KHO:2017:28

Kunnallisvalitus – Kaupunginhallituksen valitus oikaisuvaatimuksen johdosta annetusta päätöksestä – Kaupunginhallituksen valitusoikeus

Vuosikirjanumero: KHO:2017:28
Antopäivä: 24.2.2017
Taltionumero: 793
Diaarinumero: 4030/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:28

S:n kaupungin sivistyslautakunta muutti kuntalaissa (356/1995) tarkoitetun oikaisuvaatimuksen johdosta rehtorin päätöstä tuntiopettajan määräaikaiseen virkasuhteeseen nimittämisestä pidentämällä virkasuhteen kestoa. S:n kaupunginhallitus haki kunnallisvalituksin muutosta oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen. Hallinto-oikeus jätti valituksen tutkimatta sillä perusteella, että S:n kaupunginhallituksella ei ollut kuntalain eikä myöskään hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin perusteella valitusoikeutta asiassa.

Korkein hallinto-oikeus pysytti hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen. Hallintolainkäyttölain 8 §:n 1 momentti huomioon ottaen kysymys kaupunginhallituksen valitusoikeudesta tuli ratkaista vain kuntalain säännöksiä soveltaen. Kuntalaissa ei ollut säädetty kunnan viranomaisen saman kunnan toisen viranomaisen päätökseen kohdistamasta oikaisuvaatimus- ja valitusoikeudesta. Oikeuskirjallisuudenkaan mukaan kunnan- tai kaupunginhallituksella ei ollut oikeutta tehdä kuntalain mukaista oikaisuvaatimusta tai kunnallisvalitusta. Kuntalain järjestelmässä kaupunginhallituksen mahdollisuudet vaikuttaa kaupungin toisen viranomaisen päätöksentekoon perustuivat muutoksenhaun sijasta otto-oikeuden käyttämiseen ennen kuin asiassa tehtiin valituskelpoinen päätös. Mainitussa asiassa kaupunginhallitus ei ollut käyttänyt otto-oikeuttaan.

Kuntalaki (365/1995) 92 § 1 ja 3 momentti, 100 § (844/1996)

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 8 § 1 momentti

Kirjallisuus: Harjula – Prättälä, Kuntalaki – tausta ja tulkinnat (8. uudistettu painos, 2012, s. 768)

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 26.10.2016 nro 16/0218/4

Asian aikaisempi käsittely

Savonlinnan K:n kirkonkylän koulun rehtori on 18.4.2016 (§ 3) nimittänyt A:n tuntiopettajan määräaikaiseen virkasuhteeseen ajalle 11.8.2016–3.6.2017.

Savonlinnan sivistyslautakunta on 26.5.2016 (§ 77) hyväksynyt OAJ:n Savonlinnan paikallisyhdistys ry:n oikaisuvaatimuksen ja muuttanut henkilöstöpäätöstä niin, että viranhoitomääräys on määrätty olemaan voimassa ajalla 1.8.2016–31.7.2017.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Savonlinnan kaupunginhallitus on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että sivistyslautakunnan päätös kumotaan.

Kuntalain 23 §:n mukaisesti kunnanhallitus vastaa kunnan hallinnosta ja taloudesta ja valvoo kunnan etua ja käyttää sen puhevaltaa.

Sivistyslautakunta on hyväksyessään OAJ:n Savonlinnan paikallisyhdistys ry:n oikaisuvaatimuksen ylittänyt toimivaltansa. Kaupunginvaltuusto on 15.6.2015 päättänyt, että määräaikaisten opettajien palvelussuhteet tarkistetaan koulun työajalle 1.8.2015 alkaen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt kaupunginhallituksen valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Käsittelyratkaisu

Hallinto-oikeus ei ole pyytänyt sivistyslautakunnalta lausuntoa, eikä asianosaiselta eli päätöksessä mainitulta opettajalta vastinetta, koska se on ollut hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perustelut huomioon ottaen ilmeisen tarpeetonta.

Pääasia

Sovelletut oikeusohjeet

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 50 §:n 1 momentin mukaan työnantajan tämän lain nojalla tekemään päätökseen haetaan muutosta siten kuin kuntalaissa oikaisuvaatimuksen tekemisestä ja kunnallisvalituksesta säädetään.

