KHO:2017:7

Vesihuolto – Vesihuoltolaitos – Toiminta-alue – Toiminta-alueen muuttaminen – Toiminta-alueen muuttamisen edellytykset – Kunnan harkintavalta – Vesihuollon tarve

Vuosikirjanumero: KHO:2017:7
Antopäivä: 18.1.2017
Taltionumero: 137
Diaarinumero: 1154/1/15 ja 1157/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:7

Kaupunginvaltuusto oli vuonna 2011 hyväksynyt vesiosuuskunnalle vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen. Toiminta-alueeseen sisältyi muun ohella Kirppulan alue. Vesiosuuskunta oli tehnyt mainitulle alueelle toimintasuunnitelman. Kaupunginvaltuusto oli vuonna 2014 eräiden Kirppulan alueen kiinteistönomistajien esityksestä päättänyt supistaa vesiosuuskunnan toiminta-aluetta poistamalla siitä Kirppulan alueen. Vesiosuuskunta oli vastustanut toiminta-alueen supistamista.

Vesihuoltolaissa ei säädetä perusteista, joilla toiminta-aluetta voidaan muuttaa. Korkein hallinto-oikeus totesi, että kunnan harkintavaltaa toiminta-aluetta muutettaessa rajasivat kuitenkin vesihuoltolain 6, 7 ja 8 §. Toiminta-alueen hyväksymistä koskeva päätös on kiinteistöjen käyttöön ja vesihuollon järjestämisvastuisiin liittyvä hallintopäätös, jonka tietynasteista pysyvyyttä on myös pidettävä tärkeänä. Toiminta-alueen muuttamisen toiminta-aluetta supistamalla tuli perustua muuttuneisiin olosuhteisiin tai muutoin sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, joiden vuoksi aiemmin tehdyn toiminta-alueen ulottuvuutta koskevan päätöksen perusteiden voitiin osoittaa olleen puutteellisia tai virheellisiä.

Asiassa ei ollut selvitystä muun ohella siitä, että Kirppulan alueella olisi tapahtunut tai tapahtumassa toiminta-alueen hyväksymisen jälkeen sellaisia olosuhteiden muutoksia asumisessa, maankäytössä tai muutoinkaan vesihuoltopalveluiden tarpeessa, joiden takia toiminta-alueen supistaminen olisi ollut perusteltua. Asiassa ei ollut esitetty muutakaan selvitystä, joka olisi osoittanut vesiosuuskunnan toiminta-alueen hyväksymistä koskeneen kaupunginvaltuuston päätöksen perusteiden olleen virheellisiä. Tämän vuoksi valtuuston päätös, jolla oli supistettu vesiosuuskunnan toiminta-aluetta poistamalla siitä Kirppulan alue, oli kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, jolla kaupunginvaltuuston päätös oli kumottu, pysytettiin.

Vesihuoltolaki (119/2001) 8 §

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Äänestys 3–2

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 17.3.2015 n:o 15/0106/2

Asian aikaisempi käsittely

Äänekosken kaupunginvaltuusto on 5.9.2011 (§ 44) hyväksynyt muun ohella Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toiminta-alueen. Päätöksen mukaan toiminta-alue käsittää alueen, jolle runkolinja on jo rakennettu. Toiminta-alueeseen sisältyy muun ohella Kirppulan alue.

Äänekosken kaupunginvaltuusto on 10.3.2014 (§ 18) on, eräiden Kirppulan alueen kiinteistönomistajien vaadittua alueen poistamista vesiosuuskunnan toiminta-alueesta, päättänyt poistaa Kirppulan alueen Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toiminta-alueesta.

Päätöstä on perusteltu sillä, että ympäristötarkastajan lausunnon mukaan Kirppulan alueella jätevesien käsittely voidaan hoitaa kiinteistön omistajien toimesta kiinteistökohtaisesti kohtuullisin kustannuksin ilman vesihuolto-osuuskunnan toiminta-alueeseen kuulumista ja ilman ympäristön pilaantumisen vaaraa. Edelleen perusteluna on todettu, että nykyisen vesihuoltolain 8 §:n mukaan kunta hyväksyy alueellaan toimivalle vesihuoltolaitokselle toiminta-alueen ja tarvittaessa muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta. Toiminta-aluetta on siten mahdollista myös supistaa.

Käsittely hallinto-oikeudessa

Keski-Suomen ELY-keskus on valituksessaan Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Äänekosken kaupunginvaltuuston päätös 10.3.2014 (§ 18) Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toiminta-alueen supistamisesta kumotaan. Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on esittänyt seuraavaa:

Äänekosken kaupunginvaltuuston päätös on vesihuoltolain vastainen. Suolahden tuoreessa osayleiskaavassa osoitettujen aluevarausten ja Suolahden nykyisen yhdyskuntarakenteen perusteella Kirppulan alue kuuluu Suolahden taajamaan. Aikaisemmin muotoutuneiden toiminta-aluerajojen mukaan Suolahden asemakaavoitettu taajama kuuluu Äänekosken Energian vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen ja asemakaavoittamaton Kirppulan alue on sisällytetty vesiosuuskunnan vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen. Kyseessä on kuitenkin sama taajama-alue, jolla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon ja viemäriin on tarpeen asutuksen ja vesihuollon kannalta asutukseen verrattavan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan määrän ja laadun vuoksi.

Kaupunginvaltuuston päätös ei perustu kunnan näkökulmaan eikä vesihuoltolain 7 §:n säännökseen, jonka pohjalta asia olisi tullut ratkaista. Se, että osalla Kirppulan alueesta on jo olemassa Äänekosken Energia Oy:n vesijohto, korostaa osaltaan sitä, että kyseinen alue on ollut jo pitkään osa Suolahden taajamaa.

Ympäristöterveydenhuollon antamasta lausunnosta ilmenevä tieto maaperän pilaantuneisuudesta on myös perusteena sille, että alueen tulee kuulua vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen.

Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunta on valituksessaan Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle vaatinut, siltä osin kuin nyt on kysymys, että Äänekosken kaupunginvaltuuston päätös kumotaan. Vaatimuksensa tueksi vesiosuuskunta on esittänyt seuraavaa:

Äänekosken kaupunginvaltuuston päätös on vesihuoltolain vastainen. Asian valmisteluun liittyvät asiantuntijalausunnot puoltavat toiminta-alueen säilyttämistä. Näistä lausunnoista on asiaa käsiteltäessä otettava huomioon erityisesti Keski-Suomen ELY-keskuksen lausunto, Laukaan, Äänekosken ja Konneveden yhteisen ympäristöterveydenhuollon lausunto sekä Äänekosken teknisen lautakunnan ja kaupunginjohtajan ehdotukset asiassa.

