KHO:2017:33

Maankäyttö- ja rakentaminen – Asemakaava – Uusi selvitys – Liito-orava – Tuomioistuimen toimivalta – Valituksen kohde

Vuosikirjanumero: KHO:2017:33
Antopäivä: 7.3.2017
Taltionumero: 974
Diaarinumero: 3708/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:33

Asemakaavan ja asemakaavamuutoksen tavoitteena oli osoittaa 64 lomarakennuspaikkaa olemassa oleville lomarakennuksille ja 150 uutta lomarakennuspaikkaa. Kaava-alue oli pinta-alaltaan noin 86 hehtaaria ja sijaitsi Kalajoen hiekkasärkillä siten, että se rajautui luoteessa Perämereen. Asemakaavalla ja asemakaavan muutoksella oli osoitettu loma-asumiseen tai matkailuun uudet korttelit 500 – 530 sekä loma-asumiseen olemassa olevat korttelit 121–126. Kaavahanketta varten oli tehty inventointeja liito-oravien reviireistä. Inventoinneissa ei ollut löydetty merkkejä liito-oravan esiintymisestä kaava-alueella.

Valittajat katsoivat, että alueella esiintyvää liito-oravaa ei ollut otettu riittävästi huomioon. Valituksen mukaan rakennuspaikkojen toteuttaminen johtaisi liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen tuhoutumiseen ja heikentämiseen. Valittajat olivat tältä osin vedonneet kaavan hyväksymisen jälkeen tehtyyn uuteen liito-oravaselvitykseen. Valituksen kohde oli rajattu niin, että se koski vain osaa uusista kortteleista.

Arvioitaessa puheena olevan kaavaratkaisun lainmukaisuutta sen suhteen, onko liito-oravan mahdollinen esiintyminen alueella otettu riittävästi huomioon, on muun ohella otettava kantaa siihen, onko kaava ylipäätään toteuttavissa vai estyisikö rakentaminen merkittäviltä osin liito-oravan esiintymisen vuoksi. Perusteena sille, että valitusasian yhteydessä ei voisi vedota kaupunginvaltuuston päätöksen jälkeen tehtyyn uuteen liito-oravaselvitykseen, ei näin ollen voi olla yksinomaan se, että asemakaava ja asemakaavan muutos oli hyväksytty siihen nähden ristiriitaisen selvityksen perusteella. Asiassa ei ollut esitetty muutakaan perustetta, jonka nojalla uutta selvitystä ei olisi tullut ottaa huomioon.

Koska muutoksenhaku oli rajattu koskemaan vain osaa uusia kortteleita, kaavaratkaisun lainmukaisuutta oli vastaavasti tarkasteltava vain näiden alueiden osalta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kielto hävittää ja heikentää liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja oli voimassa suoraan lain nojalla ja se tuli sovellettavaksi myönnettäessä alueelle rakennus- tai muita lupia. Uudessa liito-oravaselvityksessä havaittu liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikka sijaitsi uuden korttelialueen reunalla tai mahdollisesti sen ulkopuolella, minkä lisäksi liito-oravan liikkumismahdollisuudet oli kaavassa turvattu korttelialueita ympäröivillä VR-alueilla. Kaavassa osoitettu rakentaminen valituksessa tarkoitettujen uusien korttelialueiden osalta oli siten ennalta arvioiden sijoitettavissa siten, ettei luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa säädettyä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskieltoa rikota. Asemakaavaa ei edellä lausuttu huomioon ottaen ollut pidettävä valituksen kohteena olevilta osiltaan lainvastaisena.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § (202/2005) ja 54 § 2 momentti

Luonnonsuojelulaki 49 § 1 mom (553/2004)

