KHO:2017:37

Aluehallintoviraston tarkastaja oli havainnut, että A Oy:n anniskelupaikassa oli myyty asiakkaalle juoma niin, ettei kassakoneesta ollut tulostettu kuittia asiakkaalle. A Oy:n mukaan asiakkaalle oli tarjottu kuittia suullisesti, mutta koska asiakas ei ollut halunnut kuittia, sitä ei ollut tulostettu. Aluehallintovirasto määräsi A Oy:lle laiminlyöntimaksun sillä perusteella, että A Oy ei ollut tarjonnut anniskellusta juomasta kuittia siten kuin kuitintarjoamis³velvollisuudesta käteiskaupassa annetun lain 4 §:n 1 momentissa on säädetty. Aluehallintoviraston mukaan kuitti on tulostettava, ennen kuin sitä voidaan tarjota asiakkaalle.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei kuitintarjoamisvelvollisuudesta käteiskaupassa annetun lain 4 §:n 1 momentin sanamuodosta tai lain esitöistä yksiselitteisesti ilmennyt, oliko lain tarkoituksena ollut velvoittaa elinkeinonharjoittaja tulostamaan kuitti asiakkaalle riippumatta siitä, haluaako asiakas ottaa kuitin vastaan. Yhtiölle asetettava velvollisuus ja hallinnollisen seuraamuksen määrääminen olisi edellyttänyt täsmällistä ja tarkkarajaista säännöstä. Laiminlyöntimaksua ei A Oy:lle näin ollen mainitun lainkohdan perusteella tullut asiassa määrätä.

Laki kuitintarjoamisvelvollisuudesta käteiskaupassa 4 § 1 momentti ja 6 §

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 26.4.2016 nro 16/0232/3

Asian aikaisempi käsittely

Lounais-Suomen aluehallintovirasto on 15.4.2015 tekemällään päätöksellä määrännyt A Oy:lle laiminlyöntimaksun kuitintarjoamisvelvollisuudesta käteiskaupassa annetun lain nojalla. Aluehallintovirasto oli tarkastuksessa 8.3.2015 havainnut, että A Oy:n anniskelupaikassa oli myyty asiakkaalle juoma niin, ettei kassakoneesta tulostunut asiakkaan kuitti.

Lounais-Suomen aluehallintovirasto on 29.5.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt yhtiön edellä mainitusta päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja poistanut A Oy:lle määrätyn laiminlyöntimaksun.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tosiseikat ja ratkaistava oikeuskysymys

Aluehallintovirasto oli 8.3.2015 havainnut, että A Oy:n anniskelupaikassa oli myyty asiakkaalle juoma niin, ettei kassakoneesta tulostunut asiakkaan kuittia. Myyntitoimintaa tarkkaillut tarkastaja ei ollut havainnut, että kuittia olisi tarjottu asiakkaalle.

Yhtiön mukaan kuittia oli tarjottu asiakkaalle suullisesti. Koska asiakas ei halunnut kuittia, sitä ei tulostettu kassakoneesta. Aluehallintoviraston mukaan kuitti on laadittava ennen kuin sitä voi tarjota. Virasto on määrännyt yhtiölle laiminlyöntimaksun.

Hallinto-oikeudessa ratkaistavana oikeuskysymyksenä on se, voidaanko yhtiölle määrätä laiminlyöntimaksu sillä perusteella, ettei kuittia ole tulostettu kassakoneesta tilanteessa, jossa asiakas ei halunnut kuittia.

Säännökset ja niiden valmisteluaineisto

Kuitintarjoamisvelvollisuudesta käteiskaupassa annetun lain (myöhemmin kuittilaki) 4 §:n mukaan elinkeinonharjoittajan on tarjottava tavaran tai palvelun ostajalle maksusuorituksesta laadittu kuitti, jos maksu suoritetaan käteisellä rahalla tai siihen rinnastettavalla maksutavalla. Kuitti voidaan tarjota myös sähköisesti.

