KHO:2017:30

Hallintoriita – Eläkemenoperusteinen maksu – Ammatillinen koulutus – Ammatillisen koulutuksen rahoitus – Perusteeton etu – Vanhentuminen

Vuosikirjanumero: KHO:2017:30
Antopäivä: 1.3.2017
Taltionumero: 863
Diaarinumero: 1845/3/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:30

Oulaisten kaupunki oli vuosiin 2000 ja 2001 asti toiminut ammatillisten oppilaitosten ylläpitäjänä. Oppilaitokset olivat sopimusjärjestelyin päätyneet vuoden 2012 alusta Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymälle. Oulaisten kaupunki oli maksanut Kevalle tämän siltä laskuttamia eläkemenoperusteisia maksuja, jotka oli määrätty sellaisten maksussa olleiden eläkkeiden perusteella, jotka olivat karttuneet oppilaitosten palveluksessa Oulaisten kaupungin ollessa niiden ylläpitäjänä. Vuodesta 2005 alkaen eläkemenoperusteisista maksuista oli esitettävissä Kevan laskelmat, joista ilmeni yksityiskohtaisesti, minkä palvelussuhteiden perusteella maksua oli määrätty.

Oulaisten kaupunki vaati vuonna 2012 Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän velvoittamista korvaamaan kaupungille sille näistä eläkemenoperusteisista maksuista aiheutuneet kustannukset vuodesta 2005 lukien. Hallinto-oikeus oli tutkinut vaatimuksen hallintoriita-asiana ja hylännyt sen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi asiassa saadun selvityksen perusteella, että koulutuskuntayhtymä oli saanut laskennallisen lakisääteisen rahoituksen myös niihin eläkemenoperusteisiin maksuihin, jotka Oulaisten kaupunki oli oppilaitosten aikaisempana ylläpitäjänä maksanut, ja että koulutuskuntayhtymä näin oli saanut perusteetonta etua Oulaisten kaupungin kustannuksella.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että asiassa, jossa oli kysymys julkisen rahoituksen oikeasta kohdentumisesta julkisyhteisöjen välillä, lähtökohtana voitiin pitää velvollisuutta perusteettoman edun palauttamiseen. Korkein hallinto-oikeus katsoi kuitenkin, että Oulaisten kaupungin vaatimus perusteettoman edun palauttamisesta oli asiaan sovellettavan velan vanhentumisesta annetun lain nojalla vanhentunut siltä osin kuin kaupunki oli esittänyt vaatimuksensa Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymälle yli kolmen vuoden kuluttua Kevalle suorittamiensa maksujen ajankohdasta. Korkein hallinto-oikeus velvoitti Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän korvaamaan Oulaisten kaupungille sen mainitun ajankohdan jälkeen Kevalle maksamat eläkemenoperusteiset maksut.

Äänestys 4-1.

Kunnallinen eläkelaki 131 § 1 momentti

Laki velan vanhentumisesta 4 §, 7 § 1 momentti 4 kohta

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 30.4.2014 nro 14/5047/1

Asian aikaisempi käsittely

Oulaisten kaupunginhallitus on 2.4.2012 päättänyt esittää Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymälle, että Kunnallisen eläkelaitoksen (Keva) Oulaisten kaupungilta laskuttamat eläkemenoperusteiset maksut Oulaisten Instituutin ja Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitoksen osalta voidaan laskuttaa Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymältä takautuvasti lain sallimalta ajalta.

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän yhtymähallitus on 26.4.2012 hylännyt Oulaisten kaupunginhallituksen esittämät vaatimukset.

Yhtymähallitus on 4.9.2012 hylännyt Oulaisten kaupunginhallituksen oikaisuvaatimuksen.

Vaatimukset hallinto-oikeudessa

Oulaisten kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän yhtymähallituksen päätökset 26.4.2012 ja 4.9.2012 kumotaan. Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä on velvoitettava maksamaan Oulaisten kaupungille sen vaatimat eläkemenoperusteiset maksut. Takautuvasti maksut on velvoitettava suorittamaan ajalta, jolta kaupungilla on niihin laillinen oikeus.

Kaupunginhallitus on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Eläkemenoperusteinen maksu otettiin käyttöön vuonna 1994. Osa eläkkeiden rahoitukseen tarvittavista eläkemaksuista alettiin periä kunnallisilta työnantajilta maksussa olevien eläkkeiden suhteessa. Maksua peritään Kevan valtuuskunnan vahvistama summa. Vuodesta 2005 lähtien maksu peritään ennen vuotta 2005 tehdystä työstä karttuneiden, maksussa olevien eläkkeiden suhteessa. Tietojärjestelmien kehittyessä maksu on kohdistettu toiminto- ja henkilötasolle. Kunnille on annettu suositus, jonka mukaan maksut tulee pyrkiä kohdistamaan niille toiminnoille, joihin ne perustuvat.

Ammatillisen koulutuksen rahoitus perustuu niin sanottuun ylläpitäjäjärjestelmään. Valtio ja kunnat rahoittavat yhdessä ammatillisen koulutuksen. Niiden välisestä kustannustenjaosta päätetään vuosittain. Vuonna 2011 kuntien rahoitusosuus oli koko maassa 347,53 euroa asukkaalta. Laskennallisesti kunnat maksoivat ammatillisen koulutuksen ylläpidosta 58,11 prosenttia. Koulutuksen järjestäjän saamassa normiperusteisessa rahoituksessa on mukana eläkemenoperusteisesta maksusta johtuvat kustannukset.

Oulainen maksaa, edellä mainitun asukasluvun mukaan määräytyvän, maksun lisäksi eläkemenoperusteista maksua, joka perustuu Oulaisten Instituutissa ja Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitoksessa kertyneisiin, nyt maksussa oleviin eläkkeisiin. Eläkemenoperusteinen maksu kuuluisi Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymälle ammatillisen koulutuksen järjestäjänä. Se saa tähän myös normiperusteisen rahoituksen.

Vuonna 2011 eläkemenoperusteisen maksun lopullinen määrä oli 129 074,63 euroa. Vuosina 2005–2011 maksua on kertynyt yhteensä 691 377,64 euroa. Vuodelle 2012 ennakkomaksu on 134 920,12 euroa. Oulaislainen veronmaksaja osallistui vuonna 2011 ammatillisen koulutuksen rahoittamiseen noin viisi prosenttia suuremmalla osuudella kuin muut kansalaiset.

Valituskirjelmän liitteestä ilmenee henkilöittäin ilman nimiä, kuinka paljon Oulaisten kaupunki on vuosina 2005–2011 maksanut eläkemenoperusteisia maksuja ja vuonna 2012 niiden ennakkoja oppilaitosten palveluksessa kertyneiden eläkkeiden perusteella.

Lisäksi koulutuksen rahoitusjärjestelmän oikeellisuus kuntien ja valtion välisessä suhteessa vääristyy, kun koulutuksen järjestäjän kustannuksista puuttuu olennainen osa.

Edellä mainituilla perusteilla Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä saa asiassa perusteetonta hyötyä, joka koituu Oulaisten kaupungin vahingoksi.

Se, että koulutustehtävien siirtoa Oulaisten Instituutilta ja Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitokselta Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymälle koskevissa sopimuksissa ei ole eläkemenoperusteisten maksujen maksuvelvollisuuden siirtymistä koskevia sopimusehtoja, ei oikeuta vuosikymmeniä jatkuvaan vääristymään. Tämä on kohtuutonta veronmaksajia kohtaan. Sopimuksissa tarkoitettu koulutustehtävän siirtyminen tarkoittaa laillista oikeutta koulutuksen antamiselle ja velvollisuutta siitä aiheutuvien kustannusten maksamiselle.

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän yhtymähallitus on antanut lausunnon.

Oulaisten kaupunki ja Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymä ovat sopineet Oulaisten kaupungin ylläpitämän Oulaisten Instituutin siirtämisestä kuntayhtymän ylläpidettäväksi 1.1.2000 alkaen ja kaupungin ylläpitämän Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitoksen koulutustehtävän siirtämisestä kuntayhtymän ylläpidettäväksi 1.1.2001. Sopimusten mukaan henkilöstö on siirtynyt koulutuskuntayhtymän palvelukseen niin sanottuina vanhoina työntekijöinä. Toimintaan kohdistuvat velkavastuut ovat jääneet kaupungille.

Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymä on lakkautettu ja Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä on 1.1.2012 alkaen ottanut vastattavakseen Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän kaiken toiminnan, henkilöstön, varat, velat, sopimukset ja sitoumukset.

Eläkemenoperusteinen maksu ei ole sidottu tällä hetkellä maksussa oleviin palkkoihin, vaan Kevan jäsenyhteisöt maksavat eläkemenoperusteista maksua sen perusteella, miten paljon niiden palveluksessa ennen vuotta 2005 tehdystä työstä karttunutta eläkettä on maksussa. Näin ollen eläkemenoperusteinen maksu on palvelua tuottavan kunnan tai kuntayhtymän kustannus, joka aiheutuu sen palveluksessa olleista, mutta jo eläkkeelle siirtyneistä henkilöistä.

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä on Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän velvoitteiden siirronsaajana vastuussa myös niistä eläkemaksuista, jotka viimeksi mainittu koulutuskuntayhtymä on velvollinen maksamaan. Sen sijaan koulutuskuntayhtymä ei ole vastuussa sellaisista eläkemaksuista, joista Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymä ei ole ollut vastuussa. Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä ei ole ilman jäsenkuntien nimenomaista sopimusta ja lainsäädännön puuttuessa vastuussa Kevan Oulaisten kaupungille määräämistä eläkemenoperusteisista maksuista, jotka perustuvat Oulaisten Instituutissa ennen 1.1.2000 ja Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitoksessa ennen 1.1.2001 tehtyyn työhön.

Koulutuksen rahoitusta koskevassa lainsäädännössä (nykyisin erityisesti opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 23 ja 25 §) ei säännellä aikaisemman ja uuden koulutuksen järjestäjän suhdetta, vaan nämä voivat koulutuksen järjestämislupaa ja työlainsäädännöstä johtuvia rajoituksia lukuun ottamatta vapaasti sopia keskenään luovutuksen ehdoista sekä varojen ja velkojen siirtymisestä.

Kuntayhtymä on kuntien yhteistyöelimenä sidottu niihin ehtoihin, joista jäsenkunnat ovat toiminnan järjestämiseksi sopineet. Kuntayhtymän toimivalta perustuu siten perussopimukseen. Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän tai sitä edeltäneen Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän perussopimuksessa ei ole määrätty kuntayhtymän tehtäväksi kantaa vastuuta jäsenkunnan aikaisemmin harjoittamasta toiminnasta aiheutuvista velvoitteista. Näin ollen ilman nimenomaista normiperustaa kuntayhtymä ylittäisi toimivaltansa, mikäli se ottaisi vastuulleen yhden jäsenkunnan kustannuksia. Lisäksi se johtaisi jäsenkuntien eriarvoiseen kohteluun. Oulaisten kaupungin vaatimuksen hyväksyminen edellyttääkin kuntayhtymien jäsenkuntien sopimusta asiasta, ja Oulaisten kaupungin tulisi kohdistaa pyyntönsä sopimusten muuttamiseksi muihin jäsenkuntiin kuntayhtymän sijasta.

Eläkemenoperusteiset maksut kohdistuvat aikaan, jolloin Oulaisten kaupunki on ollut koulutuksen järjestäjänä. Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä ei saa asiassa perusteetonta etua, koska se ei ole tuolloin ollut toiminnan järjestäjä.