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 20.10.2015 nro 15/0367/1

Asian aikaisempi käsittely

Kalajoen kaupunginvaltuusto on päätöksellään 30.9.2014 (§ 90) hyväksynyt Hiekkasärkkien asemakaavan muutoksen ja laajennuksen Kesärannan alueelle. Asemakaavan muutoksella ja laajennuksella muodostuvat Hiekkasärkkien asemakaavan korttelit 121–126 ja 500–530 sekä näihin liittyvät kaavatie-, virkistys- ja vesialueet.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle. Valituksessaan he ovat vaatineet, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee kortteleita 501, 502, 504, 505 (osittain), 507, 508, 509, 510, 511, 514, 516 ja 517.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle. Valituksessaan he ovat vaatineet, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee kaavassa osoitettuja uimaranta-alueita.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa sekä B:n ja hänen asiakumppaniensa valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n 1 momentin mukaan kunnan alueiden käytön järjestämiseksi ja ohjaamiseksi laaditaan yleiskaavoja ja asemakaavoja. Yleiskaavassa osoitetaan alueiden käytön pääpiirteet kunnassa. Asemakaavassa osoitetaan kunnan osa-alueen käytön ja rakentamisen järjestäminen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin (5.2.1999/132) mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta sekä rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (8.4.2005/202) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Asemakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa säädetään. Mainitun lain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Edelleen mainitun pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54a §:n 1 momentin mukaan asemakaavan tulee perustua maastoa kuvaavaan pohjakarttaan. Pohjakartan tulee olla yksityiskohtaisuudeltaan ja tarkkuudeltaan riittävä. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan asemakaavaa tai sen muutosta ei saa hyväksyä, jos pohjakartta ei ole yksityiskohtaisuudeltaan tai tarkkuudeltaan riittävä tai se on siinä määrin vanhentunut, ettei sitä enää voida käyttää kaavoituksen perustana.

Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan asemakaava esitetään kartalla, jossa osoitetaan ne yleiset tai yksityiset tarkoitukset, joihin maa- tai vesialueet on aiottu käytettäviksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momentin mukaan jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset). Suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 § 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että: 1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön; 2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä 3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Suunnittelun lähtökohta ja kaavan kuvausta

Asemakaavan muutos- ja laajennusalue sijaitsee Kalajoen hiekkasärkillä golf-kentän ja meren rannan välissä Pikku-Keskuskarin ja Tiironnokan välisellä alueella noin kahdeksan kilometrin etäisyydellä Kalajoen keskustasta. Kaava-alue on kooltaan noin 86 hehtaaria.

Ympäristöministeriö on 17.2.2005 vahvistanut maakuntakaavan, jossa kaava-alue on matkailupalvelujen aluetta (RM-1). Matkailupalvelujen alue (RM) -merkinnällä osoitetaan valtakunnallisesti merkittävien matkailukeskusten ydinalueita, joihin sisältyy hotelli- ynnä muita palveluita. Lisämerkintä -1 osoittaa, että alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja käytössä tulee ottaa huomioon maankohoamisrannikon erityispiirteet. Pohjois-Pohjanmaan uuden maakuntakaavan 1. vaihekaava on hyväksytty 2.12.2013. Sen osalta suunnittelualuetta koskee kaksi merkintää: matkailukaupunkimerkintä (kk-6) sekä tuuli- ja rantakerrostumasta kertova merkintä (ge-3).

Asemakaava-alueella on voimassa 26.2.2008 hyväksytty Hiekkasärkkien rantaharjualueen yleiskaava. Yleiskaavassa kaava-alueen kaakkois- ja eteläosat sekä Pikku-Keskuskari on osoitettu erillisten loma-asuntorakennusten alueeksi (RA-2). Ranta-alueet on osoitettu harvalle loma-asuntorakentamiselle, jossa sallitaan vain vähäinen lisärakentaminen (RA-3). Keskeiset viheralueet on osoitettu retkeily- ja ulkoilualueeksi (VR-1).

Alue on pääasiassa asemakaavoittamaton. Alueen koillisosassa Pikku-Keskuskarin alueella on voimassa 4.2.1986 vahvistettu ja 28.1.1993 täydennetty Hiekkasärkkien asemakaava.

Asemakaavan tarkoituksena on laatia lomarakentamista ohjaava asemakaava ja asemakaavanmuutos Kalajoen Pikku-Keskuskarin, Sonninnokan ja Tiironnokan eli niin sanotun Kesärannan alueelle. Asemakaava-alue on Kalajoen kaupungin, Kalajoen Etelänkylän jako- ja kalastuskunnan sekä muutaman yksityisen maanomistajan omistuksessa. Asemakaavalla tullaan osoittamaan rakennuspaikka ja tontti 64 olevalle lomarakennukselle sekä 150 paikkaa uusille lomarakennuksille.