Kuusi kiinteistönomistajaa on ilmoittanut halukkuutensa liittyä verkostoon. Tätä tietoa ei ole kuitenkaan saatettu kaupunginvaltuutettujen tiedoksi. Poistamalla toiminta-alue estetään verkostosta kiinnostuneilta mahdollisuus saada vesi- ja viemäriputki kiinteistölleen.

Kaupunginvaltuuston karttaliitteessä on virheellisesti mainittu asumattomiksi Leinosen ja Laakson kiinteistöt. Molemmissa rakennuksissa on kuitenkin aloitettu peruskorjaus. Valtuustolle toimitetusta aineistosta puuttui myös Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan kirje Kirppulan alueen asukkaille.

Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunta on lausunnoissaan korostanut toiminta-alueen tiivistä kiinteistökantaa, jossa kiinteistöjen väli on alle 100 metriä. Alue täyttää selkeästi taajama-alueen perusteet, jossa kiinteistöjen liittäminen vesihuoltoverkostoihin on yleensä perusteltua paitsi asutuksen määrän takia myös terveyden- ja ympäristönsuojelullisista syistä. Äänekosken 15 vesiosuuskunnan alueella kiinteistöjen keskitiheys on noin 200 metriä. Lyhyet etäisyydet, yhteispumppaamot ja hiekkakangasmaasto puoltavat edullista verkoston rakentamista.

Kaupunginvaltuuston päätös ei täytä vesihuoltolain 6 §:n vaatimuksia, koska alueen pohjavedessä on myrkkyriski.

Äänekosken kaupunginhallitus on antanut valitusten johdosta lausunnot, joissa se on esittänyt, että Kirppulan alue tulee poistaa kaupunginvaltuuston 10.3.2014 tekemän päätöksen mukaisesti Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toiminta-alueesta. Kaupunginvaltuuston päätös sitoo kaupunginhallitusta.

ELY-keskus on antanut kaupunginhallituksen lausuntojen johdosta vastaselityksen.

Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunta on antanut kaupunginhallituksen lausuntojen johdosta vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, Keski-Suomen ELY-keskuksen ja Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan valituksista kumonnut Äänekosken kaupunginvaltuuston päätöksen 10.3.2014 (§ 18).

Hallinto-oikeus on perustelut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

Vesihuoltolain 6 §:n 2 momentin mukaan jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt sitä vaativat, kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi.

Valituksenalaisen päätöksen tekohetkellä voimassa olleen vesihuoltolain 7 §:n (119/2001) mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai viemäriin on tarpeen asutuksen taikka vesihuollon kannalta asutukseen rinnastuvan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan määrän tai laadun vuoksi.

Hallituksen esityksessä (HE 85/2000 vp) on mainitun pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu tarkoituksena olevan, että toiminta-alueisiin sisällytettäisiin kaikki sellaiset alueet, joilla vesihuolto on parhaiten järjestettävissä liittämällä kiinteistöt vesihuoltolaitoksen verkostoon. Säännös perustuu siten välittömästi vesihuollon tarpeisiin.

Vesihuoltolain 8 §:n (119/2001) 1 momentin mukaan kunta hyväksyy alueellaan toimivalle vesihuoltolaitokselle toiminta-alueen ja tarvittaessa muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta vesihuoltolaitoksen esityksestä tai, jos laitos ei tällaista esitystä ole tehnyt, laitosta kuultuaan. Pykälän 2 momentin mukaan toiminta-alueen tulee olla sellainen, että vesihuoltolaitoksen voidaan katsoa kykenevän huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti. Hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee pykälän 3 momentin mukaan toiminta-alueen eri osien vesihuollon tarpeet huomioon ottaen määrittää alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin, sekä alueet, jotka on saatettava laitoksen viemäriverkostojen piiriin.

Vesihuoltolain 9 §:n mukaan vesihuoltolaitos huolehtii toiminta-alueellaan vesihuollosta yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaavasti 8 §:ssä tarkoitetun toiminta-alueen hyväksymispäätöksen mukaisesti.

Vesihuoltolain 10 §:n pääsäännön mukaan vesihuoltolaitoksen toiminta-alueella oleva kiinteistö on liitettävä laitoksen vesijohtoon ja viemäriin. Lain 11 §:ssä säädetään perusteista, joilla kiinteistö voidaan vapauttaa liittämisvelvollisuudesta.

Asiassa saatu selvitys

Äänekosken kaupunginvaltuusto on 5.9.2011 tekemällään päätöksellä hyväksynyt Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toiminta-alueen. Kirppulan alueen kiinteistöjen omistajat ovat kirjeellä 2.9.2013 vaatineet Äänekosken kaupunkia poistamaan alueen Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toiminta-alueesta.

Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan lausunnossa 12.9.2013 on todettu, että Kirppulan alueella on Suolahden osayleiskaavan mukaan yhdeksän pientalovaltaisen asumisen tonttia ja 15 maa- ja metsätalousvaltai­selle alueelle kaavoitettua tonttia. Osa tonteista on rakennettu ja osa rakentamattomia. Lisäksi Äänekoskentien pohjoispuolella on kaavoittamattomalla alueella neljä omakotitaloa ja seurakunnan Suolahden hautausmaa. Alue on välittömästi Suolahden asemakaava-alueen reunassa.

Äänekosken ympäristötarkastajan lausunnossa 17.9.2013 on todettu, että alueelle on aikaisemmin rakennettu vesijohtoverkosto kunnallisen vesilaitoksen, nykyisen Äänekosken Energia Oy:n toimesta. Lähes kaikki alueen kiinteistöt on liitetty tähän vesijohtoverkostoon. Äänekosken Energia Oy:n viemäriverkosto ulottuu Äänekoskentien varressa asemakaava-alueella oleviin kiinteistöihin. Osuuskunnan toiminta-alue alkaa asemakaava-alueen rajasta. Vesiosuuskunnan toiminta-alueella sijaitsee yhteensä 13 asuinkiinteistöä ja Äänekosken seurakunnan siunauskappeli. Lisäksi alueella on noin 10 kaupungin tai yksityisten omistamaa rakentamatonta asuinrakennustonttia. Ympäristötarkastaja on tarkastanut kuudella kiinteistöllä kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän. Tarkastetuilla kiinteistöillä kiinteistökohtaiset jätevesijärjestelmät vaatisivat vain vähäistä täydentämistä, mikäli ne eivät sijaitsisi vesihuoltolaitoksen viemäriverkoston alueella. Alueen kiinteistöjen jätevesien käsittely alueella voidaan hoitaa myös kiinteistökohtaisesti kohtuullisin kustannuksin ilman ympäristön pilaantumisen vaaraa.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 7.11.2013 päivätyssä lausunnossaan todennut, että kyseisen Kirppulan alueen tulee edelleen pysyä osana vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta. Alue on osa Suolahden taajamaa. Osa Kirppulan alueesta kuuluu voimassa olevaan Suolahti 2020 -osayleiskaavaan. Koko yleiskaava-alue on suunnittelutarvealuetta ja loppuosa Kirppulan alueesta on määrätty suunnittelutarvealueeksi rakennusjärjestyksessä.