Oulaisten kaupunki ei ole esittänyt eläkemenoperusteiseen maksuun liittyviä vaateita Kalajokilaakson kuntayhtymälle eikä ottanut asiaa esille Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän perussopimusta laadittaessa. Kaupungin on katsottava näin ollen hyväksyneen vallinneen tilanteen ja sen, että se vastaa itse aikaisemmin harjoittamansa toiminnan aiheuttamista kustannuksista.

Oulaisten kaupungin valituskirjelmän liitteessä vaatimat maksut ovat osittain vanhentuneet kunnallisen eläkelain, verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain sekä velan vanhentumisesta annetun lain perusteella. Vaatimus on ensimmäisen kerran esitetty vasta, kun yhtymähallitus on 26.4.2012 saanut tiedon Oulaisten kaupungin 2.4.2012 tekemästä päätöksestä.

Oulaisten kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

Aiemmin tehdyissä sopimuksissa ei ole osattu riittävällä tarkkuudella yksilöidä eläkemenoperusteisia maksuja. Kuntayhtymä on hyväksynyt, että sopimuksella sille siirtyneen toiminnan rahoitus tulee sille kokonaisuudessaan. Tarkoituksena ei ole voinut olla jättää rahoitukseen vaikuttavia menoja siirtämättä kuntayhtymälle.

Kevan uusi maksuosuusohjelmisto on mahdollistanut vuodesta 2013 lukien eläkemenoperusteisten maksujen laskuttamisen suoraan toimintaa ylläpitävältä työnantajalta. Tässäkin tapauksessa edellytetään osapuolten välisen sopimuksen toimittamista Kevalle. Ilman tuomioistuimen ratkaisua sopimusta ei saada tehdyksi tulevienkaan vuosien osalta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on todennut, että asiassa on kysymys siitä, onko Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä velvollinen takautuvasti maksamaan Oulaisten kaupungille eläkemenoperusteiset maksut, jotka perustuvat Oulaisten Instituutissa ennen 1.1.2000 ja Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitoksessa ennen 1.1.2001 tehtyyn työhön. Asiassa on siten kysymys julkisoikeudellista oikeussuhdetta koskevasta erimielisyydestä. Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän yhtymähallituksen päätöstä on näin ollen pidettävä vain toisen osapuolen kannanottona, jolla ei ole Oulaisten kaupunkia sitovasti ratkaistu asiaa. Tämän vuoksi hallinto-oikeus ottamatta asiaa valituksena tutkittavakseen on tutkinut Oulaisten kaupunginhallituksen esittämät vaatimukset hallintoriita-asiassa tehtynä hakemuksena.

Hallinto-oikeus on hylännyt hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Eläkemenoperusteista maksua koskevat säännökset

Voimassa olevan kunnallisen eläkelain 131 §:n 1 momentin (22.12.2006/1293) mukaan kunnallisen eläkelaitoksen menot jaetaan jokaiselta varainhoitovuodelta jäsenyhteisöjen vastattaviksi. Eläkelaitoksen valtuuskunnan päättämä osuus kustannuksista jaetaan tämän lain soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden lain 68 §:ssä tarkoitettujen työansioiden yhteismäärien suhteessa. Valtuuskunta voi myös päättää jakaa osan kustannuksista jäsenyhteisöjen palveluksen perusteella maksettujen tämän lain mukaisten eläkkeiden tai eläkkeen osien yhteismäärien suhteessa. Pykälän 2 momentin mukaan jäsenyhteisö on lisäksi velvollinen maksamaan eläkelaitokselle valtuuskunnan vahvistamien perusteiden mukaan määrätyt eri eläkelajien omavastuuosuudet. Pykälän 4 momentin mukaan eläkelaitoksen valtuuskunta antaa tarkempia määräyksiä 1 ja 2 momentissa tarkoitettujen maksujen suorittamisen perusteista.

Eläkemenoperusteisista maksuista on aikaisemmin säädetty kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain 6 §:ssä (22.12.1994/1324) ja kunnallisen eläkelain 131 §:ssä sellaisena kuin se on ollut laissa 13.3.2003/549. Mainitut lainkohdat ovat olleet eläkemenoperusteista maksua koskevalta osin asiasisällöltään nykyistä vastaavat.

Kuntien eläkevakuutuksen (Keva) ohjeet eläkeperusteisista maksuista

Keva on ohjeistanut eläkemenoperusteisten maksujen huomioon ottamista ohjeessaan nro 9145/12/3000 "Eläkemaksut palvelujen tuotannon muutoksissa". Ohjeen kohdassa "Eläkeperusteiset maksut ja valtionosuus toimintojen siirroissa" on muun ohella todettu, että eläkemenoperusteinen maksu ja varhe-maksu ovat valtionosuuden perusteisiin kuuluvia kustannuksia, jotka on tarkoitettu rahoitettavaksi osaltaan valtionosuudella. Tämä kannattaa ottaa huomioon aina, kun tehtäväkohtaisella valtionosuudella rahoitettu toiminta siirtyy ylläpitäjältä toiselle, oli sitten kyse isäntäkuntamallista, kuntayhtymän purkautumisesta tai jostain muusta järjestelystä. Eläkemeno- ja varhaiseläkemenoperusteiset kustannukset ovat koulutuksen valtionosuuteen oikeuttavia menoja, ja ne kuuluvat koulutuksen järjestäjän maksettavaksi ja valtionosuusmenoiksi. Maksut kohdistetaan palvelun uudelle ylläpitäjälle, eli vanha työnantaja laskuttaa maksun uudelta työnantajalta.

Vastaava ilmenee myös Kevan yleiskirjeestä 3/2012: KuEL-maksut vuonna 2013.

Asiassa saatu selvitys

Oulaisten kaupunki ja Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymä ovat 18.11.1999 tehdyllä sopimuksella sopineet Oulaisten kaupungin ylläpitämän Oulaisten Instituutin siirtämisestä Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän ylläpidettäväksi 1.1.2000 alkaen. Niin ikään kaupunki ja kuntayhtymä ovat 19.9.2000 tehdyllä sopimuksella sopineet kaupungin ylläpitämän Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitoksen koulutustehtävän siirtämisestä kuntayhtymän järjestettäväksi 1.1.2001 alkaen.

Ensin mainitun sopimuksen 2. kohdan mukaan kuntayhtymä sitoutuu ylläpitämään ja kehittämään oppilaitoksen toimintaa Oulaisissa ensisijaisesti nykyisen koulutustehtävän pohjalta. Sopimuksen 4. kohdan mukaan valtionosuussaatavat sekä muut tilisaatavat ja -velat sellaisina kuin suoriteperusteinen kirjanpito ne osoittaa 31.12.1999, kuuluvat kaupungille. Sopimuksen 3. kohta koskee työntekijöiden ja viranhaltijoiden asemaa ja sopimuksen 5. kohta kuntayhtymälle kaupungilta siirtyvää omaisuutta.

Jälkimmäisen sopimuksen 2. kohdan mukaan kuntayhtymä sitoutuu järjestämään ja kehittämään yksikön toimintaa Oulaisissa ensisijaisesti nykyisen koulutustehtävän pohjalta, Oulaisten kaupungin osoittamissa nykyisissä tiloissa. Sopimuksen 4. kohdan mukaan valtionosuussaatavat sekä muut tilisaatavat ja -velat, sellaisina kuin suoriteperusteinen kirjanpito ne osoittaa 31.12.2000, kuuluvat kaupungille. Valtionosuussaataviin kuuluu myös opetushallituksen 26.1.1994 (176/750/93) tekemä päätös vuokra-arvon pääomakorvauksesta, joka tämän sopimuksen perusteella maksetaan Oulaisten kaupungille. Sopimuksen 3. kohta koskee työntekijöiden ja viranhaltijoiden asemaa ja sopimuksen 5. kohta kuntayhtymälle kaupungilta siirtyvää omaisuutta.

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä on perustettu syksyllä 2010 jäsenkuntien, mukaan lukien Oulaisten kaupunki, kuntayhtymän perussopimuksen hyväksymistä koskevilla päätöksillä. Perussopimuksen 14 §:n mukaan kuntayhtymän peruspääoma muodostetaan Kalajokilaakson ja Siika-Pyhäjokialueen koulutuskuntayhtymien 31.12.2011 vahvistettavien tilinpäätöksien mukaisesta yhteenlasketusta nettovarallisuudesta. Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän ja Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän välillä 28.12.2011 solmitussa liikkeenluovutussopimuksessa on sovittu Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän liittämisestä Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymään 1.1.2012 alkaen siten, että Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä ottaa vastattavakseen Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän kaiken toiminnan, sen henkilöstön, varat ja velat, takaukset, sopimukset ja sitoumukset, kiinteistöt ja rakennukset sellaisessa kunnossa kuin ne ovat siirtohetkellä. Sopimuksessa on sovittu muun ohella, että eläkemaksuista, jotka kohdistuvat siirtopäivää 1.1.2012 edeltävään aikaan, vastaa jatkossa Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä luovutuksensaajana.

Oulaisten kaupunginhallituksen valitukseen liitetystä taulukosta ilmenee, että Oulaisten kaupunki on maksanut Kuntien eläkevakuutukselle eläkemenoperusteisia maksuja Oulaisten kauppaoppilaitoksen, Oulaisten koti- ja laitostalousoppilaitoksen ja Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitoksen palveluksessa työskennelleiden eläkkeelle jääneiden henkilöiden osalta näissä yksiköissä suoritetusta työstä yhteensä 59 554,06 euroa vuonna 2005, 70 051,33 euroa vuonna 2006, 80 885,42 euroa vuonna 2007, 104 565,10 euroa vuonna 2008, 120 407,98 euroa vuonna 2009, 126 849,12 euroa vuonna 2010 ja 129 074,63 euroa vuonna 2011. Vuoden 2012 maksuennakko on ollut 134 920,12 euroa.

Oikeudellinen arviointi

Eläkemenoperusteinen maksu on tullut voimaan 1.1.1995. Se perustuu nykyisin kunnallisen eläkelain 131 §:ään. Aikaisemmin maksu on perustunut kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain 6 §:ään. Eläkemenoperusteinen maksu on maksu, jota työnantaja maksaa niistä maksussa olevista eläkkeistä, jotka ovat karttuneet kysymyksessä olevan työnantajan palveluksessa ennen vuotta 2005. Kevan ohjeistuksesta ilmenee, että eläkemenoperusteinen maksu on koulutuksessa valtionosuuden perusteisiin kuuluva kustannus, joka on tarkoitettu rahoitettavaksi osaltaan valtionosuudella.

Asiassa saadun selvityksen mukaan koulutuksen järjestämiseen liittyvä valtionosuus on maksettu koulutuksen järjestäjälle Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymälle (ent. Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymä) myös siltä osin kuin se laskennallisesti kohdistuu Oulaisten kaupunginhallituksen valituskirjelmässä tarkoitettuihin eläkemenoperusteisiin maksuihin. Oulaisten kaupunki on kuitenkin suorittanut nämä eläkemenoperusteiset maksut.

Kunnallisessa eläkelaissa tai muussakaan laissa ei ole säännöksiä siitä, että kunnan tai kuntayhtymän harjoittaman toiminnan ja siten myös osin valtionosuudella rahoitetun toiminnan siirtyessä ylläpitäjältä toiselle, kuten kunnalta kuntayhtymälle, myös eläkemenoperusteisten maksujen suoritusvelvollisuus tältä edeltävältä ajalta automaattisesti siirtyisi uudelle toimintojen järjestäjälle. Maksuvelvollisuuden siirtymisestä ei ole nimenomaisesti sovittu myöskään Oulaisten kaupungin ja Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän välisissä koulutustehtävien siirtoa koskevissa 18.11.1999 ja 19.9.2000 solmituissa sopimuksissa, eikä valituksessa tarkoitettujen maksujen osalta Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän ja Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän välisessä liikkeenluovutussopimuksessa. Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän korvausvelvollisuutta ei siten voida perustaa lain säännöksiin eikä nimenomaisiin sopimusmääräyksiin. Korvausvelvollisuus voi joissain tapauksissa syntyä kuitenkin perusteettoman edun palautusta koskevien yleisten periaatteiden perusteella. Arvioitaessa sitä, onko Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä asiassa korvausvelvollinen mainittujen periaatteiden perusteella, on erityisesti otettava huomioon, olisiko kustannusvastuun jättäminen Oulaisten kaupungin kannettavaksi asian laatu huomioon ottaen ilmeisen kohtuutonta.

