KHO:2017:3

Kansalaisuusasia – Kielitaitoedellytyksestä poikkeaminen – Luku- ja kirjoitustaidottomuus – Ristiriitainen selvitys – Suomen kielen opettajan todistus

Vuosikirjanumero: KHO:2017:3
Antopäivä: 10.1.2017
Taltionumero: 54
Diaarinumero: 45/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:3

Iranin kansalainen A oli kansalaisuushakemuksessaan vedonnut luku- ja kirjoitustaidottomuuteen kielitaitoedellytyksestä poikkeamiseksi. Hän oli toimittanut selvityksenä luku- ja kirjoitustaidottomuudestaan suomen kielen opettajansa todistuksen, jonka mukaan häntä oli Suomeen saapuessaan voitu pitää Opetushallituksen (2012) määritelmän mukaisena primaarilukutaidottomana henkilönä. A oli Suomessa opiskellut luku- ja kirjoitustaidottomille maahanmuuttajille tarkoitetuilla kielikursseilla.

Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus olivat katsoneet, ettei valittajaa voitu pitää kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla luku- ja kirjoitustaidottomana, koska mainitun suomen kielen opettajan lausunnot olivat perustuneet hakijan omaan ilmoitukseen luku- ja kirjoitustaidottomuudestaan ja koska hän oli maahantuloasiakirjoissaan ilmoittanut osaavansa lukea ja kirjoittaa sekä käyneensä koulua neljä vuotta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kansalaisuuslain 18 b §:n 3 momentin säännös luku- ja kirjoitustaidottomuuden osoittamisesta hakijan suomen kielen opettajan todistuksella oli asian selvittämistä koskeva erityissäännös. Kysymystä luku- ja kirjoitustaidottomuudesta ei voitu ratkaista hakijaa opettaneen opettajan todistuksesta poikkeavalla tavalla, ellei todistus perustunut selkeästi virheellisiin tietoihin hakijan osaamisesta, henkilöhistoriasta tai muusta vastaavasta asian arvioinnissa olennaisesta seikasta. Korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksestä ilmenevin perustein, ettei maahantuloasiakirjoja voitu pitää luotettavina lähtötietoina A:n luku- ja kirjoitustaitoa arvioitaessa. Maahanmuuttoviraston olisi tämän vuoksi tullut ottaa ratkaisunsa perusteeksi hänen esittämänsä suomen kielen opettajan todistus.

Kansalaisuuslaki (359/2003) 18 b § 2 ja 3 momentti sekä 45 §

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 19.11.2015 nro 15/0944/3

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksellään 19.6.2014 (diaarinumero 6529/310/2013) myöntänyt Iranin kansalaiselle A:lle Suomen kansalaisuutta, koska hän ei täytä kielitaitoedellytystä eikä siitä ole perusteita poiketa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta muiden edellytysten täyttyessä Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa hänellä on suomen tai ruotsin kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito tai näiden sijasta vastaavan tasoinen suomalaisen tai suomenruotsalaisen viittomakielen taito (kielitaitoedellytys).

Saman pykälän 2 momentin mukaan kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä voidaan poiketa vain jäljempänä säädetyillä perusteilla.

Saman lain 18 b §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 6 kohdan estämättä, jos muutoin on olemassa erittäin painava syy kielitaitoedellytyksestä poikkeamiselle.

Kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentin mukaan luku- ja kirjoitustaidottoman hakijan osalta voidaan kielitaitoedellytyksestä poiketa, jos hakija hallitsee suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet tai on osallistunut säännöllisesti suomen tai ruotsin kielen opintoihin.

Saman pykälän 3 momentin mukaan luku- ja kirjoitustaidottomuus sekä muut 2 momentissa tarkoitetut edellytykset osoitetaan hakijan suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella.

Esitetty selvitys

Valittaja (s. 1974) on kansalaisuushakemuksessaan pyytänyt poikkeamista kielitaitoedellytyksestä luku- ja kirjoitustaidottomuuteensa vedoten.

