KHO:2017:34

Arkistotoimi – Arkistolaki – Asiakirjojen pysyvä säilyttäminen – Arkistolaitos – Kansallisarkisto – Toimivalta – Asevelvollisten soveltuvuustesti – Puolustusvoimat – Henkilötietolaki – Asevelvollisuuslaki

Vuosikirjanumero: KHO:2017:34
Antopäivä: 7.3.2017
Taltionumero: 975
Diaarinumero: 1150/2/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:34

Arkistolaitos (Kansallisarkisto) oli määrännyt puolustusvoimien peruskoeaineistot pysyvästi säilytettäväksi. Arkistolaitoksen toimivalta tällaisen määräyksen antamiseen perustui arkistolain 8 §:n 3 momenttiin. Aineistojen pysyvää säilyttämistä koskevassa asiassa ei ollut merkitystä asevelvollisuuslain 98 §:n säännöksellä, joka koski tietojen poistamista asevelvollisrekisteristä, eikä silläkään, että pysyvästi säilytettäviin tietoihin sisältyi myös arkaluonteisia tietoja. Koska aineistot olivat tutkimuksellisesti arvokkaita, määräykselle niiden pysyvästä säilyttämisestä oli lainmukainen peruste.

Arkistolaki 8 §:n 3 momentti

Asevelvollisuuslaki 91, 94 ja 98 §

Henkilötietolaki 12 ja 34 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 15.3.2016 nro 16/0203/2

Asian aikaisempi käsittely

Puolustusvoimien pääesikunnan henkilöstöosasto on 7.8.2014 (AK7941; 1606/50.13/2014) päättänyt puolustusvoimissa käytössä olevien soveltuvuustestausten yhteydessä syntyneiden henkilörekisterien omistajuudesta, henkilötietojen säilytysajoista ja käytöistä. Päätöksellä on muun ohessa päätetty, että soveltuvuustestausten tuloksena syntyneitä P-kokeiden testitietoja (P-luvut) säilytetään aktiivisena osana asevelvollisen henkilötietoja asevelvollisrekisterissä (AVT-OPJO) maksimissaan kaksi vuotta. Puolustusvoimien oman testaustoiminnan kehittämiseksi kaikkien testattujen testitulokset (vastaukset, raakapisteet, summapisteet ja lausunnot) säilytetään sähköisenä erillisessä testausrekisterissä sen vuoden loppuun, kun testauksesta on kulunut 10 vuotta. Testausrekisteri on asevelvollisuuslain 91 §:n mukaisen asevelvollisrekisterin osa. Tämän päätöksen nojalla tarpeettomiksi käyneet soveltuvuustestauksia koskevat henkilötiedot hävitetään Puolustusvoimista pääesikunnan henkilöstöosaston erikseen ohjeistamalla tavalla.

Pääesikunnan henkilöstöosasto on arkistolaitokselle osoittamallaan kirjeellä 13.10.2014, viestillä 11.12.2014 (AK19833;524/63/2013) ja kirjeellä 19.1.2015 (AL996) pyytänyt arkistolaitokselta päätöksen Puolustusvoimien arkistonmuodostussuunnitelman tehtäväluokkaan 05.00.02 (Sotilassosiologia ja -psykologia) kuuluvien asiakirjojen ja tietojen pysyvästä säilytyksestä.

Arkistolaitos (Kansallisarkisto) on 20.10.2014 (AL/19625/07.01.01.03.01/2014) päättänyt ottaa arkistolain 8 §:n nojalla arvioitavaksi pääesikunnan edellä mainitussa päätöksessä mainittujen asiakirjojen ja tietojen ja yleensä soveltuvuustestauksista kertyneiden ja kertyvien asiakirjojen ja tietojen (niiden säilytysmuodosta riippumatta) pysyvän säilytyksen samalla, kun arkistolaitos päättää pääesikunnan ensin mainitussa kirjeessä mainittujen asiakirjojen ja tietojen pysyvästä säilyttämisestä.

Arkistolaitos on ilmoittanut, ettei edellä mainittuja asiakirjoja ja tietoja sähköisessä muodossa, paperilla, mikrofilmillä tai muussa muodossa, alkuperäisinä tai kopioina, saa hävittää ennen arkistolaitoksen päätöstä.

Arkistolaitos (Kansallisarkisto) on 27.1.2015 (AL/19625/07.01.01.03.01/2014) päättänyt arkistolain 8 §:n nojalla määrätä pääesikunnan henkilöstöosaston seulontaesityksen mukaisesti puolustusvoimien arkistonmuodostussuunnitelman tehtäväluokkaan 05.00.02 (Sotilassosiologia ja -psykologia) kuuluvat suunnitelmat, päätökset, pöytäkirjat, kertomukset ja raportit pysyvästi säilytettäväksi sähköisessä muodossa. Lisäksi arkistolaitos on määrännyt puolustusvoimien asevelvollisten soveltuvuustestitiedot (Peruskoe 1 ja Peruskoe 2), joita säilytetään asevelvollisrekisterissä loogisesti erillisinä ylläpidettävässä peruskoerekisterissä (testausrekisteri), vuodesta 1982 alkaen pysyvään säilytykseen sähköisessä muodossa.

Arkistolaitos on määrännyt pysyvästi säilytettäviksi ne COM-mikrokorteille tulostetut asevelvollisten soveltuvuustestitiedot (Peruskoe) vuosilta 1955–1981, joita ei ole säilytetty sähköisessä muodossa. Mainitut tiedot on säilytettävä pysyvästi mikrofilmillä, ellei tietoja voida siirtää COM-mikrokorteilta sähköiseen muotoon, jolloin vastaavat tiedot COM-mikrokorteilta voidaan hävittää määräaikaisina asiakirjatietoina. Asevelvollisten soveltuvuustestitiedot (Peruskoe 1) vuosilta 1955–1981 COM-mikrofilmeillä ovat pysyvästi säilytettäviä, koska ne toimivat tallefilmeinä. Tallefilmeillä olevat tiedot voidaan tarvittaessa siirtää OCR-menetelmällä sähköiseen muotoon. Tallefilmeistä voidaan tarvittaessa työstää myös uudet COM-mikrokorttien käyttökopiot.

Arkistolaitos on määrännyt pysyvästi säilytettäväksi myös Peruskoe 1- ja Peruskoe 2 -testien järjestämiseen liittyvät yleiset määräykset, ohjeet (ml. Kokeenjohtajan opas), kysymysluettelot sekä testien tulostietojen tulkinnan edellyttämät ohjeet ja koodiavaimet. Edellä mainittujen asiakirjojen säilyttämismuodosta arkistolaitos määrää myöhemmin erikseen. Asevelvollisten soveltuvuustestitiedot (Peruskoe 1 ja Peruskoe 2) vuosilta 1982–1984 COM-mikrokorteilla ja vuosilta 1982–1986 COM-rullafilmeillä ovat määräajan säilytettävä.

Päätöstä noudatetaan Puolustusvoimille 1.1.2014 alkaen kertyneisiin ja kertyviin, seulontaesityksessä mainittuihin asiakirjoihin ja tietoihin. Päätöstä voidaan soveltaa myös taannehtivasti vuodesta 1974 alkaen Puolustusvoimille kertyneisiin, seulontaesityksessä mainittuihin, tehtäväluokkaan 05.00.02 (Sotilassosiologia ja -psykologia) kuuluviin asiakirjoihin.