Kohtuuttomuutta arvioitaessa on ensinnäkin otettava huomioon, että kuntayhtymä on sen jäsenkuntien sopimuksella perustama oikeushenkilö. Jäsenkunnat voivat muuttaa kuntayhtymän perussopimusta, missä yhteydessä on mahdollista esimerkiksi sopia, että kuntayhtymä ottaa vastattavakseen eläkemenoperusteiset maksut myös sen toiminnan alkamista edeltävältä ajalta. Kustannusvastuussa on siten kysymys asiasta, josta on ensisijaisesti sovittava kuntayhtymän jäsenkuntien välillä muuttamalla kuntayhtymän perussopimusta tai kuntayhtymän ja jäsenkuntien välillä solmittavalla kustannusvastuuta koskevalla erillisellä sopimuksella. Asiassa on edelleen otettava huomioon se, että Oulaisten kaupunki on esittänyt korvausvaatimuksensa Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymälle ensimmäistä kertaa huhtikuussa 2012, vaikka vaatimus kohdistuu vuodesta 2005 lähtien suoritettuihin eläkemenoperusteisiin maksuihin. Oulaisten kaupunki ei ole esittänyt vaatimusta Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymälle, jolle Oulaisten kaupunki on alun perin siirtänyt kysymyksessä olevien koulutustehtävien hoitamisen. Kysymys ei ole ollut asiasta, jota Oulaisten kaupunki ei olisi kohtuudella voinut jo aikaisemmin selvittää, eikä tilanteesta, jossa kaupungilla olisi ollut hyväksyttäviä syitä lykätä vaatimuksen esittämistä.

Kun lisäksi otetaan huomioon, että kysymyksessä olevat eläkemenoperusteiset maksut kohdistuvat ajankohtaan, jolloin Oulaisten kaupunki on ollut koulutuksen järjestäjä, kustannusvastuun jättämistä Oulaisten kaupungin vastattavaksi ei ole pidettävä ilmeisen kohtuuttomana. Tämän vuoksi hakemus Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän velvoittamiseksi korvaamaan eläkemenoperusteiset maksut Oulaisten kaupungille voidaan hylätä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

hallintolainkäyttölaki 69 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Pirjo Jalonen. Esittelijä Renne Pulkkinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oulaisten kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Jokilaaksojen koulutus- kuntayhtymä velvoitetaan takautuvasti maksamaan Oulaisten kaupungille sen vaatimat eläkemenoperusteiset maksut ajalta, jolta kaupungilla on niihin laillinen oikeus.

Kaupunginhallitus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä saa eläkemenoperusteisiin maksuihin rahoituksen koulutuksen valtionosuusjärjestelmään perustuvassa normirahoituksessa. Oulaisten kaupunki maksaa nämä maksut kahteen kertaan ensin valtionosuusjärjestelmän mukaan määräytyvässä kuntien asukaskohtaisessa maksussa ja toisen kerran suoraan Kevalle. Hallinto-oikeus on oikein todennut, että koulutuksen järjestämiseen liittyvä valtionosuus on maksettu Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymälle myös siltä osin kuin se laskennallisesti kohdistuu Oulaisten kaupunginhallituksen valituskirjelmässä tarkoitettuihin eläkemenoperusteisiin maksuihin. Oulaisten kaupungilta laskutettavien henkilöiden joukkoon tulee vuosittain uusia henkilöitä, vaikka oppilaitosten siirtymisestä pois kaupungilta on kulunut jo lähes 15 vuotta. Vuoden 2013 ennakkomaksu on Oulaisilta siirtyneiden oppilaitosten osalta 149 835,12 euroa, eikä näköpiirissä ole, kuinka kauan maksuja peritään.

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän kannan mukaan kyseiset maksut eivät kuulu kuntayhtymälle, koska niistä ei ole oppilaitosten siirtymisen yhteydessä sovittu. Kuntayhtymä ei myöskään ole valmis muuttamaan sopimuksia ja kuntayhtymän päätöksenteossa Oulaisten kaupungin edustaja kuntayhtymän hallituksessa on jäävätty päätöksenteon ulkopuolelle. Kuntayhtymän kolmanneksi suurin jäsenkunta on näin ollen jäänyt yksin muiden jäsenkuntien päättäessä asiasta Oulaisten kaupungin tappioksi.

Hallinto-oikeus on perustanut päätöksensä siihen, onko kustannusvastuun jättäminen Oulaisten kaupungin kannettavaksi asian laatu huomioon ottaen ilmeisen kohtuutonta. Arvioinnissa huomioon otettavaksi seikaksi on nostettu muun muassa mahdollisuus perussopimuksen muuttamiseen. Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän hallitus on kuitenkin haluton edes tunnustamaan maksujen kuulumista sen maksettavaksi. Päätöstä perussopimuksen muuttamisesta ei tässä asiassa liene mitään mahdollisuuksia saada aikaan.

Hallinto-oikeus on perustanut päätöksensä myös siihen, että korvausvaatimus on esitetty ensimmäistä kertaa huhtikuussa 2012, vaikka vaatimus kohdistuu vuodesta 2005 lähtien maksettuihin maksuihin. Maksua on kuitenkin maksettu jo vuodesta 1997 lähtien, mutta maksun perusteena olevat henkilöluettelot ja euromäärät henkilöittäin saatiin ensimmäisen kerran vasta vuonna 2005.

Vuoden 2012 alussa Keva antoi yksiselitteiset selkeät ohjeet maksun kohdistamisesta koulutuksen järjestäjälle. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelu, että kyse ei ole asiasta, jota Oulaisten kaupunki ei olisi kohtuudella voinut jo aikaisemmin selvittää, eikä tilanteesta, jossa kaupungilla olisi ollut hyväksyttäviä syitä lykätä vaatimuksen esittämistä, on kestämätön. Ei ole kohtuullista, että aiempi vääräperusteinen toiminta saa jatkua vuosia ja vuosikymmeniä niin, että yksittäisen kunnan veronmaksajat eivät ole yhdenvertaisessa asemassa muiden kuntien asukkaiden kanssa. Hallinto-oikeus on kokonaan jättänyt ottamatta huomioon, että tilanne jatkuu vuosi vuodelta ja perittävä euromäärä kasvaa. Esimerkiksi vuoden 2013 maksussa on kasvua 11,8 prosenttia vuodesta 2012.

Eläkemenoperusteisesta maksusta on aiemminkin käyty keskustelua kuntayhtymän edustajien kanssa, mutta yksiselitteisen ohjeistuksen puut­tuessa ei vaatimuksia ole pystytty konkreettisesti esittämään, ja kuntayhtymän puolella suhtautuminen on ollut penseätä.

Hallinto-oikeudelle toimitetuissa Kevan ja Suomen Kuntaliiton lausunnoissa on otettu kantaa myös siihen, että valtion ja kuntien välisen kustannusten jaonkin näkökulmasta maksujen tulisi kohdistua oikein.

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä saa nykyisellään myös perusteetonta kilpailuetua muihin koulutuskuntayhtymiin nähden, kun osan oppilaskohtaiseen normiin kuuluvista kustannuksista maksaa kuntayhtymän puolesta yksittäinen jäsenkunta.

Kevan johtaja on 27.5.2014 todennut Kevan näkökulmana, ettei kukaan saisi hyötyä eläkemenoperusteisissa maksuissa tavalla tai toisella toisen työnantajan kustannuksella, kuten tässä tapauksessa. Hän on korostanut, että Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä saa tulon, jonka perusteeseen kuuluu osana eläkemenoperusteinen maksu, jota se ei maksa. Kuntayhtymä saa siis jatkuvasti liikaa valtionosuutta toimintaansa, ja kysymys on myös siitä, pitäisikö siltä periä valtionosuutta takaisin, jos se ei maksa eläkemenoperusteista maksua.

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän yhtymähallitus on antanut selityksen ja uudistanut hallinto-oikeudelle antamansa lausunnon sekä vaatinut, että valitus hylätään.

Oulaisten kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen. Kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän vastineessa on ymmärretty väärin eläkemenoperusteisen maksun luonne ja käsite eläkevastuu. Eläkemenoperusteinen maksu ei ole velka. Velka on määritelmällisesti tiedossa oleva summa, kun taas eläkemenoperusteinen maksu on hallinnolliseen päätökseen perustuva maksu, jonka määrän päättää Kevan valtuuskunta vuosittain. Valtuuskunta voi myös päättää olla perimättä maksua.

Kunnallisen eläkelain piiriin kuuluvien henkilöiden osalta karttuneista eläkkeistä aiheutuvista eläkevastuista työnantajat eivät voi sopia. Eläkevastuu on Kevalla. Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän vastineessa on virheellisesti rinnastettu eläkkeet velkoihin.

Sopimusten eläkevastuita koskevilla maininnoilla ei voi perustella eläkemenoperusteisesta maksusta kieltäytymistä. Valtio maksaa oppilaitosten kustannukset oppilaskohtaisella normirahoituksella, ja tämä rahoitus sisältää perusteessaan eläkemaksut, joihin myös eläkemenoperusteinen maksu kuuluu. Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä saa tältä osin perusteetonta valtionrahoitusta vuosittain käytännössä sen summan, jonka Oulaisten kaupunki maksaa. Kuluvalle vuodelle 2014 määrätty ennakkomaksu on näiden siirtyneiden oppilaitosten osalta noin 159 000 euroa, missä on kasvua vuoden 2013 lopulliseen summaan noin 10 000 euroa. Maksu on Kevan vuosittain toimittamassa laskutusperusteessa lueteltu henkilöittäin ja siten tarkistettavissa.

Kysymys on myös periaatteellisesti merkittävästä tulkinnasta: onko oikein, että opetuksen ylläpitäjä saa oppilaskohtaisen rahoituksen, johon kaikki kunnat lain mukaan osallistuvat, mutta oppilaitos käyttää rahan toiseen tarkoitukseen. Summa on Oulaisten kaupungin taloudessa merkittävä ja toistaiseksi vuosittain kasvava.

Eläkemenoperusteisen maksun "jälkijättöisyys" johtuu siitä, että kunnissa aikanaan palkan sivukuluina perityt eläkemaksut olivat liian pienet ja jälkikäteen joudutaan perimään lisämaksua. Tämä koskee kaikkia kuntia ja kunnallisia oppilaitoksia, mistä syystä eläkemenoperusteinen maksu kuuluu myös kustannuksena valtionosuusjärjestelmän pohjiin ja rahoitetaan sen mukaisilla valtion ja kuntien osuuksilla.

Hallinto-oikeus on käyttänyt arveluttavia perusteita arvioidessaan, olisiko kustannusvastuun jättäminen Oulaisten kaupungin kannettavaksi asian laatu huomioon ottaen ilmeisen kohtuutonta.