Ympäristöterveydenhuollon/Terveystarkastajan 1.11.2013 päivätyssä lausunnossa on todettu, että asuntoalueeksi määritetyn alueen välittömässä läheisyydessä on aiemmin toiminut puutavaran kyllästämö, josta tiedetään päässeen myrkyllisiä aineita maastoon. Alueelle ei tästä syystä tule rakentaa talousvesikaivoja. Kun kaikki rakentamattomat tontit rakennetaan, tulee alueen jätevesikuormitus kasvamaan siten, että puhtaan talousveden saanti omalta tontilta estyy. Kirppulan aluetta ei tule poistaa vesiosuuskunnan toiminta-alueesta.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Vesihuoltolain 7 §:ssä säädetään kunnan vastuusta vesihuollon järjestämisessä. Lainkohdan mukaan vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden on katettava kaikki sellaiset alueet, joilla asutuksen tai siihen rinnastuvan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan määrän tai laadun takia kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai viemäriin on tarpeen.

Ympäristönsuojelulain muutoksella 196/2011 lakiin lisättiin uusi 3 a luku, joka koskee talousjätevesien käsittelyä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla. Muutos tuli voimaan 9.3.2011. Vastaavat säännökset ovat uudessa syyskuussa 2014 voimaan tulleessa ympäristönsuojelulaissa. Valtioneuvosto on antanut asetuksen talousjätevesien käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla (209/2011). Tämä uusi hajajätevesiasetus tuli voimaan 15.3.2011. Syyskuussa 2014 voimaan tulleen uuden ympäristönsuojelulain 227 §:n mukaan kumottavan lain nojalla annetut valtioneuvoston ja ympäristöministeriön asetukset samoin kuin voimaanpanolailla kumottujen lakien nojalla annetut valtioneuvoston päätökset jäävät voimaan, kunnes tämän lain nojalla toisin säädetään. Mainittuihin säädöksiin nähden vesihuoltolain edellä selostetut vesihuoltolaitosten toiminta-alueita koskevat säännökset ovat ensisijaisesti noudatettavia. Jos vesihuoltolain 7 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyvät, alue tulee sisällyttää vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen.

Asiassa saatu selvitys huomioon ottaen Kirppulan aluetta voidaan pitää suhteellisen tiiviisti rakennettuna, osin taajamatyyppisenä alueena, jolla on sekä vakituista asutusta että muita vesihuollon kannalta olennaisia toimintoja ja joka rajautuu asemakaavoitettuun alueeseen. Osa alueesta on jo vesijohtoverkoston toiminta-aluetta. Kun näiden seikkojen lisäksi otetaan huomioon edellä selostetuissa Keski-Suomen ELY-keskuksen ja ympäristöterveydenhuollon lausunnoissa esiin tuodut seikat, Äänekosken kaupunginvaltuusto on menetellyt vesihuoltolain 7 §:n vastaisesti poistaessaan Kirppulan alueen Suolahden-Sumiaisten vesihuoltolaitoksen toiminta-alueesta.

Valituksenalaisella päätöksellä ei ole ratkaistu kiinteistönomistajien velvollisuutta liittyä osuuskunnan vesi- ja viemäriverkostoon. He voivat erikseen hakea vapautusta liittymisvelvollisuudesta vesihuoltolain 11 §:ssä säädetyillä perusteilla.

= = =

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen, joka on myös esitellyt asian, ja Paula Pihlava.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Äänekosken kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset hylätään.

Vaatimustensa tueksi he ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Ympäristöterveydenhuollon lausunnossa on todettu, että Kirppulan alueen läheisyydessä on aiemmin toiminut puutavaran kyllästämö ja ettei alueelle sen vuoksi tule rakentaa talousvesikaivoja. Entinen kyllästämön alue sijaitsee 500 metrin päässä lähimmästä talosta ja toiminta-alueesta. Talousvesikaivojen rakentaminen ei ole tarpeellista, koska alueella on jo olemassa oleva Äänekosken Energia Oy:n vesijohtoverkosto.

Ympäristötarkastajan lausunnon mukaan alueen kiinteistöjen jätevesien käsittely voidaan hoitaa kiinteistökohtaisesti ilman ympäristön pilaantumisen vaaraa.

Vesihuoltolain 6 §:n mukaan kunnan velvollisuus vesihuollon järjestämiseen tulee ajankohtaiseksi, jos suurehkon asukasjoukon tarve niin vaatii. Alueen 12 kiinteistöä eivät muodosta tällaista suurehkoa asukasjoukkoa. Nyt kysymyksessä olevalla alueella jätevesihuolto on parhaiten järjestettävissä kiinteistökohtaisin ratkaisuin. Vesihuoltolain 7 §:n tarkoituksena on nimenomaan edistää vesihuoltoa kiinteistöjen näkökulmasta.

Hallinto-oikeus on todennut johtopäätöksessään, että Kirppulan aluetta voidaan pitää taajamatyyppisenä alueena. Vesihuoltolaissa käsite taajama viittaa yhdyskuntajätevesidirektiivin taajama-käsitteeseen. Direktiivin 2 artiklan 4 kohdan mukaan taajamalla tarkoitetaan aluetta, jossa on niin tiheä asutus ja/tai niin runsaasti yritystoimintaa, että jätevedet on viemäröitävä ja johdettava jätevedenpuhdistamoon tai purkupaikkaan. Alueella sijaitsevat 12 kiinteistöä eivät muodosta tällaista taajamaa. Alue on asemakaavan ulkopuolella olevaa haja-asutusaluetta, eikä alueelle ole tulossa uutta asutusta tai asutusaluetta, vapaa-ajan eikä elinkeinotoimintaa, eikä viemärille ole kymmenelle 12:ta olemassa olevasta talosta tarvetta.

Alueella olevat rakentamattomat tontit on muodostettu 1950-luvulla ja uusin talo on rakennettu vuonna 1990. Tontit ovat pieniä haja-asutusalueen tontteja, eivätkä ne ole sijainniltaan houkuttelevia nykyajan tarpeisiin. Toiminta-alueen ulottaminen Kirppulan alueelle ei edistä ennakoivaa alueidenkäytön suunnitelmallisuutta. Kunta ei ole velvollinen järjestämään jätevesihuoltoverkostoa alueelle, koska sille ei ole tarvetta.

Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan valituksessa hallinto-oikeudelle on mainittu, että kuusi kiinteistön omistajaa on ilmoittanut halukkuutensa liittyä verkostoon. Kirppulan alueella on kuitenkin vain 12 asuinkiinteistöä sekä hautausmaan huoltorakennus eikä uusia rakennuslupahakemuksia ole vireillä. Vain kaksi asuinkiinteistöä on ilmoittanut halukkuutensa liittyä verkostoon. Muiden kymmenen kiinteistön asukkaat ovat asiassa valittajina, eikä Äänekosken seurakunnallakaan ole tarvetta viemärille.