Pääesikunta on valituksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle vaatinut, että arkistolaitoksen 27.1.2015 tekemä päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee Peruskoe 1 ja Peruskoe 2 -testien tuloksia.

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt pääesikunnan valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kyseessä olevilta osin seuraavasti:

Valituksenalaisen päätöksen sisältöä ja perustelemattomuutta koskevat valitusperusteet

Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Valittaja on vedonnut siihen, että valituksenalainen päätös ei täytä hallintolaissa päätöksen perusteluille asetettuja vaatimuksia. Hallituksen esityksessä hallintolaiksi (HE 72/2002 vp) todetaan, että perusteluvelvollisuudella on keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisesta päätöksestä käy ilmi sovellettu säännös, johon päätös perustuu sekä se, mitä päätöksessä on päätetty. Päätöksen perusteluista ei käy kuitenkaan ilmi, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet asian ratkaisuun. Päätökseen ei ole liitetty asiakirjoja, joista päätöksen tosiasiaperustelut käyvät ilmi. Näin ollen päätöksen perustelut eivät täytä hallintolain 45 §:n 1 momentissa asetettuja vaatimuksia.

Harkittaessa, onko valituksenalainen päätös kumottava edellä mainitulla perusteella, on otettava huomioon arkistolaitoksen asiassa antama lausunto ja sen liitteenä oleva muistio (12.12.2014), josta käy ilmi ne seikat ja selvitykset, joihin valituksenalainen päätös perustuu. Mainittu muistio on toimitettu valittajalle ja valittaja on antanut sen perusteella lausuman, jossa se on muun ohessa todennut, että sillä ei ole ollut käytettävissä muistiota ennen kuin hallinto-oikeus on toimittanut sen sille. Valittaja on esittänyt lausumassaan huomautuksia muistiossa esitetyistä seikoista ja selvityksistä.

Koska valittaja on edellä kerrotulla tavalla saanut lausua muistiossa esitetyistä seikoista ja selvityksistä hallinto-oikeudessa, valituksenalaista päätöstä ei ole syytä kumota sen perustelemattomuuden vuoksi.

Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Asevelvollisuuslain 94 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan asevelvollisrekisteriin saadaan tallettaa palveluskelpoisuus ja soveltuvuuskokeen perusteella tehty arvio.

Asevelvollisuuslain 98 §:n 1 momentin mukaan henkilöä koskeva tieto poistetaan asevelvollisrekisteristä viimeistään vuoden kuluttua siitä, kun henkilö ei enää kuulu reserviin eikä varareserviin.

Asevelvollisuuslain 99 §:n mukaan arkistotoimen tehtävistä ja arkistoon siirrettävistä asiakirjoista säädetään arkistolaissa.

Arkistolain 6 §:n 1 momentin mukaan arkistoon kuuluvat asiakirjat, jotka ovat saapuneet arkistonmuodostajalle sen tehtävien johdosta tai syntyneet arkistonmuodostajan toiminnan yhteydessä. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjalla tarkoitetaan tässä laissa kirjallista tai kuvallista esitystä taikka sellaista sähköisesti tai muulla vastaavalla tavalla aikaansaatua esitystä, joka on luettavissa, kuunneltavissa tai muutoin ymmärrettävissä teknisin apuvälinein.

Arkistolain 7 §:n 1 momentin mukaan arkistotoimen tehtävänä on varmistaa asiakirjojen käytettävyys ja säilyminen, huolehtia asiakirjoihin liittyvästä tietopalvelusta, määritellä asiakirjojen säilytysarvo ja hävittää tarpeeton aineisto. Saman pykälän 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä. Pykälän 3 momentin mukaan arkistotoimen vaatimukset on otettava huomioon arkistonmuodostajan tieto- ja asiakirjahallinnossa.

Arkistolain 8 §:n mukaan arkistonmuodostajan on määrättävä, miten sen arkistotoimen suunnittelu, vastuu ja käytännön hoito järjestetään. Pykälän 2 momentin mukaan arkistonmuodostajan on määrättävä tehtävien hoidon tuloksena kertyvien asiakirjojen säilytysajat ja -tavat sekä ylläpidettävä niistä arkistonmuodostussuunnitelmaa. Asiakirjojen säilytysaikoja määrättäessä on otettava huomioon, mitä niistä on erikseen säädetty tai määrätty. Saman pykälän 3 momentin mukaan arkistolaitos määrää, mitkä asiakirjat tai asiakirjoihin sisältyvät tiedot säilytetään pysyvästi.

Arkistolain 11 §:n mukaan pysyvään säilytykseen määrätyt asiakirjat on laadittava ja tiedot tallennettava pitkäaikaista säilytystä kestäviä materiaaleja ja säilyvyyden turvaavia menetelmiä käyttäen siten kuin arkistolaitos erikseen määrää.

Arkistolain 12 §:n mukaan asiakirjoja on säilytettävä siten, että ne ovat turvassa tuhoutumiselta, vahingoittumiselta ja asiattomalta käytöltä. Pysyvästi säilytettäviä asiakirjoja on säilytettävä sellaisissa arkistotiloissa kuin arkistolaitos erikseen määrää.

Henkilötietolain 34 §:n mukaan henkilörekisteri, joka ei ole enää rekisterinpitäjän toiminnan kannalta tarpeellinen, on hävitettävä, jollei siihen talletettuja tietoja ole erikseen säädetty tai määrätty säilytettäviksi tai jollei rekisteriä siirretä 35 §:ssä tarkoitetulla tavalla arkistoon.

Henkilötietolain 35 §:n 1 momentin mukaan arkistolaitokseen tai siihen verrattavaan arkistoon siirrettyjen henkilörekistereiden käytöstä ja suojaamisesta sekä niissä olevien tietojen luovuttamisesta on voimassa, mitä erikseen säädetään. Arkistolaitoksen tai siihen verrattavan arkiston on kuitenkin henkilötietoja yksityisistä henkilörekistereistä luovutettaessa otettava huomioon, mitä tässä laissa säädetään henkilötietojen käsittelystä ja luovuttamisesta, jollei se henkilörekisteriin talletettujen tietojen ikä ja laatu huomioon ottaen ole rekisteröityjen yksityisyyden suojan vuoksi ilmeisen tarpeetonta. Saman pykälän 2 momentin mukaan henkilörekisteri, joka on tieteellisen tutkimuksen kannalta tai muusta syystä merkityksellinen, voidaan siirtää korkeakoulun taikka tutkimustyötä lakisääteisenä tehtävänä suorittavan laitoksen tai viranomaisen arkistoon, jos Kansallisarkisto on antanut siihen luvan. Kansallisarkisto voi antaa yhteisölle, säätiölle ja laitokselle luvan siirtää arkistoonsa omassa toiminnassa syntyneitä henkilörekistereitä, jotka täyttävät edellä mainitut vaatimukset. Kansallisarkiston on päätöksessään määrättävä, miten rekistereiden suojaus on järjestettävä sekä miten henkilötietojen käyttöä on valvottava. Pykälän 3 momentin mukaan Kansallisarkiston on ennen 2 momentissa tarkoitetun luvan antamista varattava tietosuojavaltuutetulle tilaisuus lausunnon antamiseen.