Muualla Suomessa vastaavantyyppisissä tilanteissa asiat on kuntien kanssa sovittu, mistä asiakirjoissa on esimerkkejä. Oppilaitosten siirtymissopimuksissa kaupungilta kuntayhtymälle ei otettu kantaa mahdollisiin riitoihin ja niiden ratkaisemiseen ja siksi Oulainen voi nyt valvoa veromaksajiensa etua vain oikeusteitse.

Kaupunginhallitus esittää, että korkein hallinto-oikeus pyytäisi asiassa myös Kevan lausunnon.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen. Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän korvaamaan Oulaisten kaupungille kaupungin Kevalle (aiemmin Kunnallinen eläkelaitos) 26.4.2009 lukien maksamat eläkemenoperusteiset maksut, jotka perustuvat sellaisiin maksussa oleviin eläkkeisiin, jotka ovat kertyneet Oulaisten Instituutissa ennen 1.1.2000 ja Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitoksessa ennen 1.1.2001 tehdystä työstä. Muilta osin Oulaisten kaupungin hallintoriitahakemus hylätään.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu

Oulaisten kaupungin ja Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän välinen erimielisyys koskee eläkemenoperusteisesta maksusta aiheutuvia kustannuksia. Asiassa on ratkaistavana, onko Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä velvollinen korvaamaan Oulaisten kaupungille kaupungin Kevalle maksamat eläkemenoperusteiset maksut, jotka perustuvat sellaisiin maksussa oleviin eläkkeisiin, jotka ovat kertyneet Oulaisten Instituutissa ennen 1.1.2000 ja Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitoksessa ennen 1.1.2001 tehdystä työstä. Asiassa on tältä osin arvioitava, voidaanko maksuvelvollisuuden mahdollisesti katsoa perustuvan lainsäädäntöön tai sopimukseen taikka perusteettoman edun palauttamista koskeviin yleisiin periaatteisiin. Jos katsotaan, että kuntayhtymä on korvausvelvollinen, asiassa on vielä arvioitava, ovatko Oulaisten kaupungin saatavat joltakin osin vanhentuneet.

2. Asian taustaa ja asiakirjoista saatu selvitys

Oulaisten kaupunki ja Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymä olivat 18.11.1999 päivätyllä sopimuksella sopineet Oulaisten kaupungin ylläpitämän Oulaisten Instituutin siirtämisestä kuntayhtymän ylläpidettäväksi 1.1.2000 alkaen.

Oulaisten kaupunki ja Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymä olivat 19.9.2000 päivätyllä sopimuksella sopineet Oulaisten kaupungin ylläpitämän Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitoksen koulutustehtävän siirtämisestä kuntayhtymän ylläpidettäväksi 1.1.2001 alkaen.

Ensin mainitun sopimuksen 2. kohdan mukaan kuntayhtymä sitoutuu ylläpitämään ja kehittämään oppilaitoksen toimintaa Oulaisissa ensisijaisesti nykyisen koulutustehtävän pohjalta. Sopimuksen 4. kohdan mukaan valtionosuussaatavat sekä muut tilisaatavat ja -velat, sellaisina kuin suoriteperusteinen kirjanpito ne osoittaa 31.12.1999, kuuluvat kaupungille. Sopimuksen 3. kohta koskee työntekijöiden ja viranhaltijoiden asemaa ja sopimuksen 5. kohta kuntayhtymälle kaupungilta siirtyvää omaisuutta.

Jälkimmäisen sopimuksen 2. kohdan mukaan kuntayhtymä sitoutuu järjestämään ja kehittämään yksikön toimintaa Oulaisissa ensisijaisesti nykyisen koulutustehtävän pohjalta, Oulaisten kaupungin osoittamissa nykyisissä tiloissa. Sopimuksen 4. kohdan mukaan valtionosuussaatavat sekä muut tilisaatavat ja -velat, sellaisina kuin suoriteperusteinen kirjanpito ne osoittaa 31.12.2000, kuuluvat kaupungille. Valtionosuussaataviin kuuluu myös opetushallituksen 26.1.1994 (176/750/93) tekemä päätös vuokra-arvon pääomakorvauksesta, joka tämän sopimuksen perusteella maksetaan Oulaisten kaupungille. Sopimuksen 3. kohta koskee työntekijöiden ja viranhaltijoiden asemaa ja sopimuksen 5. kohta kuntayhtymälle kaupungilta siirtyvää omaisuutta.

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä on perustettu syksyllä 2010 jäsenkuntien, mukaan lukien Oulaisten kaupunki, kuntayhtymän perussopimuksen hyväksymistä koskevilla päätöksillä. Perussopimuksen 14 §:n mukaan kuntayhtymän peruspääoma muodostetaan Kalajokilaakson ja Siika-Pyhäjokialueen koulutuskuntayhtymien 31.12.2011 vahvistettavien tilinpäätöksien mukaisesta yhteenlasketusta nettovarallisuudesta.

Kala­jokilaakson koulutuskuntayhtymän ja Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän välillä 28.12.2011 solmitussa liikkeenluovutussopimuksessa on sovittu Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän liittämisestä Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymään 1.1.2012 alkaen siten, että Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä ottaa vastattavakseen Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän kaiken toiminnan, sen henkilöstön, varat ja velat, takaukset, sopimukset ja sitoumukset, kiinteistöt ja rakennukset sellaisessa kunnossa kuin ne ovat siirtohetkellä. Sopimuksessa on sovittu muun ohella, että eläkemaksuista ja muista velvoitteista, jotka kohdistuvat siirtopäivää 1.1.2012 edeltävään aikaan, vastaa jatkossa Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä luovutuksensaajana.

Oulaisten kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle toimittamaan kirjelmään liitetystä taulukosta ilmenee, että Keva on laskuttanut Oulaisten kaupungilta eläkemenoperusteisia maksuja Oulaisten kauppaoppilaitoksen, Oulaisten koti- ja laitostalousoppilaitoksen ja Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitoksen palveluksessa työskennelleiden henkilöiden osalta näissä yksiköissä suoritetusta työstä karttuneiden maksussa olevien eläkkeiden perusteella yhteensä 59 554,06 euroa vuonna 2005, 70 051,33 euroa vuonna 2006, 80 885,42 euroa vuonna 2007, 104 565,10 euroa vuonna 2008, 120 407,98 euroa vuonna 2009, 126 849,12 euroa vuonna 2010 ja 129 074,63 euroa vuonna 2011. Vuoden 2012 maksuennakko on ollut 134 920,12 euroa.

Keva on maaliskuussa 2012 jakanut kuntiin oppaan "Eläkemaksut palvelujen tuotannon muutoksissa", johon on koottu ohjeita siitä, miten eläkemaksut tulisi ottaa huomioon erilaisissa palvelujen muutostilanteissa. Eläkkeiden rahoituksessa työnantajien maksu jakautuu palkkaperusteiseen eläkemaksuun (vuonna 2012 keskimäärin 16,35 prosenttia), varhaiseläkemenoperusteiseen eläkemaksuun (1,0 prosenttia) ja eläkemenoperusteiseen eläkemaksuun (6,65 prosenttia). Kohdassa "Toimintojen siirrot työnantajien kesken" on todettu, että eläkemenoperusteinen maksu perustuu aina ennen vuotta 2005 tehtyyn työhön. Keva laskuttaa sen työnantajilta, jotka tuolloin maksoivat palkkaa henkilöille. Keva ei siis siirrä tällä hetkellä maksua toiminnon mukana uudelle työnantajalle.

Oppaassa on edelleen todettu, että jos työnantajat keskenään haluavat siirtää eläkemenoperusteisen maksun ja varhe-maksun siirtyvästä toiminnosta uudelle työnantajalle, niiden on keskenään sovittava tästä. Tällöin vanha työnantaja laskuttaa maksun uudelta työnantajalta Kevan Asta-palvelussa julkaistujen maksuerittelyjen perusteella. Vastaisuudessa Kevan maksuosuusohjelmisto pystyy siirtämään tietystä toiminnosta (henkilöstä) aiheutuvat eläkemeno- ja varhaiseläkemenoperusteiset maksut toiminnon mukana uudelle työnantajalle. Uusi maksuosuusohjelmisto on tarkoitus ottaa käyttöön vuoden 2013 alusta.

Vastaava ilmenee myös Kevan yleiskirjeestä 3/2012: KuEL-maksut vuonna 2013. Mainitussa yleiskirjeessä on otsikon "Eläkeperusteiset maksut tulee siirtää palvelun uudelle tuottajalle toiminnan siirtyessä" alla todettu muun ohella seuraavaa:

"Koska eläkeperusteisten maksujen kustannukset ovat valtionosuuteen oikeuttavia menoja, meno tulon kohdalle -periaatteen mukaisesti ne kuuluvat palvelun tuottajan maksettavaksi. Tämän periaatteen toteutumisen edellytys on, että eläkeperusteiset maksut siirretään toiminnan siirron yhteydessä palvelun uudelle tuottajalle, esimerkiksi kuntayhtymälle tai osakeyhtiölle (kustannus tulisi kohdistaa oikein myös kuntien kesken toimintoja siirrettäessä).

Mikäli eläkemenoperusteisten maksujen kustannukset eivät kirjaudu palvelun tuottajan kustannukseksi, ei niitä oteta myöskään huomioon valtionosuusjärjestelmässä kustannustenjaon tarkistuksen kautta. Tällöin kustannustenjaon tarkistuksessa keskeisessä roolissa oleva todellisten kustannusten summa on todellisuutta pienempi, ja kunnille ja muille opetuksen järjestäjille myönnettävä valtionosuus jää todellisuutta pienemmäksi."

Oulaisten kaupunki oli Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän hallinto-oikeudelle antaman selityksen johdosta hankkinut vielä Kevan lausunnon. Kevan 2.12.2012 päivätyn lausunnon mukaan oppilaitoksen ylläpitäjä saa valtionosuuden, jolla eläkemenoperusteinen maksukin tulee maksaa, koska maksu on mukana valtionosuuspohjassa. Mikäli maksua ei siirretä toiminnon mukana koulutuksen uudelle ylläpitäjälle, kustannus siirtyy valtion rahoittamasta toiminnasta kunnallisverolla rahoitettavaksi, mikä ei ole tarkoitus. Samalla kunnalta koulutuksen ylläpidon vastaanottanut kuntayhtymä saa rahansa sellaiseen menoon, jota sillä ei ole, eli se saa aiheetta valtionosuutena myös sen rahan, jolla kunnalle jäänyt eläkemenoperusteinen maksu on valtionosuuslainsäädännön mukaan ollut tarkoitus maksaa. Kevan näkemyksen mukaan maksut tulee kohdistaa toiminnon uudelle ylläpitäjälle, eli vanhan työnantajan tulee voida laskuttaa maksu uudelta työnantajalta.

Suomen Kuntaliiton Oulaisten kaupungille 9.8.2012 esillä olevaan asiaan liittyen antamassa lausunnossa todetaan otsikon "Eläkeperusteiset maksut valtionosuusjärjestelmässä" alla muun ohella seuraavaa:

"Suomen valtionosuusjärjestelmässä ammatillisen koulutuksen rahoitus sisältyy opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) mukaiseen valtionosuusrahoitukseen, josta euromääräisesti merkittävin osa on lukiokoulutuksen, ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulutuksen ylläpitäjille maksettava yksikköhintarahoitus. Ylläpitäjien yksikköhintarahoituksesta vastaavat kunnat ja valtio yhdessä. Valtio osallistuu yksikköhintarahoitukseen valtionosuusprosentin mukaisella osuudella. Kuntien omarahoitusosuus on kaikissa kunnissa euroa/asukas yhtä suuri. Vuonna 2012 valtionosuusprosentti on 41,89 ja kunnan omarahoitusosuus 364,18 euroa/asukas.