Asumattomiksi mainituissa Leinosen ja Laakson kiinteistöissä on aloitettu vuonna 2014 kunnostus. Molempien kiinteistöjen omistajat ovat valittajina asiassa. Molemmilla kiinteistöillä on toimivat kiinteistökohtaiset jätevesijärjestelmät, eikä viemärille ole tarvetta. Alueella on jo vesijohtoverkosto ja siten puhdas vesi saatavilla. Mikään ei myöskään estä halukkaita liittymästä vesiosuuskuntaan ilman toiminta-aluepäätöstäkin.

Vesijohtoverkosto rakennettiin alueelle vuonna 1990 silloisen Suolahden kaupungin toimesta. Kaupungilla ei tuolloin ollut rahaa rakentaa jätevesijärjestelmää samalla kertaa. Kustannukset olisivat olleet pienet, koska jätevesiputkisto olisi voitu sijoittaa samaan kaivantoon vesiputken kanssa. Tämän jälkeen asukkaat ovat rakentaneet omat kiinteistökohtaiset jätevesijärjestelmät. Vesijohtoverkosto kuuluu nykyään Äänekosken Energia Oy:lle.

Vesihuoltolain muutos (682/2014) tuli voimaan 1.9.2014. Siinä lievennettiin liittämisvelvollisuutta vesihuollon toiminta-alueella kiinteistöillä, joilla jo oli kiinteistökohtaiset ratkaisut vesihuollolle. Niillä alueilla, joilla toiminta-alue oli voimassa ennen lain muutosta, liittämisvelvollisuus kuitenkin säilyy vuoden 2018 loppuun.

Alue on Äänekosken kaupunginvaltuuston 14.12.2009 hyväksymän osayleiskaavan mukaan pientalovaltaista aluetta (AP-1), jolla on kaksi olemassa olevaa taloa, ja maa- ja metsätalousvaltaista aluetta (M). Suurin osa Kirppulan alueesta on osayleiskaavan ulkopuolella. Kirppulan alueelle ei ole osayleiskaavankaan mukaan suunnitteilla asutuksen lisäämistä tai siihen rinnastettavaa elinkeino- tai vapaa-ajan toimintaa. Alueen kiinteistöjen määrä on vähentynyt aiemmasta 12 taloon, koska yksi talo on asumiskelvoton. Omistajat aikovat purkaa sen eikä uutta ole tarkoitus rakentaa. Asukas on muuttanut pois ja vesiliittymä on katkaistu.

Äänekosken kaupunginhallitus on käsitellyt asiaa kolme kertaa ja ollut aina yksimielisesti kysymyksessä olevan alueen poistamisen kannalla. Vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymis- ja muuttamispäätös kuuluu kunnan päätösvaltaan. Kaupunginvaltuusto on tehnyt päätöksensä vesihuoltolain 8 §:n mukaisessa järjestyksessä ja on ollut toimivaltainen tekemään kyseisen päätöksen.

2. Äänekosken kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Äänekosken kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset hylätään.

Vaatimustensa tueksi kaupunginhallitus on esittänyt seuraavaa:

Vesihuoltolain 6 §:n mukaan kunnalla on velvollisuus vesihuollon järjestämiseen, jos suurehkon asukasjoukon tarve niin vaatii. Alueen 13 kiinteistöä eivät muodosta tällaista aluetta. Vesihuoltolain mukaan vesihuollon ensisijainen järjestämisvelvollisuus on aina kiinteistön omistajalla tai haltijalla. Kirppulan alueella on lisäksi toiminnassa Äänekosken Energia Oy:n vesijohtoverkosto.

Hallituksen esityksen mukaan toiminta-alueeseen pitäisi sisällyttää kaikki sellaiset alueet, joilla vesihuolto on parhaiten järjestettävissä liittämällä kiinteistöt vesihuoltolaitoksen verkostoon. Tällä alueella jätevesihuolto on parhaiten järjestettävissä kiinteistökohtaisin ratkaisuin. Vesihuoltolain 7 §:n tarkoituksena on nimenomaan edistää vesihuoltoa kiinteistöjen näkökulmasta.

Vesihuoltolaissa käsite taajama viittaa yhdyskuntajätevesidirektiivin taajamakäsitteeseen. Direktiivin taajamalla tarkoitetaan aluetta, jossa on niin tiheä asutus ja/tai niin runsaasti yritystoimintaa, että jätevedet on viemäröitävä ja johdettava jätevedenpuhdistamoon tai purkupaikkaan.

Alueella sijaitsevat kiinteistöt eivät muodosta taajamaa. Kaupunginvaltuusto on tehnyt oikean päätöksen poistaessaan Kirppulan alueen vesiosuuskunnan toiminta-alueesta. Vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymis- ja muuttamispäätös kuuluu kunnan päätäntävaltaan. Kunta on tehnyt päätöksensä vesihuoltolain 8 §:n mukaisesti ja on ollut toimivaltainen kyseisen päätöksen tekemään.

Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunta on antanut valitusten johdosta vastineen, jossa on esitetty valitusten hylkäämistä. Äänekosken ympäristötarkastajan asiassa antamasta lausunnosta ilmenee, että Kirppulan alueen asuinkiinteistöjen jätevesijärjestelmät vaativat korjausta. Valittajien maininta, että heidän kiinteistöihinsä olisi rakennettu kiinteistökohtaiset jätevesijärjestelmät vuoden 1990 jälkeen, ei siten pidä paikkaansa. Yhden asuinrakennuksen jääminen pois asuinkäytöstä ei muuta alueen luonnetta.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valitusten johdosta vastineen, jossa on esitetty seuraavaa:

Suolahden osayleiskaavan aluevarausten ja kaavamääräysten sekä Suolahden nykyisen yhdyskuntarakenteen perusteella Kirppulan alue kuuluu Äänekosken kaupungin Suolahden taajamaan. Kirppulan alue rajautuu Suolahden taajaman voimassa olevaan asemakaavaan ja alue on kokonaisuudessaan joko Suolahden osayleiskaavassa tai Äänekosken rakennusjärjestyksessä määrättyä asemakaavoitettavaa suunnittelutarvealuetta.

Kirppulan alue Suolahden taajaman yhtenä osa-alueena ei muodosta yksinään vesihuoltolainsäädännössä tarkoitettua taajamaa. Suolahden taajama, jonka osa Kirppula on, muodostaa kuitenkin kiistatta vesihuoltolaissa tarkoitetun taajaman, jolla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon ja jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen ja suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi.