Tietosuojavaltuutetun kuuleminen

Valittajan mukaan arkistolaitoksen olisi tullut ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä kuulla asiassa tietosuojavaltuutettua, koska henkilötietolain 35 §:n 3 momentin mukaan kansallisarkiston on ennen mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitetun luvan antamista varattava tietosuojavaltuutetulle tilaisuus lausunnon antamiseen. Hallituksen esityksen (HE 96/1998 vp) mukaan mainitun pykälän 2 momentissa säädettäisiin yksityisten rekistereiden arkistoinnista. Valituksenalaisella päätöksellä on päätetty viranomaisen asevelvollisuuslain nojalla pitämässä rekisterissä olevien tietojen arkistoinnista. Koska valituksenalaisella päätöksellä ei ole päätetty yksityisen vaan viranomaisen pitämän rekisterin arkistoinnista, kansallisarkiston ei ole tullut varata tietosuojavaltuutetulle tilaisuutta lausunnon antamiseen. Hallinto-oikeus arvioi, että asian selvittäminen ei edellytä muutenkaan tietosuojavaltuutetun kuulemista asiassa.

Soveltuvuuskokeita koskevien tietojen pysyvä säilyttäminen

Valittajan mukaan arkistolaitos ei ole voinut valituksenalaisella päätöksellään määrätä päätöksessä tarkoitettuja soveltuvuuskokeita (Peruskoe 1 ja Peruskoe 2) koskevia tietoja arkistolain 8 §:n nojalla pysyvästi säilytettäviksi. Henkilötietoja koskevat tiedot tulee poistaa asevelvollisuuslain 98 §:n ja henkilötietolaissa tietojen poistamisesta säädettyjen säännösten nojalla. Asevelvollisuuslain 99 §:n viittausta arkistolakiin ei voida valittajan mukaan soveltaa valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettuihin soveltuvuustestitietoihin, koska mainitut tiedot ovat osa voimassaolevaa asevelvollisrekisteriä, joka on henkilörekisteri.

Edellä mainitut soveltuvuustestitiedot talletetaan asevelvollisuuslain 94 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella asevelvollisrekisteriin, josta ne tulee poistaa asevelvollisuuslain 98 §:n 1 momentin nojalla viimeistään vuoden kuluttua siitä, kun henkilö ei enää kuulu reserviin eikä varareserviin. Asevelvollisuuslain 98 §:n 1 momenttia koskevan hallituksen esityksen (HE 37/2007 vp) mukaan asevelvolliset merkitään rekisteriin syntymävuoden mukaan vuosiluokkana. Koska kysymyksessä on suuri tiedosto, jonka käsitteleminen arkistoon siirtämistä varten vie oman aikansa, tiedot poistetaan aktiivikäytössä olevasta rekisteristä vuoden kuluessa siitä, kun asianomainen ei enää kuulu reserviin tai varareserviin. Normaaliin tietojen käsittelyyn kuuluu myös tarpeettomien tietojen poistaminen. Tältä osin noudatetaan henkilötietolakia.

Asevelvollisuuslain 99 §:n mukaan arkistoon siirrettävistä asiakirjoista säädetään arkistolaissa. Sanottua pykälää koskevan hallituksen esityksen (HE 37/2007 vp) mukaan asevelvollisrekisterin kaltaisella rekisterillä on merkitystä vielä senkin jälkeen, kun rekisteri ei enää ole aktiivikäytössä, esimerkiksi tieteellisen tutkimuksen kannalta. Selvyyden vuoksi pykälässä viitattaisiin arkistolakiin. Hallinto-oikeus katsoo, ottaen huomioon sanotun lainkohdan sanamuodon, että hallituksen esityksessä mainitulla aktiivikäytöstä poistetulla rekisterillä tarkoitetaan asianomaisessa rekisterissä olevia asiakirjoja tai niihin kuuluvia tietoja, jotka on poistettu aktiivikäytöstä asevelvollisuuslain 98 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Aktiivikäytöstä poistamisen on siten katsottava tarkoittavan arkistointia, minkä perusteella asevelvollisrekisteristä aktiivikäytössä poistettuihin asiakirjoihin tai niihin kuuluviin tietoihin sovelletaan asevelvollisuuslain 99 §:n nojalla arkistolakia. Arkistolain soveltamisen kannalta ei ole merkitystä sillä, että aktiivikäytöstä poistetut tiedot ovat tosiasiassa edelleen asevelvollisrekisteriin kuuluvassa testausrekisterissä.

Hallinto-oikeus toteaa, että arkistolaki on henkilötietolain 35 §:n 1 momentin perusteella erityislaki suhteessa henkilötietolakiin ja arkistolakia sovelletaan asevelvollisrekisterissä olevien henkilötietoja sisältävien tietojen tai asiakirjojen arkistointiin. Tältä osin arkistoinnissa merkittävää on arkistolain 7 §, jonka mukaan arkistoinnissa on otettava huomioon yksityisten tietosuoja.

Asiakirjojen säilytysaikojen osalta arkistolaki on sen 7 §:n 2 momentin perusteella yleislaki asevelvollisuuslakiin nähden. Hallinto-oikeus toteaa, ettei asevelvollisuuslaissa ole säädetty erikseen valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettujen soveltuvuuskokeiden säilyttämisestä. Puolustusvoimien hallinnon sisäisillä määräyksillä soveltuvuuskokeiden säilyttämisestä ei ole vaikutusta arkistolaitoksen arkistolain 8 §:n mukaiseen määräysvaltaan.

Arkistolaitos on voinut edellä kerrotun perusteella määrätä arkistolain 8 §:n nojalla, mitkä aktiivikäytöstä poistettavat asevelvollisrekisteriin kuuluvat asiakirjat tai asiakirjoihin sisältyvät tiedot säilytetään pysyvästi. Arkistolaissa tai arkistolaitoksessa annetussa asetuksessa (832/1994) ei ole säädetty tarkemmin, millä edellytyksillä arkistolaitos voi tämän määräyksen antaa. Arkistolain esitöiden (HE 187/1993 vp) mukaan arkistolaitoksella on asiantuntemus määritellä, mitkä asiakirjat ja tiedot tulisi säilyttää pysyvästi tieteellisen ja muun tutkimuksen tarpeisiin. Pysyvästi säilytettävien asiakirjojen tai niihin sisältyvien tietojen säilyttäminen on siten arkistolaitoksen harkinnassa. Hallinto-oikeus katsoo, että arkistolaitos on voinut valituksenalaisella päätöksellään määrätä soveltuvuuskokeita (Peruskoe 1 ja Peruskoe 2) koskevien tietojen säilyttämisestä valituksenalaisessa päätöksessä mainitulla tavalla. Arkistolaitoksen määräysvallan kannalta ei ole merkitystä arkistolaitoksen asiassa mahdollisesti aiemmin antamilla määräyksillä. Valituksenalainen päätös ei ole myöskään perustuslain 10 §:ssä säädetyn yksityiselämää koskevan suojan vastainen.