Valituksenalaisen asemakaavan kaavaselostuksen mukaan rakentaminen sijoittuu kahtena koillis-lounais-suuntaisena vyöhykkeenä rannan tuntumaan sekä Viitapakkojen harjun luoteisreunaan. Eteläisiltä osiltaan asemakaava perustuu niin sanottuun sormimaiseen korttelirakenteeseen. Tehokkain yhtiömuotoinen rakentaminen sijoittuu alueen sisääntulon yhteyteen Kesärannantien ja Tiirontien risteyksen tuntumaan. Sormimainen korttelirakenne mahdollistaa olevan puuston säilymisen siten, että alueen yleisilme säilyy osittain peitteisenä. Rantavyöhykkeellä rakentaminen sijoittuu nauhamaisena korttelirakenteena rannan suuntaisten katujen molemmin puolin. Rannan puolella olemassa oleva lomarakentaminen on säilytetty entisillä paikoillaan. Rannan suuntaisten katujen mantereen puoleisille sivuille on osoitettu uudisrakentamista, jolloin katuverkolle saadaan maankäytöllistä tehokkuutta ja samalla uusia rakentamispaikkoja meren läheisyyteen. Pikku-Keskuskarin alueella kaava perustuu olemassa olevaan loma-asutusrakenteeseen ja tonttijakoon. Alueen keskelle muodostuu keskuspuistomainen vihervyöhyke, joka kytkeytyy Viitapakan viheralueisiin ulottuen paikoin rantaan saakka. Keskuspuistomainen viheralue on pyritty säilyttämään mahdollisimman laajana ja yhtenäisenä alueena. Viheralueelle sijoittuvat luontoselvityksessä rakentamisen ulkopuolelle osoitetut primäärisoiden ketjut, viitasammakoiden kutu- ja pesimäalue sekä tervaleppäluhdat. Vihervyöhykettä sekä viheryhteyksiä rakennusmassojen välissä kehitetään ulkoilu- ja virkistysmetsiksi, jotka palvelevat alueen asukkaiden virkistyskäyttöä, ja niiden hoidossa painotetaan puuston kasvun ja metsäekosysteemin elinvoimaisuuden lisäksi metsän virkistys-, monikäyttö-, maisema- ja luonnon monimuotoisuusarvoja.

Kaavan vaikutusten selvittäminen

Asemakaavan muutosta ja laajennusta varten on laadittu Keskuskarin ja Kesärannan luontoselvitys, pesimälinnustoselvitys, Kesärannan alueinventointi sekä selvitys Kalajoen Kesärannan alueen maisemalampien muodostumisesta. Keskuskarin ja Kesärannan luontoselvityksessä on tarkasteltu alueen luontotyyppejä, kasvillisuutta sekä linnustoa ja muuta eläimistöä. Selvitykseen sisältyy dyynejä ja rantaluontoa, Keskuskarin kluuvia ja sitä ympäröiviä soistumia, varttuneita männiköitä sekä Tiironnokan ja Sonninnokan primäärisoistumia ja tervaleppäluhtia koskevat osiot. Selvityksessä on erityisesti tarkasteltu liito-oravien ja viitasammakoiden esiintymistä alueella. Luontoselvityksessä liito-oravaselvitys on tehty ensimmäisen kerran 18.–20.5.2012 Direktiivilajien huomioon ottaminen suunnittelussa -julkaisun mukaisesti. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on viranomaisneuvottelussa 6.2.2013 edellyttänyt, että liito-oravaselvitystä tulee täydentää ja tarkentaa laajentamalla tarkastelua oleville tonteille, jotta saadaan todellinen kuva liito-oravan liikkumisesta alueella. Liito-oravien osalta alue on inventoitu 23.4.–24.4.2013 ja inventoinnin perusteella on laadittu luontoselvityksen täydennys. Täydennyksessä liito-oravaselvitys on ulotettu rannan puoleiselle tonttialueelle. Inventoinnin yhteydessä on tarkastettu myös viitasammakolle soveltuvat lammet ja suot.

Luontoselvityksestä ilmenee, että liito-oravaselvitystä 18.–20.5.2012 tehtäessä lumi oli jo sulanut, mutta selvityksen tekijöiden käsityksen mukaan ajankohta on ollut edelleen sopiva. Luontoselvityksen täydennystä tehtäessä lunta on ollut pieninä laikkuina. Selvitykset on tehty etsimällä liito-oravan jätöksiä mahdollisten pesä-, ruokailu- ja suojapuiden alta. Täydennysselvityksessä on tarkastettu myös tonteilta linnunpöntöt, vanhat harakanpesät ja mahdolliset reitit ullakoille.