ELY-keskus on uudistanut valituksessaan Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle esittämänsä sekä viitannut hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin ja esittänyt valitusten hylkäämistä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Äänekosken kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen. Kaupunginhallitus on vaatinut, että Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunta ja Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n ja hänen asiakumppaniensa sekä Äänekosken kaupunginhallituksen valitukset. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Äänekosken kaupunginhallituksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Valitusten hylkääminen

1. Lähtökohta

Asiassa on ratkaistava, onko Äänekosken kaupunginvaltuuston päätös 10.3.2014 (§ 18), jolla on päätetty poistaa Kirppulan alue Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toiminta-alueesta, kuntalain (365/1995) 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

2. Sovellettavat säännökset

Asiassa on sovellettava vesihuoltolakia sellaisena kuin se on ollut voimassa Äänekosken kaupunginvaltuuston päättäessä toiminta-alueen supistamisesta.

Vesihuoltolain 6 §:n 2 momentin mukaan, jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset syyt sitä vaativat, kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi.

Vesihuoltolain 7 §:n (119/2001) mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai viemäriin on tarpeen asutuksen taikka vesihuollon kannalta asutukseen rinnastuvan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan määrän tai laadun vuoksi.

Vesihuoltolain 8 §:n (119/2001) 1 momentin mukaan kunta hyväksyy alueellaan toimivalle vesihuoltolaitokselle toiminta-alueen ja tarvittaessa muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta vesihuoltolaitoksen esityksestä tai, jos laitos ei tällaista esitystä ole tehnyt, laitosta kuultuaan. Ennen toiminta-alueen hyväksymistä tai muuttamista asiasta on pyydettävä lausunto valvontaviranomaiselta sekä varattava alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi.

Pykälän 2 momentin mukaan toiminta-alueen tulee olla sellainen, että vesihuoltolaitoksen voidaan katsoa kykenevän huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti.

Pykälän 3 momentin mukaan hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee toiminta-alueen eri osien vesihuollon tarpeet huomioon ottaen määrittää alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin, sekä alueet, jotka on saatettava laitoksen viemäriverkostojen piiriin. Hyväksymispäätöksen yhteydessä on myös asetettava tavoitteellinen aikataulu toiminta-alueen eri osien saattamiselle verkostojen piiriin.

Vesihuoltolain 32 §:n 3 momentin (119/2001) mukaan kunnan viranomaisen 8 §:n nojalla antamaan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa (365/1995) säädetään. Valitusoikeus on myös valvontaviranomaisella.

3. Tulkinta-aineisto

Vesihuoltolaissa ei nimenomaisesti säädetä vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen supistamisen edellytyksistä. Lain 8 §:n 1 momentista ilmenee, että toiminta-alueen muuttamista on pidetty mahdollisena, mutta pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 85/2000 vp) ei käsitellä myöskään toiminta-alueen muuttamisen edellytyksiä. Vesihuoltolain 8 §:n 1 momentin alkuperäinen (119/2001) ja nykyisin voimassa oleva muoto (681/2014) ovat toiminta-alueen muuttamisen osalta samansisältöiset.

Lailla 681/2014 on vesihuoltolakiin lisätty uusi 8 a §, jossa säädetään vesihuollon turvaamisesta päätettäessä toiminta-alueen supistamisesta. Mainitun pykälän mukaan tehdessään päätöksen vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen supistamisesta kunnan on samalla päätettävä, miten vesihuolto turvataan niillä laitoksen verkostoihin liitetyillä kiinteistöillä, jotka jäävät toiminta-alueen ulkopuolelle. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 218/2013 vp) ei käsitellä toiminta-alueen supistamista muutoin kuin vesihuollon tarpeiden turvaamisen kannalta.

Maa- ja metsätalousministeriön julkaisemassa vesihuoltolain muutokseen liittyvässä vesihuoltolakioppaassa (MMM:n julkaisuja 5/2015) esitetään (s. 15) muun ohella seuraavaa:

"Vesihuoltolaitoksen vesihuolto- ja viemäriverkkojen ei tarvitse olla toiminta-alueella yhtä laajoja, ja laitosten toiminta-alueet voivat olla myös päällekkäisiä, jos eri laitokset huolehtivat vedenhankinnasta ja viemäröinnistä."

"Toiminta-alueen supistaminen saattaa olla tarpeen, jos olosuhteet ovat muuttuneet siten, että kunnalla ei enää ole vesihuoltolain 6 ja 7 §:n perusteella velvollisuutta järjestää vesihuoltoa vesihuoltolaitoksen palvelujen avulla eikä vesihuoltolaitoksella ole mahdollisuuksia huolehtia vesihuollosta lain 8 §:n 2 momentin mukaisesti taloudellisesti ja asianmukaisesti. Laitoksen palvelujen tarve ja toimintaedellytykset voivat olla poistuneet esimerkiksi sen takia, että yhdyskuntakehitys ei toteudu aikaisempien suunnitelmien mukaisesti tai että alueen asutus ja muut toiminnot ovat voimakkaasti vähentyneet.

Toiminta-alueen supistamisen edellytykset ovat vesihuoltolaissa sidoksissa siihen, onko supistettavalla alueella vesihuoltolaitoksen verkostoon liitettyjä kiinteistöjä. Jos näin ei ole, on supistamispäätöksen yhteydessä riittävää todeta muutos vesihuoltopalvelujen tarpeessa. Sellaisten toiminta-alueiden, joilla sijaitsee vesihuoltolaitoksen verkostoon liitettyjä kiinteistöjä, supistaminen edellyttää lisäksi, että kunta päättää vesihuoltolain 8 a §:n mukaisesti verkostoihin liitettyjen kiinteistöjen vesihuollon turvaamisesta."

Vesihuoltolakiopas ei ole oikeudellisesti sitova. Lisäksi se koskee vesihuoltolakiin vuonna 2014 tehtyjä muutoksia (681/2014), jotka eivät ole tässä asiassa sovellettavina. Lain 8 §:n 1 momentin sanamuoto on tosin säilynyt muuttamisen osalta ennallaan.

4. Asian vaiheet

Äänekosken kaupunginvaltuusto on päätöksellään 5.9.2011 hyväksynyt Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toiminta-alueen. Toiminta-alueeseen on sisältynyt muun ohella Kirppulan alue. Päätöksen jälkeen vesiosuuskunta on teettänyt Kirppulan alueelle toimintasuunnitelman.

Osa Kirppulan alueen kiinteistönomistajista on edellä mainitun kaupunginvaltuuston päätöksen jälkeen tehnyt esityksen Kirppulan alueen poistamisesta vesiosuuskunnan toiminta-alueesta.

Äänekosken ympäristötarkastaja on esityksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että alueen kiinteistöjen jätevesien käsittely voidaan hoitaa myös kiinteistökohtaisesti kohtuullisin kustannuksin ilman ympäristön pilaantumisen vaaraa.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on esityksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että Kirppulan alue on osa Suolahden taajamaa, minkä vuoksi sen tulee pysyä vesihuoltolaitoksen toiminta-alueena.

