KHO:2017:52

Julkinen hankinta – Valitusaika – Vaiheittainen hankintamenettely – Hankintamenettelyn aikana poissulkeminen – Poissulkemiseen johtaneesta päätöksestä valittaminen – Olennaisesti puutteellinen päätös – Kuuden kuukauden valitusajan laskeminen

Vuosikirjanumero: KHO:2017:52
Antopäivä: 31.3.2017
Taltionumero: 1512
Diaarinumero: 3872/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:52

Usean hankintayksikön muodostama hankintarengas oli järjestänyt tarjouskilpailun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevasta palveluhankinnasta enintään 25 vuodeksi. Kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettua hankintaa koskevissa asiakirjoissa oli ilmoitettu, että menettelyssä käsiteltävien ratkaisujen ja tarjoajien määrää rajoitetaan vaiheittain.

Toukokuussa 2014, alustavien tarjousten vastaanottamisen jälkeen, hankintarenkaaseen kuuluneet hankintayksiköt olivat tekemillään päätöksillä rajanneet tarjouskilpailun ulkopuolelle ratkaisut, jotka perustuivat 15 vuotta lyhyempään sopimuskauteen tai tietyn jätemäärän alittavaan palveluun (rajaamispäätökset). Hankintamenettelyn osallistujille oli annettu tiedoksi rajaamispäätösten tiedoksiantokirje 3.6.2014. Kirjeeseen oli liitetty hankintalain mukainen hankintaoikaisuohje ja valitusosoitus markkinaoikeuteen.

Yhtiö A oli osallistunut hankintamenettelyyn antamalla kaksi alustavaa tarjousta. Molemmat tarjouksista oli rajaamispäätöksillä suljettu tarjouskilpailusta pois. A ei ollut antanut tarjousta, joka olisi vastannut rajaamispäätösten mukaista hankintakautta tai jätemäärää.

Marraskuussa 2014, lopullisten tarjousten vastaanottamisen jälkeen, hankintarenkaaseen kuuluneet hankintayksiköt olivat tehneet tarjoajan valintaa koskevat hankintapäätökset. A teki markkinaoikeudelle valituksen 2.12.2014 vaatien menettelyssä tehtyjen päätösten kumoamista. Hankintarengas vaati, että valitus jätetään myöhässä tehtynä tutkimatta.

Markkinaoikeus tutki A:n valituksen. Markkinaoikeus katsoi rajaamispäätösten tiedoksiannon olleen sillä tavoin olennaisesti puutteellinen, että 14 päivän valitusaika ei ollut alkanut kulua (hankintalaki 87 § 1 momentti), vaan asiassa tuli soveltaa kuuden kuukauden valitusaikaa (hankintalaki 87 § 3 momentti). Kuuden kuukauden valitusaika oli markkinaoikeuden mukaan alkanut kulua 3.6.2014, jolloin edellä tarkoitettu kirje oli annettu sähköisesti tiedoksi A:lle, ja päättynyt siten 3.12.2014.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, eri perusteilla kuin markkinaoikeus, että rajaamispäätösten tiedoksiantokirje 3.6.2014 oli ollut sisällöltään sillä tavoin puutteellinen, että sen tiedoksi antamisesta ei ollut alkanut kulua 14 päivän valitusaika. A oli kuitenkin tiedoksiantokirjeestä saanut sellaiset tiedot asemaansa vaikuttaneista hankintayksiköiden rajaamispäätöksistä, että sen oli tullut tehdä valitus markkinaoikeudelle kuuden kuukauden valitusaikaa noudattaen. Kirjeeseen oli liitetty lainmukainen valitusosoitus. Kuuden kuukauden valitusaika oli laskettava rajaamispäätösten tekemisestä, ei tiedoksisaannista, kuten markkinaoikeus oli tehnyt. Kun viimeinen rajaamispäätöksistä oli tehty 27.5.2014, A:n valitusaika oli päättynyt viimeisen päätöksen osalta 27.11.2014. A:n markkinaoikeuteen 2.12.2014 tekemä valitus oli näin ollen tehty myöhässä.

Markkinaoikeuden päätös kumottiin ja poistettiin. A:n markkinaoikeudelle tekemä valitus jätettiin myöhässä tehtynä tutkimatta.

Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 5 § 14 kohta, 30 § 3 momentti, 73 § (321/2010) 1 momentti, 74 § (321/2010) 1 momentti, 75 § (321/2010) 1 momentti, 85 § (321/2010) 1 momentti, 86 § (321/2010) 1 momentti sekä 87 § (321/2010) 1 ja 3 momentti

Valvontadirektiivi (direktiivi 89/665/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna oikeussuojadirektiivillä 2007/66/EY) 1 artikla 1 ja 3 kohta sekä 2 a artikla 1 ja 2 kohta

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 27.10.2015 nro 741/15

I HANKINNAN TAUSTA JA AIEMMAT VAIHEET

1. Hankinnan tausta

Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy, Rauman Seudun Jätehuoltolaitos, Rouskis Oy, Satakierto Oy:stä erotettava Hallavaara Oy ja Turun seudun jätehuolto Oy ovat perustaneet Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarenkaan (jäljempänä myös hankintarengas).

Hankintarengas on ilmoittanut 8.5.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevasta palveluhankinnasta vuodesta 2015 alkaen enintään noin 25 vuodeksi. Osallistumishakemusten määräaika on ollut 6.6.2013.

Porin kaupunginhallitus on päättänyt 3.6.2013 (§ 413) oikeuttaa Porin Jätehuolto -liikelaitoksen liittymään hankintarenkaaseen.

Hankintarengas on 17.7.2013 lähettänyt alustavan tarjouspyynnön tarjoajiksi hyväksytyille ehdokkaille. Alustavien tarjousten vastaanottamisen jälkeen hankintarengas on päättänyt eriyttää syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen jätteenkäsittelypalvelun vuosiksi 2015–2017 vuonna 2018 alkavasta hankintakaudesta.

Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunta on 25.9.2013 hyväksynyt sopimuksen liittymisestä hankintarenkaaseen.

2. Vuosien 2015–2017 hankintakausia koskevat päätökset

Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunta on päätöksellään 18.12.2013 (§ 61) hyväksynyt vuosien 2015–2017 osalta palvelua koskevat tarjoukset. Hankintarenkaan muut jäsenet ovat niin ikään joulukuussa 2013 tekemillään päätöksillä hyväksyneet vuosien 2015–2017 osalta palvelua koskevat tarjoukset.

Markkinaoikeus on päätöksellään 19.6.2014 numero 436/14 kumonnut Veikko Lehti Oy:n valituksesta Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunnan päätöksen 18.12.2013 ja kieltänyt Porin kaupunkia 200 000 euron sakon uhalla panemasta päätöstä täytäntöön.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 5.6.2015 taltionumero 1548 hylännyt hankintarenkaan ja Porin kaupungin valituksen markkinaoikeuden päätöksestä.

3. Vuodesta 2018 alkavaa hankintakautta koskevat päätökset (valituksenalainen hankinta)

Hankintarenkaan jäsenet ovat alla mainituilla päätöksillään rajanneet tarjouskilpailun ulkopuolelle tarjoajien esittämät ratkaisut, jotka perustuvat 15 vuotta lyhyempään hankintakauteen vuodesta 2018 alkaen ja/tai jätteenkäsittelypalveluun alle 80 000 tonnin jätteen määrälle vuosittain. Lisäksi hankintaa on rajattu siten, että vuonna 2018 alkava hankintakausi on 15−25 vuotta ja hyödynnettävän jätteen määrä on 130 000−140 000 tonnia vuodessa. Mainitut päätökset (jäljempänä myös rajaamispäätökset) ovat:

Loimi‑Hämeen Jätehuolto Oy:n toimitusjohtaja 27.5.2014;

Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunta 20.5.2014 (§ 23);

Rauman Seudun Jätehuoltolaitoksen johtokunta 14.5.2014 (§ 14);

Rouskis Oy:n toimitusjohtaja 27.5.2014; sekä

Turun seudun jätehuolto Oy:n toimitusjohtaja 27.5.2014.