Asemakaavan muutosta ja täydennystä laadittaessa on sen tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen tehty riittävät liito-oravan esiintymistä alueella koskevat selvitykset ja tutkimukset. Niiden perusteella on arvioitavissa, täyttääkö asemakaavan muutos ja täydennys maankäyttö- ja rakennuslaissa sille asetetut sisältövaatimukset liito-oravan esiintymisen osalta. Valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että kaavan vaikutukset liito-oravien elinympäristöön olisi selvitetty tai arvioitu riittämättömästi.

Edellä mainittuja selvityksiä on pidettävä riittävinä myös sen arvioimiseksi, täyttääkö asemakaavan muutos ja täydennys maankäyttö- ja rakennuslaissa sille asetetut edellytykset muiden luonnonarvojen vaalimisesta.

Kaavan sisällöllinen lainmukaisuus valituksenalaiselta osin

Liito-oravan huomioon ottaminen

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentti ja sitä vastaava luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohta edellyttävät, että kaavalla ei saa heiken-tää eikä hävittää liito-oravan lisääntymis- eikä levähdyspaikkoja. Säännökset eivät velvoita suojelemaan lajin elinympäristöä kokonaisuudessaan. Oikeuskäytännössä on katsottu, että lisääntymis- ja levähdyspaikkoja ovat pesäpuut ja muut kolopuut niitä ympäröivine suoja- ja ravintopuineen sekä tarpeellisine kulkuyhteyksineen.

Keskuskarin ja Kesärannan luontoselvityksessä todetaan, että Sonninokan ja Tiironnokan seudulta on aiempia tietoja liito-oravien reviireistä. Lajia ei ole tavattu vuoden 2012 selvityksessä. Liito-oravia on etsitty vuonna 2012 erityisesti Tiironnokan ja Sonninokan kuusivaltaisista sekametsistä ja vuonna 2013 rannan tonteilta, linnunpöntöistä ja ullakoilta. Selvitykset on tehty niin sanotulla papanamenetelmällä. Reviirejä tai ruokailupuita ei ole kuitenkaan löydetty. On kuitenkin mahdollista, että liito-oravat palaavat alueelle. Siksi selvityksen mukaan on syytä ylläpitää Sonninnokan ja golfkentän välinen rantareitti tiheäpuustoisena.

Vaikka vuonna 2012 ja 2013 tehdyissä inventoinneissa ei ole tehty havaintoja liito-oravista eikä niiden reviireistä tai ruokailupuista, liito-orava on kuitenkin otettu kaavaa laadittaessa huomioon. Kaavaselostuksessa on todettu, että viheryhteyksien jatkuvuudella on pyritty säilyttämään suotuisat elinolot alueen kasvistolle ja eläimistölle jättämällä muun muassa liito-oravien kannalta liikkumisreittejä sekä ruokailupaikkoja. Liito-oravan liikkumisen kannalta merkittävät puustoiset alueet on osoitettu viheralueilla säilytettävän puuston merkinnöillä (s-5). Kaavamerkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan alue säilytetään metsänä. Puusto tulee säilyttää ja hoitaa sitä niin, että liito-oravan liikkumisen kannalta riittävä määrä kulkuyhteyspuita säilytetään. Merkinnällä rajattua aluetta ei saa uudistaa avohakkuuna.

Hyväksytty asemakaavan muutos ei heikennä eikä hävitä liito-oravan lisääntymis- eikä levähdyspaikkoja. Kaavassa on otettu huomioon luonnonarvojen vaaliminen lain edellyttämällä tavalla. Kaavan hyväksymispäätös ei ole lainvastainen Salorannan ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa esitetyllä liito-oravan huomioon ottamista koskevalla perusteella.

(= = = )

Johtopäätös

Valtuuston päätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen, eikä päätöksen kumoamiseen valitusten johdosta ole aihetta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Kaisa Hagman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja heidän hallinto-oikeudessa esittämänsä vaatimukset hyväksytään. Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat viitanneet asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja lisäksi lausuneet erityisesti liito-oravan huomioon ottamisesta muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu huomioon 29.4.2015 tehtyä liito-oravaselvitystä, jonka muutoksenhakijat olivat toimittaneet hallinto-oikeuteen. Tässä kartoituksessa oli löydetty runsaasti merkkejä liito-oravista.