Valtionosuusrahoitus maksetaan suoraan koulutuksen ylläpitäjälle. Ylläpitäjälle myönnettävän rajoituksen perusteena ovat ammatillisen koulutuksen järjestäjän opiskelijamäärä ja opetus- ja kulttuuriministeriön vahvistama yksikköhinta.

Kustannustenjaon tarkistuksen piiriin sisältyvien tehtävien valtionosuusrahoitus tarkistetaan joka neljäs vuosi vastaamaan kyseisten tehtävien todellisia kustannuksia koko maan tasolla. Ammatillisessa koulutuksessa tämä tarkoittaa koulutuksen ylläpitäjille maksettavan yksikköhintarahoituksen perusteena olevien yksikköhintojen tarkistamista tehtävän todellisia kustannuksia vastaavalle tasolle koko maan tasolla.

Kuntien ja muiden opetuksen järjestäjien eläkemenoperusteiset maksut ovat kustannuksia, jotka otetaan huomioon lakisääteisessä kustannustenjaon tarkistuksessa valtionosuuteen oikeuttavana menona."

Ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmää selostetaan myös opetus- ja kulttuuriministeriön sivuilla yleisessä tietoverkossa. (http://www.minedu.fi/OPM/Koulutus/ammatillinen_koulutus/hallinto_ohjaus_ja_rahoitus/?lang=fi, vierailtu 2.1.2017) Selostuksessa todetaan muun ohella, että valtio ja kunnat rahoittavat yhdessä ammatillisen peruskoulutuksen. Ammatillisen peruskoulutuksen (pois lukien oppisopimuskoulutus) laskennalliset kustannukset ovat talousarvioesityksen mukaan vuonna 2012 arviolta 1,7 miljardia euroa. Valtion rahoitusosuus ammatillisen peruskoulutuksen kustannuksiin on noin 700 miljoonaa euroa ja kuntien rahoitusosuus noin 974 miljoonaa euroa. Selostuksesta ilmenee edelleen, että koulutuksen järjestäjät saavat rahoituksen koulutukseen opetus- ja kulttuuriministeriöltä laskennallisin perustein. Ammatillisen koulutuksen järjestäjät päättävät koulutukseen myönnetyn rahoituksen käyttämisestä ja kohdentamisesta: rahoituksella ei ole korvamerkkiä.

3. Tiivistelmä osapuolten esittämistä näkökohdista

Oulaisten kaupunki on tuonut esille, että ammatillisen koulutuksen rahoitus perustuu niin sanottuun ylläpitäjäjärjestelmään. Valtio ja kunnat rahoittavat yhdessä ammatillisen koulutuksen. Esimerkiksi vuonna 2011 kuntien rahoitusosuus oli koko maassa 347,53 euroa asukkaalta. Koulutuksen järjestäjän saamassa normiperusteisessa rahoituksessa on mukana eläkemenoperusteisesta maksusta johtuvat kustannukset. Oulainen maksaa nykytilanteessa ammatillisesta koulutuksesta asukasluvun mukaan määräytyvän maksun lisäksi eläkemenoperusteista maksua, joka kuuluisi ammatillisen koulutuksen järjestäjän maksettavaksi. Koulutuskuntayhtymä saa puolestaan perusteetonta etua, kun kaupunki on maksanut maksun, johon koulutuskuntayhtymä saa laskennallisin perustein rahoituksen. Maksun lopullinen määrä vuonna 2011 on ollut 129 074,63 euroa. Vuosina 2005–2011 maksua on kertynyt yhteensä 691 377,64 euroa ja vuodelle 2012 Kevan ennakkomaksu on 134 920,12 euroa.

Kaupungin mukaan se, että koulutustehtävän siirtoa koskevissa sopimuksissa (18.11.1999 Oulaisten Instituutti Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymälle ja 19.9.2000 Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitos Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymälle) ei ole sovittu mitään eläkemenoperusteisista maksuista, ei oikeuta vuosikymmeniä jatkuvaan vääristymään ja on kohtuuton veronmaksajia kohtaan. Kaupunginhallitus on katsonut, että Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän kuuluu takautuvasti maksaa eläkemenoperusteiset maksut Oulaisten kaupungille ajalta, jolta kaupungilla on ne oikeus laillisesti saada.

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän kannan mukaan Oulaisten kaupungin vaatimat eläkemenoperusteiset maksut eivät kuulu kuntayhtymälle, koska niistä ei ole oppilaitoksen siirtymisen yhteydessä sovittu eikä sopimusmuutokselle ole selvää lainsäädäntöä. Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymälle ei ole aikanaan siirtynyt vastuita ennen siirtoa syntyneistä eläkemaksuista eikä niitä ole perittykään. Ilman jäsenkuntien nimenomaista sopimusta ja lainsäädännön puuttuessa kuntayhtymä ei ole vastuussa Kevan Oulaisten kaupungille määräämistä eläkemenoperusteisista maksuista, jotka perustuvat Oulaisten Instituutissa ennen 1.1.2000 ja Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitoksessa ennen 1.1.2001 tehtyyn työhön.

Koska Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä ei ole ollut koulutuksen järjestäjänä niinä vuosina, jolloin maksettuihin palkkoihin maksut kohdistuvat, Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä ei ole saanut perusteetonta etua siitä, että Oulaisten kaupunki on maksanut vaatimuksen kohteena olevat eläkemenoperusteiset maksut.

Kuntayhtymä on lisäksi viitaten velan vanhentumisesta annettuun lakiin sekä kunnallisen eläkelain 134 §:n 2 momentin sekä verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 20 §:n mukaiseen viiden vuoden määräaikaan katsonut, että Oulaisten vaatimat valituskirjelmän liitteen mukaiset maksut ovat osittain vanhentuneet. Oulaisten kaupungin vaatimus on ensimmäisen kerran esitetty vasta, kun yhtymähallitus on 26.4.2012 saanut tiedon Oulaisten kaupunginhallituksen 2.4.2012 tekemästä päätöksestä.

4. Keskeiset asiassa merkitykselliset oikeusohjeet

4.1 Eläkemenoperusteista maksua koskevat säännökset perusteluineen

Kunnallisen eläkelain 1.1.2007 voimaan tulleen 131 §:n 1 momentin (1293/2006) mukaan kunnallisen eläkelaitoksen menot jaetaan jokaiselta varainhoitovuodelta jäsenyhteisöjen vastattaviksi. Eläkelaitoksen valtuuskunnan päättämä osuus kustannuksista jaetaan mainitun lain soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden lain 68 §:ssä tarkoitettujen työansioiden yhteismäärien suhteessa. Valtuuskunta voi myös päättää jakaa osan kustannuksista jäsenyhteisöjen palveluksen perusteella maksettujen tämän lain mukaisten eläkkeiden tai eläkkeen osien yhteismäärien suhteessa. Pykälän 4 momentin mukaan eläkelaitoksen valtuuskunta antaa tarkempia määräyksiä 1 ja 2 momentissa tarkoitettujen maksujen suorittamisen perusteista.

Eläkemenoperusteisista maksuista on aikaisemmin säädetty kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain 6 §:ssä (1324/1994) ja kunnallisen eläkelain 131 §:ssä sellaisena kuin se on ollut laissa 549/2003. Mainitut lainkohdat ovat olleet eläkemenoperusteista maksua koskevalta osin asiasisällöltään nykyistä vastaavat.

Kunnallisen eläkelain (549/2003) säätämiseen esillä olevilta osin johtaneessa hallituksen esityksestä (HE 94/2002 vp) ilmenee lakiehdotuksen 131 §:n yksityiskohtaisista perusteluista, että palkkaperusteisen maksuosuuden ohella osa maksusta suhteutettaisiin pykälän mukaan jäsenyhteisön palveluksen perusteella syntyneeseen, kyseisenä vuonna toteutuneeseen eläkemenoon. Vuonna 2002 tämä osuus vastasi keskimäärin 4,4 prosenttia palkkasummasta. Eläkemenoperusteinen maksuosuus otettiin käyttöön vuonna 1995. Perusteluista ilmenee edelleen, että eläkejärjestelmän maksutasosta ja maksun rakenteesta päättäminen vuosittain on annettu eläkelaitoksen ylintä päätäntävaltaa käyttävän eläkelaitoksen valtuuskunnan tehtäväksi.

4.2 Vanhentumiseen liittyvät säännökset

4.2.1 Velan vanhentumisesta annetun lain säännökset

Velan vanhentumisesta annetun lain (jäljempänä vanhentumislaki) soveltamisalaa koskevan 1 §:n mukaan mainittu laki koskee velan vanhentumista. Mainitussa laissa velalla tarkoitetaan rahavelkaa sekä muita velvoitteita.

Pykälän 2 momentin mukaan mainittua lakia ei muun ohella sovelleta:

1) veroon, julkiseen maksuun tai muuhun rahasaamiseen, joka saadaan periä ulosottotoimin ilman tuomiota tai päätöstä; eikä

3) eläke- tai sosiaalilainsäädännön nojalla, lakisääteisen vakuutuksen perusteella tai julkisista varoista suoritettavaan eläkkeeseen, korvaukseen, tukeen tai muuhun etuuteen.

Vanhentumislain 2 §:n 1 momentin mukaan, jos muussa laissa on tästä laista poikkeavia erityissäännöksiä velan vanhentumisajasta tai muusta vanhentumiseen liittyvästä seikasta, noudatetaan niitä tämän lain sijasta.

Vanhentumislain 4 §:n mukaan velka vanhentuu kolmen vuoden kuluttua 5–7 §:ssä tarkoitetusta ajankohdasta, jollei vanhentumista ole sitä ennen katkaistu.

Vanhentumislain 7 §:ssä säädetään korvausvelan vanhentumisajan alkamisesta ja enimmäisajasta. Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan vahingonkorvauksen tai muun hyvityksen vanhentumisaika alkaa kulua perusteettoman edun palautuksessa siitä, kun vaatimuksen esittäjä on saanut tietää tai hänen olisi pitänyt tietää erehdyksessä tehdystä maksusta, sopimuksen pätemättömyydestä tai muusta edun palautuksen perustana olevasta tapahtumasta ja perusteettoman edun saajasta.

Pykälän 2 momentin mukaan vahingonkorvauksen tai muun 1 momentissa tarkoitetun velan vanhentuminen on kuitenkin katkaistava ennen kuin kymmenen vuotta on kulunut sopimusrikkomuksesta taikka vahinkoon johtaneesta tai edun palautuksen perustana olevasta tapahtumasta.

Vanhentumislain 14 §:n 1 momentin mukaan velallisen velvollisuus suorittaa velka lakkaa, kun velka vanhentuu.

Hallituksen esityksessä velan vanhentumista ja julkista haastetta koskevan lainsäädännön uudistamisesta (HE 187/2002 vp) on 1 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

Ehdotetussa laissa velalla tarkoitetaan rahavelkojen lisäksi myös muita velvoitteita. Lain soveltamisala olisi yleinen ja se vastaisi voimassaolevan vanhentumisasetuksen 1 §:n soveltamisalaa. Lakia sovellettaisiin siten kaikentyyppisiin velvoitteisiin siitä riippumatta, koskeeko se rahaa, tavaraa, palveluja tai muita suorituksia. Myös velvollisuus pidättyä jostakin toimesta voi olla laissa tarkoitettu velvoite.