Valittaja on saapunut Suomeen vuonna 2006 UNHCR:n esittämänä kiintiöpakolaisena. UNHCR:n vuonna 2005 laadittuihin kiintiövalinta-asiakirjoihin on merkitty, että valittaja osaa lukea ja kirjoittaa helposti sekä kurdin että farsin kielellä. Hänen on lisäksi kirjattu käyneen neljännelle vuosiluokalle saakka alakoulua (primary school).

Kansalaisuushakemukseen on liitetty FM, laaja-alainen erityisopettaja Tiina Muukan 9.9.2013 päiväämä lausunto, jonka mukaan valittaja on käynyt ensimmäiset suomen kielen kurssinsa Lahden kansanopistossa, jossa lausunnonantaja toimii luku- ja kirjoitustaidon opettajana. Valittajan kohdalla täyttyvät opetushallituksen määrittelemät primaarilukutaidottomuuden kriteerit. Valittaja ei ole oman ilmoituksena mukaan opiskellut kotimaassaan, eikä hän osaa lukea eikä kirjoittaa äidinkielellään. Testituloksen mukaan valittajalla on vähintään suomen kielen taitotason A1 mukainen suullinen kielitaito. Lausunnosta ilmenee, että valittaja on opiskellut luku- ja kirjoitustaidottomille aikuisille maahanmuuttajille tarkoitetulla Suomen kielen ABC-kurssilla 11.9.2006–3.4.2007 ja suomen kielen alkeet -ryhmässä 25.8.2008–29.5.2009. Valittaja on suorittanut aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen alkukartoituksen 26.–28.10.2009 sekä tämän jälkeen suomen kielen perusopinnot 1 11.8.–30.11.2010 ja suomen kielen perusopinnot 2 13.12.2010–29.3.2011. Lisäksi valittaja on opiskellut työpajatyyppisessä ohjaavassa koulutuksessa 29.8.–2.12.2011.

Maahanmuuttoviraston valittajalle lähettämässä 24.3.2014 päivätyssä täydennyspyynnössä on viitattu valittajan toimittamaan lausuntoon luku- ja kirjoitustaidottomuudesta sekä toisaalta valittajan ennen maahantuloa kielitaidostaan kertomaan. Valittajaa on pyydetty toimittamaan virastoon kirjallinen selvitys kielitaidon osalta ilmenneistä ristiriidoista.

Valittaja on ilmoittanut 3.4.2014 päivätyssä kirjelmässään käyneensä 20 vuotta sitten päivittäin tunnin ajan kerhossa, missä opetettiin kurdin ja farsin kieltä. Kerhossa ei opiskeltu latinan aakkosia tai kirjoittamista niillä.

Valittaja on liittänyt valituksen täydennykseen FM, laaja-alainen erityisopettaja Tiina Muukan 1.8.2014 päiväämän lausunnon, jonka mukaan Muukka on toiminut valittajan luku- ja kirjoitustaidon eli suomen kielen opettajana. Suomen kielen opettajilla on harvoissa tapauksissa mahdollista testata hakijan äidinkielen taitoja. Suomessa ei ole standardisoituja testejä muuta kuin suomen kielen ja Suomen koulutusjärjestelmässä opetettavien vieraiden kielten arviointiin. Muukan arvio luku- ja kirjoitustaidottomuudesta on perustunut suomen kielen oppimisprosessiin. Valittajan oppimisprosessi on edennyt hitaasti ja työläästi kuten usein primaarilukutaidottomilla. Valittajan käymät suomen kielen alkeet -koulutus ja suomen kielen perusopinnot 1 ja 2 vastaavat toisiaan. Hitaan oppimisensa vuoksi valittaja on joutunut käymään samat koulutukset kahteen kertaan. Hänet on lisäksi ohjattu työpajatyyppiseen koulutukseen, johon ohjataan ne opiskelijat, joille suomen kielen oppiminen on työlästä luku- ja kirjoitustaidottomuudesta tai jostakin sairaudesta tai vammasta johtuen.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, voidaanko valittajan kohdalla poiketa kansalaistamisen edellytyksenä olevasta kielitaitoedellytyksestä. Kansalaistamisen edellytysten tulee myös poikkeamisen osalta olla täytettyjä silloin, kun Maahanmuuttovirasto antaa hakemukseen päätöksensä.