Kuittilain 6 §:n mukaan valvontaviranomainen voi määrätä elinkeinonharjoittajan maksamaan laiminlyöntimaksun, jos toiminnassa on laiminlyöty 4 §:ssä säädetty kuitintarjoamisvelvollisuus.

Kuittilaki on tullut voimaan 1.1.2014. Laki on osa harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimintaohjelmaa. Lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 23/2013 vp) on todettu muun muassa, että käteiskaupassa keskimääräisen ostoksen arvo on alhainen, joten asiakkaalla itsellään ei välttämättä ole tarvetta pyytää kuittia. Toisaalta juuri tällaisissa tilanteissa harmaan talouden torjumiseksi asiakkaan mahdollisuudella havaita ohimyyntiä ja mahdollisuudella valita luotettava ja lakisääteiset velvoitteensa hoitava yritys on suuri merkitys. Esityksen mukaan kuitintarjoamisvelvollisuus olisi yleinen eli se koskisi lähtökohtaisesti kaikkia toimialoja. Myös alkoholin anniskelusta tarjottaisiin kuitti tämän lain nojalla, koska anniskelua koskeva erityinen kuitinantovelvollisuus ei erityisesti vaikuta alkoholin yksilölle tai yhteiskunnalle aiheuttamiin haittoihin, eikä siten ole olemassa sellaisia painavia syitä, joiden vuoksi alkoholijuomien kuitinantovelvollisuudesta tulisi edelleen säätää alkoholilainsäädännössä.

Hallituksen esityksen 4 §:n perustelujen mukaan pykälässä säädettäisiin siitä, että myyjällä olisi velvollisuus laatia käteiskaupassa maksusuorituksesta kuitti ja tarjota kuittia asiakkaalle. Koska asiakkaalla ei olisi velvollisuutta ottaa kuittia vastaan, riittävää olisi, että kuittia tarjotaan asiakkaalle sen jälkeen, kun maksu ostoksesta on merkitty kirjanpitoa varten. Kuitin voisi tulostaa maksukorttipäätteeltä tai kassakoneesta tai kirjoittaa käsin. Kuitin voisi tarjota myös sähköisessä muodossa.

Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 14/2013 vp) todennut, että kuitintarjoamisvelvollisuus on perusteltu harmaan talouden torjuntaan liittyvän painavan yhteiskunnallisen intressin toteuttamiseksi, eikä se olennaisesti rajoita elinkeinonharjoittajan perustuslain 18 §:n 1 momenttiin perustuvaa elinkeinovapautta. Esitetty sääntely on pääosin myös riittävän täsmällistä ja tarkkarajaista. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt tästä näkökulmasta kuitenkin huomiota siihen, että esitetyn 4 §:n 1 momentin sanamuodosta käy vain välillisesti ilmi tavaran tai palvelun myyjän velvollisuus laatia maksusuorituksesta kuitti. Valiokunta on todennut, että jos sääntelyn tarkoituksena on velvoittaa elinkeinonharjoittaja laatimaan kuitti myös esimerkiksi niissä tilanteissa, joissa asiakas ei halua sitä vastaanottaa, tulisi tämän käydä selkeämmin ilmi säännöksen sanamuodosta.

Perustuslakivaliokunta on laiminlyöntimaksua koskevalta osalta todennut, että vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa. Valiokunnan mukaan myös tästä näkökulmasta on tärkeää, että lakiehdotuksen 4 §:ää täsmennetään siten, että siitä ilmenee yksiselitteisesti, koskeeko velvollisuus yksinomaan velvollisuutta tarjota kuitti vai myös velvollisuutta laatia kuitti.

Talousvaliokunta ei ole mietinnössään (TaVM 16/2013 vp) käsitellyt 4 §:ää, joten se on säädetty hallituksen esityksen mukaisesti.

