KHO:2017:2

Kunnallisasia – Tasa-arvo – Kuntaenemmistöinen yhtiö – Osakeyhtiö – Hallituksen jäsenten nimeäminen – Toimiohje

Vuosikirjanumero: KHO:2017:2
Antopäivä: 5.1.2017
Taltionumero: 21
Diaarinumero: 3/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:2

X:n kaupunginhallitus oli 8.4.2013 päättänyt henkilöiden nimeämisestä yhtiöiden hallituksiin useisiin yhtiöihin. Asiassa oli ratkaistava, oliko X:n kaupunginhallitus päättäessään hallituksen jäsenten valintaa koskevista toimiohjeistaan laiminlyönyt noudattaa muun ohella kuntaenemmistöisiä yhtiöitä koskevaa naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 a §:n 2 momentin säännöstä, jonka mukaan säännöksessä tarkoitetussa toimielimessä tuli olla tasapuolisesti sekä naisia että miehiä, jollei erityisistä syistä muuta johdu.

Korkein hallinto-oikeus katsoi toisin kuin hallinto-oikeus, että tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentin tasapuolisuussääntö koskee kuntaenemmistöisiä yhtiöitä, vaikka ne eivät käyttäisi julkista valtaa. Siltä osin kuin kyseessä olevat yhtiöt olivat kaupungin kokonaan omistamia tai kaupunki omisti niistä yli puolet kysymys oli tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentissa tarkoitetuista kuntaenemmistöisistä yhtiöistä, joiden luottamushenkilöistä koostuvia johto- ja hallintoelimiä mainittu säännös koski. Kuntaenemmistöisen yhtiön hallitus puolestaan oli mainitussa lainkohdassa tarkoitettu toimielin, jonka jäsenten valintaa koskevissa toimiohjeissa vaatimus sukupuolten tasapuolisesta edustuksesta oli otettava huomioon.

Kaupunginhallitus ei esillä olleessa asiassa ollut noudattanut tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentissa tarkoitettua tasapuolisuussääntöä päättäessään luottamusmiesasemassa olleiden henkilöiden nimeämisestä kyseessä olleiden kuntaenemmistöisten yhtiöiden hallituksiin. Kaupunginhallitus ei ollut myöskään esittänyt, että kyseessä olleiden yhtiöiden hallituksen jäseniksi ei olisi ollut saatavissa riittävästi yhtiöiden toimialoihin perehtyneitä henkilöitä niin, että vaatimus sukupuolten tasapuolisesta edustuksesta olisi täyttynyt. Kaupunginhallitus oli näin ollen menetellyt tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentin vastaisesti. Kaupunginhallituksen päätös oli siten kuntaenemmistöisten yhtiöiden hallitusten jäsenten valintaa koskevien toimiohjeiden osalta lainvastainen.

Siltä osin kuin asiassa oli kysymys sellaisista yhtiöistä, joiden hallituksiin X:n kaupungin oli tullut nimetä vain yksi henkilö, kaupunginhallituksen päätös ei ollut tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentin vastainen.

Hallinto-oikeuden päätös, jolla A:n valitus oli hylätty, ja X:n kaupunginhallituksen päätökset siltä osin kuin ne koskivat henkilöiden nimeämistä kuntaenemmistöisten yhtiöiden hallituksiin, kumottiin.

Kuntalaki (365/1995) 23 § 2 momentti

Laki naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta 4 a § 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 1.12.2014 nro 14/5288/4

Asian aikaisempi käsittely

Varkauden kaupunginhallitus on 8.4.2013 (§ 121) päättänyt henkilöiden nimeämisestä kaupungin omistuksessa olevien yhtiöiden ja yhteisöjen hallituksiin. Päätöksen ja sen liitteen mukaan hallituksiin esitettävät jäsenet ovat jakautuneet sukupuolen perusteella siten kuin jäljempänä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa on selostettu.

A on tehnyt kaupunginhallituksen päätöksestä oikaisuvaatimuksen ja vaatinut naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (jäljempänä tasa-arvolaki) 4 a §:n noudattamista henkilöiden nimeämisessä Varkauden kaupungin tytäryhtiöiden ja -yhteisöjen hallituksiin. Vaatimuksen mukaan sekä naisia että miehiä on oltava sekä varsinaisina että varajäseninä vähintään 40 prosenttia.

Kaupunginhallitus on hylännyt oikaisuvaatimuksen. Päätöksen mukaan oikaisuvaatimuksessa esitetty 40 prosentin sääntö ei koske nyt kysymyksessä olevia yhtiöitä vaan kunnallisia toimielimiä.

Käsittely Itä-Suomen hallinto-oikeudessa

A on valittanut Varkauden kaupunginhallituksen päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että Varkauden kaupunginhallituksen päätökset kumotaan siltä osin kuin päätöksiä tehtäessä ei ole noudatettu tasa-arvolain 4 a §:ää.

A on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Varkauden kaupunki ei esittäessään henkilöitä Varkauden kaupungin tytäryhtiöiden ja -yhteisöjen hallituksiin ole noudattanut tasa-arvolain 4 a §:ää. Mainitun säännöksen mukaan naisia ja miehiä on oltava sekä varsinaisina että varajäseninä vähintään 40 prosenttia. Varkauden kaupunki ei ole esittänyt säännöksessä tarkoitettuja erityisiä syitä säännöksen noudattamatta jättämiselle.