Arkistolaitos on voinut arkistolain 11 §:n nojalla määrätä, millä menetelmällä pysyvään säilytykseen määrätyt asiakirjat on laadittava ja tiedot tallennettava ja mainitun lain 12 §:n nojalla, missä arkistotiloissa pysyvään säilytykseen tarkoitettuja asiakirjoja on säilytettävä.

Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 33 § ja 51 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ismo Räisänen, Airi Helenius ja Jussi Huttunen. Esittelijä Sami Aalto.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pääesikunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja arkistolaitoksen 27.1.2015 tekemä päätös kumotaan. Vaatimustensa tueksi pääesikunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Arkistolaitoksen päätöksestä puuttuvat asiaperustelut ja sovelletut lainkohdat. Arkistolaitos perusteli päätöstään vain viittaamalla arkistolain 8 §:n säännöksiin. Mainittu lainkohta ilmaisee vain arkistolaitoksen toimivallan. Se ei anna arkistolaitokselle vapaata harkintaa päätösten tekemisessä ja perustelemisessa.

Arkistolaitos ei ole voinut määrätä päätöksessä tarkoitettuja soveltuvuuskokeita (Peruskoe 1 ja Peruskoe 2) koskevia tietoja pysyvästi säilytettäviksi. Tiedot ovat arkaluonteisia henkilötietoja. Ne tulee poistaa asevelvollisuuslain 98 §:n ja henkilötietolaissa tietojen poistamisesta annettujen säännösten nojalla, mihin viitataan myös arkistolain 7 §:n 2 momentissa.

Arkistolaitoksen päätöksessä ei ole otettu huomioon, että pysyvästi säilytettäväksi määrätyt asiakirjat edelleen kuuluvat asevelvollisrekisteriin. Arkistolaki, jonka 8 §:n nojalla päätös on tehty, on yleislaki suhteessa asevelvollisuuslakiin, silloin kun on kyse arkistotoimen tehtävistä ja arkistoon siirrettävistä asiakirjoista. Arkistolakia noudatetaan, jos asevelvollisuuslaissa ei ole asiasta säännöksiä.

Asevelvollisuuslain 98 §:n mukaan henkilöä koskeva tieto poistetaan asevelvollisrekisteristä viimeistään vuoden kuluttua siitä, kun henkilö ei enää kuulu reserviin eikä varareserviin. Tämän lisäksi arkaluontoisia henkilötietoja koskee henkilötietolain 12 §:n 2 momentti, jonka mukaan arkaluonteiset tiedot on poistettava rekisteristä välittömästi sen jälkeen, kun käsittelylle ei ole 1 momentissa mainittua perustetta. Perustetta ja käsittelyn tarvetta on arvioitava vähintään viiden vuoden välein, jollei laista tai 1 momentin 13 kohdassa tarkoitetusta tietosuojalautakunnan luvasta muuta johdu.

Arkistolaitoksen päätöksestä johtuvasta säilytysajan uudelleen määrittelystä seuraa väistämättä se, että puolustusvoimien tulee säilyttää rekistereissään myös arkaluontoisia henkilötietoja, vaikka niiden säilytysajasta on lain tasolla muualla määrätty. Tämä tarkoittaa käytännössä myös sitä, että rekisteröidyn henkilötietoja ei voida poistaa asevelvollisrekisteristä, vaikka asevelvollisuuslain 98 §:ssä toisin säädetään. Tätä ei voida pitää lainsäätäjän tarkoituksena, koska asevelvollisuuslain esitöissä (HE 37/2007 vp) säilytysaikoja ja tiedon arkistointia on perusteltu seuraavasti: Asevelvollisrekisterin kaltaisella rekisterillä on merkitystä vielä senkin jälkeen, kun rekisteri ei enää ole aktiivikäytössä, esimerkiksi tieteellisen tutkimuksen kannalta. Selvyyden vuoksi pykälässä viitataan arkistolakiin (831/1994).

Puheena oleva rekisteri on osa asevelvollisuuslain mukaista asevelvollisrekisteriä. Asevelvollisuuslain 99 §:n tietojen arkistointia koskevaa säännöstä ei asiassa voida noudattaa, koska asevelvollisrekisteri on aktiivikäytössä ja sen käytöstä ei olla luopumassa.

Arkistolaitoksen päätöksestä ei käy yksiselitteisesti ilmi, miten ja mitä lakia päätöstä tehtäessä on sovellettu. Arkistolaitoksen pitäisi selkeästi tiedostaa arkistolain 8 §:n lisäksi myös mainitun lain 7 §:n 2 momentti, johon arkistolaitoksen päätöksessä ei ole viittausta. Asian punnintaa yhtäältä tutkimusintressien ja toisaalta henkilötietojen suojan osalta ei ole tehty. Myöskään hallinto-oikeus ei ole tehnyt mainittua intressivertailua. Intressivertailussa on annettava etusija henkilötietojen suojalle, mitä tukevat osaltaan myös perustuslain 10 §:n säännökset.

Kansallisarkisto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus tulee hylätä. Kansallisarkisto on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pääesikunnan tulkinta arkistolain 8 §:n soveltamisesta on virheellinen. Kansallisarkistolla on vapaa harkintavalta vahvistamassaan seulontapolitiikassa määriteltyjen tavoitteiden mukaisesti määrätä, mitkä arkistolain piiriin kuuluvien viranomaisten asiakirjat ja asiakirjoihin sisältyvät tiedot säilytetään pysyvästi.

Arkistolain esitöissä (HE 187/1993 vp) 8 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että "arkistolaitoksella on asiantuntemus määritellä, mitkä asiakirjat ja tiedot tulisi säilyttää pysyvästi tieteellisen ja muun tutkimuksen tarpeisiin". Asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen arvonmääritys on ollut lähes sadan vuoden ajan arkistolaitoksen ydintehtävä.

Arkistolain 4 §:n mukaan arkistolaitoksen tehtävänä on varmistaa kansalliseen kulttuuriperintöön kuuluvan arkistoaineiston säilyminen ja sen käytettävyys. Tämän tehtävän suorittamista varten arkistolaitos on vahvistanut julkishallinnon asiakirjatietojen seulontapoliittiset ja seulontastrategiset tavoitteet kahdessa asiakirjassaan: seulontapolitiikka ja seulontastrategia. Näissä asiakirjoissa arkistolaitos on selvittänyt, millaisin tavoittein ja menetelmin julkishallinnon asiakirjatietojen pysyvää säilytystä koskevat ratkaisut tehdään.

Kuten arkistolaitoksen 7.10.2010 vahvistamassa ohjeessa Julkishallinnon asiakirjatietojen seulonta todetaan, arkistolaitoksen tavoitteena on, että "organisaatiot soveltavat seulontapolitiikan ja -strategian määrittelemää tavoiteasettelua ja menetelmiä, kun ne laativat asiakirjatiedoistaan seulontaesityksensä arkistolaitokselle". Jokaisella viranomaisella on tieto arkistolaitoksen seulontapoliittisista ja seulontastrategisista linjauksista. Pääesikunnalla on ollut käytettävissä ja noudatettavissa arkistolaitoksen viranomaisille antamat seulontaohjeet mukaan lukien seulontapolitiikka ja seulontastrategia, joten pääesikunnan valituksen kohteena oleva arkistolaitoksen päätös voidaan katsoa riittävästi perustelluksi, kun kyseessä on valtion viraston toiselle virastolle antama päätös. Lisäksi arkistolaitos on tämän asian käsittelyn eri vaiheissa tuonut esille useita lisäperusteluja.