Äänekosken ympäristölautakunta on esityksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että alueen vähäinen asukasmäärä ja sen jakautuminen eri puolille Äänekoskentietä nostaa verkoston rakentamiskustannuksia merkittävästi, mikäli kaikkiin toiminta-alueen kiinteistöihin rakennetaan valmius liittämiseksi viemäriverkostoon. Käyttömaksuista saatava tulo on pieni johtuen vähäisestä vedenkulutuksen ja jäteveden määrästä. Ympäristölautakunta on myös todennut, että tulevan maankäytön osalta ympäristönsuojeluviranomainen ei ole oikea viranomainen arvioimaan asiaa. Ympäristölautakunnalla ei myöskään ole tietoa osuuskunnan taloudesta eikä niiden kiinteistönomistajien mielipiteistä, jotka eivät ole halunneet Kirppulan alueen poistamista toiminta-alueesta.

Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunta on esityksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että Äänekoskentien eteläpuolella Kirppulan alueella suunnitellun runkolinjan (1 300 metriä) hautausmaalle saakka välittömään läheisyyteen tai varrelle sijoittuu suurin osa (yli 20) rakennettua tai rakentamatonta kiinteistöä. Keskimatka tonteille jää alle 100 metriin/kiinteistö. Se on erittäin suuri tiheys vesiosuuskuntien alueilla. Yleinen tiheys Äänekosken vesiosuuskuntien alueilla on noin 200 metriä/liitetty kiinteistö. Suunnittelussa ei arvioida tilannetta tämän päivän näkökulmasta, vaan on nähtävä alueen tulevaisuuden kehitysmahdollisuudet aivan Suolahden asemakaava-alueen vieressä.

Äänekosken kaupunginvaltuusto on nyt kysymyksessä olevalla päätöksellään 10.3.2014 poistanut Kirppulan alueen Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toiminta-alueesta. Päätös on perustettu sekä ympäristötarkastajan lausuntoon, jonka mukaan Kirppulan alueella jätevesien käsittely voidaan hoitaa kiinteistön omistajien toimesta kiinteistökohtaisesti kohtuullisin kustannuksin ilman vesihuolto-osuuskunnan toiminta-alueeseen kuulumista ja ilman ympäristön pilaantumisen vaaraa, sekä siihen, että hyväksyttyä toiminta-aluetta on mahdollista myös supistaa.

5. Kirppulan alueesta saatu selvitys

Kirppulan alueelle rajattu Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toiminta-alueen osa on erillinen alue, josta etäisyys vesiosuuskunnan muuhun toiminta-alueeseen on useita kilometrejä. Kirppulan alueelle rajattu toiminta-alueen osa sijoittuu Suolahden asemakaava-alueen läheisyyteen sen kaakkoispuolelle. Etäisyys lähimmästä Kirppulan alueella olevasta asuinrakennuksesta asemakaava-alueen reunaan on noin 100 metriä.

Kirppulan alueella on sijainnut yhteensä 13 asuinkiinteistöä ja Äänekosken seurakunnan siunauskappeli. Sittemmin määrä on vähentynyt 12 asuinkiinteistöön. Lisäksi alueella on noin 10 kaupungin tai yksityisten omistamaa rakentamatonta asuinrakennustonttia.

Kirppulan alueella ei ole voimassa asemakaavaa. Äänekosken kaupunginvaltuuston 14.12.2009 hyväksymässä yleiskaavassa Äänekoskentien (yhdystie 6452) eteläpuolelle tien varteen on osoitettu pientalovaltainen asuinalue (AP-1). Kaavamerkinnän selityksen mukaan merkinnällä osoitetaan kylämäisen asutuksen alueet. Rakennuspaikan pinta-alan tulee olla vähintään 3 000 m2. Mikäli alue liitetään keskitettyyn vesijohtoverkostoon tai asemakaavoitetaan, pinta-ala voi olla pienempi. Muilta osin Kirppulan alue on maa- ja metsätalousvaltaista aluetta (M).

6. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

6.1. Toiminta-alueen supistamisen yleiset edellytykset

Vesihuoltolain 8 §:n 1 momentissa ei säädetä tarkemmin perusteista, joilla toiminta-aluetta voidaan muuttaa sitä pienentäen. Myöskään lain esitöissä ei käsitellä toiminta-alueen supistamisen tai muunlaisen muuttamisen yleisiä edellytyksiä. Kunnan harkintavaltaa toiminta-alueesta päätettäessä ja toiminta-aluetta muutettaessa rajaavat kuitenkin vesihuoltolain 6, 7 ja 8 §.

Vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta ei edellä lausuttuun nähden voida supistaa siten, että toiminta-alueeseen ei enää kuuluisi aluetta, jolle on järjestettävä vesihuoltopalvelut lain 7 §:n mukaisesti. Tällöin toisaalta on otettava huomioon muun ohella, miten toiminta-alueesta poistettava alue liittyy maantieteellisesti jäljelle jäävään toiminta-alueeseen. Toiminta-alueen supistaminen edellyttää joka tapauksessa, että vesihuoltoon jo liittyneiden kiinteistöjen vesihuoltopalvelut voidaan järjestää edelleen. Lisäksi jäljelle jäävän toiminta-alueen tulee olla sellainen, että se on edelleen vesihuoltolain 6–8 §:n vaatimusten mukainen.

Lähtökohtaisesti kunta saa mainittujen säännösten rajoissa päättää toiminta-alueen laajuudesta. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymistä koskeva päätös on kiinteistöjen käyttöön ja vesihuollon järjestämisvastuisiin liittyvä hallintopäätös, jonka tietynasteista pysyvyyttä on pidettävä tärkeänä. Toiminta-alueen muuttaminen ilman varteen otettavia perusteita tai vain kunnan harkinnan perusteella olisi ongelmallista. Toiminta-alueen supistamista on käsitelty edellä mainitussa vesihuoltolakioppaassa, jossa todettua voidaan käyttää apuna myös alkuperäisten vesihuoltolain säännösten tulkinnassa. Oppaassa on toiminta-alueen supistamisen tarve liitetty vesihuollon tarpeissa, vesihuoltolaitoksen toimintaedellytyksissä tai yhdyskuntakehityksessä tapahtuneisiin muutoksiin. Edellä lausutun perusteella on vesihuoltolain 8 §:n 1 momenttia perusteltua tulkita niin, että toiminta-alueen supistamisen on perustuttava muuttuneisiin olosuhteisiin tai muutoin sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, joiden vuoksi aiemmin tehdyn toiminta-alueen ulottuvuutta koskevan päätöksen perusteiden voidaan osoittaa olleen puutteellisia tai virheellisiä.