Kuntalain 92 §:n 1 momentin (365/1995) mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Saman pykälän 3 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta kunnallisvalituksin vain se, joka on tehnyt oikaisuvaatimuksen. Mikäli päätös on oikaisuvaatimuksen johdosta muuttunut, saa päätökseen hakea muutosta kunnallisvalituksin myös se, jolla on 1 tai 2 momentin nojalla oikeus tehdä kunnallisvalitus.

Kuntalain 100 §:n (844/1996) mukaan kunnallisvalitukseen sovelletaan muuten, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Kuntalain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallitus vastaa kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta sekä valtuuston päätösten valmistelusta, täytäntöönpanosta ja laillisuuden valvonnasta. Kunnanhallitus valvoo kunnan etua ja, jollei johtosäännössä toisin määrätä, edustaa kuntaa ja käyttää sen puhevaltaa.

Oikeudellinen arvio

Savonlinnan kaupungin mukaan sillä on kuntalain 92 §:n nojalla valitusoikeus asiassa, koska kuntalain 23 §:n mukaisesti kunnanhallitus vastaa kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta sekä laillisuuden valvonnasta. Kunnanhallitus valvoo kunnan etua ja käyttää sen puhevaltaa.

Kunnanhallituksen valitusoikeutta asiassa on tarkasteltava kuntalain 92 §:n ja hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin perusteella.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnanhallitukselle ei ole säädetty yleistä valitusoikeutta saman kunnan toisten viranomaisten päätöksistä. Kunnallisesta viranhaltijasta annetussa laissa eikä muussakaan laissa ole myöskään erityissäännöstä, jossa olisi suoraan säädetty kunnanhallitukselle valitusoikeus kysymyksessä olevassa asiassa.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kunnan viranomaisella ei ole asianosaisen oikaisuvaatimus- tai valitusoikeutta saman kunnan toisen viranomaisen päätöksestä. Se, että kaupunginhallitus kuntalain 23 §:n perusteella vastaa kaupungin taloudenpidosta ja laillisuuden valvonnasta sekä valvoo kaupungin etua ja käyttää sen puhevaltaa, ei merkitse sitä, että kaupunginhallitus kaupungin puhevallan käyttäjänä olisi asianosainen kaikissa niissä saman kaupungin muiden viranomaisten päätöksissä, joita kaupunginhallitus pitää kaupungin edun vastaisina. Kaupunginhallitus ei myöskään tässä asiassa ole yleisen valvontatehtävänsä perusteella kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen. Päätöksiä ei ole kuntalain 92 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla kohdistettu kaupunkiin eivätkä päätökset myöskään lainkohdan tarkoittamalla tavalla välittömästi vaikuta Savonlinnan kaupungin oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Savonlinnan kaupunginhallituksella ei näin ollen ole asianosaisuuden perusteella valitusoikeutta kysymyksessä olevassa asiassa. Viranomaisen valitusoikeus voi hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin nojalla perustua viranomaisen erityiseen valvontatehtävään, joka viranomaiselle on laissa erikseen säädetty. Sen sijaan viranomaisen yleinen velvollisuus valvoa alaisensa hallinnon toimintaa tai julkista taloudellista etua ei synnytä viranomaiselle mainitussa lainkohdassa tarkoitettua valitusoikeutta. Kunnanhallituksella ei tässä asiassa ole myöskään hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettua valitusoikeutta pelkästään alaisensa hallinnon valvonnan ja kunnan taloudellisen edun valvomisen perusteella.

Johtopäätös

Savonlinnan kaupunginhallituksella ei ole valitusoikeutta kysymyksessä olevasta Savonlinnan sivistyslautakunnan päätöksestä, joten valitus on jätettävä tutkimatta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Hallintolainkäyttölaki 34 § 2 momentti ja 36 § 1 momentti

Kuntalaki (356/1995) 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Marika Turunen ja Jukka Korolainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Savonlinnan kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa sekä esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on perustanut päätöksensä siihen, että kaupunginhallituksella ei ole valitusoikeutta kunnan toisen viranomaisen päätöksestä.

Hallinto-oikeuden mukaan kaupunginhallitukselle ei tässä asiassa ole asianosaisasemaa kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan. Asianosaisasemaa ei syntyisi yleisen valvontatehtävän perusteella, koska päätös ei vaikuta välittömästi Savonlinnan kaupungin oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Lisäksi kaupungilla ei olisi hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaista valitusoikeutta.