Rekisterit muodostavat merkittävän osan julkisen hallinnon tehtävien hoidon yhteydessä syntyvästä tietoaineistosta, jonka pysyvästä säilyttämisestä arkistolaitos määrää. Useat rekisterit sisältävät henkilötietoja. Suuri osa rekistereistä on määrätty pysyvään säilytykseen sähköisessä muodossa. Rekisteritutkimuksessa operoidaan pitkillä aikasarjoilla ja yhdistelemällä eri rekisterien tietosisältöjä toisiinsa, joten rekisterit mahdollistavat ainutlaatuisten tutkimusasetelmien määrittelyn. Jos asiakirjat hävitettäisiin henkilön tietosuojatarpeella perustellen, johtaisi se tilanteeseen, jossa oleelliset tiedot ihmisten terveydestä ja sosiaalisista olosuhteista eivät olisi käytettävissä terveyttä ja yhteiskuntapolitiikkaa koskevassa päätöksenteossa.

Puolustusvoimien pääesikunnan seulontaesitystä ja asevelvollisten soveltuvuustestitietojen säilytysarvoa on arvioitu arkistolaitoksen seulontapolitiikassa ja -strategiassa määriteltyjen tavoitteiden näkökulmasta ja verrattu arkistolaitoksen yleiseen seulontalinjaan.

Arkistolain 7 §:n 2 momentti koskee arkistonmuodostajan velvollisuuksia hoitaessaan arkistotointa. Tässä tapauksessa arkistolain 7 §:n 2 momentti koskee nimenomaan Puolustusvoimien velvollisuutta hoitaa arkistotoimensa siten kuin pykälässä on säädetty. Arkistolain 7 §:n 2 momentissa mainittu velvoite "ottaa asianmukaisesti huomioon yksityisten tietosuoja" ei rajoita arkistolaitoksen toimivaltaa, vaan arkistolaitos määrittelee arkistolain 8 §:n nojalla sen, mitkä viranomaisen asiakirjat ja tiedot tulee säilyttää pysyvästi osana kansallista asiakirjallista kulttuuriperintöä.

Asevelvollisuuslain (1438/2007) 98 §:ssä on säädetty henkilöä koskevien tietojen poistamisesta asevelvollisrekisteristä, ei tietojen hävittämisestä. Asevelvollisuuslain esitöiden (HE 37/2007 vp) mukaan tiedon poistamisella ei tarkoiteta hävittämistä, vaan tietojen poistamista aktiivikäytöstä ja siirtämistä arkistoon. Erimielisyyttä ei ole siitä, kuuluvatko pysyvään säilytykseen määrätyt asiakirjatiedot asevelvollisrekisteriin. Se, että rekisteri on edelleen aktiivikäytössä, ei rajoita millään tavalla arkistolaitoksen toimivaltaa rekistereiden tietosisällön pysyvään säilytykseen määräämiseen. Monien viranomaisten ylläpitämistä rekistereistä, jotka sisältävät arkaluonteisia tietoja, tiedot poistetaan määräajan jälkeen, mutta niitä ei hävitetä, vaan ne säilytetään pysyvästi tieteellisiä tutkimuksia varten.

Kuten tietosuojavaltuutetun toimisto on 19.11.2014 julkaisemassa ratkaisussaan (dnro 1487/05/2013, Henkilötietojen poistaminen viranomaisten henkilörekistereistä ja tietojen arkistointi) todennut, henkilötieto voidaan poistaa henkilörekisteristä myös siirtämällä se arkistoon siten, että tieto on joko passiivisessa tai historiallisessa vaiheessa. Tietoa voidaan säilyttää yhä muualla kuin henkilörekisterissä ja muussa muodossa, kuten passiiviseen vaiheeseen siirrettynä arkistoitavana asiakirjana. Henkilötietojen poistaminen henkilörekisteristä erityislainsäädännön määräysten mukaisesti ei kavenna arkistolaitoksen arkistolaissa säädettyä määräysvaltaa eli oikeutta päättää henkilötietojen pysyvästä säilytyksestä.

Lainsäätäjän tarkoituksena on nimenomaan ollut, että arkistolaki tulee sovellettavaksi siltä osin kuin kyse on asevelvollisrekisteriin kuuluvien tietojen pysyvän säilyttämisen määrittämisestä. Arkistolain soveltamisen kannalta ei ole merkitystä sillä, ovatko aktiivikäytöstä poistetut tiedot asevelvollisrekisteriin kuuluvassa testausrekisterissä.

Henkilötietojen arkaluonteisuus ei ole eikä voi olla esteenä henkilötietojen pysyvään säilytykseen määräämiselle, kun kyse on niiden säilyttämisestä tieteellistä tutkimusta varten. Arkistolaitos määrää arkistolain 8 §:n nojalla viranomaisten asiakirjatietoja pysyvään säilytykseen, mikä tarkoittaa niiden säilyttämistä vähintään satoja vuosia. Henkilötietojen arkaluonteisuus on aina määräaikaan sidottu. Henkilötietojen arkaluonteisuus kestää yleensä korkeintaan 130 vuotta, joka on häviävän lyhyt aika kansallisen asiakirjallisen kulttuuriperinnön säilyttämisen näkökulmasta.

Viranomaisen ylläpitämän henkilörekisterin tietojen arkistointiin sovelletaan arkistolakia erityislakina henkilötietolain 34-35 §:ien viittaussäännösten perusteella.

Arkistonmuodostaja voi esittää asiakirjojensa ja tietojensa hävittämistä tietyn määräajan jälkeen tai niiden pysyvää säilyttämistä, mutta arkistolaitoksessa on katsottu olevan vaadittava asiantuntemus, kun kyse on tieteellisen tutkimuksen tietotarpeiden kokonaisvaltaisesta arvioimisesta. Arkistolaitos voi seulontapolitiikkaansa ja seulontastrategiaansa sekä käytäntöihinsä nojaten määrätä asiakirjat pysyvään säilytykseen vastoin arkistonmuodostajan tahtoa.

Asevelvollisten soveltuvuustestin tulostiedot asevelvollisrekisterissä ovat tieteellisen tutkimuksen kannalta kiistattoman arvokkaita aineistoja ja osa yhteiskunnallisen päätöksenteon kannalta tärkeää kansallista tietopääomaa ja asiakirjallista kulttuuriomaisuutta. Arkistolaitoksen päätöksessä ei ole otettu kantaa siihen, missä ja kenen toimesta pysyvään säilytykseen määrätyt asiakirjat ja tiedot säilytetään. Asevelvollisrekisterin tietojen omistus ja hallinnointi jää edelleen puolustusvoimille. Pääesikunta päättää siis edelleenkin asevelvollisrekisterin tietojen antamisesta tutkijoille omien käytänteidensä mukaisesti.