Toiminta-alueen supistaminen voi perustua olosuhteiden muuttumiseen vesihuoltotarpeiden muuttuessa esimerkiksi asuttujen kiinteistöjen määrän pienentyessä toiminta-alueen jossakin osassa. Myös vesihuoltolaitoksen toimintaedellytykset, kuten tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toiminnan järjestämiselle, voivat muuttua, jolloin toiminta-alueen pienentäminen voi olla perusteltua. Olosuhteiden muuttumista arvioitaessa voidaan ottaa huomioon myös aiemmin tehdystä päätöksestä kulunut aika. Toiminta-alueen muuttaminen voi lisäksi perustua myös uuteen selvitykseen, joka osoittaa toiminta-alueen hyväksymispäätöksen perustuneen olennaisesti virheellisiin lähtökohtiin esimerkiksi alueen vesihuollon tarpeesta tai vesihuoltolaitoksen toimintaedellytyksistä.

Lainvoimaisesti päätetyn toiminta-alueen supistamisen tulee kaikissa tapauksissa perustua riittäviin yksilöityihin selvityksiin, jotka osoittavat perusteen toiminta-alueen muuttamiselle.

6.2. Kaupunginvaltuuston päätöksen lainmukaisuuden arviointi

Asiakirjoista voidaan päätellä, että sellainenkaan päätös, jolla Kirppulan alue omana kokonaisuutenaan olisi jätetty sisällyttämättä vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen, ei alun perin olisi ollut vesihuoltolain 6 ja 7 §:n vastainen. Toisaalta kyseinen Suolahden taajamaan rajoittuva alue on suhteellisen yhtenäinen ja taajamamainen, minkä lisäksi alueella on muuta maankäyttöä, jolla on vesihuoltopalvelujen tarvetta. Kirppulan alueen tien vieressä sijaitseva nauhamainen asutus liittyy myös lähellä olevaan asemakaava-alueeseen. Osa alueesta on myös yleiskaavassa osoitettua AP-1-aluetta.

Kirppulan alue on vuonna 2011 tehdyllä lainvoiman saaneella päätöksellä määrätty vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeksi osana laajempaa alueellista ratkaisua. Asiakirjoihin ei sisälly selvityksiä siitä, onko kyseistä aluetta pidettävä edellä mainittujen seikkojen vuoksi siten vesihuoltolaitoksen alueeseen kuulumattomana osana, että se voitaisiin poistaa jo vahvistetusta vesihuoltolaitoksen toiminta-alueesta. Asiakirjoihin ei myöskään sisälly selvitystä siitä, että toiminta-alueella olisi tapahtunut tai tapahtumassa sellaisia olosuhteiden muutoksia asumisessa, maankäytössä tai muutoinkaan vesihuoltopalveluiden tarpeessa, joiden takia toiminta-alueen supistaminen olisi perusteltua. Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunta on vastustanut toiminta-alueen supistamista. Vesiosuuskunta on myös ryhtynyt laatimaan jätevesi- ja vesijohtoverkoston toteuttamiseksi suunnitelmaa. Asiassa ei ole myöskään selvityksiä siitä, miten Kirppulan alueen poistaminen toiminta-alueesta vaikuttaisi Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toimintaedellytyksiin.

Vesihuoltolaitoksen toiminta-alueesta päätettäessä ei ole välitöntä oikeudellista merkitystä sillä, täyttävätkö alueen kiinteistöjen jätevesiratkaisut viemäröimättömän alueen jätevesiratkaisut. Asiassa ei ole selvitetty, että alueen asuinkiinteistöjen jätevesijärjestelmät olisi saneerattu lähiaikoina. Alueella toimiva talousveden jakelu olisi tullut ottaa huomioon toiminta-aluetta määrättäessä, mutta toiminta-alueen supistamista koskevaa päätöstä ei ole nimenomaisesti perustettu tähän seikkaan. Mainitun seikan merkitystä ei siten ole selvitetty toiminta-alueen supistamista koskevassa päätöksessä.

Kaupunginvaltuuston päätös Kirppulan alueen poistamisesta toiminta-alueesta on perustunut kiinteistönomistajien aloitteessa esitettyihin näkökohtiin ja kunnan ympäristönsuojelutarkastajan lausuntoon. Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunta on vastustanut toiminta-alueen supistamista samoin kuin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja terveydensuojeluviranomainen lausunnoissaan. Ympäristölautakunnan lausunnossa on esitetty näkökohtia lähinnä ympäristönsuojeluun liittyen. Toiminta-alueen määräämistä koskevan aikaisemman päätöksen perusteiden virheellisyyttä ei osoita se, että asukkaat ovat noin kolme vuotta tuon päätöksen jälkeen, jätettyään aikanaan muistuttamatta toiminta-alueen hyväksymistä koskevasta ehdotuksesta, tehneet aloitteen toiminta-alueen supistamisesta. Asiassa ei muutoinkaan ole esitetty sellaista selvitystä, joka osoittaisi vuonna 2011 tehdyn kaupunginvaltuuston päätöksen perusteiden olleen virheellisiä.

Edellä lausutuilla perusteilla kaupunginvaltuuston päätös poistaa Kirppulan alue Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toiminta-alueesta on kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Äänekosken kaupunginhallitukselle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Tuomas Lehtosen äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Hannu Ranta yhtyi:

"Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen, hylkään hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset ja saatan Äänekosken kaupunginvaltuuston 5.9.2011 (§ 44) tekemän päätöksen voimaan. Äänekosken kaupunginhallituksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkään korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyin perustein.

Viittaan sovellettavien säännösten ja tulkinta-aineiston osalta yleisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa lausuttuun. Lisäksi lausun seuraavaa:

Oikeudellisen arvioinnin lähtökohtia

Vesihuoltolain 6 §:n 2 momentin (119/2001) mukaan, jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset syyt sitä vaativat, kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi.

Vesihuoltolain 7 §:n (119/2001) mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai viemäriin on tarpeen asutuksen taikka vesihuollon kannalta asutukseen rinnastuvan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan määrän tai laadun vuoksi.

Vesihuoltolain 7 §:ssä säädetään niistä alueista, jotka vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen tulee vähintään kattaa. Vesihuoltolainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 85/2000 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 7 §:n osalta muun ohella, että asemakaava-alueet on otettava toiminta-alueeseen niiden toteutumisen myötä. Muita säännöksen tarkoittamia alueita olisivat hallituksen esityksen mukaan yhdyskuntajätevesidirektiivin (91/271/ETY) 2 artiklan 4 kohdassa tarkoitetut taajamat, jotka tulisi sisällyttää toiminta-alueeseen niiden kaavoitustilanteesta riippumatta. Tätä kautta täyttyy myös mainitun direktiivin 3 artiklassa asetettu viemäröintivelvollisuus. Mainitun direktiivin 2 artiklan 4 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan taajamalla aluetta, jossa on niin tiheä asutus ja/tai niin runsaasti yritystoimintaa, että jätevedet on viemäröitävä ja johdettava jätevedenpuhdistamoon tai purkupaikkaan.