Varkauden kaupunginhallitus on antanut lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

Varkauden kaupunginhallitus on hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut vielä uuden lausunnon.

A on antanut vastineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen ja oikeudenkäyntimaksun korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Kaupunginhallituksen päätöksen valituskelpoisuus

Kuntalain 23 §:n 2 momentin mukaan kunnanhallitus tai johtosäännössä määrätty kunnan muu viranomainen antaa tarvittaessa ohjeita kuntaa eri yhteisöjen, laitosten ja säätiöiden hallintoelimissä edustaville henkilöille kunnan kannan ottamisesta käsiteltäviin asioihin.

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Varkauden kaupunginhallitus on päätöksellään muun ohella päättänyt henkilöiden nimeämisestä yhtiöihin päätöksen liitteen mukaisesti. Lisäksi kaupunginhallitus on päättänyt, että Navitas Kehitys Oy:n hallitukseen valitaan yksi virkamies ja kaksi luottamushenkilöä. Lisäksi kaupunginhallitus on antanut päätöksestä tarkemmin ilmenevän evästyksen eli toimintaohjeen.

Päätös noudatettavaksi tarkoitetun toimintaohjeen antamisesta kuntaa edustavalle viranhaltijalle on korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä arvioitu valituskelpoiseksi ratkaisuksi (ks. KHO 1978 II A 38 ja perustelut päätöksessä KHO 2007:95). Edellä kerrotun perusteella, ja sillä perusteella, että asiassa on kysymys päätöskokonaisuudesta, hallinto-oikeus tulkitsee päätöstä siten, että se on kokonaisuudessaan valituskelpoinen ja tutkii valituksen.

Valitusperuste

Valittaja on vaatinut päätöksiä kumottavaksi sillä perusteella, että tasa-arvolain 4 a §:n mukaista vaatimusta ei ole noudatettu päätöksenteossa.

Varkauden kaupunki on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa katsonut, että kyseessä oleva tasa-arvolain mukainen edellytys ei koske kyseessä olevia yhtiöitä vaan kunnallisia toimielimiä.

Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on edellä mainitun johdosta selvitettävä, soveltuuko edellä mainittu tasa-arvolain säännös tilanteeseen, ja jos soveltuu, mikä merkitys tälle seikalle on asiaa arvioitaessa annettava.

Tasa-arvolain 4 a §:n mukaan kunnallisissa toimielimissä lukuun ottamatta kunnanvaltuustoja tulee olla sekä naisia että miehiä kumpiakin vähintään 40 prosenttia, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Jos julkista valtaa käyttävällä kuntaenemmistöisellä yhtiöllä on hallintoneuvosto, johtokunta tai muu luottamushenkilöistä koostuva johto- tai hallintoelin, toimielimessä tulee olla tasapuolisesti sekä naisia että miehiä, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Viranomaisten ja kaikkien niiden tahojen, joita pyydetään nimeämään ehdokkaita tässä pykälässä tarkoitettuihin toimielimiin, tulee mahdollisuuksien mukaan ehdottaa sekä naista että miestä jokaista jäsenpaikkaa kohden.

Kaupunginhallituksen päätöksen 20.5.2013 § 164 liitteen mukaan päätös on koskenut henkilövalintoja seuraaviin yhtiöihin:

- Keski-Savon Teollisuuskylä Oy

- Varkauden Taitotalo Oy

- Metallihovi Oy

- Navitas Kehitys Oy

- Varkauden Aluelämpö Oy

- Wartalo-Kodit Oy

- Suomen Julkishankinta Oy

- Varkauden Keskusliikenneasemakiinteistö Oy

- Kiinteistö Oy Varkauden Kongressi- ja Kulttuurikeskus

- Savon Energiaholding Oy

- Keski-Savon Vesi Oy

- Warkop Oy

Varkauden kaupungin antaman lausunnon mukaan Suomen Julkishankinta Oy on lopettanut toimintansa 17.7.2014. Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginhallituksen henkilövalintoja koskeva päätös on yrityksen toiminnan lakkaamisen johdosta menettänyt merkityksensä. Päätöstä ei tämän johdosta ole tarpeen arvioida enemmälti tämän osakeyhtiön osalta. Hallinto-oikeus ei katso tarpeelliseksi lausua asiasta enemmälti tältä osin.

Tasa-arvolain 4 a §:n soveltamisen edellytyksenä on, että yhtiö on kuntaenemmistöinen. Hallinto-oikeus tarkastelee aluksi tätä kysymystä:

Varkauden kaupungin hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan Varkauden Keskusliikenneasema Oy, oikeastaan Varkauden Keskusliikenneasemakiinteistö Oy, Savon Energiaholding Oy ja Warkop Oy eivät ole Varkauden kaupungin enemmistönä omistamia osakeyhtiöitä. Koska asiakirjoissa ei ole selvitystä kyseisten yhtiöiden omistusrakenteesta muutoin, niiden omistusrakenteen kuntaenemmistöisyyttä ei voida arvioida. Näin ollen on mahdollista, että myös näiden yhtiöiden osalta kuntaenemmistöisyyttä koskeva tasa-arvolain 4 a §:n edellytys täyttyy.