Hankintarengas on 3.6.2014 lähettänyt muun ohella Salon Hyötykäytölle tiedoksiantokirjeen, jossa on lueteltu rajaamispäätökset tehneet hankintayksiköt ja päätösten päivämäärät sekä selostettu päätösten lopputulos ja perustelut. Tiedoksiantokirjeeseen on liitetty hankintaoikaisuohje ja valitusosoitus markkinaoikeuteen.

Hankintarenkaan jäsenet ovat alla mainituilla päätöksillään valinneet Ekokem Oyj:n (jäljempänä myös Ekokem) syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämispalvelua koskevan tarjouksen. Mainitut päätökset (jäljempänä myös tarjoajan valintaa koskevat päätökset) ovat:

Loimi‑Hämeen Jätehuolto Oy:n hallitus 27.10.2014 (§ 3);

Porin kaupungin tekninen lautakunta 28.10.2014 (§ 375);

Rauman Seudun Jätehuoltolaitoksen johtokunta 29.10.2014 (§ 35);

Rouskis Oy:n hallitus 29.10.2014 (§ 6); sekä

Turun seudun jätehuolto Oy:n toimitusjohtaja 24.11.2014.

Salon Hyötykäyttö Oy (jäljempänä myös Salon Hyötykäyttö) on markkinaoikeuteen 2.12.2014 saapuneessa valituksessaan vaatinut muun ohella, että rajaamispäätökset ja tarjoajan valintaa koskevat päätökset kumotaan.

4. Merkinnät

Porin Jätehuolto -liikelaitos on lakkautettu 30.6.2014 ja Porin kaupungin tekniseen palvelukeskukseen perustettu taseyksikkö on ottanut 1.7.2014 alkaen Porin Jätehuolto -liikelaitoksen tehtävät ja velvoitteet vastuulleen.

Rouskis Oy on 31.8.2015 sulautunut Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:öön.

Turun seudun jätehuolto Oy:stä on 31.8.2015 tullut Lounais-Suomen Jätehuolto Oy.

II MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Merkitään, että markkinaoikeus on antanut samana päivänä kaksi edellä kuvattuun hankintamenettelyyn liittyvää päätöstä (markkinaoikeus 27.10.2015 nrot 740/15 ja 741/15). Molemmista päätöksistä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Markkinaoikeuden päätös 27.10.2015 nro 741/15 on valituksenalainen päätös tässä asiassa. Kyseinen päätös koskee kaikkia edellä selostettuja rajaamispäätöksiä ja tarjoajan valintaa koskevia päätöksiä.

Markkinaoikeuden päätös 27.10.2015 nro 740/15 koskee, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, ainoastaan Porin kaupungin rajaamispäätöstä ja tarjoajan valintaa koskevaa päätöstä. Porin kaupungin valitus markkinaoikeuden päätöksestä on vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa (korkeimman hallinto-oikeuden dnro 3871/3/15).

1. Markkinaoikeuden ratkaisun lopputulos

Markkinaoikeus, jossa Salon Hyötykäyttö on ollut valittajana, hankintarengas vastapuolena ja Ekokem kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut:

Loimi‑Hämeen Jätehuolto Oy:n toimitusjohtajan päätöksen 27.5.2014 ja hallituksen päätöksen 27.10.2014 (§ 3);

Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunnan päätöksen 20.5.2014 (§ 23) ja Porin kaupungin teknisen lautakunnan päätöksen 28.10.2014 (§ 375);

Rauman Seudun Jätehuoltolaitoksen johtokunnan päätökset 14.5.2014 (§ 14) ja 29.10.2014 (§ 35);

Rouskis Oy:n toimitusjohtajan päätöksen 27.5.2014 ja hallituksen päätöksen 29.10.2014 (§ 6); sekä

Turun seudun jätehuolto Oy:n toimitusjohtajan päätökset 27.5.2014 ja 24.11.2014.

Markkinaoikeus on kieltänyt Loimi‑Hämeen Jätehuolto Oy:tä, Porin kaupunkia, Rauman Seudun Jätehuoltolaitosta, Rouskis Oy:tä ja Turun seudun jätehuolto Oy:tä panemasta edellä mainittuja päätöksiä täytäntöön kullekin erikseen asettamansa 500 000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus on velvoittanut Loimi‑Hämeen Jätehuolto Oy:n, Porin kaupungin, Rauman Seudun Jätehuoltolaitoksen, Rouskis Oy:n ja Turun seudun jätehuolto Oy:n korvaamaan Salon Hyötykäytön oikeudenkäyntikulut 15 000 eurolla korkoineen. Hankintarenkaan ja Ekokemin vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty.

2. Markkinaoikeuden ratkaisun perustelut valituksen tutkimisen osalta

Markkinaoikeus on lausunut Salon Hyötykäytön valituksen tutkimisen osalta ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:

Valituksen tutkiminen

Hankintarengas ja Ekokem ovat esittäneet, että Salon Hyötykäytön valitus tulee jättää tutkimatta, koska valittajalla ei ole asiassa asianosaisasemaa ja valitus on toimitettu markkinaoikeudelle muutoksenhakua koskevan määräajan jälkeen. Valittaja ei ole antanut hankintamenettelyssä tarjousta 7.5.2014 päivätyn lopullisen tarjouspyynnön perusteella, eikä se ole erikseen hakenut muutosta hankinnan rajaamista koskeviin päätöksiin, jotka on 3.6.2014 annettu valittajalle tiedoksi muutoksenhakuohjeineen.

Asiassa on valituksen tutkimisen osalta arvioitava kysymystä siitä, onko Salon Hyötykäyttöä pidettävä asianosaisena siitä huolimatta, että yhtiö ei ole jättänyt hankintamenettelyssä lopullista tarjousta. Jos valittajan katsotaan olevan asianosainen, asiassa on vielä arvioitava, mikä merkitys on annettava sille seikalle, ettei valittaja ole erikseen hakenut muutosta hankinnan rajaamista koskeviin päätöksiin 14 päivän kuluessa sanottujen päätösten tiedoksisaannista.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Edellä mainittua säännöstä koskevien hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp, s. 58 ja 59) mukaan lain 85 §:n 1 momentti vastaa asianosaisen puhevallan osalta aiemmin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia. Mainitussa hallituksen esityksessä on tältä osin lausuttu, että hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp, s. 120 ja 121) tällaisella asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen. Muutoksenhakijana on voinut olla myös toimittaja, jonka hankintayksikkö on muutoin lainvastaisesti jättänyt tarjousmenettelyn ulkopuolelle. Tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, alalla toimiva yrittäjä on oikeuskäytännössä katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yrittäjä on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yrittäjä on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun. Toisaalta ehdokas, joka on tarjouskilpailun aiemmassa vaiheessa hankintayksikön päätöksellä suljettu pois menettelystä, ei voi hakea muutosta hankintamenettelyn jatkovaiheista.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa tässä laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Pykälän 2 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella ei voida saattaa hankintayksikön sellaista päätöstä tai muuta ratkaisua, joka koskee yksinomaan hankintamenettelyn valmistelua.