Arkistolaitoksen aiempi päätös 20.4.2009 (Puolustusvoimien henkilöstöhallinnon asiakirjojen pysyvä säilytys) koskee vain puolustusvoimien henkilöstön psykologisten testien ja niiden perusteella annettujen lausuntojen määräaikaista säilytystä. Pääesikunnan seulontaesitys ei sisältänyt asevelvollisten soveltuvuustestien (Peruskoe 1 ja Peruskoe 2) yhteydessä kertyviä asiakirjoja ja tietoja, joten arkistolaitos ei 20.4.2009 voinut tehdä eikä ole tehnyt päätöstä niiden pysyvästä tai määräaikaisesta säilytyksestä.

Perustuslain 16 §:n 3 momentti turvaa tieteen ja tutkimuksen vapauden. Yksilöiden oikeus yksityiselämään ja henkilötietojen suojaan ei voi kahlita tieteellisten tutkijoiden vapautta satojen vuosienkin päästä selvittää ja analysoida yhteiskunnallisia ilmiöitä sekä niiden syitä ja seurauksia yksilötason tietojen avulla. Viranomaisten toiminnassaan ylläpitämien arkaluonteisten rekisteritietojen tutkijapalvelu järjestetään niin, että arkaluonteiset rekisteritiedot anonymisoidaan tai pseudonymisoidaan ennen niiden luovuttamista tieteellisiin tutkimustarkoituksiin. Tietojen yhdistäminen tapahtuu aina täysin luottamuksellisesti vahvassa institutionaalisessa valvonnassa eivätkä tutkijat voi analyysivaiheessa tunnistaa yksilöitä. Viranomaisten eri rekistereiden tietojen yhdistäminen kutakin tutkimushanketta varten edellyttää, ettei rekistereistä poisteta henkilötunnuksia eikä muita henkilöiden identifiointitietoja. Nämä säilytetään rekistereissä pysyvästi, mutta tutkijat eivät saa niitä käyttöönsä.

Arkistolaitos on viime vuosina kehittänyt uuden menettelytavan, jolla voidaan varmistaa rekisterien ja tietokantojen sisältämien tietojen pysyvä säilytys ja käytettävyys. Arkistolaitoksen päätöksissä ei määrätä rekisteritietojen pysyvää säilytyspaikkaa eikä tietojärjestelmää, jossa rekisteritiedot tulisi säilyttää pysyvästi sähköisessä muodossa. Niinpä arkistolaitos on määrännyt, että puolustusvoimien asevelvollisten soveltuvuustestitiedot (Peruskoe 1 ja Peruskoe 2) vuodesta 1982 alkaen, joita tällä hetkellä säilytetään puolustusvoimien ylläpitämässä rekisterissä, tulee säilyttää pysyvästi sähköisessä muodossa. Arkistolaitos edellyttää päätöksessään, että puolustusvoimat huolehtii edellä pysyvään säilytykseen sähköisessä muodossa määrättyjen asiakirjojen ja tietojen hyvän tiedonhallintatavan mukaisesta turvaamisesta ja varmistaa tietojen käytettävyyden, luotettavuuden ja todistusvoimaisuuden myös tulevaisuudessa siten kuin laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja asetus viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja hyvästä tiedonhallintatavasta edellyttävät.

Arkistolaitoksen päätös soveltuvuustestien (Peruskoe 1 ja Peruskoe 2) tulostietojen pysyvästä säilytyksestä on arkistolaitoksen voimassa olleiden ohjeiden ja vallitsevan käytännön mukainen, kuten myös arkistolain ja siinä määriteltyjen tavoitteiden mukainen.

Pääesikunta on vastaselityksessään uudistanut asiansa aikaisemmin esittämänsä ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Perusoikeushierarkiassa perustuslain 10 §:ssä turvattu yksityisyyden suoja kuuluu perusoikeuksien ytimeen toisin kuin sivistyksellisenä oikeutena 16 §:n 3 momentissa turvattu tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt henkilötietojen suojan kannalta tärkeänä ainakin rekisteröitävien henkilötietojen sisältöä, niiden sallittuja käyttötarkoituksia, mukaan lukien tietojen luovutettavuus, sekä tietojen säilytysaikaa ja rekisteröidyn oikeusturvaa. Perustuslakivaliokunta on useissa lausunnoissaan katsonut, että henkilötietojen pysyvä säilyttäminen ei ole henkilötietojen suojan mukaista, ellei siihen ole tietojärjestelmän luonteeseen tai tarkoitukseen liittyviä perusteita.

Asian arviointiin on saatavissa johtoa ampuma-aselain esitöistä. Ampuma-aselain 45 c §:ssä säädetään luvanhakijan testauksesta. Tulosta koskeva tieto on lain mukaan hävitettävä, kun hakemukseen, johon testin suorittaminen liittyy, annettu päätös on lainvoimainen. Käytössä oleva luvanhakijan soveltuvuustesti on asevelvollisten testauksessa käytettävän P2-testin johdannainen.

Ampuma-aselain 45 c §:n esitöissä (HE 106/2009 vp) on todettu muun ohella seuraavaa: "Soveltuvuustesti olisi tietokonepohjainen testi. Testi perustuisi puolustusvoimien käyttämään testiin, jota on käytetty varusmiesten soveltuvuuden arviointiin arvioitaessa varusmiesten soveltuvuutta eri tehtäviin. (= = =) Testin tuloksen käyttö olisi rajattu ainoastaan luvanhakijan henkilökohtaisen soveltuvuuden arviointiin, eikä sitä voitaisi siten käyttää esimerkiksi muiden lupa-asioiden ratkaisemisessa tai esitutkinnassa. Soveltuvuustestin luotettavuuden säilyminen edellyttäisi sitä, että testin sisältö eli sen kysymykset ja vastausten arviointiperusteet olisivat salassa pidettäviä. Soveltuvuustestin salassapitoa koskeva säännös sisältyy viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 24 §:n 1 momentin 29 kohtaan, johon 2 momentissa viitattaisiin. Testin lopputulosta ei luovutettaisi muun asianosaisen kuin testin suorittaneen henkilön tietoon. (= = =) Testin lopputulosta säilytettäisiin vain siihen asti, kun hakemukseen, jonka käsittelyyn testi liittyy, annettu päätös olisi lainvoimainen. Lopputuloksen hävittämisellä turvattaisiin luvanhakijan yksityisyydensuojaa. Koska testin lopputulos ei olisi lupahakemuksen tai muun hakemuksen hylkäysperusteena, ei pitempiaikaiselle säilyttämiselle olisi tarvetta."

Olisi oikeudellisesti kestämätöntä ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista, jos saman testivariantin tuloksista muodostuva aineisto yhtäällä tuoreemmassa sääntelyssä katsottaisiin yksityisyydensuojan kannalta niin arkaluontoiseksi, että perustuslain 10 §:n tarkoituksen toteutuminen voitaisiin varmistaa ainoastaan hävittämällä aineisto, ja toisaalla arkistolaitoksen päätöksellä samankaltainen aineisto voitaisiin määrätä pysyvästi säilytettäväksi.