Hallinto-oikeuden päätelmät

Kuittilain säännöksen tekstistä ei yksiselitteisesti ilmene, että tarkoituksena on ollut velvoittaa elinkeinonharjoittaja tulostamaan asiakkaan kuitti riippumatta siitä, haluaako asiakas ottaa kuitin vastaan, eikä tämä ilmene myöskään hallituksen esityksestä. Lisäksi laissa on säädetty mahdollisuus tarjota kuitti myös sähköisesti. Tämä viittaa siihen, ettei kuittia ole välttämätöntä tulostaa ennen kuin asiakkaalta on kysytty, haluaako hän kuitin ja missä muodossa.

Niin kuin perustuslakivaliokunta on todennut, sekä elinkeinonharjoittajalle asetettava velvollisuus että hallinnollisen seuraamuksen määrääminen edellyttää täsmällistä ja tarkkarajaista säännöstä. Kun kuittilain 4 §:stä ei selvästi ilmene, että kuitti olisi tulostettava ennen kuin sitä tarjotaan asiakkaalle, aluehallintovirasto ei ole voinut määrätä A Oy:lle laiminlyöntimaksua sillä perusteella, ettei kuittia ollut tulostettu.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki kuitintarjoamisvelvollisuudesta käteiskaupassa 4 § 1 momentti ja 6 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Marela, joka on myös esitellyt asian, Ulla Partanen ja Tom Almenoksa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lounais-Suomen aluehallintovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Lounais-Suomen aluehallintoviraston asiassa tekemä päätös pysytetään.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään ohittanut lain sanamuodon mukaisen tulkinnan. Kuittilain 4 §:n tarkan sanamuodon mukaan elinkeinoharjoittajan on tarjottava tavaran tai palvelun ostajalle maksusuorituksesta laadittu kuitti, jos maksu suoritetaan käteisellä rahalla tai siihen rinnastettavalla maksutavalla. Kuitti voidaan tarjota myös sähköisesti. Säännöksen sanamuodossa tarjoamisen kohteena on laadittu kuitti. Tämän sanavalinta ja aikamuoto tarkoittaa jo valmiiksi laadittua kuittia. Muunlainen tulkinta olisi edellyttänyt lainsäätäjältä toisenlaista sanamuotoa, kuten "elinkeinoharjoittajan on tarjouduttava laatimaan kuitti".

Erityisesti on pantava merkille, että kuitti voidaan lain nojalla laatia välineneutraalisti. Kuitti voidaan laatia esimerkiksi kirjoittamalla se käsin, tulostamalla kassakoneesta tai muodostamalla se esimerkiksi tietokonenäytölle pdf-muodossa sähköisenä edelleen sähköpostiin toimitettavaksi. Pääasia lain tarkoituksen kannalta on, että kuitti on olemassa ja se on asiakkaan havaittavissa maksutapahtuman tositteena. Kuitin laatimistavasta riippuu, miten tämä toteutetaan. Yrittäjä ei voi tarjota kuittia sähköisessä muodossa tarkoittaen kassakoneen muistiin muodostuvaa tietosisältöä, koska kuitti ei tässä muodossa ole vielä laadittu eikä havaittavissa oleva.

Kuittilaki on laadittu yhtenä keinona harmaan talouden torjumiseen. Lain tarkoituksena on ollut luoda kattava säännöllinen menettelytapa, jonka perusteella myös asiakas voi arvioida ja havainnoida yrittäjän velvoitteiden asianmukaista hoitamista. Kuittilaki ei muuttanut kirjanpitosäädöksiä eikä verolainsäädäntöä, vaan kuittilaki loi toimintatavan, joka osaltaan edistää näiden säädösten mukaista toimintaa ja velvoitteiden täyttämistä ja indikoi sitä. Kun asiakas voi konkreettisesti havaita, että yrittäjä laatii maksutapahtumasta kuitin, osoittaa tämä osaltaan asiakkaalle, että maksu on viety yrittäjän kirjanpitoon ja sitä kautta verotukseen.