Euroopan unionin tuomioistuin on asiassa Grossmann Air Service antamassaan tuomiossa (C-230/02, EU:C:2004:93) todennut muun ohella, että osallistuminen hankintamenettelyyn voi olla lähtökohtaisesti pätevä edellytys, jonka on täytyttävä, jotta asianomainen henkilö voi perustellusti vedota siihen, että hän on ollut tavoittelemassa kyseistä hankintaa tai että hänelle saattaa aiheutua vahinkoa sen takia, että kyseisen hankintasopimuksen väitetään olevan lainvastainen (27 kohta). Tuomion mukaan kuitenkin siinä tapauksessa, että yritys ei ole tehnyt tarjousta sen takia, että tarjouskilpailua koskevat asiakirjat tai sopimusasiakirjat sisältävät syrjiviksi väitettyjä eritelmiä, jotka ovat nimenomaan estäneet kyseistä yritystä tuottamasta kaikkia vaadittuja palveluja, sillä on oikeus hakea suoraan muutosta kyseisten eritelmien osalta jopa ennen asianomaisen julkisen hankintamenettelyn päättymistä (28 kohta).

Unionin tuomioistuin on edelleen samassa tuomiossa todennut olevan liiallista vaatia, että yritys, jonka etuja väitetään loukatun tarjouskilpailua koskeviin asiakirjoihin sisältyvillä syrjivillä lausekkeilla, tekee kyseisessä hankintamenettelyssä tarjouksen voidakseen käyttää valvontadirektiivissä tarkoitettuja muutoksenhakumenettelyjä kyseisten eritelmien osalta, vaikka sen mahdollisuudet kyseisen hankintasopimuksen tekemiseksi ovat olemattomat mainittujen eritelmien takia (29 kohta). Tuomion mukaan yrityksen on voitava hakea suoraan muutosta tällaisten syrjivien eritelmien osalta odottamatta hankintamenettelyn päättymistä (30 kohta).

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen. Pykälän 3 momentin mukaan valitus markkinaoikeudelle on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä siinä tapauksessa, että ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintapäätöksestä valitusosoituksineen ja hankintapäätös tai valitusosoitus on ollut olennaisesti puutteellinen.

Hankintalain 87 §:n 3 momentin säätämiseen johtanutta hallituksen esitystä (HE 190/2009 vp) koskevassa talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 2/2010 vp, s. 8) on todettu muun ohella tarkoituksena olleen, että sääntely vastaa jo vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaisesti vähäinen puute hankintapäätöksessä tai valitusosoituksessa ei ole oikeuttanut 14 päivää pidempään muutoksenhakuaikaan. Mietinnössä esitetyn mukaan muutoksenhaun määräajan pidentäminen 14 päivästä kuuteen kuukauteen on mahdollista vain tilanteissa, joissa hankintapäätöksen tai valitusosoituksen puutteellisuus vaikuttaa muutoksenhakijan mahdollisuuksiin arvioida oikeussuojan tarvettaan.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain nykyinen 73 §:n 1 momentti vastaa pääosin aiempaa 73 §:n 1 momenttia (348/2007). Tämän viimeksi mainitun säännöksen esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp, s. 117) myös tarjoajien ja ehdokkaiden asemaan vaikuttavista muista ratkaisuista tulee tehdä kirjalliset päätökset. Tällaisia ovat muun muassa ehdokkaan tai tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta taikka päätös olla valitsematta ehdokasta jatkoneuvotteluihin tai puitejärjestelyyn. Hankintayksikön harkinnassa on kuitenkin päättää, missä vaiheessa se ilmoittaa tarjousten käsittelyn aikana tekemistään ratkaisuistaan. Hankintayksikön on kuitenkin ilmoitettava asianosaisille tekemistään ratkaisuista mahdollisimman nopeasti hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on liitettävä tekemäänsä päätökseen muun ohella valitusosoitus, jossa selostetaan, miten asia on mahdollista saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön tekemä päätös perusteluineen sekä valitusosoitus ja oikaisuohje on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee. Päätös edellä mainittuine asiakirjoineen annetaan tiedoksi käyttäen ehdokkaan ja tarjoajan hankintayksikölle ilmoittamaa sähköistä yhteystietoa.

Valittajan asianosaisasema ja muutoksenhakuaika

Muutoksenhaun kohteina asiassa ovat viime kädessä Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarenkaaseen kuuluvien hankintayksiköiden 27.10.–24.11.2014 tekemät vuonna 2018 alkavaa hankintakautta koskevat lopulliset hankintapäätökset.

Hankinta on edellä todetuin tavoin kilpailutettu kilpailullisena neuvottelumenettelynä. Valittaja on hyväksytty sen jättämän osallistumishakemuksen perusteella mukaan tarjouskilpailuun. Hankintarengas on alustavalla tarjouspyynnöllä pyytänyt alustavia tarjouksia syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämisestä vuosille 2015–2017 ja vuodesta 2018 alkaville 2–10 tai 15–25 vuotta kestäville hankintakausille. Valittaja on antanut vuosia 2015–2028 koskevan ensisijaisen alustavan tarjouksen ja vuosia 2018–2028 koskevan toissijaisen alustavan tarjouksen. Molemmissa alustavissa tarjouksissa valittaja on tarjonnut hyödynnettävän jätteen määräksi 20 000 tonnia vuodessa.

Valittajan alustavista tarjouksista käy ilmi, että valittajan tarjoama ratkaisu on perustunut jätteen hyödyntämispalveluun, joka tuotetaan valittajan jätteenkäsittelylaitoksessa Salossa. Laitoksen ympäristöluvan määräysten mukaan laitos saa vastaanottaa, käsitellä, välivarastoida sekä toimittaa hyötykäyttöön tai edelleen käsiteltäväksi jätteitä enintään 47 800 tonnia vuodessa. Valittaja on markkinaoikeudessa esittänyt, että sillä on ollut lupa vastaanottaa tarjouskilpailun kohteena olevia yhdyskuntajätteitä 20 000 tonnin määrään saakka.

Hankintarenkaaseen kuuluvat hankintayksiköt ovat 14.–27.5.2014 tehneet hankinnan rajaamista koskevat päätökset, joiden mukaan kilpailutuksen ulkopuolelle rajataan vuonna 2018 alkavaa hankintakautta koskevat ratkaisut, jotka perustuvat 15 vuotta lyhyempään hankintakauteen ja/tai jotka perustuvat hyödynnettävän jätteen määrään, joka on vähemmän kuin 80 000 tonnia vuodessa. Lisäksi hankintayksiköt ovat kyseisillä päätöksillään rajanneet hankintaa siten, että vuonna 2018 alkava hankintakausi on 15–25 vuotta ja hyödynnettävän jätteen määrä 130 000–140 000 tonnia vuodessa.

Hankinnan rajaamista koskevat päätökset on 3.6.2014 annettu valittajalle tiedoksi sähköpostitse lähetetyllä tiedoksiantokirjeellä, jonka liitteenä on ollut oikaisuohje ja valitusosoitus markkinaoikeuteen. Tiedoksiantokirjeestä ovat käyneet muun ohella ilmi ne vuonna 2018 alkavaa hankintakautta koskevat ratkaisut, jotka on rajattu kilpailutuksen ulkopuolelle sekä hankinnan rajaamista koskevien päätösten perusteet. Kilpailutuksen ulkopuolelle rajatut ratkaisut on edellä kuvatuin tavoin ilmoitettu tiedoksiantokirjeessä yleisellä tasolla yksilöimättä niitä tarjoajia, joiden ratkaisuja rajaaminen on koskenut.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan alustavissa tarjouksissaan esittämä hyödyntämisratkaisu, johon se on alustavan tarjouspyynnön mukaan ollut sidottu myös mahdollisessa lopullisessa tarjouksessaan, on perustunut hyödynnettävän jätteen määrään, joka on ollut vähemmän kuin 80 000 tonnia vuodessa. Hankinnan rajaamista koskevat päätökset ovat siten tosiasiallisesti merkinneet sitä, että valittajan alustavassa tarjouksessaan tarjoamalla hyödyntämisratkaisulla ei ole ollut mahdollisuuksia tulla valituksi ja hyödyntämisratkaisu on siten suljettu tarjouskilpailusta. Markkinaoikeus katsoo, että valittajan, joka on esittänyt edellä kuvatun hankinnan rajaamisen olleen syrjivää, ei ole voinut edellyttää jättävän lopullista tarjousta säilyttääkseen oikeutensa hakea muutosta lopullisiin hankintapäätöksiin. Valittajaa on näin ollen pidettävä asiassa asianosaisena.