Edellä mainitun kartoituksen on toteuttanut useita liito-oravatutkimuksia julkaissut FM Ralf Wistbacka. Hän on tutkinut kaava-alueen vanhojen mökkien takaista kuusikkoaluetta useana päivänä kevättalvella 2015. Hän löysi alueelta useita käytössä olevia lisääntymis- ja levähdyspaikkoja (pesiä ja norkkovarastoja) sekä papanapuita. Eteläisimmät havainnot ovat kaava-alueen etelärajalla Vesirannantieltä rantaan päin ja pohjoisimmat Sonninnokasta itään Lirontien päässä läheltä Viskitien alkua. Havaintoja on runsaasti koko metsäalueelta. Wistbacka toteaa kartoituksen johtopäätöksissä että Tiironnokan ja Sonninnokan alue on yhtenäinen ja jatkuvasti käytössä oleva liito-oravan lisääntymis- ja levähdysalue. Kartoituksen johtopäätösten mukaan osa kaavoitetuista rakennusalueista sijaitsevat liito-oravien lisääntymis- ja levähdyspaikoilla ja niiden toteutus johtaisi lisääntymis- ja levähdyspaikkojen tuhoutumiseen tai heikentämiseen. Wistbackan alueelta löytämät liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikat sekä papanapuut on merkitty liitekarttaan.

Kaupungin tekemässä luontoselvityksessäkin suositeltiin, että rantamökkien takana olevat puustot säilytetään tiheinä ja mahdollisimman yhtenäisinä. Tämä rannansuuntainen kuusikkoinen metsäalue on lähes kokonaan kaavoitettu loma-asuntoalueeksi vastoin luontoselvityksen suositusta. Wistbackan kartoituksesta käy ilmi, että suunniteltu kaavoitus tuhoaa liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikat ja hävittää liito-oravan tältä alueelta. Tonttien väliin jätetyt muutamat käytävät liito-oravaa varten ovat täysin alimitoitetut ja suuntautuvat väärin eli rannasta sisämaahan päin kun liito-oravien reitistö alueella kulkee tällä kohdalla rannan suuntaisena kuusikkoisessa vyöhykkeessä. Sisämaahan mentäessä maasto muuttuu kuivaksi mäntykankaaksi, mikä ei ole liito-oravalle otollista.

Kaupungin teettämässä luontokartoituksessa ja liito-oravakartoituksessa oravista ei löydetty merkkejä. Nämä kartoitukset toimitettiin niin myöhään keväällä, että havaintojen teko olisi ollut vaikeaa tai mahdotonta.

Kaupunki kuitenkin varautuu liito-oravan paluuseen alueelle jättämällä liito-oravaa varten siirtymäreittejä (sp). Siirtymäreittejä ei kuitenkaan ole osoitettu sinne, minne niiden pitäisi sijoittua liito-oravan kannalta.

Kalajoen kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa kaupunginhallitus on esittänyt, että valitus hylätään. Kaupunginhallitus on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja katsonut, että uutta liito-oravaselvitystä ei ole otettava huomioon, kun arvioidaan kaavan lainmukaisuutta. Kaavan hyväksymisen jälkeen tehdyillä selvityksillä ei voi olla vaikutusta kaavan hyväksymiseen tai kaavan sisältöön. Kaavan luontoselvitys on kaavaa laadittaessa todettu ELY-keskuksen täydennyspyynnön jälkeen riittäväksi asemakaavan laatimiseksi.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä lausunnon. Lausuntoa on pyydetty erityisesti huomioon ottaen FM Ralf Wistbackan tekemä liito-oravakartoitus. ELY-keskus on lausunut muun ohella seuraavaa:

Ensimmäisen kerran liito-oravia alueelta on selvitetty vuonna 2001, jolloin kaavan kattamalla alueella on määritelty olevan kolme reviiriä. Havaintojen kuvauksessa todetaan, että liito-oravien elinpiiri kattaa myös mökkien pihamaat. Vuonna 2012 ja 2013 tehdyissä selvityksissä liito-oravaa alueella ei kuitenkaan havaittu, mutta tekijäkin oli todennut, että kyseessä on voinut olla tilapäinen ilmiö. Mahdollista myös on, että tekijä ei ole tunnistanut tai havainnut merkkejä liito-oravasta. Wistbackan selvityksessä vuonna 2015 alue on käyty systemaattisesti läpi ja hyvin tunnistettu liito-oravalle tärkeät elinympäristöt sekä lisääntymis- ja levähdyspaikat. Selvitystä voidaan pitää luotettavana.

