kunnan yhteistoimintaelimessä sillä perusteella, että Kurula oli rikostutkinnan kohteena oikeudellisen asiantuntijan esittämään laskuun liittyen ja hänen kotiinsa oli tehty kotietsintä. Rikostutkinta on sittemmin johtanut Kuusiston tiedotusvälineistä saaman tiedon mukaan syyteharkintaan.

Kittilän kunnanhallitus on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle todennut, että kunnan keskeiset päättäjät tarvitsivat vuosina 2014–2015 oikeudellista asiantuntija-apua. Jo aiemmin kuntaa avustanut OTL Pertti Eilavaara tarjosi apua. Hän lähetti kuntaan alkuvuodesta 2015 noin 7 500 euron laskun yhteensä noin 70 sivun asiantuntijalausunnosta. Hallintopäällikkö Mäkinen on kunnanjohtajan viransijaisena toimiessaan tuonut kunnanhallituksen käsiteltäväksi edellä mainitun kunnalle osoitetun laskun. Siitä, kuka asiantuntijalausuntoa oli kunnan puolesta pyytänyt, oli epäselvyyttä. Laskuun liittyvät epäselvyydet johtivat sittemmin rikostutkintaan, jossa tutkittavana on Kuusiston valituksen mukaan ollut myös Kurulan menettely.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Kurulaan kohdistunut epäilys mahdollisesta rikokseen syyllistymisestä ei sinänsä ole liittynyt hänen menettelyynsä Mäkistä kohtaan eikä esteellisyyden ole väitetty syntyneen siitä, että Mäkinen olisi ollut rikosilmoituksen tekijä. Oikeuskirjallisuudessa on lisäksi katsottu, että vihamiessuhde ei automaattisesti aiheudu siitäkään, että henkilö tekee virkamiehestä rikosilmoituksen tai kantelee hänestä. (Ks. Niemivuo, Matti–Keravuori-Rusanen, Marjatta–Kuusikko, Kirsi, Hallintolaki, 2. uudistettu laitos, 2010, s. 254.) Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä ei toisaalta myöskään ole katsottu esteellisyyden syntyvän rikosilmoituksen tekijää koskevassa asiassa pelkästään tehdyn rikosilmoituksen vuoksi. (Ks. korkein hallinto-oikeus 2.10.2015 taltionumero 2831 ja 27.8.2015 taltionumero 2258.)

Asiakirjojen mukaan Kurulaan ja eräisiin muihin kunnanhallituksen jäseniin kohdistuvat rikosilmoitukset ovat liittyneet niihin ristiriitoihin, joita on syntynyt kunnanhallituksen ja kunnanvaltuuston enemmistön päädyttyä kunnanjohtajan erottamisen kannalle. Virkarikosten on väitetty tapahtuneen tässä irtisanomismenettelyssä ja sen valmistelussa, johon Eilavaaralta hankittu lausunto on liittynyt.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Kurulalla ja Mäkisellä on saattanut olla eri näkemys näistä kunnan hallinnossa erimielisyyksiä aiheuttaneista kysymyksistä ja toimintatavoista asian yhteydessä. Tästä asetelmasta ei sinänsä kuitenkaan seuraa, että kunnanhallituksen puheenjohtaja olisi esteellinen osallistumaan hallintosäännön muuttamista koskevan asian käsittelyyn siltä osin kuin yhteistoimintaelimessä tapahtuvan valmistelevan käsittelyn jälkeen kunnanvaltuustossa tehtävät hallintosäännön muutokset voivat vaikuttaa hänen kanssaan eri mieltä olleen virkamiehen asemaan. Kun otetaan huomioon valituksen kohteena olevan hallintosäännön muuttamista koskevan päätöksen sisältö sekä mitä edellä on esitetty hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan esitöistä, rikostutkinnalla ei voida katsoa olevan sellaista yhteyttä tähän asiaan, että Kurulaa olisi pidettävä esteellisenä osallistumaan asian valmisteluun siten kuin mainitussa säännöksessä edellytetään.