Asiassa on vielä arvioitava sen seikan merkitystä, että valittaja ei ole hakenut hankinnan rajaamista koskeviin päätöksiin muutosta hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaisen 14 päivän muutoksenhakuajan kuluessa. Hankinnan rajaamista koskevat päätökset on annettu tiedoksi valittajalle tiedoksiantokirjeellä sähköpostitse 3.6.2014 asianmukaisine valitusosoituksineen. Näin ollen hankintalain 87 §:n 1 momentin mukainen 14 päivän muutoksenhakuaika on päättynyt valittajan osalta 17.6.2014.

Valittaja on kuitenkin esittänyt, että se on hankintarenkaan 20.10.2013 antamien yksilöllisten ohjeiden johdosta perustellusti jäänyt siihen käsitykseen, että sitä koskeva päätös annetaan tiedoksi lopullisten hankintapäätösten yhteydessä. Valittaja on 16.10.2013 lähettänyt hankintarenkaalle sähköpostiviestin, jossa se on viitannut hankintarenkaan 8.10.2013 ja 9.10.2013 lähettämiin viesteihin sekä todennut, että vastoin hankintarenkaan kantaa se on antanut tarjouksen vuosista 2015–2017 osana tarjousta, joka on käsittänyt hyödyntämisratkaisun vuoteen 2028 saakka. Lisäksi valittaja on tällöin todennut, että sen tarjous vuotuisesta 20 000 tonnin jätteen hyödyntämisestä on sen käsityksen mukaan hylätty, mutta hylkäämistä ei ole perusteltu. Valittaja on pyytänyt hankintarengasta toimittamaan perustelut sen tarjouksen hylkäämiselle sekä ohjeet, miten se voi halutessaan hakea oikeusturvaa hankintarenkaan kielteiseen päätökseen.

Hankintarengas on 20.10.2013 lähettänyt valittajalle sähköpostiviestin, jossa se on todennut, että valittaja ei ole antanut alustavaa tarjousta hankintakaudesta 2015–2017 vaan sen sijaan antanut alustavan tarjouksen hankintakaudesta 2015–2028. Lisäksi hankintarengas on todennut seuraavaa: "Hankintarengas antaa teille valituskelpoisen päätöksen valitusosoituksineen, kun lopullinen hankintapäätös/lopulliset hankintapäätökset on tehty."

Hankintarengas on markkinaoikeudessa esittänyt, että edellä mainittu 20.10.2013 lähetetty ilmoitus on koskenut vuosia 2015–2017 koskevia hankintapäätöksiä, eikä nyt kysymyksessä olevia vuonna 2018 alkavaa hankintakautta koskevia hankintapäätöksiä. Hankintarengas on todennut, että vuosia 2015–2017 koskevat hankintapäätökset on tehty 18.12. ja 19.12.2013, ja niitä koskeva tiedoksiantokirje on lähetetty valittajalle hankintapäätösten tekemisen jälkeen.

Edellä kuvatuin tavoin hankintarengas on 20.10.2013 ilmoittanut sähköpostiviestissään, että valittaja saa valituskelpoisen päätöksen valitusosoituksineen lopullisten hankintapäätösten yhteydessä. Kyseinen sähköpostiviesti on ollut vastaus valittajan 16.10.2013 lähetettyyn sähköpostiviestiin, jossa valittaja on ilmoittanut käsityksenään, että sen alustava tarjous on tullut hylätyksi ja jossa valittaja on pyytänyt saada ohjeet siitä, miten se voi hakea muutosta hankintarenkaan päätökseen. Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainittu kirjeenvaihto on koskenut valittajan alustavaa tarjousta, joka on kattanut muutakin kuin pelkästään hankintakauden 2015–2017. Hankintarengas ei ole edellä mainitussa sähköpostiviestissään myöskään selkeästi todennut, että se on tarkoittanut lopullisilla hankintapäätöksillä nimenomaan hankintakaudelle 2015−2017 tehtäviä päätöksiä. Näin ollen hankintarenkaan sähköpostiviestin perusteella on epäselvää, mitä päätöksiä hankintarengas on tarkoittanut viestissä mainituilla lopullisilla hankintapäätöksillä.

Edellä todetuin tavoin 3.6.2014 lähetetyssä tiedoksiantokirjeessä kilpailutuksen ulkopuolelle rajatut ratkaisut on ilmoitettu vain yleisellä tasolla yksilöimättä niitä tarjoajia, joiden ratkaisuja rajaaminen on koskenut. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon hankintarenkaan 20.10.2013 lähettämän sähköpostiviestin tulkinnanvaraisuus, markkinaoikeus katsoo, että valittaja on voinut perustellusti olla siinä käsityksessä, että sen oikeusasemaa koskeva lopullinen päätös tehdään samassa yhteydessä kuin vuonna 2018 alkavaa hankintakautta koskevat tässä asiassa muutoksenhaun kohteina olevat hankintapäätökset. Edellä mainittuja seikkoja kokonaisuutena arvioiden 3.6.2014 lähetetty tiedoksiantokirje on ollut sillä tavoin olennaisesti puutteellinen, että asiassa on sovellettava hankintalain 87 §:n 3 momentin mukaista kuuden kuukauden muutoksenhakuaikaa. Hankintamenettelyn päättäviin lopullisiin hankintapäätöksiin kohdistettuna valituksen on katsottava koskevan myös hankintamenettelyn kaikkia aikaisempia vaiheita, mukaan lukien edellä mainitut hankinnan rajaamista koskevat päätökset.

Valittaja on saanut hankinnan rajaamista koskevat päätökset tiedoksi 3.6.2014. Määräaika valituksen tekemiselle on päättynyt 3.12.2014. Markkinaoikeuteen 2.12.2014 saapunut valitus on siten tehty ennen määräajan päättymistä ja se on tutkittava.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Sami Myöhänen, Ville Parkkari ja Markus Mattila.

III KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

1. Hankintarenkaan valitus

Hankintarengas on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Salon Hyötykäytön markkinaoikeudelle tekemä valitus ensisijaisesti jätetään tutkimatta tai toissijaisesti hylätään. Hankintarengas on lisäksi vaatinut, että Salon Hyötykäyttö velvoitetaan korvaamaan hankintarenkaan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 30 765 eurolla ja markkinaoikeudessa 19 362,60 eurolla korkoineen.

Hankintarengas on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esitetyn sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hankinta ja hankintamenettely

Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy, Lounais-Suomen Jätehuolto Oy (aikaisemmin Turun seudun jätehuolto Oy, johon Rouskis Oy on sulautunut), Porin kaupunki ja Rauman Seudun Jätehuoltolaitos muodostavat yhdessä Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarenkaan. Hankintarengas on järjestänyt tarjouskilpailun syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämispalvelusta, jonka tarkoituksena on ollut huolehtia kunnille jätelaissa asetetuista jätteen hyödyntämisvelvoitteista noin vuosina 2015–2042.

Hankintaa koskevassa hankekuvauksessa on ilmoitettu, että hankintarenkaaseen voi liittyä muita lounaisen Suomen jätelaitoksia ja kuntia. Lisäksi on ilmoitettu, että hankintarengas neuvottelee hankintailmoituksen julkaisemisen hetkellä näiden jätelaitosten ja kuntien kanssa niiden liittymisestä hankintarenkaaseen. Porin Jätehuolto on liittynyt hankintarenkaaseen osallistumishakemusten jättämiselle varatun määräajan päätyttyä.

