KHO:2017:48

Maankäyttö ja rakentaminen – Toimenpidelupa – Asemakaavamääräys – Maalämpökaivon poraaminen – Kaukolämpöverkkoon liittymisvelvollisuus – Liittymisvelvollisuutta koskevan asemakaavamääräyksen soveltamisrajoitukset

Vuosikirjanumero: KHO:2017:48
Antopäivä: 30.3.2017
Taltionumero: 1480
Diaarinumero: 3393/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:48

A ja B olivat hakeneet lupaa omakotitalon pääasiallisen lämmitysjärjestelmän muuttamiseksi kaukolämmöstä maalämmöksi ja maalämpökaivon poraamiseksi. Alueella voimassa olevan asemakaavan yleisissä määräyksissä oli määrätty, että rakennukset on liitettävä maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n edellytysten mukaisesti kaukolämpöverkkoon.

Maalämpöjärjestelmä oli sellainen uusiutuviin energialähteisiin perustuva vähäpäästöinen lämmitysjärjestelmä, jota maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettiin. Asemakaavassa annettu määräys kaukolämpöverkkoon liittymisestä ei siten tullut sovellettavaksi. Maalämpöjärjestelmän pitäminen vähäpäästöisenä lämmitysjärjestelmänä ei säännöksen sanamuoto huomioon ottaen edellyttänyt vertailua maalämpöön perustuvan lämmitysjärjestelmän ja kysymyksessä olevalla paikkakunnalla tarjolla olevan kaukolämmön päästöjen välillä. Kunta ei näin ollen ollut voinut hylätä A:n ja B:n hakemusta tällaiseen päästövertailuun perustuen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 57 a §, 126 a § 1 momentti 12 kohta, 135 § 1 momentti 1 kohta ja 138 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 16.9.2016 nro 16/0791/5

Asian aikaisempi käsittely

Porvoon rakennustarkastaja on 9.10.2015 (§ 694) tekemällään päätöksellä hylännyt A:n ja B:n hakemuksen, joka on koskenut omakotitalon pääasiallisen lämmitysjärjestelmän muuttamista kaukolämmöstä maalämmöksi ja maalämpökaivon poraamista Porvoossa kiinteistöllä 638‑10‑5701‑3. Kysymys on ollut muutoksesta aikaisemmin myönnettyyn rakennuslupaan 2014-840.

Rakennustarkastaja on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Toimenpide on maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n vastainen. Omenatarhan alueen asemakaavan yleisissä määräyksissä määrätään rakennukset liitettäviksi MRL 57 a §:n mukaisesti kaukolämpöverkkoon. Kun otetaan huomioon, että edellytyksenä asemakaavassa annettavalle määräykselle kaukolämpöverkkoon liittymisestä on energian tehokkaan ja kestävän käytön varmistaminen, ilman tavoiteltavan laadun tai asemakaavan muiden tavoitteiden saavuttaminen, on ilmeistä, että ilman lain esitöistä saatavaa tukeakin rakennuksen lämmitysjärjestelmän vähäpäästöisyyden arvioiminen on tehtävä vertaamalla sitä alueella tarjottavan kaukolämmön päästöihin eikä tarkastelemalla lämmitysjärjestelmän ympäristöystävällisyyttä yleisellä tasolla. Kyseessä olevan omakotitalon laskennalliset vuosittaiset hiilidioksidipäästöt lämmityksen osalta ovat kaukolämmöllä tuotettuna noin 54 kg ja maalämpöjärjestelmällä noin 1 345 kg. Laskelmassa on käytetty hakemuksen liitteenä olleen selvityksen energiakulutuksen lukuja. Vaikka laskelma ei huomioi kaikkia tekijöitä, on ero niin merkittävä, että Omenatarhan alueella pelkkää maalämpöä ei voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n 3 momentin 2 kohdan mukaisena vähäpäästöisenä lämmitysjärjestelmänä.

Porvoon rakennus- ja ympäristölautakunta on 20.1.2016 (§ 11) tekemällään päätöksellä hylännyt A:n ja B:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja B:n valituksesta kumonnut rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräys rakennuksen liittämisestä kaukolämpöverkkoon, jos määräys on tarpeen energian tehokkaan ja kestävän käytön, ilman tavoiteltavan laadun taikka asemakaavan muiden tavoitteiden kannalta. Pykälän 3 momentin 2 kohdan mukaan määräystä ei kuitenkaan sovelleta rakennukseen, jonka pääasiallisena lämmitysjärjestelmänä on uusiutuviin energialähteisiin perustuva vähäpäästöinen lämmitysjärjestelmä.