2. Väite hallintojohtajan kuulemisen laiminlyönnistä

Asiassa on kysymys kunnan hallintosäännön muuttamisesta. Hallintosääntöä on muutettu nyt kysymyksessä olevan kolmen pykälän lisäksi samalla useiden muiden pykälien osalta. Hallintosäännön 31 §:n 4 momentin, 41 §:n 1 momentin ja 45 §:n 4 momentin muutoksista on seurannut, ettei hallintopäällikön viran haltija suoraan hallintosäännön nojalla toimi kunnanhallituksen sihteerinä ja kunnanjohtajan sijaisena. Muutos on mahdollistanut sen, että tehtävät voidaan myöhemmin antaa muulle kunnan viranhaltijalle. Se, että oikeus päättää asioiden ottamisesta kunnanhallituksen ratkaistavaksi on poistettu, rajoittaa hallintopäällikön hallintosäännön mukaista toimivaltaa.

Sitä, että muutokset eivät ole vaatineet Mäkisen erillistä kuulemista hallintosäännön muutoksista, puoltaisi sinänsä se, että muutoksista on kuultu yhteistoimintaelintä, mikä on normaali kuulemiskäytäntö hallintosääntöön tehtävien muutosten vaikuttaessa henkilöstön asemaan. Mäkinen on myös tullut tietoiseksi muutoksista viimeistään sen johdosta, että hän on ollut yhteistoimintaelimen jäsen, vaikkakin hän on pidättäytynyt osallistumasta esteelliseksi itsensä katsoneena asian käsittelyyn tuossa elimessä. Mäkistä on myös sittemmin kuultu valmisteltaessa päätöstä siitä, kuka toimii kunnanjohtajan sijaisena ja kunnanhallituksen sihteerinä.

Vaikka asian käsittelyn päätteeksi kunnanvaltuustossa tehdyt muutokset ovat sinänsä voineet vaikuttaa Mäkisen virkatehtävien sisältöön, toisin kuin kunnanhallituksen sihteerin tehtävän kohdalla, ei viransijaisena toimimismahdollisuuden ja otto-oikeuden käyttämisen osalta kysymys yleensä ole sellaisesta virantoimitusvelvollisuuteen kohdistuvasta ratkaisusta, jota kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 23 §:ssä tarkoitetaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kuulemisvelvollisuutta arvioitaessa on toisaalta kuitenkin otettava huomioon myös se, että hallintosäännön muutoksen tarkoituksena on ilmeisesti ollut vaikuttaa Mäkisen työtehtävien sisältöön siirtämällä toimivaltaa häneltä muille virkamiehille. Tehtävämuutokset ovat kokonaisuutena arvioiden edellä mainituista seikoista huolimatta olleet siinä määrin olennaisia, että kysymys on hallintojohtajan virantoimitusvelvollisuuden sisällön muuttamisesta viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Kun hallintojohtajalle ei ole ennen päätöksen tekemistä varattu tilaisuutta tulla kuulluksi viranhaltijalain 23 §:ssä edellytetyllä tavalla, valtuuston päätös on tältä osin syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

3. Päätöksen perusteleminen

Siltä osin kuin asiassa on kysymys kunnanvaltuuston päätöksen perustelemisesta, kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöstä ei ole syytä muuttaa.

4. Lopputulos

Edellä kohdissa 2. ja 3. mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että asian käsittelyssä on tapahtunut menettelyvirhe, koska hallintojohtaja Mäkistä ei ole kuultu ja päätös on myös perustelematon. Tämä vuoksi kunnanvaltuuston päätös on virheellisessä järjestyksessä syntyneenä kumottava, kuten hallinto-oikeuskin on lopputuloksenaan katsonut. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei siten ole perusteita.

2. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Kuusisto joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Kittilän kunta on velvoitettava hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla korvaamaan Kuusiston oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 4.1.2017