Valittujen tarjoajien kanssa käytyjen alustavien neuvottelujen perusteella hankintarenkaalle muodostui käsitys, että yksikään tarjoaja ei kykene yksin tuottamaan hyödyntämispalvelua pitkäaikaisratkaisuna vuodesta 2015 lukien ja että hankintarenkaan koko hankintatarpeen tyydyttäminen saattaa edellyttää laitosinvestointia (uuden hyödyntämislaitoksen rakentaminen).

Hankintarengas päätti alustavien neuvottelujen perusteella pyytää tarjoajilta alustavia osatarjouksia lyhyistä ratkaisuista (vuodet 2015–2017) ja pitkästä ratkaisusta (vuodesta 2018 alkava kausi). Alustavien tarjousten perusteella varmistui, että Suomessa ei ollut hankinnan toteuttamiseksi vaadittavaa hyödyntämiskapasiteettia. Hyödyntämispalvelun tuottaminen pitkällä aikavälillä edellyttää laitosinvestointia, jonka toteuttaminen ennen vuotta 2018 ei ollut käytännössä mahdollista.

Alustavien tarjousten ja neuvottelujen perusteella hankintarengas päätti jakaa hankinnan osiin seuraavasti:

1. Tarjoajien sallittiin tehdä osatarjoukset hyödyntämispalvelusta vuosien 2015, 2016 ja 2017 osalta (lyhyet ratkaisut). Hyödynnettävän jätteen kokonaismäärä vaihteli vuosittain noin 110 000–130 000 tonnin välillä.

2. Tarjoajien sallittiin tehdä osatarjous vuonna 2018 alkavasta 15–25 vuoden sopimuskaudesta (pitkä ratkaisu). Tästä hankinnan osasta sallittiin lopullisen tarjouksen tekeminen hyödynnettävän jätteen vuotuisesta kokonaismäärästä noin 140 000 tonnia edellä mainitulle sopimuskaudelle.

Tarjoajien on siten ollut sallittua tehdä osatarjoukset kaikista kokonaishankinnan osista. Lopullisen tarjouksen tekeminen yhdestä hankinnan osasta ei ole estänyt samaa tarjoajaa tekemästä lopullista tarjousta myös muista hankinnan osista.

Lyhyitä ratkaisuja koskevat hankintapäätökset on tehty joulukuussa 2013. Neuvotteluja pitkästä ratkaisusta on jatkettu alustavan tarjouksen tehneiden tarjoajien kanssa vielä tämän jälkeen. Neuvottelujen kuluessa pitkä ratkaisu on tarkentunut siten, että lopullisessa tarjouspyynnössä on pyydetty tarjousta (eli hankintailmoituksessa määritetyn kokonaishankinnan osatarjousta) hyödyntämispalvelulle, joka kattaa 140 000 tonnia jätettä vuodessa vuodesta 2018 lukien 15–25 vuodeksi.

Jätelaitosten päätöksistä rajata pitkä ratkaisu siten, että se käsittää hyödyntämispalvelun 140 000 tonnin jätemäärälle vuodessa 15–25 vuoden sopimuskauden ajan vuodesta 2018 lukien, lähetettiin perusteltu päätös Salon Hyötykäytölle 3.6.2014. Tuohon päätökseen sisältyi valitusosoitus.

Pitkää ratkaisua koskeva lopullinen tarjouspyyntö on lähetetty toukokuussa 2014 ja hankintapäätökset on tehty lokakuussa 2014. Palvelun hankintakausi on vuodesta 2018 alkaen kestoltaan 25 vuotta ja se kattaa 140 000 tonnia jätettä kalenterivuodessa.

Salon Hyötykäytön valituksen tutkiminen

Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että asiassa on sovellettava hankintalain 87 §:n 3 momentin mukaista kuuden kuukauden muutoksenhakuaikaa. Markkinaoikeuden ei olisi tullut tutkia yhtiön valitusta, vaan jättää se myöhässä tehtynä tutkimatta.

Salon Hyötykäytölle tiedoksiantokirjeellä 3.6.2014 tiedoksi annettujen päätösten mukaan pitkän ratkaisun kilpailutuksen ulkopuolelle on rajattu tarjoajien ratkaisut, jotka perustuvat 15 vuotta lyhyempään hankintakauteen ja/tai hyödynnettävän jätteen määrään, joka on vähemmän kuin

80 000 tonnia vuodessa. Lisäksi hankintaa on kyseisillä päätöksillä rajattu siten, että vuonna 2018 alkava hankintakausi on 15–25 vuotta ja hyödynnettävän jätteen määrä 130 000–140 000 tonnia vuodessa.

Salon Hyötykäytön alustavissa tarjouksissaan esittämä ensisijainen lyhyt ratkaisu lisättynä 11 vuoden lisäkaudella (vuodet 2015–2028; 20 000 tonnia/vuosi), samoin kuin toissijainen pitkä ratkaisu (vuodet 2018–2028; 20 000 tonnia/vuosi) ovat rajautuneet tiedoksiantokirjeessä todetun perusteella pitkän ratkaisun ulkopuolelle sekä hankintakauden että hyödynnettävän jätemäärän perusteella. Salon Hyötykäyttö on tiennyt alustavien tarjoustensa sisällön, joten sen on täytynyt ymmärtää rajaamispäätösten merkinneen, että kumpikaan yhtiön alustavissa tarjouksissa esitetyistä ratkaisuista ei voi tulla valituksi pitkänä ratkaisuna.

Alustavan tarjouksensa sisällöstä huolimatta Salon Hyötykäyttö ei ilmaissut hankintarenkaan 8.10.2013 yhtiölle lähettämän tiedustelun perusteella olevansa halukas antamaan tarjousta pitkästä ratkaisusta noin 137 000 tonnin vuosittaiselle jätemäärälle. Yhtiön on myös tämän vuoksi täytynyt ymmärtää, että sillä ei ole mahdollisuuksia voittaa tarjouskilpailua pitkää ratkaisua koskien.

Tiedoksiantokirje 3.6.2014 on ollut yksiselitteinen sen suhteen, että Salon Hyötykäyttö ja sen alustavasti tarjoamat ratkaisut ovat pitkää ratkaisua koskevan tarjouskilpailun ulkopuolella. Markkinaoikeus on virheellisesti todennut, että tiedoksiantokirje olisi ollut olennaisesti puutteellinen.

Pitkää ratkaisua koskevat rajaamispäätökset ovat koskeneet menettelyä (hyväksyttäviä ratkaisuja), ei yksittäistä tarjoajaa tai tarjousta. Hankintadirektiivin (2004/18 /EY) 24 artiklan 4 kohdassa säädetään kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn liittyen, että hankintaviranomainen voi määrätä menettelyn tapahtuvan vaiheittain siten, että neuvoteltavien ratkaisujen määrää rajoitetaan neuvottelun aikana. Euroopan komission kilpailullista neuvottelumenettelyä koskevassa tiedonannossa on todettu, että hankintadirektiivissä tarkoitettu ratkaisujen rajaaminen tarkoittaa nimenomaan ratkaisuja, ei siis tarjouksia taikka tarjoajia, mutta käytännössä ratkaisujen rajaamisesta usein seuraa tarjoajan karsiutuminen kilpailutuksen ulkopuolelle.