Soveltamisala on yleinen niin, että se koskee kaikkia velvoitteita siitä riippumatta, onko velallisena ja velkojana yksityishenkilö vai yksityisoikeudellinen tai julkisoikeudellinen yhteisö. Osapuoliasetelma ei vaikuta lain soveltamisalaan eikä myöskään vanhentumisajan pituuteen tai velkojan oikeuteen keskeyttää velan vanhentuminen. On kuitenkin huomattava, että useat julkisoikeudellisesta perusteesta johtuvat velat jäävät 2 momentin nojalla lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Pykälän 2 momentissa on lain soveltamisalaa rajoittavia säännöksiä. Tässä momentissa tarkoitettuihin velkasuhteisiin ei sovelleta yleisiä vanhentumista koskevia säännöksiä, vaan yksinomaan niitä koskevien

erityislakien omia vanhentumissäännöksiä.

Momentin 3 kohdan mukaan lakia ei sovellettaisi silloin, kun kysymys on eläke- tai sosiaalilainsäädäntöön tai lakisääteiseen vakuutukseen perustuvista taikka julkisista varoista suoritettavista etuuksista. Etuuksilla tarkoitetaan eläkkeitä, ansionmenetyksestä tai esinevahingoista maksettavia korvauksia sekä erilaisia tiettyä hanketta tai toimintaa varten myönnettyjä taikka edunsaajan taloutta tukevia suorituksia.

Eläke- ja sosiaalilainsäädännöllä tarkoitetaan tässä sosiaaliturvaa ja terveydenhuoltoa koskevia lakeja. Sääntelyn piiriin kuuluu sekä julkisyhteisöjen että yksityisoikeudellisten yhteisöjen velvoitteita, joissa edunsaajana on yksityishenkilö. Sosiaalioikeuteen kuuluvat erilaiset lakisääteiset sosiaalivakuutukset, kuten kansaneläkelaki (347/1956), työntekijäin eläkelaki (395/1961) ja muut ansaintaeläkelait, tapaturmavakuutuslaki (608/1948) ja työttömyysturvalaki (602/1984) sekä rikosvahinkolaki (935/1973). Myös kunnille myönnettävät valtionosuudet ja rahoitusavustukset ovat tässä tarkoitettuja etuuksia, joita vanhentumislain säännökset eivät koske.

Mainitussa hallituksen esityksessä on 7 §:n 1 momentin 4 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

Momentin 4 kohdassa säädetään vanhentumisajan alkamisesta perusteettoman edun tai vastikkeen palautuksessa. Ehdotuksen mukaan vanhentuminen alkaa siitä, kun vaatimuksen esittäjä on saanut tiedon tai hänen olisi pitänyt saada tieto erehdyksessä tehdystä maksusta, sopimuksen pätemättömyydestä tai muusta vastikkeen tai etuuden palautuksen perusteena olevasta tapahtumasta ja perusteettoman edun saajasta.

Voimassa olevan oikeuden mukaan perusteettoman edun palautus vanhenee yleisen vanhentumisajan mukaisesti kymmenessä vuodessa siitä, kun perusteeton etu on saatu tai kun oikeutetusti saatu etu osoittautuu myöhemmin perusteettomaksi. Samalla kun vanhentumisaikaa ehdotetaan lyhennettäväksi, vanhentumisen alkamisen lisäedellytykseksi asetetaan se, että vaatimuksen esittäjällä on tieto edun perusteettomuudesta sekä palautusvelvollisesta.

Tavallinen perusteettoman edun palautustilanne on erheellinen rahasuoritus. Maksu on voitu tehdä väärälle henkilölle esimerkiksi käyttämällä virheellistä pankin tilinumeroa. Sama maksu on voitu tehdä kahteen kertaan, tai maksu ylittää velan määrän. On myös mahdollista, että maksun aiheena ollutta velkaa ei ole ollut lainkaan olemassa. Toinen soveltamistilanne liittyy sopimuksen perusteella tehtyjen suoritusten palauttamiseen. Tämä koskee sekä sopimuksen pätemättömyys- että purkautumistilanteita. Kolmas tyypillinen soveltamistilanne on luvattomasta käytöstä saadun hyödyn palauttaminen. Soveltamisalaan kuuluvia tilanteita ei niiden moninaisuudesta johtuen voida tyhjentävästi luetella. Kohtaa sovelletaan kaikkiin tilanteisiin, joissa vastikkeen tai etuuden palautuksen edellytykset täyttyvät. Perusteettoman edun palautus perustuu pitkälti kirjoittamattomiin yleisiin siviilioikeudellisiin periaatteisiin.

Keskeinen kysymys säännöksen soveltamisessa on se, milloin palautusvaatimuksen esittäjän olisi tullut saada tieto etuuden palautuksen perusteena olevasta tapahtumasta ja perusteettoman edun saajasta. Tieto palautuksen perusteena olevasta tapahtumasta edellyttää kahta seikkaa, tietoisuutta tapahtumasta ja sen perusteettomuudesta.

Virheellisen maksun tapauksessa palautusvaatimuksen esittäjä on tavallisesti välittömästi tietoinen itse maksutapahtumasta, sillä hän suorittaa yleensä sen itse. Sen sijaan maksun virheellisyydestä hän saattaa saada tiedon vasta huomattavasti myöhemmin.

Myös julkisoikeudellisten etuuksien takaisinperinnässä on kysymys perusteettoman edun palautuksesta. Takaisinperinnän edellytykset määräytyvät asianomaista etuutta koskevan lainsäädännön tai yleisten periaatteiden mukaan. Useissa erityislaeissa on myös säännöksiä siitä, missä ajassa takaisinperintään on ryhdyttävä. Nämä määräajat voivat olla lyhyempiä tai pitempiä kuin yleinen vanhentumisaika. Vanhentumislain säännökset tulevat sovellettaviksi vain, jollei erityislainsäädännöstä muuta johdu. Tällöin etuuden palauttamista on vaadittava kolmen vuoden kuluessa siitä, kun tuen myöntäjä on saanut tietää tai olisi pitänyt saada tietää siitä, että etuus on myönnetty väärin perustein tai että etuuden pysymisen edellytykset ovat myöhemmin lakanneet.

Vanhentumisajan alkamishetki on kaikissa 1 momentin tilanteissa sidoksissa siihen, milloin velkojan katsotaan saaneen vaatimuksen esittämiseksi tarvittavat tiedot. Jos vahingon ilmeneminen viivästyy tai vastuussa olevasta tahosta ei ole selvyyttä, myöskään määräaika ei ala kulua. Ei kuitenkaan ole perusteltua, että tällä tavoin epäselvien korvausten, edun palautusten tai muiden hyvitysten vanhentumisajan alkaminen siirtyisi epämääräiseksi ajaksi pitkälle tulevaisuuteen. Tämän vuoksi 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi siitä ajasta, jonka kuluessa 1 momentissa tarkoitettuun korvaukseen on viimeistään vedottava.

Vanhentumisen takarajana olisi kymmenen vuotta korvauksen tai edunpalautuksen perusteen syntymisestä. Ehdotus vastaa osin voimassaolevan oikeuden mukaista kymmenen vuoden vanhentumisaikaa. Sen alkamisajankohta kuitenkin muuttuisi. Määräaika laskettaisiin perusteettoman edun palautuksessa siitä, kun erhemaksu tai muu palautettava suoritus on tehty.

4.2.2 Kunnallisen eläkelain säännökset

Kunnallisen eläkelain 134 §:ssä (1293/2006) säädetään maksun perinnästä ja maksusaatavan vanhentumisesta. Pykälän 1 momentin mukaan kunnallisen eläkelaitoksen on määrättävä tähän lakiin perustuva maksu viiden vuoden kuluessa saatavan syntymisestä. Pykälän 2 momentin mukaan aiheettomasti suoritetun maksun ja palkansaajan eläkemaksun palautus vanhentuu viiden vuoden kuluttua maksun maksupäivästä tai palkansaajan eläkemaksun pidätyspäivästä, jollei vanhentumista ole sitä ennen katkaistu.

4.2.3 Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain säännökset

Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain (jäljempänä verotäytäntöönpanolaki) 1 §:n 1 momentin mukaan mainittu laki koskee seuraavia saatavia (julkinen saatava): 1) vero ja julkinen maksu sekä niille säädetty viivästyskorko ja korotus; 2) muu julkisoikeudellinen tai siihen rinnastettava saatava, joka 3 §:n mukaan saadaan periä ulosotossa ilman ulosottokaaren (705/2007) 2 luvun 2 §:ssä tarkoitettua ulosottoperustetta (suora ulosottokelpoisuus).

Lain 20 §:n mukaan julkinen saatava vanhentuu viiden vuoden kuluttua sitä seuranneen vuoden alusta, jona se on määrätty tai maksuunpantu, ja muussa tapauksessa sitä seuranneen vuoden alusta, jona se on erääntynyt.

5. Oikeudellinen arviointi

5.1 Eläkemenoperusteisten maksujen kohdentaminen ammatillisen koulutuksen aiemmalle tai uudelle ylläpitäjälle

Oulaisten kaupungin ja Jokilaakson koulutuskuntayhtymän välinen riita koskee sitä, kumpi niistä on velvollinen viime kädessä vastaamaan sellaisista eläkemenoperusteisista maksuista, jotka on määrätty kunnallisen eläkelain 131 §:n tai sitä edeltäneen lainsäädännön nojalla Oulaisten kaupungin vuoteen 2000 ja 2001 ylläpitämien Oulaisten Instituutin ja Oulaisten Terveydenhuolto-oppilaitoksen palveluksessa kertyneiden, maksussa olevien eläkkeiden perusteella. Oppilaitosten toiminta on vuosina 2000 ja 2001 siirtynyt Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymälle, joka puolestaan on 1.1.2012 liitetty Jokilaakson koulutuskuntayhtymään. Riitaisuus koskee vuodesta 2005 alkaen perittyjä maksuja. Oulaisten kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle tekemän valituksen ja edellä kohdassa "Asiakirjoista saatu selvitys" selostetun taulukon mukaisesti Keva on vuosina 2005-2011 määrännyt Oulaisten kaupungin maksettavaksi tässä tarkoitettuja eläkemenoperusteisia maksuja yhteensä 691 377,64 euroa.

Eläkemenoperusteista maksua peritään Kevan jäsenyhteisön palveluksessa ennen vuotta 2005 tehdystä työstä karttuneen, maksussa olevan eläkkeen perusteella. Tällä perusteella Keva on laskuttanut riidanalaiset eläkemenoperusteiset maksut Oulaisten kaupungilta, jonka ylläpitämissä oppilaitoksissa eläkkeet, joiden perusteella maksu määrätään, ovat kertyneet.

Kunnallisessa eläkelaissa tai muussakaan lainsäädännössä ei ole nimenomaisia säännöksiä, joiden perusteella velvollisuus eläkemenoperusteisten maksujen suorittamiseen siirtyisi Kevan jäsenyhteisöltä jollekulle toiselle tilanteessa, jossa maksun määrääminen perustuu toimintaan, joka on siirtynyt jäsenyhteisöltä jollekulle toiselle. Eläkemenoperusteisten maksujen maksuvelvollisuudesta ei myöskään ole sovittu Oulaisten kaupungin ja Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän välisissä sopimuksissa, joilla oppilaitokset ovat siirtyneet Oulaisten kaupungilta Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän ylläpidettäviksi. Oulaisten kaupungin vaatimusta ei siten voida perustaa nimenomaisiin säännöksiin tai sopimusmääräyksiin.