Pääesikunta on viitannut terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ylläpitämää hoitoilmoitusrekisteriä koskevaan oikeuskanslerin ratkaisuun, jossa on muun ohella todettu, että arkaluonteisia tietoja sisältävän henkilörekisterin perustaminen ei voi perustua rekisterinpitäjälle lain tai asetuksen nojalla määrättyyn tehtävään. Arkistolaitos on päätöksellään tosiasiallisesti velvoittanut pääesikunnan perustamaan asevelvollisrekisteriin kuulumattoman arkaluonteisia henkilötietoja sisältävän rekisterin.

Pääesikunta on viitannut myös tietosuojavaltuutetun päätökseen koskien uskonnollisen yhdyskunnan entisen jäsenen henkilötietojen poistamista rekisteristä. Tietosuojavaltuutettu on päätöksessään todennut, että "[h]enkilötietolain mukaan arkaluonteiset henkilötiedot on poistettava rekisteristä välittömästi sen jälkeen, kun käsittelylle ei ole edellä mainittua perustetta. (= = =) Sen jälkeen, kun edellä mainittuja syitä ei ole, entisen jäsenen tiedot tulee hävittää."

Lainvalmisteluaineistoista, niihin liittyvistä perustuslakivaliokunnan kannanotoista ja tietosuojavaltuutetun ratkaisukäytännöstä käy ilmi se, että arkaluonteisten tietojen rekisteristä poistamisella on tarkoitettu tiedon hävittämistä. Tällä menettelyllä on käytännössä varmistettu rekisteröidyn asemassa olevan yksityisyyden suojan toteutuminen.

Arkistolaitoksen päätös on suhteeton puolustusvoimien testaustoiminnan kannalta. Päätös luo tilanteen, jossa soveltuvuustestien kysymyssarjat ja tulkintamallit tulevat julkisiksi julkisuuslain 31 §:n mukaisen salassapitoajan päätyttyä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiaan liittyvät oikeusohjeet

Perustuslain säännös

Suomen perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla.

Arkistolain säännökset ja lain esityöt

Arkistolaki koskee sen 1 §:n 1 momentin mukaan muun ohella valtion viranomaisia.

Arkistolain 4 §:n (831/1994) mukaan arkistolaitoksen tehtävänä on varmistaa kansalliseen kulttuuriperintöön kuuluvien asiakirjojen säilyminen ja niiden käytettävyys, edistää tutkimusta sekä ohjata, kehittää ja tutkia arkistointia.

Arkistolain 4 § on sittemmin kumottu 1.1.2017 voimaan tulleella lailla 1146/2016. Mainitussa säännöksessä tarkoitetuista tehtävistä säädetään nykyään 1.1.2017 voimaan tulleessa Kansalaisarkistosta annetussa laissa (1145/2016). Mainitun lain 2 §:n mukaan Kansallisarkiston tehtävänä on, jollei lailla toisin säädetä, muun ohella varmistaa kansalliseen kulttuuriperintöön kuuluvien viranomaisten asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen säilyminen sekä toimia viranomaisten asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen pysyvän säilyttämisen sekä arkistotoimen asiantuntijaviranomaisena.

Arkistolain 7 §:n 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä.

Arkistolain 8 §:n 3 momentin mukaan arkistolaitos määrää, mitkä asiakirjat tai asiakirjoihin sisältyvät tiedot säilytetään pysyvästi.

Arkistolain esitöissä (HE 187/1993 vp) mainitun lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa on esitetty muun ohella seuraavaa:

"Kukin arkistonmuodostaja tuntee parhaiten asiakirjojen säilytystarpeen virkatehtäviensä hoidon tukena sekä tehtäväaluettaan koskevien säädösten ja määräysten vaikutuksen asiakirjojen säilytystarpeeseen oikeusturvan takaamiseksi. Arkistolaitoksella on puolestaan asiantuntemus määritellä, mitkä asiakirjat ja tiedot tulisi säilyttää pysyvästi tieteellisen ja muun tutkimuksen tarpeisiin. Tarpeettoman aineiston seulonnan tehostaminen edellyttää, että pysyvästi säilytettävien asiakirjojen määrittely tapahtuu keskitetysti ja yhtenäisten periaatteiden mukaisesti, ja että viranomaiset säilyttävät pysyvästi vain arkistolaitoksen määräämät asiakirjat ja huolehtivat tehokkaasti muun aineiston hävittämisestä.

Yhä suurempi osa julkisen hallinnon tuottamasta tiedosta on nykyisin automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidettävissä tietokannoissa. Näihin tietokantoihin sisältyvä keskeinen informaatio on säilytettävä sellaisessa muodossa, joko konekoodisena tai tulosteina, että se on tutkimuksen helposti käytettävissä. Arkistolaitos määräisi mitkä tiedot näistä säilytetään pysyvästi. Lakiehdotuksen 11 §:n mukaan arkistolaitos voisi lisäksi määrätä tällaisten tietojen teknisestä tallennustavasta."

Arkistolain 11 §:n mukaan pysyvään säilytykseen määrätyt asiakirjat on laadittava ja tiedot tallennettava pitkäaikaista säilytystä kestäviä materiaaleja ja säilyvyyden turvaavia menetelmiä käyttäen siten kuin arkistolaitos erikseen määrää.

Arkistolain 12 §:n 2 momentin mukaan pysyvästi säilytettäviä asiakirjoja on säilytettävä sellaisissa arkistotiloissa kuin arkistolaitos erikseen määrää.

Arkistolain 14 §:n mukaan arkistonmuodostajien pysyvästi säilytettävät asiakirjat on siirrettävä kansallisarkistoon, maakunta-arkistoon tai muuhun arkistoon siten kuin arkistolaitos erikseen määrää.

Asevelvollisuuslain säännökset ja lain esityöt

Asevelvollisuuslain 91 §:ssä säädetään asevelvollisrekisterin käyttötarkoituksesta. Pykälän 1 momentin mukaan asevelvollisrekisteri on valtakunnallinen, automaattisen tietojenkäsittelyn avulla pidettävä henkilörekisteri, jota pidetään asevelvollisten ja naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetussa laissa tarkoitettuun palvelukseen hakeutuneiden, palveluksessa olevien ja palveluksen suorittaneiden palveluskelpoisuuden määrittämistä ja palvelukseen määräämistä, kansallisen ja kansainvälisen koulutuksen ja palveluksen suunnittelua ja järjestämistä, ylentämistä ja palkitsemista, poikkeusolojen tehtäviin sijoittamista ja varautumista varten. Pykälän 4 momentin mukaan henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan henkilötietolakia ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia siltä osin kuin mainitussa laissa ei toisin säädetä.

Asevelvollisuuslain 94 §:ssä säädetään asevelvollisrekisterin tietosisällöstä. Pykälän 1 momentin mukaan asevelvollisrekisteriin saadaan 91 §:ssä tarkoitettujen tehtävien hoitamista varten tallettaa henkilön perustietoina täydellinen nimi, henkilötunnus, sukupuoli, äidinkieli, kansalaisuus, siviilisääty, ammatti, syntymäkotikunta, kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka, väestökirjanpitokunta, osoite ja puhelinnumero tai muu yhteystieto sekä sotilasarvo. Pykälän 2 momentin mukaan asevelvollisrekisteriin saadaan lisäksi tallettaa 91 §:ssä tarkoitettujen tehtävien hoitamiseksi tarpeellisia asevelvollista koskevia tietoja, muun ohella palveluskelpoisuus ja soveltuvuuskokeen perusteella tehty arvio.