Tasa-arvolain 4 a §:n soveltamisen edellytyksenä on myös se, että yhtiö käyttää julkista valtaa. Hallinto-oikeus tarkastelee seuraavaksi tätä kysymystä:

Keski-Savon Teollisuuskylä Oy:n yhtiöjärjestyksen mukainen toimiala on rakentaa, hankkia ja hallita omistus- ja vuokraoikeuden nojalla teollisuus- ja palvelutiloja sekä kiinteistöjä yrittäjien käyttöön pääasiallisesti omakustannushintaan luovutettavaksi. Yhtiö voi harjoittaa arvopaperi- ja kiinteistökauppaa sekä suorittaa kuntiin ja yrityksiin tapahtuvaa neuvontaa ja konsultointitoimeksiantoja.

Varkauden Taitotalo Oy:n ja Metallihovi Oy:n yhtiöjärjestyksen mukainen toimiala on omistaa ja hallita kiinteistöjä ja kiinteistöyhtiöiden osakkeita sekä harjoittaa kiinteistöjen ja kiinteistöyhtiöiden osakkeiden osto-, myynti- ja vuokraustoimintaa sekä järjestää ja tuottaa kiinteistöhuoltopalveluita ja muuta kiinteistöjen hallinnassa tarpeellista palvelutoimintaa.

Navitas Kehitys Oy:n yhtiöjärjestyksen mukainen toimiala on ostaa, omistaa, rakennuttaa, vuokrata sekä hallita rakennuksia ja kiinteistöjä, omistaa osakkeita ja rahastoja, suorittaa yrityksiin ja kuntiin kohdistuvaa neuvontaa, matkailu- ja kehittämispalveluiden myyntiä sekä koulutus- ja konsultointitoimintaa, edistää ja toteuttaa tieteellistä perus- ja soveltavaa tutkimusta, tukea uuden tiedon ja innovaatioiden tuottamista sekä toimia yritysten kehitys- ja riskipanostajana.

Varkauden Aluelämpö Oy:n yhtiöjärjestyksen mukainen toimiala on kaukolämpöenergian tuotanto, jakelu ja myynti sekä niihin liittyvä liiketoiminta Suomessa. Yhtiö voi omistaa, rakennuttaa ja rakentaa lämpökeskuksia ja voimalaitoksia. Toimintaansa varten yhtiö voi omistaa ja hallita kiinteistöjä, osakkeita, osuuksia ja toimialansa edellyttämää muuta omaisuutta.

Wartalo-Kodit Oy:n yhtiöjärjestyksen mukainen toimiala on rakennuttaa, omistaa ja hallita kiinteistöjä, ostaa ja vuokrata alueita ja rakennuksia, antaa vuokralle kiinteistöjä ja huoneistoja sekä huolehtia sen kanssa hoitosopimuksen tehneiden kiinteistöjen isännöintitoimesta, lämpöhuollosta, vesi- ja jätehuollosta sekä yleensä muista kiinteistöjen hoitoon ja kunnossapitoon kuuluvista huolto- ja siivoustehtävistä, sähkölaitekorjauksista ja vartiotoiminnasta. Yhtiö voi myydä tai välittää lämpöä, vettä, sähköä sekä asumiseen läheisesti liittyviä palveluja ja tuotteita.

Varkauden Keskusliikenneasemakiinteistö Oy:n yhtiöjärjestyksen mukainen toimiala on omistaa, hallita ja hoitaa keskusliikenneasemakiinteistöä ja sitä varten tarpeellisia rakennuksia sekä harjoittaa näiden tilojen vuokrausta ja siten osaltaan kotipaikkakunnallaan edistää liikennettä ja palvella matkustavaa yleisöä.

Kiinteistö Oy:n Varkauden Kongressi- ja Kulttuurikeskus yhtiöjärjestyksen mukainen toimiala on omistaa, hallita ja hoitaa kulttuurikeskus-, hotelli- ja liikekiinteistöjä ja sitä varten tarpeellisia rakennuksia tontilla nro 12 korttelissa 25 Varkauden kaupungin 1. kaupunginosassa sekä harjoittaa näiden tilojen vuokrausta.

Savon Energiaholding Oy:n yhtiöjärjestyksen mukainen toimiala on sähkö- ja lämpölaitostoimintaa harjoittavien osakeyhtiöiden osakkeiden ja sellaisten yhtiöiden osakkeisiin oikeuttavien arvopapereiden omistaminen.

Keski-Savon Vesi Oy:n yhtiöjärjestyksen mukainen toimiala on vesihuollon harjoittaminen eli veden myynti, johtaminen, käsittely ja toimittaminen talousvetenä käytettäväksi, viemäröinti eli jäteveden, huleveden ja perustusten kuivatusveden poisjohtaminen sekä vesihuollon verkostojen rakentaminen ja ylläpito sekä edellä mainittuihin toimintoihin liittyvien palveluiden tuottaminen, myynti ja ostaminen. Yhtiö voi myös ostaa, myydä, omistaa ja vuokrata kiinteistöjä sekä osakkeita ja muita arvopapereita.

Warkop Oy:n yhtiöjärjestyksen mukainen toimiala on mekaaninen puunjalostus-, puu-, metalli- ja sähköteollisuuden sopimusvalmistus, kierrätystoiminta sekä työllistämis-, koulutus-, kuntoutus-, sosiaali- ja asiamiespostipalveluiden tuottaminen. Yhtiön toiminnan tarkoitus on työllistää heikossa työmarkkina-asemassa olevia henkilöitä.