Oulaisten kaupunki on kuitenkin katsonut, että Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä on saanut ja saa perusteetonta etua Oulaisten kaupungin kustannuksella, kun Oulaisten kaupunki on maksanut eläkemenoperusteiset maksut, vaikka koulutuskuntayhtymä koulutuksen ylläpitäjänä on saanut koulutukseen laskennallisen lakisääteisen rahoituksen, joka laskennallisesti kattaa myös koulutukseen kohdistuvat eläkemenoperusteiset maksut.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtio ja kunnat rahoittavat yhdessä ammatillisen koulutuksen. Oulaisten kaupunki on kaikkien kuntien tavoin osallistunut ammatillisen koulutuksen kustannuksiin tämän rahoitusjärjestelmän kautta ja sen mukaisesti. Oulaisten kaupunki on todennut, että esimerkiksi vuonna 2011 kuntien rahoitusosuus oli koko maassa 347,53 euroa asukkaalta. Koulutuksen järjestäjät puolestaan saavat rahoituksen koulutukseen laskennallisen perustein. Rahoituksen tasoon vaikuttavat koulutuksen järjestäjille koulutuksesta aiheutuneet kokonaiskustannukset.

Edellä jaksossa 2 selostetuista Suomen Kuntaliiton lausunnosta ja Kevan ohjeistuksesta ilmenee, että eläkemenoperusteinen maksu on opetustoimessa valtionosuuden perusteisiin kuuluva kustannus, joka on tarkoitettu rahoitettavaksi osaltaan valtionosuudella.

Korkein hallinto-oikeus katsoo asiassa saadun selvityksen perusteella, että ammatilliseen koulutukseen kohdistuvat eläkemenoperusteiset maksut lasketaan niihin koulutuksen kokonaiskustannuksiin, joiden perusteella koulutuksen järjestäjien koulutukseen saama rahoitus määräytyy. Korkein hallinto-oikeus katsoo siten samoin kuin Oulaisten kaupunki, että Kalajoen koulutuskuntayhtymä on vuosina 2005–2011 ja Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä vuodesta 2012 lukien saanut laskennallisen rahoituksen myös niihin eläkemenoperusteisiin maksuihin, jotka Oulaisten kaupunki on oppilaitosten aikaisempana ylläpitäjänä maksanut. Koulutuskuntayhtymät ovat näin ollen saaneet perusteetonta etua Oulaisten kaupungin kustannuksella. Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän saama etu on siirtynyt Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymälle, kun Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymä on vuoden 2012 alusta liitetty Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymään, jolle kaikki Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän oikeudet ja velvollisuudet ovat siirtyneet.

Velvollisuutta perusteettoman edun palauttamiseen ei esillä olevassa tilanteessa voida perustaa nimenomaisiin oikeussäännöksiin, mutta oikeuskäytännön mukaan tällainen velvollisuus voi syntyä perusteettoman edun palauttamista koskevien yleisten oikeusperiaatteiden nojalla. Esillä olevan kaltaisessa asiassa, jossa on kysymys julkisen rahoituksen oikeasta kohdentumisesta julkisyhteisöjen välillä, lähtökohtana voidaan pitää velvollisuutta perusteettoman edun palauttamiseen. Velvollisuudesta vapautuminen palautusvelvollisuuden kohtuuttomuuden perusteella ei tällaisessa tilanteessa yleensä voi tulla kysymykseen, kun vielä otetaan huomioon, mitä jäljempänä todetaan saatavan vanhentumisesta.

5.2 Vanhentuminen

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän yhtymähallitus on katsonut, että Oulaisten kaupungin saatavat ovat joka tapauksessa osittain vanhentuneet. Koulutuskuntayhtymä on viitannut kunnallisen eläkelain 134 §:n 2 momenttiin, verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 20 §:ään sekä vanhentumislain säännöksiin. Koulutuskuntayhtymä on edelleen todennut, että Oulaisten kaupungin vaatimus on ensimmäisen kerran esitetty vasta, kun yhtymähallitus on 26.4.2012 saanut tiedon Oulaisten kaupungin 2.4.2012 tekemästä päätöksestä.

Oulaisten kaupungin mukaan kaupungin vaatimus kohdistuu vuodesta 2005 lähtien maksettuihin maksuihin, koska maksun perusteena olevat henkilöluettelot ja euromäärät henkilöittäin on saatu ensimmäisen kerran vasta vuonna 2005. Oulaisten kaupungin mukaan kuntayhtymän edustajien kanssa on käyty jo aiemminkin keskustelua eläkemenoperusteisesta maksusta, mutta vaatimuksia ei ole pystytty konkreettisesti esittämään, koska yksiselitteinen ohjeistus on puuttunut, eikä kuntayhtymän suhtautuminen asiaan ole ollut myöntyvää. Yksiselitteiset selkeät ohjeet maksun kohdistamisesta koulutuksen järjestäjälle Keva antoi vasta vuoden 2012 alussa. Kuntayhtymän suhtautumisen vuoksi sopimusten muuttaminen tai erillisen sopimuksen tekeminen ei ole ollut mahdollista.

Esillä olevassa asiassa on kysymys sen perusteettoman edun palauttamista koskevasta vaatimuksesta, jonka Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä on saanut Oulaisten kaupungin maksettua Kevalle vaatimuksen perustana olevat eläkemenoperusteiset maksut. Esillä olevassa asiassa ei siten ole kysymys kunnallisen eläkelain 134 §:n 2 momentissa tarkoitetuista maksuista tai maksusaatavista eikä mainittu säännös siten tule asiassa sovellettavaksi. Kysymys ei myöskään ole verotäytäntöönpanolaissa tarkoitetusta verosta tai maksusta tai muusta julkisoikeudellisesta saatavasta, joka saadaan periä ulosotossa ilman tuomiota tai päätöstä, joten myöskään mainitun lain 20 § ei tule asiassa sovellettavaksi.

Tammikuun 1. päivänä 2004 voimaan tullut vanhentumislaki on vanhentumista koskeva yleislaki. Kuten edellä kohdasta 4.2.1 selostetuista lain esitöistä ilmenee, laki koskee kaikkia velvoitteita siitä riippumatta, onko velallisena ja velkojana yksityishenkilö vai yksityisoikeudellinen tai julkisoikeudellinen yhteisö. Vaikka merkittävä osa julkisoikeudellisesta perusteesta johtuvista saatavista on lain 1 §:n 2 momentissa rajattu lain soveltamisalan ulkopuolelle, lakia sovelletaan myös julkisoikeudellisesta perusteesta johtuviin saataviin siltä osin kuin niissä ei ole kysymys mainitussa lainkohdassa tarkoitetuista velkasuhteista.

Valituksessa tarkoitetussa Oulaisten kaupungin vaatimuksessa Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän velvoittamisesta korvaamaan kaupungille sen vuodesta 2005 lukien Kevalle suorittamat eläkemenoperusteiset maksut ei ole kysymys sellaisesta julkisoikeudellisesta saatavasta, joka vanhentumislain 1 §:n 2 momentissa olisi rajattu lain soveltamisalan ulkopuolelle. Kysymystä siitä, onko esillä oleva perusteettoman edun palauttamisvelvollisuutta koskeva velka joltakin osin vanhentunut, on siten arvioitava vanhentumislain pohjalta.

Esillä olevassa asiassa velan vanhentumista on lähtökohtaisesti arvioitava vanhentumislain 4 §:n ja 7 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla. Jos perusteettoman edun palautusta koskevan velan vanhentumista ei ole katkaistu kymmenen vuoden kuluessa palautuksen perusteena olevasta tapahtumasta, velka on vanhentunut 7 §:n 2 momentin nojalla.

Vanhentumislain 4 §:stä ja 7 §:n 1 momentin 4 kohdasta ilmenee, että perusteettoman edun palautuksessa kolmen vuoden vanhentumisaika alkaa kulua siitä, kun vaatimuksen esittäjä on saanut tietää tai hänen olisi pitänyt tietää edun palautuksen perustana olevasta tapahtumasta ja perusteettoman edun saajasta. Vanhentumislakia koskevan hallituksen esityksen 7 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kolmen vuoden vanhentumisaika alkaa kulua, kun velkoja voi esittää maksuvaatimuksen velalliselle. Pykälän 1 momentin 4 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tieto palautuksen perusteena olevasta tapahtumasta edellyttää kahta seikkaa, tietoisuutta tapahtumasta ja sen perusteettomuudesta.

Esillä olevassa asiassa edun palautuksen perustana olevina tapahtumina on pidettävä Oulaisten kaupungin maksusuorituksia Kevalle. Oulaisten kaupunki on ollut suorituksista tietoinen heti niiden tapahduttua. Tulkinnanvaraisempaa on, milloin Oulaisten kaupungin on katsottava saaneen tiedon siitä, että maksusuoritukset merkitsevät, että koulutuskuntayhtymä saa perusteetonta etua Oulaisten kaupungin kustannuksella. Oulaisten kaupunki on itse viitannut yhtäältä siihen, että sillä on vuodesta 2005 lukien ollut käytettävissään maksujen perusteena olevat henkilöluettelot ja euromäärät, joiden perusteella sen aiemmin ylläpitämiin ammattioppilaitoksiin liittyvä eläkemenoperusteinen maksu on ollut mahdollista yksilöidä. Toisaalta Oulaisten kaupunki on tuonut esille, että Keva on vasta 2012 antanut yksiselitteiset selkeät ohjeet maksun kohdistumisesta koulutuksen järjestäjälle. Kolmantena ajankohtana, jolloin Oulaisten kaupungin saatettaisiin katsoa saaneen tiedon maksusuorituksiin liittyvästä perusteettomasta edusta koulutuskuntayhtymälle, saatettaisiin pitää tämän korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun antopäivää ja katsoa, että Oulaisten kaupunki on vasta tällä päätöksellä saanut vanhentumislain 7 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun tiedon palautuksen perustana olevasta tapahtumasta.

Korkein hallinto-oikeus arvioi, että oikeusvarmuudelle on syytä antaa erityistä painoarvoa tulkittaessa vanhentumisajan alkamisajankohtaa esillä olevassa julkisyhteisöjen välisessä julkisiin rahoitusjärjestelmiin liittyvässä riitaisuudessa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Oulaisten kaupungilla on jo vuonna 2005 ollut tieto myös siitä, että Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymä saa perusteetonta etua Oulaisten kaupungin suorittaessa koulutuskuntayhtymälle siirtyneeseen toimintaan liittyviä eläkemenoperusteisia maksuja. Oulaisten kaupunki olisi jo tuolloin voinut esittää maksuvaatimuksen koulutuskuntayhtymälle.

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että se on saanut ensimmäisen kerran tiedon kaupungin vaatimuksesta 26.4.2012. Vanhentumislain 10 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan velan vanhentuminen katkeaa, kun velkoja vaatii velalliselta suoritusta tai muutoin muistuttaa velasta. Kun Oulaisten kaupunginhallitus ei ole esittänyt selvitystä, jonka perusteella velan vanhentumisen olisi katsottava katkenneen ennen mainittua ajankohtaa, velan vanhentumisen on katsottava katkenneen tuona ajankohtana. Tämä merkitsee sitä, että Oulaisten kaupungin korvausvaatimusta on pidettävä vanhentuneena siltä osin kuin se perustuu Oulaisten kaupungin Kevalle ennen 26.4.2009 suorittamiin maksuihin.