Yleisesti voidaan todeta, että Kalajoella meren rannan läheisyydessä esiintyy paikoin liito-oravan elinpiirejä. Vanhojen kuusikkojen ja lehtipuuvaltaisten alueiden yhteydessä oleva vanha mökkiasutus lienee antanut myös pedoilta suojaa. Luonnollista on, että asutut reviirit välillä tyhjenevät ja asutetaan myöhemmin uudelleen.

Vuoden 2001 havaintojen, asukkaiden havaintojen ja Wistbackan vuonna 2015 laatiman uuden selvityksen muodostaman kokonaisuuden perusteella voidaan todeta, että Kesärannan asemakaavan kattaman alueen merenpuoleiset osat ovat vakiintunutta liito-oravan esiintymisaluetta, jolla on useita luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin tarkoittamia lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Wistbackan mukaan lisääntymis- ja levähdyspaikoista kahdeksan on varmaa ja kolme potentiaalista. Lisäksi on löytynyt yhdeksän papanapuuta, joissa papanamäärä vaihtelee. "Papanapuu’’-luokan käytöstä ja erosta levähdyspaikkaan ei ole tarkempaa selitystä, niiden ei kuitenkaan ole tulkittu olevan lisääntymis- tai levähdyspaikkoja.

Ne kertovat kuitenkin liito-oravan kulkureiteistä. Wistbacka arvioi alueella olevan 2–3 naaraan reviirit; arvio vaikuttaa havaintotietojen ja aiemman vuoden 2001 selvityksen valossa perustellulta. Esiintymän voidaan sanoa olevan Pohjois-Pohjanmaan länsirannikolla merkittävä. Kalajoen liito-oravaesiintymät ovat läntisen Suomen levinneisyysalueen pohjoisimpia.

Wistbackan selvityksessä havaitut liito-oravapaikat ja niiden sijoittuminen kaavoitettavalle alueelle on esitetty lausunnon liitteen taulukossa.

Kaavamääräykset liito-oravan osalta on laadittu aiempien vuoden 2001 liito-oravahavaintojen sekä vuosina 2012 ja 2013 tehtyjen selvitysten pohjalta, jolloin ei lajin esiintymisestä löydetty merkkejä. Näin ollen kaavamerkinnöissä ei ole otettu huomioon kaikkia Wistbackan selvityksessä esitettyjä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja tontti- ja tiealueilla. Kaavan sallimat rakennusoikeudet nykyisilläkin tonteilla lienevät selvästi suurempia kuin mitä nykyisten mökkien pinta-alat ovat, joten mahdollinen uudis- ja lisärakentaminen sekä puuston raivaus vanhoilla tonteilla saattaa vaikuttaa lisääntymis- ja levähdyspaikkoihin. Kaavan sp-merkintää on käytetty vanhan havaintotiedon alueella, mutta se ei suoranaisesti turvaa lisääntymis- ja levähdyspaikkaa, vaan lähinnä kulkuyhteyden. Sallittuja toimenpiteitä tai säästettävää puustoa ei ole määräyksessä täsmällisesti määritelty.

ELY-keskus on johtopäätöksenään lausunut, että uusi selvitys nostaa esiin arvioinnin ja harkinnan tarpeen nykyisten mökkien mantereen puoleisten kuusikkoalueiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen, ruokailualueiden ja kulkuyhteyksien sekä niiden laatuun ja säilymiseen vaikuttavien tekijöiden osalta. Arvioinnissa tulisi kiinnittää huomiota myös kaavamääräysten sisältöön ja täsmällisyyteen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen kaupunginhallituksen selityksen ja ELY-keskuksen lausunnon johdosta.

Kalajoen kaupunginhallitukselle on annettu tiedoksi ELY-keskuksen lausunto ja A:n ja hänen asiakumppaninsa vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle ja hänen asiakumppaneilleen valitusluvan siltä osin kuin asiassa on kysymys siitä, ovatko liito-oravaa koskevat selvitykset otettu riittävästi huomioon asemakaavan lainmukaisuutta arvioitaessa.