Edellä mainittua lainkohtaa koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 102/2008 vp) mukaan "poikkeuksen kaukolämpöverkkoon liittymisvelvollisuudesta muodostaisivat rakennukset, joiden lämmitystapa on vielä kaukolämpöäkin tehokkaampi. Tarkoituksena on, että vaihtoehtoista lämmitysjärjestelmää verrataan paikkakunnalla tarjolla olevaan kaukolämpöverkkoon ja sen päästöihin. – – Pykälän 3 momentin toisen kohdan mukaisella uusiutuviin energialähteisiin perustuvalla vähäpäästöisellä lämmitysjärjestelmällä tarkoitetaan lämmitysjärjestelmää, joka perustuu merkittäviltä osin aurinkoenergiaan, täyden tehon maalämpöpumppuun tai vähäpäästöisiin biopolttoaineisiin."

A:n ja B:n lupahakemus koskee omakotitalon pääasiallisen lämmitysjärjestelmän muuttamista kaukolämmöstä maalämmöksi ja maalämpökaivon poraamista Porvoossa kiinteistöllä 638-10-5701-3. Omakotitalo on rakenteilla ja sen rakennuslupa 2014-840 on lainvoimainen. A:n ja B:n hakemus on käsitelty toimenpidelupaa koskevana asiana.

Omenatarhan asemakaavassa kiinteistö sijoittuu omakotirakennusten ja muiden enintään kahden perheen talojen korttelialueelle (AO-25). Asemakaavan yleisten määräysten mukaan rakennukset on liitettävä MRL 57 a §:n edellytysten mukaisesti kaukolämpöverkkoon.

Hallinto-oikeus toteaa, että rakennukseen muutoshakemuksessa esitetty pääasiallinen lämmitysjärjestelmä on maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettu uusiutuviin energialähteisiin perustuva vähäpäästöinen lämmitysjärjestelmä. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säädetty lisäedellytyksiä sille, että liittymisvelvollisuutta kaukolämpöön edellyttävää asemakaavamääräystä ei sovelleta rakennukseen, jossa on mainitussa 2 kohdassa tarkoitettu lämmitysjärjestelmä. Säännöksessä ei myöskään ole edellytetty tehtäväksi vertailua rakennuksen uusiutuviin energialähteisiin perustuvan vähäpäästöisen lämmitysjärjestelmän ja paikkakunnalla tarjolla olevan kaukolämpöverkon päästöjen tai muidenkaan ominaisuuksien välillä, eikä viranomaisen ratkaisua asiassa voida siten tällaiseen vertailuun perustaa. Koska kaukolämpöverkkoon liittymistä edellyttävä asemakaavamääräys ei näin ollen tule asiassa sovellettavaksi, A:n ja B:n hakemusta ei ole voitu esitetyllä perusteella hylätä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 57 a §, 126 § 3 momentti, 126 a § 1 momentti 12 kohta, 135 § 1 momentti 1 kohta ja 138 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Elena Feldman ja Minna Ruuskanen. Esittelijä Juho Kalliokoski (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Porvoon rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi lautakunta on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on tulkinnut virheellisesti maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n 3 momentin 2 kohtaa, jonka mukaan saman pykälän 1 momentin mukaista, asemakaavaan otettavaa määräystä ei kuitenkaan sovelleta rakennukseen, jonka pääasiallisena lämmitysjärjestelmänä on uusiutuviin energialähteisiin perustuva vähäpäästöinen lämmitysjärjestelmä. Ilmaisun vähäpäästöinen lämmitysjärjestelmä käyttäminen edellyttää aina lämmitysjärjestelmien vertailemista keskenään. Päästöjen vertailu on tässä tapauksessa suoritettava maalämmön ja tarjolla olevan kaukolämmön välillä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:ää koskevissa hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että poikkeuksen kaukolämpöön liittymisvelvollisuudesta muodostavat ainoastaan ne lämmitysjärjestelmät, jotka ovat vielä kaukolämpöäkin tehokkaampia ja vähäpäästöisempiä. Samoihin perusteluihin kirjattua luetteloa 3 momentin mukaisista uusiutuviin energialähteisiin perustuvista vähäpäästöisistä järjestelmistä on pidettävä ainoastaan ohjeellisena.

A ja B ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Velvoittavan lainsäädännön on yksilön oikeusturvan vuoksi oltava yksiselitteistä. Hakemuksessa esitetty lämmitysjärjestelmä on laissa tarkoitettu vähäpäästöinen lämmitysjärjestelmä, eikä laissa ole velvoitetta vertailun laatimiseen eri järjestelmien päästöistä. Mikäli vertailua tehdään, tulisi perusteiden olla selkeitä ja puolueettomasti parhaaseen tutkimustietoon pohjautuvia.