Varkauden kaupunki on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että millään Varkauden kaupungin kokonaan tai osittain omistuksessa olevista yhtiöistä ei ole hoidettavanaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä.

Hallinto-oikeus toteaa, että Suomen perustuslain (731/1999) 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Julkinen hallintotehtävä voidaan siis antaa perustuslain mukaan viranomaiskoneiston ulkopuolisen tahon hoidettavaksi vain määrätyin edellytyksin. Poikkeuksena ovat merkittävän julkisen vallan käyttöä sisältävät tehtävät, joita voidaan antaa vain viranomaisille.

Hallinto-oikeus edelleen toteaa, että edellä mainittujen yhtiöiden toimialoja sekä asiassa saatua asiakirjaselvitystä tarkasteltaessa ei ole tehtävissä sellaista johtopäätöstä, että jossakin edellä mainituista yhtiöistä käytettäisiin julkista valtaa. Koska valituksessa mainitun lainsäännöksen, eli tasa-arvolain 4 a §:n, soveltaminen tilanteeseen edellyttäisi, että yhtiö, jonka osalta kaupunginhallitus on tehnyt toimielimeen nimeämistä koskevan esityksen, käyttäisi julkista valtaa, ei mainittu säännös tule tilanteeseen sovellettavaksi. Tämän vuoksi päätöksiä ei ole valittajan esittämän selvityksen ja valituksessa esitetyllä perusteella syytä kumota.

Oikeudenkäyntikulut

Valittaja on vaatinut, että Varkauden kaupungin on korvattava valittajalle asiasta aiheutuva oikeudenkäyntimaksu.

Hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioiden ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään kulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hallinto-oikeus hylkää myös valittajan oikeudenkäyntimaksun korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti ja 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Korolainen, Riitta Arjas ja Jukka Hartikainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Varkauden kaupunki velvoitetaan korvaamaan asian käsittelystä hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntimaksut.

A on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Varkauden kaupunginhallitus on nimetessään 8.4.2013 (§ 121) edustajansa kaupungin enemmistöomisteisten yhtiöiden hallituksiin jättänyt noudattamatta naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 a §:n, jonka mukaan sekä naisia että miehiä on oltava varsinaisina ja varajäseninä vähintään 40 prosenttia. Varkauden kaupunkiin perustettu luottamushenkilövaaleja valmisteleva toimikunta, joka teki kaupunginhallitukselle esityksen, ei lain vaatimalla tavalla missään kokouksessa esittänyt yhtiöiden hallitusten kokoonpanoon vaihtoehtoisesti miestä ja naista.

Toisin kuin hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, tasa-arvovaltuutettu on tasapuolisuussäännön soveltamista kuntaenemmistöisten yhtiöiden hallituksiin koskevassa lausunnossaan todennut, että tasapuolisuussääntö koskee kunta- ja valtioenemmistöisiä yhtiöitä siitä riippumatta, käyttävätkö ne julkista valtaa vai eivät. Myös Kuntaliiton edustaja on asiaa kysyttäessä todennut, että vakiintuneen tulkinnan mukaan tasa-arvovaatimus koskee kaikkia kunnallisia yhtiöitä.

Edellä todettujen asiantuntijalausuntojen perusteella yhtiöiden hallituksia nimettäessä olisi tullut noudattaa tasa-arvovaatimusta. Hallinto-oikeuden päätös tulisi näin ollen kumota.

Varkauden kaupunginhallitus on antanut selityksen ja vaatinut, että valitus hylätään.

Valittajan esittämä 40 prosentin sääntö ei koske kysymyksessä olevia yhtiöitä vaan kunnallisia toimielimiä. Millään Varkauden kaupungin kokonaan tai osittain omistuksessa olevista yhtiöistä ei ole hoidettavanaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä.

Yhtiöiden hallitusten kokoonpanoa on käsitelty perusteellisesti ja tarkoituksena on ollut parhaan mahdollisen kokoonpanon aikaansaaminen. Kun yhtiöiden hallitusten kokoonpanoista on päätetty ja henkilöt on hallituksiin nimetty, asianomaisten henkilöiden taidot ja kyvyt sekä oma kiinnostus kyseisen yhtiön toimialaan ja mahdollisuudet käyttää riittävästi aikaa tehtävänsä hoitamiseen on otettu huomioon.

Nimitysvaliokunta on pyrkinyt hallituksiin nimeämisten osalta noudattamaan Kuntaliiton konsernijohtamisen asiantuntijaryhmän antamia ohjeita.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös ja Varkauden kaupunginhallituksen päätökset siltä osin kuin ne koskevat henkilöiden nimeämistä kuntaenemmistöisten yhtiöiden hallituksiin kumotaan.

2. Varkauden kaupunki määrätään korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluina asian käsittelystä hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntimaksut yhteensä 334 eurolla.

Perustelut

Sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet ja niiden esitöitä

Kuntalain (365/1995) 23 §:n 2 momentin mukaan kunnanhallitus tai johtosäännössä määrätty kunnan muu viranomainen antaa tarvittaessa ohjeita kuntaa eri yhteisöjen, laitosten ja säätiöiden hallintoelimissä edustaville henkilöille kunnan kannan ottamisesta käsiteltäviin asioihin.