Asevelvollisuuslain 98 §:n 1 momentin mukaan henkilöä koskeva tieto poistetaan asevelvollisrekisteristä viimeistään vuoden kuluttua siitä, kun henkilö ei enää kuulu reserviin eikä varareserviin.

Asevelvollisuuslain esitöissä (HE 37/2007 vp) on 98 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on esitetty muun ohella seuraavaa:

"Asevelvolliset merkitään rekisteriin syntymävuoden mukaan vuosiluokkana. Koska kysymyksessä on suuri tiedosto, jonka käsitteleminen arkistoon siirtämistä varten vie oman aikansa, tiedot poistetaan aktiivikäytössä olevasta rekisteristä vuoden kuluessa siitä, kun asianomainen ei enää kuulu reserviin tai varareserviin.

(= = =)

Normaaliin tietojen käsittelyyn kuuluu myös tarpeettomien tietojen poistaminen. Tältä osin noudatetaan henkilötietolakia."

Asevelvollisuuslain 99 §:n mukaan arkistotoimen tehtävistä ja arkistoon siirrettävistä asiakirjoista säädetään arkistolaissa.

Asevelvollisuuslain esitöissä on 99 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetty seuraavaa:

"Asevelvollisrekisterin kaltaisella rekisterillä on merkitystä vielä senkin jälkeen kun rekisteri ei enää ole aktiivikäytössä, esimerkiksi tieteellisen tutkimuksen kannalta. Selvyyden vuoksi pykälässä viitattaisiin arkistolakiin (831/1994)."

Henkilötietolain säännökset

Henkilötietolain 11 ja 12 §:ssä säädetään arkaluonteisten henkilötietojen käsittelystä. Lain 12 §:n 2 momentin mukaan arkaluonteiset tiedot on poistettava rekisteristä välittömästi sen jälkeen, kun käsittelylle ei ole 1 momentissa mainittua perustetta. Perustetta ja käsittelyn tarvetta on arvioitava vähintään viiden vuoden välein, jollei laista tai 1 momentin 13 kohdassa tarkoitetusta tietosuojalautakunnan luvasta muuta johdu.

Henkilötietolain 34 §:n mukaan henkilörekisteri, joka ei ole enää rekisterinpitäjän toiminnan kannalta tarpeellinen, on hävitettävä, jollei siihen talletettuja tietoja ole erikseen säädetty tai määrätty säilytettäviksi tai jollei rekisteriä siirretä 35 §:ssä tarkoitetulla tavalla arkistoon.

Hallintolain säännös

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Pääesikunnan valituksen johdosta korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on kysymys siitä, onko arkistolaitos voinut velvoittaa puolustusvoimat säilyttämään pysyvästi asevelvollisten soveltuvuustestien tulostietoja.

Arkistolaitos ei ole päätöksellään määrännyt tietoaineiston säilytyspaikkaa eikä tietojärjestelmää, jossa tiedot tulee säilyttää, joten korkein hallinto-oikeus ei ota kantaa näitä seikkoja koskeviin väitteisiin.

Arkistolain 8 §:n 3 momentin perusteella arkistolaitoksella on toimivalta määrätä, mitkä viranomaisten asiakirjat tai asiakirjoihin sisältyvät tiedot säilytetään pysyvästi. Säännöksen esitöissä on viitattu arkistolaitoksen asiantuntemukseen koskien tieteellisen ja muun tutkimuksen tarpeita. Arkistolaitoksen harkintavaltaa rajoittavat hallintolain 6 §:ssä säädetyt hallinnon oikeusperiaatteet. Arkistolain 7 §:n 2 momentissa säädetty arkistotoimen hoitamista koskeva velvollisuus kohdistuu arkistonmuodostajaan. Lainkohdan tarkoituksena ei ole rajata arkistolaitoksen harkintaa sen antaessa mainitun lain 8 §:n 3 momentissa tarkoitettuja määräyksiä.

Asiassa on riidatonta, että kysymys on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 29 kohdan nojalla salassa pidettävistä tiedoista. Aineistoon sisältyy myös henkilötietolain 11 §:ssä tarkoitettuja arkaluonteisia henkilötietoja.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan asevelvollisten soveltuvuustestitietoja säilytetään testausrekisterissä, joka on osa asevelvollisrekisteriä. Asevelvollisuusrekisteristä säädetään asevelvollisuuslaissa. Asevelvollisuuslain 98 § koskee tietojen poistamista asevelvollisrekisteristä. Asevelvollisuuslain 99 § ja sen esityöt huomioon ottaen tietojen poistamisella ei mainitussa lainkohdassa tarkoiteta niiden hävittämistä. Samoin henkilötietolain 12 §:n 2 momentissa säädetty arkaluonteisten tietojen poistamisvelvollisuus tarkoittaa vain tietojen poistamista aktiivikäytössä olevasta rekisteristä, ei niiden lopullista hävittämistä. Aktiivikäytössä olevasta rekisteristä poistetut tiedot voidaan arkistolainsäädännön nojalla määrätä edelleen säilytettäviksi. Myöskään henkilötietolain 34 §:ssä säädetty velvollisuus hävittää käytöstä poistetut henkilörekisterit ei koske rekistereitä, jotka on määrätty pysyvästi säilytettäviksi.

Toisaalta arkistolaitoksen määräys aineiston pysyvästä säilyttämisestä ei vaikuta rekisterinpitäjän velvollisuuteen poistaa tiedot aktiivikäytössä olevasta rekisteristä. Pysyvää säilyttämistä koskeva vaatimus konkretisoituu vasta siinä vaiheessa, kun tiedot poistetaan tällaisesta rekisteristä.

Arkistolaissa ei ole rajoitettu arkistolaitoksen mahdollisuutta määrätä pysyvästi säilytettäväksi salassa pidettäviä asiakirjoja tai asiakirjoja, joihin sisältyy arkaluonteisia henkilötietoja. Arkistolaitos voi harkintavaltansa rajoissa määrätä tällaiset aineistot pysyvästi säilytettäviksi.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella nyt kyseessä olevat puolustusvoimien soveltuvuuskokeita koskevat tiedot muodostavat tutkimuksellisesti arvokkaan aineiston.

Kyseessä olevan aineiston määrääminen pysyvästi säilytettäväksi ei ole vastoin perustuslain 10 §:ssä säädettyä yksityiselämän suojaa, koska pysyvästi säilytettävien tietojen julkisuutta ja käsittelyä rajoittavat edelleen julkisuuslain ja henkilötietolain säännökset sekä arkistolain 7 §:n 2 momentti.

Edellä sanotun perusteella arkistolaitos on voinut määrätä nyt kyseessä olevat aineistot pysyvästi säilytettäväksi. Arkistolaitos ei ole käyttänyt harkintavaltaansa hallintolain 6 §:ssä säädettyjen periaatteiden vastaisesti.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

 
Julkaistu 7.3.2017