5.3 Johtopäätös ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus katsoo edeltä ilmenevillä perusteilla, että Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä on velvollinen korvaamaan Oulaisten kaupungille ne eläkemenoperusteiset maksut, jotka kaupunki on suorittanut Kevalle 26.4.2009 lukien ja jotka on määrätty Oulaisten kaupungin ylläpitämien Oulaisten Instituutin ja Oulaisten terveydenhuolto-oppilaitoksen palveluksessa kertyneiden maksussa olevien eläkkeiden perusteella. Tähän nähden hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Oulaisten kaupungin hallintoriitahakemus hallinto-oikeudelle hyväksyttävä 26.4.2009 lukien tehtyjen suoritusten osalta, mutta hylättävä velan vanhentumisen perusteella tätä ajankohtaa aiempien suoritusten osalta. Jos Oulaisten kaupunki ja Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä eivät pääse sopimukseen näin korvattavaksi tulevasta määrästä, asia voidaan saattaa tältä osin uudella hakemuksella hallinto-oikeuden käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Matti Halénin äänestyslausunto:

"Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Yhdyn enemmistön perusteluihin kohtien 1.–4. osalta. Oikeudellisena arviona perusteluiden kohdassa 5. lausun eläkemenoperusteisten maksujen kohdentamisesta ammatillisen koulutuksen aiemmalle tai uudelle ylläpitäjälle seuraavaa:

Eläkemenoperusteisia maksuja kannetaan Kevan jäsenyhteisöiltä siten, että Kevan valtuuskunta vahvistaa vuosittain eläkemenoperusteisen maksun kokonaismäärän, joka jaetaan jäsenyhteisöjen kesken sen perusteella, kuinka paljon maksussa olevista eläkkeistä on karttunut kunkin jäsenyhteisön työssä ennen vuotta 2005 tehdystä työstä. Eläkemenoperusteisella maksulla ei ole siten yhteyttä jäsenyhteisön maksuvuonna maksamiin palkkoihin. Maksuvelvollisuuteen ei siten myöskään vaikuta, onko toiminta, jossa maksun perusteena oleva työ on tehty, kunnan toimintana maksuvuonna jo loppunut esimerkiksi sen vuoksi, että toiminta on yhtiöitetty, siirtynyt kuntayhtymälle, toisen kunnan hoidettavaksi tai hoidettavaksi ostopalveluna.

Toimintamuodon muutoksista seuraa väistämättä maksujen oikeudenmukaiseen kohdistamiseen liittyviä ongelmia. Kun kunta joutuu maksamaan sellaiseen toimintaan liittyviä menoja, jota toimintaa se ei enää itse harjoita, maksurasitus voi tuntua perusteettomalta. Toisaalta maksuvelvollisuuden on nimenomaan tarkoitettu kohdistuvan eläkettä kerryttävän palvelussuhteen työnantajaan myöhemmistä muutoksista riippumatta. Jos Kevan eläkkeitä rahoitettaisiin vain jäsenyhteisöjen maksuajankohtana maksamista palkoista kannettavilla maksuilla, maksupohja ei yhtiöittämisten ja ulkoistusten lisääntyessä välttämättä riittäisi kattamaan aikaisemmasta jäsenyhteisöille tehdystä työstä maksettavia Kevan eläkkeitä tai saattaisi muodostua pienenevälle Kevan piirissä vakuutettujen ryhmälle liian raskaaksi muihin eläkevakuuttajiin verrattuna. Tämä on ollut syynä eläkemenoperusteiselle maksulle. Maksun voidaankin nähdä perustuvan siihen, että eläketurvaa on työntekoajankohtana rahoitettu eläkekustannuksiin nähden liian alhaisilla maksuilla. Jos tarkoituksena maksua käyttöön otettaessa olisi ollut, että maksuvelvollisuus kohdistetaan muuhun kuin alkuperäiseen palkanmaksajaan, tästä olisi tullut erikseen säätää. Nämä syyt puhuvat sitä vastaan, että maksu siirrettäisiin toimintaan myöhemmin osallistuvien muiden kuntien vastuulle.

Kevan oppaassa "Eläkemaksut palvelujen tuotannon muutoksessa" tarkastellaan eläkemenoperusteisten maksujen huomioon ottamista edellä mainituissa erilaisissa toiminnanmuutostilanteissa. Oppaasta ilmenee, että maksujen huomioon ottamisesta on sovittava järjestelyn toteuttamisen yhteydessä. Vastuun siirtoon on perusteltua suhtautua eri tavoin eri tilanteissa. Esimerkiksi maksuvastuun siirto yhtiölle toiminnan yhtiöittämisen yhteydessä ei ole aina mahdollista. Kuntayhtymään, joka laskuttaa jäsenkuntia, liittyvissä järjestelyissä esitetään oppaassa vaihtoehtoisia ratkaisuja, joilla voitaisiin turvata osapuolten tasapuolinen ja oikeudenmukainen kohtelu. Näin ollen oppaan mukaan viime kädessä osallisten jäsenkuntien ratkaistavaksi keskinäisin sopimuksin jää, millaista vastuunjakoa pidetään oikeudenmukaisimpana.

Oppaassa tarkastellaan myös esillä olevaa tilannetta, jossa eläkemenoperusteiset maksut vaikuttavat valtionosuuteen. Oppaan mukaan maksut tulee tällöin toimintojen siirrossa kohdistaa palvelun uudelle ylläpitäjälle. Perusteluiden kappaleessa 2. selostettu Kevan yleiskirje ja Suomen Kuntaliiton lausunto perustuvat myös siihen, että maksu tulisi siirtää uudelle ylläpitäjälle, sillä muutoin maksu siirtyy valtion rahoittamasta toiminnasta kunnallisverolla rahoitettavaksi, mikä ei ole tarkoitus. Kannanotoissa on kyse sellaiseen menettelyyn ohjaamisesta, jolla kuntien etu suhteessa valtioon tulee huomioiduksi. Kysymys on ohjauksesta, miten asiasta on syytä sopia, mutta kannanotoissa ei esitetä, että vastuu siirtyisi sopimuksesta riippumatta oikeusjärjestyksen nojalla.

Ammatillisen koulutuksen rahoituksen perustana ovat laskennalliset kustannukset, joihin ammatillisen koulutuksen harjoittajien maksamat eläkemenoperusteiset maksut sisältyvät. Valtioneuvosto vahvistaa näiden kustannusten perusteella vuosittain koulutuksen oppilaskohtaisen keskimääräisen yksikköhinnan. Kustannusten mukainen rahoitus, joka jakautuu hieman yli 40 prosentin osalta valtionosuuteen ja muilta osin asukasluvun perusteella laskutettavaan kuntien osuuteen, jaetaan koulutuksen järjestäjille lähtökohtaisesti järjestämisluvan mukaisen oppilasmäärän ja yksikköhinnan tulona ja osaksi muiden tekijöiden perusteella. Laskennallinen kustannusten peruste tarkistetaan neljän vuoden välein.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan koko maan valtionosuuden piiriin kuuluvien opetuksen järjestäjien maksamat eläkemenoperusteiset maksut sisältyvät siten siihen koko maan rahoitukseen, josta suhteellinen osuus eli arviolta noin kaksi prosenttia on ohjattu vastaajakoulutuskuntayhtymälle. Koulutuskuntayhtymä on siten laskennallisesti saanut tämän kahden prosentin osuuden koko maan puheena olevista maksuista, eikä varsinaisesti riidanalaista määrää. Maksuvastuun jäämisestä Oulaisten kaupungille koulutuskuntayhtymän sijasta on seurannut rahoitusjärjestelmän rakenteesta päätellen, että valtionosuus koko maan koulutuksen järjestäjille on jäänyt hieman yli 40 prosenttia valituksenalaisten maksujen määrästä pienemmäksi. Valtio on säästänyt tämän määrän ja kunnat loput vajaa 60 prosenttia, ja maan koulutuksen järjestäjät ovat menettäneet Oulaisten maksettavaksi jääneen määrän kukin suhteelliselta osaltaan. Vastaajakoulutuskuntayhtymä on toisaalta välttynyt tämän suuruiselta menolta. Toisaalta vastuun siirron kuvattu vaikutus ei ole välitön ja yksiselitteinen, koska laskennalliset kustannukset tarkistetaan vain neljän vuoden välein ja niiden määrää on säästösyistä leikattu.

Oulaisten kaupungin ja Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän taloudellisista suhteista on sovittu hallinto-oikeuden päätöksessä selostetuilla 18.11.1999 ja 19.9.2000 solmituilla sopimuksilla. Sopimuksissa ei ole sovittu kysymyksessä olevien eläkemenoperusteisten maksujen maksuvastuun siirtymisestä. Oulaisten kaupunki on osaltaan hyväksynyt syksyllä 2010 Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän, joka on muodostettu Kalajokilaakson ja Siika-Pyhäjokialueen koulutuskuntayhtymien yhdistymisellä, perussopimuksen. Yhdistyneiden kuntayhtymien välillä on 28.12.2011 solmittu liikkeenluovutussopimus. Myöskään tässä yhteydessä ei ole sovittu siitä, että Oulaisten kaupungin vastuulla olevat Kalajokilaakson koulutuskuntayhtymän toiminnan aloittamista edeltävän ajan työhön perustuvat maksut siirtyisivät kuntayhtymälle.

Oulaisten kaupungin vaatimus merkitsee, että kuntayhtymä olisi velvollinen suorittamaan vaaditut eläkemaksut, vaikkei vastuun siirtymisestä niiden osalta ole sovittu. Sopimusta solmittaessa Oulaisten kaupunki on ollut sinänsä tietoinen siitä, että se joutuu jatkossa maksamaan eläkemenoperusteisia maksuja toiminnan siirtymistä edeltävästä työstä. Tuolloin Keva ei ole kuitenkaan eritellyt kaupungin maksuja sen mukaan, missä toimipisteessä tehtyyn työhön ne liittyvät. Erittely, johon vaatimus voitaisiin perustaa, on ollut saatavissa vasta vuodesta 2005. Maksua ei voida käsitellä kirjanpidossa velkana, koska sen määrä päätetään vasta myöhemmin. Maksun määrä ei siten ole ollut sopimuksia 18.11.1999 ja 19.9.2000 tehtäessä tulevilta vuosilta edes arvioitavissa, joten on tältä kannalta ymmärrettävää, ettei maksua ole otettu sopimuksissa huomioon.

Kalajokilaakson kuntayhtymän, johon Oulainen on 1.1.2000 liittynyt, omien vastaavien maksujen osalta on menetelty ilmeisesti niin, että kuntayhtymän ennen sanottua ajankohtaa maksamiin palkkoihin liittyvät maksut ovat tulleet maksetuiksi yhtymän ja sitä kautta jäsenkuntien, joihin Oulainen on tullut mukaan, toimesta. Ne on oletettavasti luettu jo ennen vuotta 2005 tehdyn työn osalta valtionosuuden perusteeseen, koska koko kuntayhtymän toiminta on ollut valtionosuuteen oikeuttavaa. Tässä mielessä Oulaisen maksut ovat jääneet eri asemaan. Jos kuntayhtymään on liittynyt Oulaisten tapaan muita yksittäisen kunnan ammattioppilaitoksia, mistä ei ole selvitystä, niiden tilanne on ollut sama kuin Oulaisten.

Vaikka viimeksi mainitut seikat puoltavat sitä, että kustannusvastuun kuuluminen kysymyksessä olevista maksuista kuntayhtymälle olisi kuntien yhdenvertaisuuden kannalta oikeudenmukaisempi ratkaisu, katson, ettei ole kuitenkaan perusteita velvoittaa kuntayhtymää hallintoriita-asiassa vaadittuun suoritusvelvollisuuteen vastoin kuntayhtymän perustamisen yhteydessä sovittua. Tätä voidaan puoltaa sillä, että syntynyt tilanne edellä selostetulla tavalla nimenomaan seuraa eläkemaksujen kohdistumisesta aikaisempaan toimijaan ja ettei valtionapujärjestelmän selostetusta rakenteesta sinänsä suoraan voida päätellä kuntayhtymän saavan perusteetonta etua, vaan kuntayhtymän etu muodostuu lähinnä vain siitä, ettei maksusta ole sovittu toisin.

Näillä ja muutoin hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla katson, ettei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta."

 
Julkaistu 1.3.2017