Valittaja on hakemuksen yhteydessä esittänyt selvityksenä luku- ja kirjoitustaidottomuudestaan FM, laaja-alainen erityisopettaja Tiina Muukan edellä selostetun 9.9.2013 päivätyn lausunnon. Lausunnosta ei ilmene, että lausunnonantajan käsitys valittajan luku- ja kirjoitustaidottomuudesta perustuisi muuhun kuin valittajan omaan ilmoitukseen. Kun otetaan lisäksi huomioon Maahanmuuttoviraston käytettävissä olleet tiedot valittajan UNHCR:n kiintiöpakolaisvalintaan liittyvän haastattelun yhteydessä kielitaidostaan ja koulunkäynnistään ilmoittamat seikat, Maahanmuuttovirasto on voinut perustellusti katsoa, ettei valittaja ole osoittanut olevansa kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla luku- ja kirjoitustaidoton. Näin ollen kielitaitoedellytyksestä ei ole voitu poiketa kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentin nojalla. Asiassa ei ole tähän nähden esitetty muutenkaan sellaista selvitystä, jonka perusteella kielen opiskeleminen ja oppiminen olisi valittajalle hänen kokonaistilanteensa huomioon ottaen tosiasiallisesti mahdotonta. Kielitaitoedellytyksestä ei siten ole syytä poiketa myöskään kansalaisuuslain 18 b §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla. Maahanmuuttovirasto on tämän vuoksi voinut hylätä valittajan hakemuksen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Jokioinen, Jussi-Pekka Lajunen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Valittaja on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Valittajan esittämä selvitys luku- ja kirjoitustaidottomuudestaan yhdessä hänen oman kertomuksensa, sekä asiassa saadun muun selvityksen kanssa osoittaa hänen olevan kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla luku- ja kirjoitustaidoton. Asiaa ei ylipäänsä voida millään muulla tavalla selvittää tai todentaa. Maahanmuuttovirastolle toimitetusta lausunnosta ilmenee, että lausunnon antaja on toiminut valittajan suomen kielen opettajana ja että valittaja täyttää vaaditun alkeiskielitaidon tason.

Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan esittänyt valituksen hylkäämistä ja todennut muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttoviraston tehdessä valittajaa koskevan kansalaisuuspäätöksen 19.6.2014 ovat käytettävissä olleet ainoastaan 9.9.2013 päivätty suomen kielen opettajan lausunto, UNHCR:n kiintiövalinta-asiakirjat sekä valittajan toimittama oma selvitys. Valittajaa on myös ennen päätöksen tekemistä pyydetty täydentämään hakemustaan. Hallinto-oikeudelle toimitetulle, 1.8.2014 päivätylle lausunnolle ei tule antaa päätösharkinnassa merkitystä, koska kielitaitoedellytyksen on täytyttävä kansalaisuushakemusta ratkaistaessa.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet

Kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentin mukaan luku- ja kirjoitustaidottoman hakijan osalta voidaan kielitaitoedellytyksestä poiketa, jos hakija hallitsee suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet tai on osallistunut säännöllisesti suomen tai ruotsin kielen opintoihin. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan luku- ja kirjoitustaidottomuus sekä muut 2 momentissa tarkoitetut edellytykset osoitetaan hakijan suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella.

Kansalaisuuslain 45 §:n 1 momentin mukaan hakijan on liitettävä kansalaisuushakemukseensa 17 §:ssä tarkoitettu selvitys suomen tai ruotsin kielen taidostaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos hakija haluaa hakemuksensa tueksi vedota johonkin kansalaisuuslain poikkeussäännökseen, hänen tulee liittää hakemukseensa selvitys, johon hän perustaa vaatimuksensa.

Tosiseikat

Valittaja on hakemusvaiheessa toimittanut Maahanmuuttovirastolle selvityksenä luku- ja kirjoitustaidottomuudestaan 9.9.2013 päivätyn, filosofian maisteri ja laaja-alainen erityisopettaja Tiina Muukan todistuksen, jonka mukaan valittajaa voidaan pitää Opetushallituksen (2012) määritelmän mukaisena primaarilukutaidottomana henkilönä. Valittaja on Suomessa opiskellut luku- ja kirjoitustaidottomille maahanmuuttajille tarkoitetuilla kielikursseilla.