Savonlinnan kaupunginvaltuusto on osana talouden tasapainotusohjelmaa hyväksynyt 15.6.2015 (§ 49) talousarvion muutoksina määräaikaisten palvelussuhteiden tarkistamisen koulun työajalle 1.8.2015 alkaen. Päätöksellä on haettu sivistystoimialalla henkilöstösäästöjä osana talouden tasapainotusta. Kaupunginvaltuusto on lisäksi 14.12.2015 (§ 135) vahvistanut edellä mainitun tasapainotustoimenpiteen osaksi vuoden 2017 talousarviota.

Kuntalain 110 §:n (410/2015) mukaan taloussuunnitelman on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen. Kunnan taseen alijäämä tulee kattaa tilinpäätöksen vahvistamisesta seuraavan vuoden alusta enintään neljän vuoden kuluessa. Lisäksi kunnan tulee päättää yksilöidyistä toimenpiteitä, joilla alijäämä mainittuna ajanjaksona katetaan.

Savonlinnan kaupungin taseessa vuoden 2015 tilinpäätöksessä on ollut alijäämää noin 8,7 miljoonaa euroa. Kaupunki tulee kattamaan alijäämän edellä tarkoitetussa määräajassa. Valtuusto on tehnyt edellä mainitut päätökset osana talouden tasapainotusta alijäämän kattamiseksi.

Sivistyslautakunta on muuttanut useiden määräaikaisten opettajien virkasuhteet vuoden mittaisiksi. Sivistyslautakunnan päätösten perusteella toimialalle syntyy yhteensä noin 199 000 euron lisäkustannus vastoin valtuuston päätöstä. Sivistyslautakunnan päätös vaikuttaa siten suoraan kaupungin oikeuteen ja etuun, minkä johdosta kaupungilla tulee olla asiassa asianosaisasema niin kuntalain kuin hallintolainkäyttölainkin nojalla. Asiassa ei ole kysymys vain hallinnon ja kaupungin taloudellisen edun valvonnasta vaan kuntalain mukaisten velvoitteiden valvonnasta kaupungin hallinnossa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Savonlinnan kaupunginhallituksen valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja esityöt eräiltä osin

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 50 §:n 1 momentin mukaan työnantajan mainitun lain nojalla tekemään päätökseen haetaan muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään oikaisuvaatimuksen tekemisestä ja kunnallisvalituksesta.

Kuntalain (410/2015) 145 §:n mukaan mainittu laki on tullut voimaan 1 päivänä toukokuuta 2015. Lain 146 §:n 1 momentin mukaan lailla on kumottu kuntalaki (365/1995). Pykälän 2 momentin mukaan, jos muualla laissa viitataan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleeseen kuntalakiin, on sen sijaan sovellettava tätä lakia.

Uuden kuntalain 147 §:n 1 momentin nojalla muun ohella oikaisuvaatimuksen tekemistä ja muutoksenhakua koskevia mainitun lain säännöksiä sovelletaan vuonna 2017 valittavan valtuuston toimikauden alusta. Tätä ennen tehtäviin päätöksiin sovelletaan, mitä mainitun lain voimaan tullessa on säädetty muun ohella oikaisuvaatimusmenettelystä ja kunnallisvalituksesta tuolloin voimassa olleessa kuntalaissa.

Asiassa tulee sovellettavaksi siirtymäsäännökset huomioon ottaen aikaisemmin voimassa ollut kuntalaki.

Kuntalain (365/1995) 92 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen. Pykälän 3 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta kunnallisvalituksin vain se, joka on tehnyt oikaisuvaatimuksen. Mikäli päätös on oikaisuvaatimuksen johdosta muuttunut, saa päätökseen hakea muutosta kunnallisvalituksin myös se, jolla on pykälän 1 tai 2 momentin nojalla oikeus tehdä kunnallisvalitus.

Aikaisemmin voimassa olleen kuntalain 100 §:n (844/1996) mukaan kunnallisvalitukseen sovelletaan muutoin, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 8 §:n 1 momentin mukaan valituksesta kunnallisen viranomaisen päätöksestä säädetään kuntalaissa. Hallintolainkäyttölaissa viitataan tältä osin kuntalakiin (365/1995).