Porvoon kaupunki ei ole menetellyt asiassa johdonmukaisesti ja yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti, koska esimerkiksi Omenatarhan ja Toukovuoren päiväkotien lämmitysmuodoksi on hyväksytty kaukolämmön sijaan maalämpö. Valkovuokonkaaren alueella on vastaava asemakaavamääräys kaukolämpöön liittymisestä, mutta siellä omakotirakentajille on myönnetty lupia maalämpöjärjestelmien toteuttamiseen ilman vertailulaskelmia.

A ja B ovat toimittaneet omasta aloitteestaan lisäkirjelmän.

Lautakunta on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Tosiseikat ja kysymyksenasettelu

A ja B ovat hakeneet lupaa omakotitalon pääasiallisen lämmitysjärjestelmän muuttamiseksi kaukolämmöstä maalämmöksi sekä maalämpökaivon poraamiseksi. A:lle ja B:lle on aiemmin myönnetty rakennuslupa omakotitalon rakentamiselle. Rakennuksen lämmitysjärjestelmäksi on tällöin esitetty kaukolämpö.

Rakennuspaikka sijaitsee Porvoon Omenatarhan asemakaava-alueella. Asemakaavan yleisten määräysten mukaan rakennukset on liitettävä maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n edellytysten mukaisesti kaukolämpöverkkoon.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Porvoon rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, poistuuko asemakaavamääräykseen perustuva velvollisuus liittyä kaukolämpöverkkoon suoraan sillä perusteella, että rakennuksen pääasialliseksi lämmitysmuodoksi esitetään maalämpöjärjestelmää vai edellyttääkö liittymisvelvollisuudesta vapautuminen kaukolämmöstä ja maalämpöjärjestelmästä aiheutuvien päästöjen tapauskohtaista vertailua.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n sisältö ja esityöt

Maankäyttö- ja rakennuslakiin on lisätty kaukolämpöverkkoon liittymisvelvollisuutta koskeva 57 a § lainmuutoksella 1129/2008, joka on tullut voimaan 1.1.2009.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräys rakennuksen liittämisestä kaukolämpöverkkoon, jos määräys on tarpeen energian tehokkaan ja kestävän käytön, ilman tavoiteltavan laadun taikka asemakaavan muiden tavoitteiden kannalta.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan määräystä sovelletaan rakennukseen, jonka rakennuslupaa haettaessa kaukolämpöverkko on toteutettu siten, että siihen liittyminen on mahdollista rakennuspaikan välittömässä läheisyydessä.

Pykälän 3 momentin mukaan määräystä ei kuitenkaan sovelleta:

1) rakennukseen, jonka laskennallinen lämpöhäviö on enintään 60 % rakennukselle määritetystä vertailulämpöhäviöstä;

2) rakennukseen, jonka pääasiallisena lämmitysjärjestelmänä on uusiutuviin energialähteisiin perustuva vähäpäästöinen lämmitysjärjestelmä;

3) olemassa olevan rakennuksen korjaus- tai muutostyöhön taikka laajennukseen; tai

4) olemassa olevaan asuinrakennukseen liittyvään talousrakennukseen.

Lainmuutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 102/2008 vp) yleisperusteluissa todetaan, että "Säännöksen mukaan asemakaavaan voitaisiin tietyllä alueella, jolle on tarkoitus toteuttaa keskitetty lämmitysjärjestelmä, ottaa määräys velvollisuudesta liittyä tähän järjestelmään. Näin järjestelmän toteuttaminen saadaan kannattavaksi ja sillä voidaan vaikuttaa sekä ilman laatuun että lämpöenergian kestävään tuotantoon." Yleisissä perusteluissa viitataan myös vuonna 2008 tarkistettuihin valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin, joissa yhtenä uutena tavoitteena on edistää energian säästämistä sekä uusiutuvien energialähteiden ja kaukolämmön käyttöedellytyksiä alueiden käytössä.

Mainitun hallituksen esityksen 57 a §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että poikkeuksen kaukolämpöverkkoon liittymisestä muodostaisivat ne rakennukset, joiden lämmitystapa on vielä kaukolämpöäkin tehokkaampi. Tarkoituksena on, että vaihtoehtoista lämmitysjärjestelmää verrataan paikkakunnalla tarjolla olevaan kaukolämpöverkkoon ja sen päästöihin. Pykälän 3 momentin toisen kohdan mukaisella uusiutuviin energialähteisiin perustuvalla vähäpäästöisellä lämmitysjärjestelmällä tarkoitetaan lämmitysjärjestelmää, joka perustuu merkittäviltä osin aurinkoenergiaan, täyden tehon maalämpöpumppuun tai vähäpäästöisiin biopolttoaineisiin.