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (jäljempänä tasa-arvolaki) 4 §:ssä (232/2005) säädetään viranomaisen velvollisuudesta edistää tasa-arvoa ja 4 a §:ssä (232/2005) julkisen hallinnon ja julkista valtaa käyttävien toimielinten kokoonpanosta.

Tasa-arvolain 4 a §:n 1 momentin mukaan valtion komiteoissa, neuvottelukunnissa ja muissa vastaavissa toimielimissä sekä kunnallisissa että kuntien välisen yhteistoiminnan toimielimissä lukuun ottamatta kunnanvaltuustoja tulee olla sekä naisia että miehiä kumpiakin vähintään 40 prosenttia, jollei erityisistä syistä muuta johdu.

Pykälän 2 momentin mukaan, jos julkista valtaa käyttävällä toimielimellä tai virastolla, laitoksella taikka kunta- tai valtioenemmistöisellä yhtiöllä on hallintoneuvosto, johtokunta tai muu luottamushenkilöistä koostuva johto- tai hallintoelin, toimielimessä tulee olla tasapuolisesti sekä naisia että miehiä, jollei erityisistä syistä muuta johdu.

Aikaisemmin voimassa olleen tasa-arvolain 4 §:n 2 momentin (206/1995) mukaan valtion komiteoissa, neuvottelukunnissa ja muissa vastaavissa toimielimissä sekä kunnallisissa toimielimissä lukuun ottamatta kunnanvaltuustoja tuli olla sekä naisia että miehiä kumpiakin vähintään 40 prosenttia, jollei erityisistä syistä muuta johtunut.

Jos virastolla, laitoksella taikka kunta- tai valtioenemmistöisellä yhtiöllä oli hallintoneuvosto, johtokunta tai muu luottamushenkilöistä koostuva johto- tai hallintoelin, toimielimessä tuli pykälän 3 momentin (206/1995) mukaan olla tasapuolisesti sekä naisia että miehiä, jollei erityisistä syistä muuta johtunut.

Hallituksen esityksessä laiksi naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain muuttamisesta (HE 90/1994 vp) on voimassa olevan lain 4 a §:ää edeltäneen 4 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

"Säännöstä ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että komiteoissa ja vastaavissa toimielimissä tulee olla tasapuolisesti naisia ja miehiä. Tasapuolisuus toteutuu parhaimmillaan, kun toimielimissä on naisia ja miehiä yhtä paljon. Tavoitteena on tasainen sukupuolijako kaikissa valtion- ja kunnallishallinnon johtoelimissä ja komiteoissa. Tasapuolisesti tarkoittaa joka tapauksessa, ettei yksi nainen tai yksi mies monijäsenisessä toimielimessä riitä, vaan naisilla ja miehillä on oltava yhtäläiset mahdollisuudet tulla valituksi monijäsenisiin toimielimiin asiantuntemuksensa perusteella.

Tasapuolisuusvaatimuksesta voidaan poiketa erityisestä syystä. Erityinen syy on esimerkiksi, ettei jollakin erityisalalla ole asiantuntijoita kuin toisen sukupuolen edustajissa. Sen, joka vetoaa tällaiseen erityiseen syyhyn, tulee esittää perustelut asiassa.

Milloin toimielimen asettamista edeltää ehdokkaiden nimeäminen tai asettaminen, olisi jo tässä ehdokasasettelussa otettava huomioon, että vaatimus molempien sukupuolten edustuksesta voidaan täyttää. Kun viranomainen, järjestö tai yksityinen ehdottaa jäseniä julkista valtaa käyttävään komiteaan tai vastaavaan toimielimeen, olisi sen ehdotettava kutakin paikkaa kohti yksi nais- ja yksi miesjäsen.

Valtionhallinnossa ovat virastokohtaiset johto- tai hallintoelimet saaneet viime vuosina, erityisesti tulosjohtamiseen siirryttäessä, yhä tärkeämpää tosiasiallista vaikutusvaltaa. Samoin kunnallisten ja valtion tuottamien palvelujen yhtiöittäminen on viime vuosina yleistynyt. Erityisesti kuntaenemmistöisissä yhtiöissä johto- ja hallintoelinten päätöksentekoon saattaa siirtyä sellaisia toimintoja, joita aiemmin johti tasa-arvolain 4 §:n 2 momentin mukaisesti nimitetty kunnallinen toimielin. Nykyisen lain 4 §:n 2 momentin ei ole katsottu soveltuvan neuvoa-antaviin taikka päättäviin, kollektiivisiin johto- ja hallintoelimiin. Naisten edustus näissä toimielimissä on yleensä hyvin pieni. Naisten edustuksen lisääminen myös valtionhallinnon valmistelu- ja johtamistehtävissä on kuitenkin tarpeellista. Tämän vuoksi 4 §:n 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös siitä, että tasapuolisuusvaatimus koskee myös valtionhallinnon erilaisia päätöksentekoelimiä sekä kunta- ja valtioenemmistöisiä yhtiöitä. Tästä säännöksestä voidaan poiketa erityisestä syystä, joka voi olla esimerkiksi se, että niissä virka- tai työtehtävissä, joista näihin johtoelimiin nimitetään, on yksinomaan naisia tai miehiä."