Valittaja on lisäksi valitusvaiheessa toimittanut hallinto-oikeudelle mainitun opettajan antaman, 1.8.2014 päivätyn lausunnon, jonka mukaan Muukka on toiminut valittajan suomen kielen opettajana.

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt valittajalta selvitystä maahantuloasiakirjoista (UNHCR Resettlement Registration form) ilmenneestä ristiriidasta, jonka mukaan valittaja on ennen Suomeen tuloaan osannut lukea ja kirjoittaa ja käynyt koulua neljä vuotta. Valittajan 3.4.2014 antaman selvityksen mukaan hän on opiskellut äidinkieltään ainoastaan kerhossa yhden tunnin päivässä, yli 20 vuotta sitten.

Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus ovat viitanneet valittajan maahantuloasiakirjoista saatuihin tietoihin sekä siihen, että erityisopettaja Muukan lausunnot ovat perustuneet valittajan omaan ilmoitukseen luku- ja kirjoitustaidostaan. Ne ovat näillä perusteilla katsoneet, ettei valittajaa voida pitää kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla luku- ja kirjoitustaidottomana.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Valittaja on esittänyt oman suomen kielen opettajansa todistuksen luku- ja kirjoitustaidottomuudestaan. Maahanmuuttovirasto on kuitenkin ottanut ratkaisunsa lähtökohdaksi sen, ettei valittaja ole laissa tarkoitetulla tavalla luku- ja kirjoitustaidoton. Tämä on perustunut tietoihin, joita maahantuloasiakirjoista on saatu muun ohella valittajan koulunkäynnistä.

Kansalaisuuslain 18 b §:n 3 momentissa säädetään nimenomaisesti, että luku- ja kirjoitustaidottomuus osoitetaan hakijan suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella. Kyseinen momentti on asian selvittämistä koskeva erityissäännös. Maahanmuuttovirasto ei voi oman harkintansa perusteella ratkaista asiaa tältä osin hakijan opettajan todistuksesta poikkeavalla tavalla, ellei todistus perustu selkeästi virheellisiin tietoihin hakijan osaamisesta, henkilöhistoriasta tai muusta vastaavasta asian arvioinnissa olennaisesta seikasta.

Maahanmuuttoviraston viittaamista asiakirjoista ilmenee, että valittajan luku- ja kirjoitustaitoa koskevat, UNHCR:n kiintiöpakolaisten sijoittamiseen liittyvät tiedot on vuonna 2005 antanut ja allekirjoituksellaan oikeiksi vahvistanut vain hänen aviomiehensä. Asiakirjoista ei ole pääteltävissä, että valittaja itse olisi antanut luku- ja kirjoitustaidostaan tietoja ennen Suomeen saapumistaan. Myös perheen vuosina 1996 ja 1998 syntyneiden lasten on ilmoitettu osaavan lukea ja kirjoittaa kahdella kielellä, vaikka he asiakirjojen mukaan ovat käyneet koulua ainoastaan yhden vuoden ajan. Nuorempi lapsista oli tuolloin alle 7-vuotias.

Erityisopettaja Muukka on antanut asiassa kaksi lausuntoa, joissa hän on valittajan antamien tietojen, testauksen ja valittajan opinnoissa suoriutumisen perusteella todennut, että valittaja on Opetushallituksen (2012) määritelmän mukaan primaarilukutaidoton. Edellä mainittuja maahantuloon liittyviä UNHCR:n asiakirjoja ei voida pitää tässä kysymyksessä luotettavina lähtötietoina. Maahanmuuttoviraston olisi tullut ottaa ratkaisunsa perusteeksi sille esitetty valittajan suomen kielen opettajan antama todistus. Perustetta myöskään hallinto-oikeudelle esitetyn saman opettajan toisen todistuksen sivuuttamiseen ei ole, kun se on esitetty jo hakemusvaiheessa esitetyn poikkeamisperusteen tueksi.

Edellä mainituista syistä ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava ja asia palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä sekä hallintoneuvos Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Katariina Bargum.

 
Julkaistu 10.1.2017