Ympäristövaliokunta on maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:ää koskevasta lakiehdotuksesta antamassaan mietinnössä (YmVM 13/2008 vp) todennut muun ohella, että ehdotus mahdollisuudesta määrätä asemakaavassa kaukolämpöverkkoon liittymisvelvollisuudesta on hyväksyttävissä ehdotetussa muodossa, jossa velvollisuus rajautuu koskemaan vain lain voimaantulon jälkeen valmistuvia uusia rakennuksia, jotka sijaitsevat kaukolämpöverkon välittömässä läheisyydessä. Olennaisia ovat myös pykälään sisältyvät poikkeukset, jotka koskevat esimerkiksi matalaenergiataloja ja talousrakennuksia.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Maalämmön hyödyntämiseen tarkoitetun lämpökaivon poraaminen rakennuksen lämmitysjärjestelmää vaihdettaessa edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin 12 kohdan perusteella toimenpidelupaa. Rakennusluvan myöntämisedellytyksiä asemakaava-alueella koskevassa maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentissa, jota saman lain 138 §:n 1 momentin perusteella sovelletaan myös toimenpidelupa-asioissa, mainitaan luvan myöntämisedellytyksenä muun ohella, että hankkeen on oltava voimassa olevan asemakaavan mukainen. Toimenpidelupa on oikeusharkintainen lupa, joka on myönnettävä, mikäli laissa ja sen nojalla annetuissa alemmanasteisissa säännöksissä ja määräyksissä säädetyt edellytykset täyttyvät.

Kysymyksessä olevalla asemakaava-alueella sijaitsevat rakennukset on asemakaavan yleismääräyksellä määrätty maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n edellytysten mukaisesti liitettäväksi kaukolämpöverkkoon. Kaavamääräys on pelkistetty, eikä siinä ole mainintaa määräyksen soveltamisalaa koskevista rajoituksista. Kun kuitenkin otetaan huomioon kaavamääräyksen viittaus maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:ään, kaavamääräystä tulkittaessa on otettava huomioon mainitun säännöksen sisältö kokonaisuutena siihen sisältyvine soveltamisalarajoituksineen.

A:n ja B:n lupahakemuksessa rakennuksen pääasialliseksi lämmitysjärjestelmäksi on esitetty maalämpöjärjestelmää, joka, kuten hallituksen esityksessäkin todetaan, lähtökohtaisesti on maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettu uusiutuviin energialähteisiin perustuva vähäpäästöinen lämmitysjärjestelmä. Mainitun pykälän 1 momentin perusteella määrättyä kaukolämpöverkkoon liittymisvelvollisuutta ei säännöksen sanamuodon perusteella sovelleta pykälän 3 momentissa mainituissa tapauksissa. Säännöksen sanamuodon perusteella maalämpöjärjestelmän pitäminen vähäpäästöisenä lämmitysjärjestelmänä ei myöskään edellytä vertailua maalämpöön perustuvan lämmitysjärjestelmän ja kysymyksessä olevalla paikkakunnalla tarjolla olevan kaukolämmön päästöjen välillä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n nojalla annettu asemakaavamääräys rajoittaa rakennushankkeeseen ryhtyvän vapautta valita rakennuksensa lämmitysjärjestelmä. Kysymys on myös kilpailuoikeudellisia ulottuvuuksia sisältävästä poikkeussäännöksestä, jota on sen luonteen johdosta tulkittava suppeasti. Säännöksen sisältöä ei siten ole tältä osin tulkittava sen sanamuodosta poiketen, vaikka säännöksen yleinen tavoite ja edellä esitetyt sitä koskevat perustelut osaltaan ohjaavatkin erilaiseen tulkintaan. Säännöksen perusteluissa mainittu vaihtoehtoisen lämmitysjärjestelmän vertaaminen paikkakunnalla tarjolla olevaan kaukolämpöverkkoon ja sen päästöihin johtaisi lisäksi yksittäistapauksissa vaikeisiin tulkintatilanteisiin, koska vertailun suorittamisen tavasta tai vertailussa huomioon otettavista seikoista ei ole säännelty.

Edellä mainittu huomioon ottaen A:n ja B:n lupahakemuksessa esitetty maalämpöjärjestelmä täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n 3 momentin 2 kohdassa ja näin ollen myös asemakaavassa säädetyt edellytykset kaukolämpöverkkoon liittymisvelvollisuudesta vapautumiseksi, eikä lupahakemusta siten ole voitu hylätä Porvoon kaupungin rakennustarkastajan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksissä esitetyin perustein.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 30.3.2017