Hallituksen esityksessä laiksi naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain muuttamisesta (HE 195/2004 vp) tuolloin voimassa olleen lain 4 §:n säännöstä viranomaisen velvollisuudesta edistää tasa-arvoa, joka kattoi viranomaiselle asetetun tasa-arvon yleisen edistämisvelvollisuuden ja säännökset julkista valtaa käyttävien toimielinten kokoonpanosta, ehdotettiin vahvistettavaksi ja tarkennettavaksi ja näistä säännökseen sisältyvästä kahdesta velvoitteesta ehdotettiin selvyyden vuoksi muodostettavaksi kaksi eri säännöstä, 4 ja 4 a §.

Lakiehdotuksen 4 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu seuraavaa:

"Voimassa olevan lain 3 momentin mukaan, jos virastolla, laitoksella taikka kunta- tai valtioenemmistöisellä yhtiöllä on hallintoneuvosto, johtokunta tai muu luottamushenkilöistä koostuva johto- tai hallintoelin, toimielimessä tulee olla tasapuolisesti sekä miehiä että naisia, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Momentin tasapuolisen edustuksen velvoitetta ehdotetaan laajennettavaksi koskemaan myös sellaista julkista valtaa käyttävää toimielintä, jolla on hallintoneuvosto, johtokunta tai muu luottamushenkilöistä koostuva johto- tai hallintoelin.

Kiintiösäännöksen soveltamisalueen ulkopuolelle on lain voimassaolon aikana todettu jäävän erinäisiä julkista valtaa käyttäviä tai julkista tehtävää hoitavia elimiä. Julkisen vallan delegoiminen tai julkisten tehtävien hoitaminen muiden kuin viranomaisten toimesta on aiheuttanut sen, että julkisia tehtäviä hoidetaan ja julkista valtaa on merkittävissä määrin siirtynyt varsinaisen hallintokoneiston ulkopuolelle. Näiden niin sanottujen julkisen hallinnon yksiköiden toiminta perustuu aina säännökseen tai sen nojalla annettuun määräykseen. Tällaisessa toiminnassa, joka on rinnastettavissa viranomaistoimintaan tulee noudattaa samoja hyvän hallinnon periaatteita kuin muussa hallinnossa.

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä se vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Julkisen vallan käsitettä käytetään sekä tietyn tyyppisestä toiminnasta (esimerkiksi perustuslain 2 §:n 3 momentti sekä 119 ja 124 §) että tietyn tyyppisestä toimijasta (esimerkiksi perustuslain 2 luvun perusoikeussäännökset). Keskeisimmät julkisen vallan toimijat ovat valtio sekä kunnat ja kuntayhtymät virkamiehineen ja päätöksentekoelimineen. Julkisen vallan käytön käsitteen merkitys voi vaihdella eri oikeudenaloilla ja käyttöyhteyksissä.

Valtiovarainministeriön teettämän selvityksen mukaan (Välillinen valtionhallinto -hankkeen muistio; VM:n työryhmämuistioita 29/99) maassamme on lukuisia valtioneuvoston tai ministeriöiden ohjauksessa toimivia välillisen julkisen hallinnon yksiköitä, jotka hoitavat julkisia tehtäviä. Tarkasteltava kiintiösäännös tulee sovellettavaksi, kun näihin tehtäviin liittyy julkisen vallan käyttöä.

Pykälän 3 momenttiin esitetään nimenomaisena säännöksenä vahvistettavaksi jo kiintiösäännöksen voimaantulon jälkeen noudatettu käytäntö ehdokasasettelussa. Säännökseen voidaan katsoa sisältyvän käytäntöä ohjaava merkitys. Tasa-arvovaltuutettu on antamassaan kiintiösäännöksen soveltamista koskevassa ohjeessa todennut, että toimielimen asettamista valmistelevan viranomaisen tehtävänä on huolehtia siitä, että kiintiösäännöstä noudatetaan. Milloin toimielimen asettamista edeltää ehdokkaiden nimeäminen tai asettaminen, on jo ehdokasasettelussa otettava huomioon, että vaatimus molempien sukupuolten edustuksesta voidaan täyttää. Pyytäessään ulkopuolisia tahoja nimeämään edustajansa toimielimeen viranomaisen on pyydettävä sekä nais- että miesehdokas kutakin paikkaa kohti. Pykälässä oleva maininta siitä, että ehdokasta esittävän tulee mahdollisuuksien mukaan ehdottaa sekä naista että miestä, ei poista nimeäjän perusteluvelvollisuutta sen seikan suhteen, miksi ei ole voitu esittää sekä naista että miestä. Toisin sanoen joka tapauksessa on perusteltava myös se, miksi ei ole ollut mahdollisuutta esittää kummankin sukupuolen ehdokasta. Ehdokkaiden nimeämisen jälkeen viranomaisen on pyrittävä valmistelemaan kokoonpanoesitys siten, että kiintiöperiaate täyttyy.

Hallituksen esityksessä naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain muuttamisesta (HE 90/1994 vp) on 4 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että tasapuolisuus toteutuu parhaimmillaan, kun toimielimissä on naisia ja miehiä yhtä paljon. Tasapuolisesti tarkoittaa joka tapauksessa, ettei yksi nainen tai yksi mies monijäsenisessä toimielimessä riitä, vaan naisilla ja miehillä on oltava yhtäläiset mahdollisuudet tulla valituksi monijäsenisiin toimielimiin asiantuntemuksen perusteella."