Korkein hallinto-oikeus on mainitulta osin tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää muilta osin A:n ja hänen asiakumppaniensa valituslupahakemuksen. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua heidän valitukseensa muilta osin.

Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen muilta osin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentissa ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Perustelut kohdan 1 osalta

Asiaan liittyvät säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (202/2005) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa tulee vaalia muun ohella luonnonympäristöä eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset: 1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön; 2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon; 3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin; 4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen; 5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa tai sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Liito-orava (Pteromys volans) kuuluu mainittuihin eläinlajeihin.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Pykälän 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

Kaava-alue ja kaavassa loma-asumiseen osoitettu maankäyttö

Kaava-alue on pinta-alaltaan noin 86 hehtaaria ja se sijaitsee Kalajoen hiekkasärkillä siten, että se rajautuu luoteessa Perämereen.

Asemakaavan tavoitteena on ollut osoittaa rakennuspaikka ja tontti 64 olemassa olevalle lomarakennukselle sekä 150 lomarakennuspaikkaa uusille lomarakennuksille.

Asemakaavalla ja asemakaavan muutoksella on muodostettu uudet korttelit 500–530 sekä säilyvät korttelit 121–126. Korttelit 121–126, 500–517 sekä 521–530 ovat loma-asumisen korttelialuetta (RA-18). RA-18-korttelialueiden tonteille osoitetut kokonaisrakennusoikeudet on merkitty kaavakarttaan ja karttatarkastelun perusteella ne vaihtelevat välillä 150–200 kerrosneliömetriä. Kortteli 518 on matkailua palvelevien rakennusten korttelialuetta (RM-8) ja korttelit 519–520 matkailua palvelevien rakennusten korttelialuetta (RM).

Liito-oravaa koskevat selvitykset

Puheena olevaa asemakaavahanketta varten on tehty liito-oravaselvitys toukokuussa 2012. Mainitussa selvityksessä liito-oravan jätöksiä on etsitty sopivien pesä-, suoja- ja ruokailupuiden tyviltä. Liito-oravaselvitystä on täydennetty huhtikuussa 2013 rannan puoleisten tonttialueiden osalta. Tuolloin on tutkittu muun muassa linnunpöntöt, rakennusten päädyt ja harakanpesät. Inventoinneissa ei ollut löydetty merkkejä lajin esiintymisestä kaava-alueella.

Edellä mainitut selvitykset ovat olleet asemakaavan laatimisen perusteena. Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt asemakaavan 30.9.2014.

FM Ralf Wistbacka on tehnyt keväällä 2015 kaava-alueella uuden liito-oravaselvityksen. Wistbackan 29.4.2015 päivätyn selvityksen mukaan kaava-alueella on kahdeksan varmaa ja kolme potentiaalista liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaa. Lisäksi alueelta on löytynyt yhdeksän papanapuuta, joiden alta löytynyt papanamäärä vaihtelee. Muutoksenhakijat ovat toimittaneet Wistbackan selvityksen hallinto-oikeudelle, kun heidän valituksensa kaupunginvaltuuston päätöksestä on ollut siellä vireillä.

ELY-keskuksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan Wistbackan selvitystä voidaan pitää luotettavana. ELY-keskus on lausuntonsa liitteen taulukossa esittänyt tarkempaa selvitystä siitä, miten Wistbackan selvityksen havainnot sijoittuvat asemakaavassa osoitetuille alueille.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on ensin otettava kantaa siihen, voidaanko asemakaavan hyväksymisen jälkeen tehty uusi liito-oravaselvitys ottaa huomioon arvioitaessa kaavaratkaisun lainmukaisuutta.

Mikäli mainittu selvitys otetaan valituksenalaista asiaa ratkaistaessa huomioon, seuraavaksi on arvioitava, onko kaavaratkaisua valituksen kohteena olevilta osiltaan pidettävä lainvastaisena sillä perusteella, että luonnonympäristöä ja siihen liittyviä erityisiä arvoja ei olisi liito-oravasta tehtyjen havaintojen johdosta otettu asianmukaisesti huomioon.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Muutoksenhakijat ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle muun ohella katsoneet, että kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan ja asemakaavan muutoksen hyväksymisestä on lainvastainen, koska alueella vuosikymmeniä esiintynyttä liito-oravaa ei ole otettu riittävällä tavalla huomioon. Tämän valitusperusteensa tueksi he ovat toimittaneet hallinto-oikeudelle puheena olevan Wistbackan 29.4.2015 päivätyn liito-oravaselvityksen.