Kaikille tarjoajille lähetettävässä rajaamispäätöksen tiedoksiantokirjeessä ei saa edes ilmaista sitä, keiden tarjoajien ratkaisuihin rajaamispäätös vaikuttaa. Hankintadirektiivin 24 artiklan 3 kohdan mukaan hankintaviranomainen ei saa paljastaa muille osallistujille jonkin ehdokkaan ehdottamia ratkaisuja ilman tämän suostumusta. Vaikka suostumus olisi saatavissa, muiden ehdokkaiden ehdottamien ratkaisujen ilmaiseminen muille tarjoajille rajaamispäätöksen yhteydessä antaisi muille tarjoajille tietoa kilpailutilanteen kehittymisestä tarjouskilpailussa, mikä voisi vaikuttaa lopullisten tarjousten sisältöön.

Tarjoajien tulee itse tietää esittämiensä ratkaisujen sisältö sekä rajaamispäätöksen vaikutus tarjoajan kannalta. Tämän arvioinnin tekemiseksi tiedoksiantokirjeestä 3.6.2014 ilmenevät tiedot ovat olleet yksiselitteisiä ja tarkkoja, eikä siitä ole puuttunut tietoja.

Hankintalain 87 §:n 3 momentin esitöiden mukaan sääntely vastaa vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaisesti vähäinen puute hankintapäätöksessä tai valitusosoituksessa ei ole oikeuttanut 14 päivää pidempään muutoksenhakuaikaan. Esitöiden mukaan muutoksenhaun määräajan pidentäminen kuuteen kuukauteen on mahdollista vain tilanteissa, joissa hankintapäätöksen tai valitusosoituksen puutteellisuus vaikuttaa muutoksenhakijan mahdollisuuksiin arvioida oikeussuojan tarvettaan.

Rajaamispäätösten tiedoksiantokirje 3.6.2014 ei ole ollut ylipäänsä puutteellinen eikä ainakaan sillä tavoin olennaisesti puutteellinen, että puutteellisuus olisi vaikuttanut Salon Hyötykäytön mahdollisuuksiin arvioida oikeussuojan tarvettaan.

Markkinaoikeus ei ole pitänyt tiedoksiantokirjettä 3.6.2014 sinänsä olennaisesti puutteellisena, vaan arvio puutteellisuudesta on perustunut kokonaisharkintaan, johon on vaikuttanut Salon Hyötykäytölle 20.10.2013 lähetetyn sähköpostiviestin sisältö. Markkinaoikeus on arvioinut viestin sisällön ja merkityksen väärin.

Salon Hyötykäytölle lähetetty sähköpostiviesti on ollut jatkoa 9.10.2013 alkaneelle kirjeenvaihdolle. Kirjeenvaihdon ensimmäinen viesti on hankintarenkaan lähettämä sähköposti, joka on otsikoitu "Lounaisen Suomen hankintarengas/lyhyet ratkaisut". Viesti on koskenut vain lyhyitä ratkaisuja eikä siinä ole viitattu pitkään ratkaisuun. Salon Hyötykäytön vastaus (16.10.2013) on niin ikään koskenut vain lyhyitä ratkaisuja sekä niitä koskevaa yhtiön alustavaa tarjousta, johon oli yhdistetty 11 lisävuotta. Salon Hyötykäyttö on viestissään ilmoittanut tulkitsevansa, että sen tarjous on hylätty. Yhtiö on voinut tarkoittaa vain lyhyttä ratkaisua koskenutta alustavaa ensisijaista tarjoustaan. Yhtiö on pyytänyt saada perustelut sille, miksi sen tarjous on tullut hylätyksi.

Hankintarenkaan vastauksessa 20.10.2013 ei ole viitattu pitkään ratkaisuun, vaan todettu Salon Hyötykäytön antaneen tarjouksen lyhyistä ratkaisuista, johon on alustavan tarjouspyynnön vastaisesti yhdistetty 11 lisävuotta. Hankintarengas on tämän jälkeen todennut, että se antaa Salon Hyötykäytölle valituskelpoisen päätöksen valitusosoituksineen, kun "lopullinen hankintapäätös/lopulliset hankintapäätökset on tehty". Viestin otsikko on edelleen sama kuin edellä on todettu, eikä koko viestiketjun kuluessa ole viitattu pitkään ratkaisuun. Pitkää ratkaisua on epäselvyyksien välttämiseksi käsitelty toisessa, erillisessä sähköpostiketjussa.

Markkinaoikeus on ymmärtänyt sähköpostin 20.10.2013 väärin. Vastoin markkinaoikeuden näkemystä hankintarengas ei ole viestissään todennut, että Salon Hyötykäyttö ei ole antanut alustavaa tarjousta hankintakaudesta 2015–2017, vaan hankintarengas on todennut, että yhtiö ei ole antanut alustavaa tarjousta 1–3 vuoden mittaisesta hankintakaudesta vuosina 2015–2017. Tämä on perustunut siihen, että Salon Hyötykäytön alustavassa, ensisijaisessa tarjouksessa määritetty hankintakausi oli kestoltaan 2015–2017 lisättynä 11 lisävuodella.

Hankintarenkaan viestin perusteella asiassa ei ole voinut jäädä markkinaoikeuden päätöksessä viitattua epäselvyyttä. Viestiketjun otsikko, sisältö ja siihen kuuluvien viestien asiayhteys ovat koskeneet vain lyhyttä ratkaisua.

Viimeistään sen jälkeen, kun lyhyitä ratkaisuja koskevat hankintapäätökset oli tehty ja Salon Hyötykäyttö oli saanut tiedoksi tiedoksiantokirjeen 3.6.2014 ja siihen liittyvän valitusosoituksen, yhtiölle olisi pitänyt olla selvää, että hankintarenkaan sähköpostissa 20.10.2013 viitatulla päätöksellä oli tarkoitettu lyhyitä ratkaisuja koskevia hankintapäätöksiä. Yhtiön on täytynyt ymmärtää, että tiedoksiantopäätös vaikuttaa sen asemaan ja että siitä tulee valittaa 14 päivän kuluessa.

Tiedoksiantokirjeestä 3.6.2014 ilmenneiden rajaamispäätösten jälkeen hankintarenkaan ei ole ollut enää edes mahdollista tehdä Salon Hyötykäytön asemaan vaikuttavaa valituskelpoista päätöstä. Yhtiö oli jättäytynyt lyhyitä ratkaisua koskevan tarjouskilpailun ulkopuolelle, kun se oli kieltäytynyt käyttämästä hankintarenkaan 20.10.2013 tarjoamaa mahdollisuutta tehdä lopulliset tarjoukset lyhyistä ratkaisuista. Lyhyitä ratkaisuja koskevat hankintapäätökset oli tehty jo loppuvuodesta 2013. Pitkän ratkaisun osalta puolestaan yhtiön alustavissa tarjouksissa tarjoama ratkaisu ei ollut enää kilpailutuksessa hankinnan kohteena, kuten tiedoksiantokirjeestä 3.6.2014 oli ilmennyt. Yhtiö ei myöskään ollut halunnut käyttää hankintarenkaan 8.10.2013 lähettämässä viestissä tarjottua mahdollisuutta tarjota pitkää ratkaisua noin 137 000 tonnia/vuodessa koskevalle jätemäärälle.

Salon Hyötykäytön saama tiedoksiantokirje 3.6.2014 ei ole ollut puutteellinen eikä hankintarenkaan 20.10.2013 yhtiölle lähettämä sähköposti tulkinnanvarainen. Salon Hyötykäytön muutoksenhakuaika on päättynyt 17.6.2014. Yhtiön markkinaoikeudelle tekemä valitus olisi tullut jättää myöhässä tehtynä tutkimatta.

Hankintamenettelyn lainmukaisuus

Hankinnassa noudatettu menettely ei ole ollut virheellistä. Perustetta hankintapäätösten kumoamiselle ei ole ollut.