Asiassa saatu selvitys

Varkauden kaupunginhallitus on 8.4.2013 (§ 121) päättänyt henkilöiden nimeämisestä yhtiöiden ja yhteisöjen, joissa kaupunki on osakkaana, hallituksiin seuraavasti:

- Keski-Savon Teollisuuskylä Oy, viisi varsinaista jäsentä, joista neljä miestä ja yksi nainen, sekä neljä varajäsentä, joista kolme miestä ja yksi nainen,

- Varkauden Taitotalo Oy, viisi varsinaista jäsentä, joista neljä miestä ja yksi nainen, sekä neljä varajäsentä, joista kolme miestä ja yksi nainen,

- Varkauden Metallihovi Oy, viisi varsinaista jäsentä, joista neljä miestä ja yksi nainen, sekä neljä varajäsentä, joista kolme miestä ja yksi nainen,

- Navitas Kehitys Oy, yksi virkamies ja kaksi luottamushenkilöä, jotka kumpikin naisia,

- Varkauden Aluelämpö Oy, kahdeksan varsinaista jäsentä, joista kuusi miestä ja kaksi naista,

- Wartalo-Kodit Oy, kuusi varsinaista jäsentä, joista viisi miestä ja yksi nainen, sekä kuusi varajäsentä, joista neljä naista ja kaksi miestä,

- Suomen Julkishankinta Oy, kolme varsinaista jäsentä, joista kaksi miestä ja yksi nainen, sekä kolme varajäsentä, joista kaksi miestä ja yksi nainen,

- Varkauden Keskusliikenneasemakiinteistö Oy, yksi miespuolinen varsinainen jäsen ja yksi naispuolinen varajäsen,

- Kiinteistö Oy Varkauden Kongressi- ja Kulttuurikeskus, kolme varsinaista jäsentä, jotka kaikki naisia, sekä yksi miespuolinen varajäsen,

- Keski-Savon Vesi Oy, neljä varsinaista jäsentä valtuutettujen keskuudesta, joista kolme miestä ja yksi nainen,

- Warkop Oy, yksi miespuolinen jäsen.

Lisäksi kaupunginhallituksen päätöksen liitteessä on todettu, että Savon Energiaholding Oy:n yhdestä hallituksen jäsenestä tehdään esitys myöhemmin.

Yhtiöistä, joita päätös on koskenut, Keski-Savon Teollisuuskylä Oy, Varkauden Taitotalo Oy, Varkauden Metallihovi Oy, Wartalo-Kodit Oy ja Keski-Savon Vesi Oy ovat Varkauden kaupungin esittämän selvityksen mukaan päätöksentekohetkellä olleet Varkauden kaupungin kokonaan omistamia yhtiöitä. Suomen Julkishankinta Oy, jonka Varkauden kaupunki on omistanut yhdessä Pieksämäen kaupungin kanssa, on lopettanut toimintansa 17.7.2014.

Varkauden kaupungin omistus Navitas Kehitys Oy:stä on ollut 81,2 prosenttia, Varkauden Aluelämpö Oy:stä 79,9 prosenttia, Kiinteistö Oy Varkauden Kongressi- ja Kulttuurikeskuksesta 51,91 prosenttia, Varkauden Keskusliikenneasemakiinteistö Oy:stä 33,3 prosenttia, Warkop Oy:stä 12,3 prosenttia sekä Savon Energiaholding Oy:stä 7,08 prosenttia.

Oikeudellinen arviointi

Valituksenalaisessa kaupunginhallituksen päätöksessä 8.4.2013 (§ 121) on ollut kysymys henkilöiden nimeämisestä edellä mainittujen yhtiöiden hallituksiin. Asiassa on ratkaistavana, onko Varkauden kaupunginhallitus päättäessään hallituksen jäsenten valintaa koskevista toimiohjeistaan laiminlyönyt noudattaa muun ohella kuntaenemmistöisiä yhtiöitä koskevaa tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentin säännöstä sukupuolten välisestä tasapuolisesta edustuksesta. Koska tasa-arvolain 4 a §:n 1 momentin säännös ja siihen sisältyvä 40 prosentin vähimmäisosuuteen perustuva kiintiöperiaate koskee kunnan tai kuntayhtymän toimielimiä, mainittu säännös ei tule asiassa suoraan sovellettavaksi.

Hallinto-oikeus on katsonut, että tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentti ei sanamuotonsa mukaan koske kuin julkista valtaa käyttäviä kuntaenemmistöisiä yhtiöitä ja muut kuntaenemmistöiset yhtiöt jäävät soveltamisalan ulkopuolelle.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä selostetulla tavalla siitä, että kuntaenemmistöisen yhtiön luottamusmiehistä koostuvassa johto- tai hallintoelimessä tulee olla tasapuolisesti sekä miehiä että naisia, on säädetty tasa-arvolain 4 §:n 2 momentissa sellaisena kuin se oli laissa 206/1995. Periaate on siirretty nykyisin voimassa olevaan tasa-arvolain 4 a §:n 2 momenttiin lailla 232/2005, jonka lainmuutoksen yhteydessä säännös on ulotettu koskemaan eräitä julkista valtaa käyttäviä toimielimiä. Nämä lainmuutokset huomioon ottaen tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentin säännöstä ei voida tulkita niin, että sitä sovellettaisiin ainoastaan julkista valtaa käyttäviin kuntaenemmistöisiin osakeyhtiöihin. Tasapuolisuussääntö koskee siten kuntaenemmistöisiä yhtiöitä, vaikka ne eivät käyttäisi julkista valtaa.