Kuittilain 5 §:ssä on säädetty valvontavelvollisuus aluehallintovirastolle alkoholijuomien anniskeluluvan haltijan anniskelupaikassa tapahtuvan myynnin osalta. Muita valvovia viranomaisia ovat poliisi ja verottaja. Viranomaiset ovat yhdessä edellä käsitellyn pohjalta laatineet linjauksen valvonnan perusperiaatteista, joiden mukaan kuitti on aina tarjottava asiakkaalle automaattisesti, eikä riitä, että asiakkaalta kysytään haluaako hän kuitin.

A Oy on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä.

A Oy on hyvä esimerkki yrityksestä, jossa asiakkaat ovat pääosin kuluttajia, jotka eivät halua kuittia ostoksestaan. Viranomaisen ohjeen mukainen kuitin tulostaminen ja automaattinen ojentaminen aiheuttaa turhaa ja perusteetonta hallinnollista taakkaa.

Ravintola-alalla ongelmana on ollut, että ostoksia ei lyödä lainkaan kassaan. Kuitintarjoamislaissa kuvattu toimintatapa johtaa siihen, että ostos on lyötävä kassaan ostosta tehtäessä. Ostaja havaitsee ravintolassa helposti sen, onko ostos lyöty kassaan ennen kuin hänelle tarjotaan kuittia tai kun kuitti tulostetaan pyydettäessä. Kassaan lyöty kuitti pystytään tulostamaan yhdellä napin painalluksella. Jos ostosta ei ole lyöty kassaan ostosta tehtäessä, kassaan lyöminen on tehtävä sen jälkeen, kun asiakas pyytää kuittia. Asiakas pystyy siis havaitsemaan helposti, toimitaanko ravintolassa lain mukaisesti.

Harmaan talouden torjunnan kannalta on olennaista, että ostos kirjataan kirjanpitoon ja että kuittia tarjotaan asiakkaalle. Laki täyttää nämä molemmat edellytykset. Lain tarkoituksena ei ole ollut, että kuitti on aina tulostettava ja ojennettava automaattisesti asiakkaalle. Siksi lain säätämisen yhteydessä kumottiin alkoholilain säännös, joka edellytti, että anniskeluravintoloissa kuitti on tulostettava ja ojennettava asiakkaalle.

Lain esitöissä todetaan selkeästi, millaista prosessia laki edellyttää. Hallituksen esityksessä (HE 23/2013 vp) lain 4 §:n perusteluissa todetaan, että "koska asiakkaalla ei olisi velvollisuutta ottaa kuittia vastaan tai sitä säilyttää, riittävää olisi, että kuittia tarjotaan asiakkaalle sen jälkeen, kun maksu ostoksesta on merkitty kirjanpitoa varten".

Lain lähtökohtana on, että kuitti laaditaan. Se laaditaan lyömällä ostos kassaan, jolloin kirjanpitoon menevä kuitti syntyy vanhoissa kassajärjestelmissä kontrollinauhalle ja uusissa kassajärjestelmissä pilvipalveluun. Ostos on kassaan lyömisen jälkeen merkitty kirjanpitoa varten, kuten esityöt toteavat. Tämän jälkeen kuittia tarjotaan asiakkaalle. Jos asiakas haluaa, laadittu kuitti tulostetaan ja ojennetaan hänelle.

Myös perustuslakivaliokunta kiinnitti lausunnossaan huomiota kuitintarjoamislain 4 §:n sanamuotoon. Valiokunta toteaa, että pykälä ei selkeästi velvoita laatimaan kuittia, jos asiakas ei halua sitä vastaanottaa. Arvioinnissaan perustuslakivaliokunta katsoi, että 4 §:n sanamuoto ei ole perustuslain vaatimusten mukaisesti riittävän täsmällinen ja tarkkarajainen, jos lain tarkoituksena on vaatia laatimaan kuitti, vaikka asiakas ei halua sitä vastaanottaa.

Lounais-Suomen aluehallintovirasto on antanut vastaselityksen.

A Oy:lle on varattu tilaisuus antaa selitys aluehallintoviraston vastaselityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Korkein hallinto-oikeus hylkää aluehallintoviraston valituksen. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Jouko Tuomi.