2. Salon Hyötykäyttö Oy:n selitys

Salon Hyötykäyttö on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että hankintayksikön valitus hylätään ja hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Salon Hyötykäyttö on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yleistä

Hankintailmoituksen mukaan hankintarenkaaseen ovat kuuluneet Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy (kuntien omistama jätehuoltoyhtiö), Rauman Seudun Jätehuoltolaitos (jätehuollosta vastaava kunnan liikelaitos), Rouskis Oy (kuntien omistama jätehuoltoyhtiö) sekä Turun seudun jätehuolto Oy (kuntien omistama jätehuoltoyhtiö). Porin kaupungin alainen liikelaitos Porin Jätehuolto on liittynyt hankintarenkaan jäseneksi vasta 25.9.2013, eli hankintailmoituksen julkaisemisen ja osallistumishakemusten jättämiselle varatun määräajan jälkeen.

Markkinaoikeuden on tullut tutkia Salon Hyötykäytön valitus. Markkinaoikeuden päätös perustuu tosiseikkoihin ja niiden pohjalta tehtyihin oikeisiin johtopäätöksiin. Markkinaoikeuden päätöksen kumoamiselle ei ole perusteita.

Salon Hyötykäytön valituksen tutkiminen

Markkinaoikeus on oikein katsonut, että Salon Hyötykäytön valitusaika markkinaoikeuteen on päättynyt 3.12.2014. Yhtiön markkinaoikeudelle 2.12.2014 toimittama valitus on tehty ajoissa, ja se on tullut tutkia. Valittajan väitteet valituksen myöhästymisestä ovat perusteettomia.

Hankintayksikön 3.6.2014 lähettämä tiedoksiantokirje on ollut yleinen, eikä siinä ole yksilöity tarjoajia, joita se koskee. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon 20.10.2013 lähetetyn viestin tulkinnanvaraisuus, tiedoksianto on ollut sillä tavoin olennaisesti puutteellinen, että asiassa on tullut soveltaa hankintalain 87 §:n 3 momentin mukaista kuuden kuukauden muutoksenhakuaikaa.

Salon Hyötykäyttö on pyytänyt alustavan tarjouksensa hylkäämisen johdosta perusteltua päätöstä ja muutoksenhakuohjetta jo 16.10.2013. Tällöin yhtiölle oli jo selvää, että se ei voi enää jatkaa tavoittelemassaan pitkää hankintakautta koskevassa tarjouskilpailussa. Hankintayksikön oma valinta on ollut siirtää yhtiön pyytämän perustellun päätöksen ja muutoksenhakuohjeen antaminen lopullisen pitkää hankintakautta koskevan päätöksenteon yhteyteen.

Salon Hyötykäyttö on lokakuussa 2013 hankintayksiköltä saamansa vastauksen perusteella jäänyt siihen käsitykseen, että se saa oikeusasemaansa koskevan yksilöidysti perustellun päätöksen ja muutoksenhakuohjeen pitkää hankintakautta koskevan päätöksenteon yhteydessä. Yhtiö on ollut samassa käsityksessä edelleen hankintayksikön ilmoituksen 3.6.2014 jälkeen. Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut yhtiölle, että ilmoitus 3.6.2014 olisi yhtiölle aikaisemmin luvattu päätös.

Hankintayksikkö on virheellisesti väittänyt, että Salon Hyötykäyttö olisi 16.10.2013 pyytänyt perusteltua päätöstä ja muutoksenhakuohjetta vain lyhyttä hankintakautta 2015–2017 koskevan ilmoituksen 9.10.2013 johdosta. Salon Hyötykäytön pyyntö 16.10.2013 on johtunut keskeisesti siitä, että hankintayksikkö oli yllättäen 8.10.2013 kieltänyt osatarjousten tekemisen pitkän hankintakauden suhteen, eikä yhtiön jatkaminen menettelyssä ollut sen vuoksi enää mahdollista. Salon Hyötykäyttö on tulkinnut tarjouksensa tulleen hylätyksi, minkä johdosta se on pyytänyt 20.10.2013 perusteltua päätöstä ja muutoksenhakuohjetta. Pyyntö ei ole koskenut hankintayksikön tulkitsemalla tavalla vain lyhyttä hankintakautta.

Salon Hyötykäyttö on tiedustellut hankintayksiköltä vielä 11.11.2014, milloin hankintayksikkö antaa aiemmin lupaamansa perustellun päätöksen ja muutoksenhakuohjeen. Salon Hyötykäyttö ei ole saanut hankintayksiköltä vastausta tiedusteluunsa.

Hankintamenettelyn virheellisyys

Hankinnassa noudatettu menettely on ollut virheellistä. Markkinaoikeuden päätöksen muuttamiselle ei ole perustetta.

3. Ekokem Oyj:n selitys

Ekokem on pääasian osalta yhtynyt hankintarenkaan valituksessa esitettyihin ensisijaisiin ja toissijaisiin vaatimuksiin. Ekokem on lisäksi vaatinut, että Salon Hyötykäyttö velvoitetaan korvaamaan Ekokemin arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 6 347,50 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 897,50 eurolla korkoineen.

Ekokem on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksen tutkiminen

Salon Hyötykäytön valitus on saapunut markkinaoikeuteen myöhässä. Valitus olisi tullut jättää tutkimatta.

Hankintarenkaan jäsenet ovat tehneet alustavien tarjousten vastaanottamisen jälkeen hankinnan rajaamista koskevat päätökset. Salon Hyötykäytölle on ilmoitettu hankinnan aiotusta rajaamisesta jo 8.10.2013. Hankinnan rajaamista koskevat päätökset valitusosoituksineen on annettu Salon Hyötykäytölle tiedoksi sähköpostitse 3.6.2014.

Kuten hankintayksikkö on esittänyt, valitusaika on alkanut 3.6.2014 ja päättynyt 17.6.2014 kaikkien Salon Hyötykäytön väittämien hankintamenettelyn virheiden osalta. Yhtiön 2.12.2014 markkinaoikeudelle toimitettu valitus on näin ollen saapunut myöhässä.

Hankintarenkaan tiedoksianto hankintaa koskevista ratkaisuista ei ole ollut olennaisesti puutteellinen. Salon Hyötykäytölle on annettu riittävän yksilöity tieto hankintayksiköiden tekemien päätösten sisällöstä ja niiden perusteluista niin, että yhtiö on voinut saamiensa tietojen perusteella arvioida hankintasäännösten edellyttämällä tavalla oikeussuojan tarvettaan.

Hankintarenkaan tiedoksiantokirjeessä 3.6.2014 Salon Hyötykäytölle on selkeästi ilmoitettu, että tarjouskilpailun ulkopuolelle on nyt kysymyksessä olevan pitkän ratkaisun osalta rajattu tarjoajien ratkaisuja hankintakauden pituuden ja jätteenkäsittelypalvelun jätteen vähimmäismäärän perusteella. Salon Hyötykäyttö on ymmärtänyt, että sen tarjoamat ratkaisut eivät enää ole mukana tarjouskilpailussa, ja pystynyt arvioimaan, mikä merkitys hankintayksiköiden päätöksillä on sen oikeusasemaan tarjouskilpailussa.

Salon Hyötykäyttö on ilmeisesti oma-aloitteisesti jättäytynyt menettelyn ulkopuolelle jo saatuaan ensimmäisen tiedon hankinnan rajaamisesta lokakuussa 2013. Tähänkin nähden markkinaoikeuden ratkaisu päätöksen puutteellisuudesta on odottamaton, koska Salon Hyötykäyttö on menettelyn aikana jo aikaisemmin saanut tietoa hankintayksiköiden hankinnan kohteen rajaamista koskevista ratkaisusuunnitelmista.

Markkinaoikeuden ei olisi tullut antaa merkitystä sähköpostiviestille, jonka hankintarengas on 20.10.2013 lähettänyt Salon Hyötykäytölle. Hankintaa koskevaa päätöstä ei tule laajentaa kattamaan toimia, jotka eivät ole varsinaista päätöksentekoa. Sähköpostia voi korkeintaan pitää osana myöhemmin tehtävän ratkaisun valmistelua.