Tasa-arvolain 4 a §:ssä tai siihen liittyvissä lain esitöissä ei ole määritelty sitä, mitä kuntaenemmistöisellä yhtiöllä tarkoitetaan. Kuten edellä on todettu, Keski-Savon Teollisuuskylä Oy, Varkauden Taitotalo Oy, Varkauden Metallihovi Oy, Wartalo-Kodit Oy ja Keski-Savon Vesi Oy ovat päätöksen tekohetkellä olleet Varkauden kaupungin kokonaan omistamia yhtiöitä ja Navitas Kehitys Oy:stä, Varkauden Aluelämpö Oy:stä ja Kiinteistö Oy Varkauden Kongressi- ja Kulttuurikeskuksesta Varkauden kaupunki on omistanut yli puolet. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että nämä yhtiöt ovat tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentissa tarkoitettuja kuntaenemmistöisiä yhtiöitä.

Tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentti koskee kuntaenemmistöisten yhtiöiden luottamushenkilöistä koostuvia johto- ja hallintoelimiä, joihin myös kuntaenemmistöisen yhtiön hallitus kuuluu. Vaatimus sukupuolten tasapuolisesta edustuksesta on siten otettava huomioon hallituksen jäsenten valintaa koskevissa toimiohjeissa siltä osin kuin kysymys on henkilön nimeämisestä ehdokkaaksi luottamushenkilöaseman perusteella, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Osakeyhtiössä, jonka hallituksen osakkeenomistajat valitsevat yhtiökokouksessa, ei ole kuitenkaan kysymys tasa-arvolain 4 a §:n 3 momentissa tarkoitetusta toimielimestä, jonka asettamisessa olisi edellytettävä sekä miehen että naisen ehdottamista jokaista jäsenpaikkaa kohden.

Varkauden kaupunginhallitus ei asiakirjojen mukaan ole noudattanut tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentissa tarkoitettua tasapuolisuussääntöä nimetessään edellä mainittujen kuntaenemmistöisten yhtiöiden hallituksiin useita jäseniä ja varajäseniä niin, että nimetyksi ei ole tullut tasapuolisesti miehiä ja naisia vaan enemmän toista sukupuolta kuin olisi ollut matemaattisesti välttämätöntä. Kaupunginhallitus ei myöskään ole esittänyt, että kyseisten kuntaenemmistöisten yhtiöiden hallituksen jäseniksi ei olisi ollut saatavissa riittävästi yhtiöiden toimialoihin perehtyneitä henkilöitä niin, että vaatimus sukupuolten tasapuolisesta edustuksesta olisi täyttynyt. Tähän nähden kaupunginhallitus on nimetessään ehdokkaita kyseisten kuntaenemmistöisten yhtiöiden hallituksiin menetellyt tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentin vastaisesti. Kaupunginhallituksen päätös on siten kuntaenemmistöisten yhtiöiden hallitusten jäsenten valintaa koskevien toimiohjeiden osalta lainvastainen Keski-Savon Teollisuuskylä Oy:n, Varkauden Taitotalo Oy:n, Varkauden Metallihovi Oy:n, Navitas Kehitys Oy:n, Varkauden Aluelämpö Oy:n, Wartalo-Kodit Oy:n, Kiinteistö Oy Varkauden Kongressi- ja Kulttuurikeskuksen ja Keski-Savon Vesi Oy:n kohdalla.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ei voida päätellä, onko Varkauden Keskusliikenneasemakiinteistö Oy ja Warkop Oy katsottava kuntaenemmistöisiksi yhtiöiksi. Koska Varkauden kaupungin on asiakirjojen mukaan tullut nimetä Varkauden Keskusliikenneasemakiinteistö Oy:öön ja Warkop Oy:öön vain yksi jäsen, kaupunginhallituksen päätös ei siltä osin kuin se on koskenut henkilön nimeämistä mainittujen yhtiöiden hallituksiin kuitenkaan ole valituksessa esitetyllä perusteella tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentin vastainen. Vastaavasti myöskään päätös valita Suomen Julkishankinta Oy:n hallitukseen kaksi miestä ja yksi nainen varsinaiseksi ja varajäseneksi ei ole ollut tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentin vastainen. Varkauden kaupunginhallituksen kysymyksessä olevilla päätöksillä ei ole nimetty henkilöitä Savon Energiaholding Oy:öön eikä asia näin ollen tule arvioitavaksi mainitun yhtiön osalta.

Näillä perusteilla hallinto-oikeuden päätös ja Varkauden kaupunginhallituksen päätökset siltä osin kuin ne koskevat henkilöiden nimeämistä kuntaenemmistöisten yhtiöiden hallituksiin on edellä lainvastaisiksi todetuilta osin kumottava.

2. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään asian käsittelystä hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa perityt oikeudenkäyntimaksut vahinkonaan. Tämän vuoksi Varkauden kaupunki on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluina vaatimat oikeudenkäyntimaksut edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Mika Seppälä, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 5.1.2017