Arvioitaessa kaavaratkaisun lainmukaisuutta sen suhteen, onko liito-oravan mahdollinen esiintyminen alueella otettu riittävästi huomioon, on muun ohella otettava kantaa siihen, onko kaava ylipäätään toteutettavissa vai estyisikö rakentaminen merkittäviltä osin liito-oravan esiintymisen vuoksi. Perusteena sille, että valitusasian yhteydessä ei voisi vedota kaupunginvaltuuston päätöksen jälkeen tehtyyn uuteen liito-oravaselvitykseen, ei näin ollen voi olla yksinomaan se, että asemakaava ja asemakaavan muutos on hyväksytty siihen nähden ristiriitaisen selvityksen perusteella. Asiassa ei ole esitetty sellaista muutakaan perustetta, jonka nojalla edellä mainittua selvitystä ei tulisi ottaa huomioon.

Asiassa on tämän jälkeen otettava kantaa siihen, onko kaavaratkaisua pidettävä lainvastaisena sillä perusteella, että luonnonympäristöä ja siihen liittyviä erityisiä arvoja ei ole muun ohella Wistbackan selvitykseen kirjattujen havaintojen perusteella otettu riittävästi huomioon. Koska muutoksenhaku on rajattu koskemaan vain asemakaavassa osoitettuja uusia kortteleita 501, 502, 504, 505 (tontin 9 osalta), 507, 508, 509, 510, 511, 514, 516 ja 517, kaavaratkaisun lainmukaisuutta on vastaavasti tarkasteltava vain näiden alueiden osalta. Valitus ei ole koskenut muita kaavassa osoitettuja uusia korttelialueita eikä ranta-alueelle osoitettuja jo rakennettuja korttelialueita.

Kaavassa osoitetuille alueille, jotka ovat valituksen kohteina, sijoittuu Wistbackan selvityksen ja ELY-keskuksen siitä antaman lausunnon mukaan ainoastaan yksi liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikka. Tämä lisääntymis- ja levähdyspaikka on korttelin 501 etelälaidassa tai havaintopisteiden paikantamisen epävarmuudesta johtuen mahdollisesti kaavan VR-alueella, jota lisäksi koskee kaavan s-5-rajausmerkintä. Kaavamääräyksen mukaan merkinnällä s-5 rajattu alue säilytetään metsänä, puusto tulee säilyttää ja hoitaa sitä niin, että liito-oravan liikkumisen kannalta riittävä määrä kulkuyhteyspuita säilytetään. Merkinnällä rajattua aluetta ei saa uudistaa avohakkuuna. Lisäksi edellä mainitussa selvityksessä on löytynyt korttelin 504 ja VR-alueen rajalta ja korttelin 501 alueelta papanapuu. Muut liito-oravahavainnot on tehty pääasiassa sellaisilla korttelialueilla, joita valitus ei koske. Kaikki potentiaaliset lisääntymis- ja levähdyspaikoiksi arvioidut havainnot sijoittuvat muille kuin valituksen kohteena oleville alueille.

Kielto hävittää ja heikentää liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja on voimassa suoraan lain nojalla ja se tulee sovellettavaksi myönnettäessä alueelle rakennus- tai muita lupia. Liito-oravaselvityksessä havaittu liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikka sijoittuu uuden korttelialueen reunalle tai mahdollisesti sen ulkopuolelle, minkä lisäksi liito-oravan liikkumismahdollisuudet on kaavassa turvattu korttelialueita ympäröivillä VR-alueilla. Kaavassa osoitettu rakentaminen valituksessa tarkoitettujen uusien korttelialueiden osalta on siten ennalta arvioiden sijoitettavissa siten, ettei luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa säädettyä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskieltoa rikota. Asemakaavaa ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole pidettävä valituksen kohteena olevilta osiltaan lainvastaisena sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että luonnonympäristöä ja siihen liittyviä erityisiä arvoja ei olisi liito-oravasta tehtyjen havaintojen johdosta otettu asianmukaisesti huomioon.

Tämän vuoksi ei ole perusteita hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen siltä osin kuin asiassa on kysymys liito-oravan huomioon ottamisesta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

 
Julkaistu 7.3.2017