Hallituksen esityksessä hallintolainkäytöksi ja siihen liittyviksi lainsäädännöksi (HE 217/1995 vp) todetaan 8 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

"8 §. Valitus kunnallisen viranomaisen, Ahvenanmaan maakunnan viranomaisen ja kirkollisen viranomaisen päätöksestä. Valitusoikeus pykälässä mainittujen viranomaisten päätöksistä on järjestetty ensi sijaisesti muussa lainsäädännössä. Ehdotetun lain toissijaisuus kävisi ilmi 3 §:stä, joten 8 §:n merkitys olisi lähinnä informatiivinen. Tarkoitus on, että lain 2 luvun säännöksistä ilmenee kokonaisuutena, miten muutoksenhaku on järjestetty eri viranomaisten päätöksistä.

Pykälän 1 momentissa viitattaisiin kuntalakiin. Kuntalain 11 luvussa säädetään oikaisuvaatimuksesta ja kunnallisvalituksesta. Kuntalaissa on omat säännöksensä paitsi valitusoikeudesta ja valitusviranomaisesta myös muun muassa siitä, kuka saa valittaa ja millä perusteella valitus voidaan tehdä, sekä päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta. Kuntalain 100 §:ssä on täydentävä säännös siitä, että muuten noudatetaan hallintovalituslain säännöksiä. Kuntalain valitussäännöksistä on erityislaeissa useita poikkeuksia siten, että kunnan viranomaisen päätöksestä valitetaan hallintovalituslain mukaisessa järjestyksessä."

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Savonlinnan kaupunginhallitus on hakenut kunnallisvalituksin muutosta Savonlinnan sivistyslautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta tekemään päätökseen, jolla sivistyslautakunta on muuttanut oikaisuvaatimuksen kohteena ollutta rehtorin päätöstä tuntiopettajan määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamisesta.

Hallinto-oikeus on jättänyt kaupunginhallituksen valituksen tutkimatta katsoen, että kaupunginhallituksella ei ole valitusoikeutta kuntalain (365/1995) muutoksenhakua koskevat säännökset huomioon ottaen sekä ottaen huomioon, että kaupunginhallituksella ei ole valitusoikeutta myöskään hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin nojalla. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Savonlinnan kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko hallinto-oikeuden päätös jättää kaupunginhallituksen valitus tutkimatta lainvastainen.

Kuten hallintolainkäyttölain 8 §:n 1 momentista ilmenee, kunnallisvalituksesta säädetään kuntalaissa. Kaupunginhallituksen valitusoikeuteen asiassa ei näin ollen ole sovellettava kuntalain lisäksi niitä hallintolainkäyttölain säännöksiä, jotka koskevat viranomaisen asianosaisuutta taikka viranomaisen valitusoikeuden määräytymistä viranomaiselle hoidettavana olevan yleisen edun vuoksi. Hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut perustaa ratkaisuaan hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin soveltamisedellytysten harkinnalle.

Kunnallisvalitusjärjestelmässä oikaisuvaatimusoikeus kuuluu asiassa asianosaisena olevan lisäksi kuntalaiselle. Jos oikaisuvaatimuksen johdosta päätöstä muutetaan, oikeus kunnallisvalituksen tekemiseen kuuluu asianosaisen lisäksi kuntalaiselle. Kuntalain järjestelmässä kunnanhallitus tai kaupunginhallitus voi ottaa asian käsiteltäväkseen siten kuin kuntalaissa erikseen säädetään otto-oikeuden käyttämisestä. Tämä vaikuttaminen päätöksentekoon tapahtuu kunnan sisäisesti ennen kuin asiassa on tehty valituskelpoinen päätös. Kysymyksessä olevassa asiassa kaupunginhallitus ei ole käyttänyt otto-oikeuttaan.

Kuntalaissa ei ole säädetty kunnan viranomaisen saman kunnan toiseen viranomaiseen kohdistamasta oikaisuvaatimus- ja valitusoikeudesta. Käsitys siitä, että kunnan viranomaisella ei ole oikeutta tehdä oikaisuvaatimusta tai kunnallisvalitusta saman kunnan toisen viranomaisen tekemästä päätöksestä, vastaa myös oikeuskirjallisuudessa esitettyä kantaa (näin esimerkiksi Harjula – Prättälä, Kuntalaki – Tausta ja tulkinnat, 8. uudistettu painos, 2012, s. 768).

Hallinto-oikeuden olisi siten edellä mainituilla perusteilla tullut jättää kaupunginhallituksen valitus tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla hallinto-oikeus on jättänyt kaupunginhallituksen valituksen tutkimatta, ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 24.2.2017