Vesihuoltolain systematiikasta ilmenee, että kunnan toimimisvelvollisuuden kannalta tärkein säännös on lain 6 §, jota 7 § tarkentaa silloin, kun toiminta-alueen määrittämiseen ryhdytään. Mainituista säännöksistä ja niiden esitöistä ilmenee edelleen, että toiminta-alueen hyväksyminen vesihuoltolaitoksen jätevesiviemäriverkostoa varten on tarpeen sellaisissa tapauksissa, joissa alueen jätevesihuoltoa ei voida tyydyttävästi hoitaa kiinteistökohtaisin ratkaisuin. Kunnalla on tällöin toimimisvelvollisuus. Harkintansa mukaan kunta luonnollisesti voi hyväksyä muun muassa odotettavissa olevan maankäytön kehittymisen perusteella toiminta-alueen laajemmaksikin. Kunnan harkintavaltaa näissä yhteyksissä rajoittavat ainoastaan hallintolain 6 §:ssä säädetyt hallinnon oikeusperiaatteet.

Vastaavasti kunta voi supistaa aiemmin hyväksymäänsä toiminta-aluetta, kunhan jäljelle jäävä toiminta-alue edelleen täyttää vesihuoltolaissa toiminta-alueelle asetetut vaatimukset. Muutoin päätös on tehtävissä kunnan harkinnan perusteella noudattaen hallintolain 6 §:ssä säädettyjä hallinnon oikeusperiaatteita. Kunnan aikaisempi toiminta-aluetta koskeva päätös ei itsessään rajoita mahdollisuuksia harkita toiminta-alueen kokoa uudelleen. Toiminta-alueella mahdollisesti tehdyt toimenpiteet ja niiden vaikutukset saattavat kuitenkin kaventaa kunnan liikkumavaraa.

Asian arvioinnissa merkitykselliset tosiseikat

Äänekosken kaupunginvaltuuston päätöksellä 5.9.2011 (§ 44) on hyväksytty Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan ja 13 muun vesihuoltolaitoksen toiminta-alueet. Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toiminta-alue käsittää sekä vesijohto- että viemäriverkoston, joten päätöksen seurauksena osuuskunnan on saatettava toiminta-alueen kiinteistöt molempien verkkojen piiriin.

Päätöstä tehtäessä esillä ei ole ollut, että Kirppulan erilliselle alueelle on jo rakennettu nykyisin Äänekosken Energia Oy:n omistuksessa oleva runkolinja ja vesijohtoverkosto, johon alueen kiinteistöt ovat pääosin liittyneet. Päätös, jolla on hyväksytty Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toiminta-alue, on siten tehty osana laajempaa kokonaisuutta. Toiminta-alueiden hyväksymispäätösten mukaiset aluerajaukset ovat yleispiirteisiä ja summittaisia, mitä osoittaa samaa kaupunginvaltuuston päätöstä koskeva korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukin (KHO 2013:131), jossa on katsottu, ettei toiminta-aluetta voida hyväksyä niin, että jo toiminnassa oleva vesiosuuskunnan vesijohtoverkosto sisällytetään toisen vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen.

Kirppulan alue on suhteellisen pienialainen erillinen osa Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan toiminta-aluetta. Etäisyys muihin toiminta-alueisiin on suuri. Kirppulan alue ei itsessään muodosta vesihuoltolaissa tarkoitettua taajamaa, mutta alue sijaitsee Suolahden taajaman läheisyydessä.

Osalla Kirppulan aluetta on voimassa yleiskaava, mutta pääosin alue on kaavoittamatonta. Yleiskaava sallii rakentamiseen tarkoitetuillekin alueille vain kylämäisen asutuksen suhteellisen suurille rakennuspaikoille. Tehokkaampi rakentaminen edellyttää yleiskaavamääräyksen mukaan alueen vesijohto- ja viemäriverkoston rakentamista. Yleiskaavan maa- ja metsätalousalueita ei ole tarkoitettu rakentamiseen ja kaava-alueen ulkopuolisille alueille rakentaminen edellyttää kaavaa tai suunnittelutarveratkaisua.

Kaupungin ympäristötarkastajan antaman lausunnon mukaan Kirppulan alueen kiinteistöjen vähäinen määrä ja asutuksen jakautuminen eri puolille Äänekoskentietä nostaa viemäriverkon rakentamiskustannuksia merkittävästi. Ympäristötarkastajan mukaan kymmenellä alueen 12 asuinkiinteistöistä on jo vaatimukset täyttävä kiinteistökohtainen jäte­vesienkäsittelyjärjestelmä.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa saadun selvityksen perusteella ei voida todeta, että suurehkon kuluttajajoukon tarve edellyttäisi tässä vaiheessa Kirppulan alueen sisällyttämistä Suolahden-Sumiaisten vesiosuuskunnan viemäriverkoston toiminta-alueeseen. Äänekosken kaupunginvaltuusto on sen vuoksi voinut poistaa Kirppulan alueen osuuskunnan toiminta-alueesta. Asiassa ei ole tullut ilmi, että kaupunginvaltuusto olisi käyttänyt harkintavaltaansa asiassa väärin tai muutoinkaan toiminut hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisesti. Asiaa arvioitaessa on otettava huomioon, että kaupunki kaavoituksellisen harkintavallan käyttäjänä ohjaa alueen maankäyttöä ja voi siten vaikuttaa siihen, kuinka alueen maankäyttö ja vesihuoltopalveluiden tarve kehittyvät.

Ennen alueen maankäytön tehostamista alueen yhdyskuntakehitys ei edellytä vesihuoltolain 7 §:n mukaan viemäriverkoston ulottamista alueelle, vaan jätevesien käsittely voidaan järjestää kiinteistökohtaisesti. Toiminta-alueen määrittämisessä on edellä mainittujen lainkohtien mukaan otettava huomioon vesihuoltolain 8 §:n 2 momentti (119/2000), jonka mukaan toiminta-alueen on oltava sellainen, että vesihuoltolaitoksen voidaan katsoa kykenevän huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti.

Vesihuoltolain liittämisvelvollisuutta tai siitä vapauttamista koskevilla säännöksillä ei ole välitöntä oikeudellista merkitystä nyt kysymyksessä olevan toiminta-alueen määrittämistä koskevan päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa. Liittämisvelvollisuutta tai siitä vapauttamista koskevilla säännöksillä on kuitenkin harkinnassa välillistä merkitystä arvioitaessa, kuinka suureksi vesihuoltolaitoksen liittyjien määrä mahdollisesti lopullisesti muodostuisi. Tällä seikalla on merkitystä arvioitaessa vesihuoltolaitoksen mahdollisuuksia huolehtia vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti.

Edellä lausutuin perustein valtuuston päätös, jolla toiminta-alueen rajausta on Kirppulan alueen osalta muutettu, ei ole hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyillä perusteilla kuntalain (365/1995) 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Sen vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Äänekosken kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset hylättävä."

 
Julkaistu 18.1.2017