Joka tapauksessa, vaikka asiassa sovellettaisiin hankintalain 87 §:n 3 momentin mukaista kuuden kuukauden valitusaikaa, Salon Hyötykäytön valitus on tehty myöhässä. Hankintalain mainitun säännöksen mukaan kuuden kuukauden valitusaika lasketaan siitä ajankohdasta, jona päätös on tehty. Päätöksen tiedoksiantoajankohdalla ei siten ole merkitystä.

Hankintarenkaan tiedoksiantokirjeellä 3.6.2014 on ilmoitettu hankintayksiköiden ratkaisuista, jotka on tehty 14.5.–27.5.2014 välisenä aikana. Kun kuuden kuukauden valitusaika lasketaan hankintapäätöksen tekemisestä, Salon Hyötykäytön olisi pitänyt puhevallan säilyttääkseen hakea muutosta kuuden kuukauden kuluessa kustakin päätöksestä. Viimeisimmät päätökset on tehty 27.5.2014, ja näiden osalta valitus olisi pitänyt tehdä viimeistään 27.11.2014. Salon Hyötykäytön 2.12.2014 vireille tullut valitus on siten tehty myöhässä.

Hankintamenettelyn virheellisyys

Hankinnassa noudatettu menettely ei ole ollut virheellistä. Perustetta hankintapäätösten kumoamiselle ei ole ollut.

4. Hankintarenkaan vastaselitys

Hankintarengas on antanut vastaselityksen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

Asiassa ei tule soveltaa kuuden kuukauden valitusaikaa. Jos näin kuitenkin tehdään, valitusaikaa ei ole laskettava kuten markkinaoikeus on tehnyt.

Hankintalain 87 §:n 3 momentin mukaan valitus on tehtävä kuuden kuukauden kuluessa päätöksen tekemisestä, ei tiedoksiannosta. Hankintarenkaan päätökset on tehty ajalla 14.5.–27.5.2014, joten viimeinenkin valitusaika on päättynyt 27.11.2014. Koska valitus on saapunut markkinaoikeuteen vasta 2.12.2014, se on jätettävä myöhässä saapuneena tutkimatta.

5. Salon Hyötykäyttö Oy:n lisäselitys

Salon Hyötykäyttö on antanut lisäselityksen, jossa se on todennut valitusajan osalta muun ohella seuraavaa:

Hankinnan rajauspäätös on tehty useassa osassa 14.5.–27.5.2014, ja se on annettu Salon Hyötykäytölle tiedoksi 3.6.2014. Tästä ei seuraa, että markkinaoikeudelle 2.12.2014 jätetty valitus olisi tehty myöhässä.

Hankintalain 87 §:n 3 momentissa tarkoitettua kuuden kuukauden määräaikaa ei voida soveltaa tapauksessa, jossa asianosaiselle annettu valitusaikaan liittyvä tieto on ollut siten virheellistä, että asianosainen ei ole lainkaan tullut tietoiseksi oikeussuojan tarpeestaan. Hankintarengas on ilmoittanut Salon Hyötykäytölle 20.10.2013 lähettämässään sähköpostissa, että yhtiö saa valituskelpoisen päätöksen valitusosoituksineen lopullisten hankintapäätösten yhteydessä. Salon Hyötykäyttö on markkinaoikeuden toteamin tavoin voinut olla perustellusti siinä käsityksessä, että sen oikeusasemaa koskeva lopullinen päätös tehdään samassa yhteydessä kuin vuonna 2018 alkavaa hankintakautta koskevat hankintapäätökset. Tällaisessa tapauksessa kuuden kuukauden aika ei rajoita yhtiön mahdollisuuksia valittaa päätöksestä.

Hankintalain 87 §:n 3 momentin mukaan kuuden kuukauden määräaika alkaa hankintapäätöksen tekemisestä. Käsite poikkeaa lain 86 §:ssä ja 87 §:n 1 momentissa käytetyistä käsitteistä. Jos hankintamenettely tehdään vaiheittain ja asiasta annetaan useita valituskelpoisia päätöksiä, kuuden kuukauden aika lasketaan vasta lopullisesta hankintapäätöksestä, ei tätä edeltävistä muista hankintaa koskevista päätöksistä. Tämä on luontevaa, koska vasta lopullisen hankintapäätöksen jälkeen asianosainen voi perustellusti tulla tietoiseksi hankintayksikön ratkaisusta ja oikeussuojan tarpeestaan.

Hankintalain esitöissä on myös todettu, että hankintayksikkö on käytännössä lähes aina kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä tehnyt hankintasopimuksen ja toteuttanut hankinnan osittain tai jopa kokonaan. Tämäkin osoittaa, että kuuden kuukauden aika on laskettava lopullisen hankintapäätöksen tekemisestä.

Hankinnan rajaamisesta 14.5.–27.5.2014 tehdyissä päätöksissä ei ole valittu hyödyntämispalvelujen tuottajaa, eikä suljettu mitään nimeltä yksilöityä tarjoajaa kilpailutuksen ulkopuolelle. Kyseessä ei ole sellainen hankintapäätös, josta hankintalain 87 §:n 3 momentissa tarkoitettu kuuden kuukauden määräaika olisi alkanut kulua. Hankintaa koskevat hankintapäätökset on tehty vasta 27.10.–24.11.2014.

Salon Hyötykäytön valitus on koskenut sekä 14.5.—27.5.2014 tehtyjä rajauspäätöksiä että 27.10–24.11.2014 tehtyjä hankintapäätöksiä. Ainakaan kaikkia yhtiön valituksessa mainittuja seikkoja ei ole ratkaistu yksinomaan hankinnan rajauspäätöksissä, vaan valitus on joka tapauksessa tullut tutkia varsinaisista hankintapäätöksistä tehtynä.

6. Muut selitykset ja selvitykset

Hankintarengas on antanut lisävastaselityksen Salon Hyötykäytön lisäselityksen johdosta. Hankintayksikkö on samalla toimittanut selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan.

Ekokemille on lähetetty tiedoksi hankintarenkaan vastaselitys, Salon Hyötykäytön lisäselitys ja hankintarenkaan lisävastaselitys.

Salon Hyötykäytölle on lähetetty tiedoksi hankintarenkaan lisävastaselitys ja selvitys oikeudenkäyntikuluista.

Salon Hyötykäyttö on toimittanut selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan.

Hankintarenkaalle on lähetetty tiedoksi Salon Hyötykäytön selvitys oikeudenkäyntikuluista.

Hankintarengas on toimittanut lausuman, jossa se on muun ohella todennut, että Salon Hyötykäytön oikeudenkäyntikuluvaatimukset ovat määrältään liialliset ja perusteeltaan erittelemättömät.

Salon Hyötykäytölle on lähetetty tiedoksi hankintarenkaan lausuma.

IV KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Ekokemin markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarenkaan valituksen. Markkinaoikeuden päätös kumotaan ja poistetaan pääasian osalta. Salon Hyötykäyttö Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus jätetään tutkimatta.

3. Markkinaoikeuden päätös kumotaan myös siltä osin kuin Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarenkaan vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on hylätty ja hankintarenkaaseen osallistujat on velvoitettu korvaamaan Salon Hyötykäyttö Oy:n oikeudenkäyntikulut.

Salon Hyötykäyttö Oy määrätään korvaamaan Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarenkaan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 10 000 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 5 000 eurolla viivästyskorkoineen sekä Ekokem Oyj:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 448,75 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko kaikille mainituille määrille määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Salon Hyötykäyttö Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

V KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

1. Ekokemin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Ekokem ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä, jolla yhtiön markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty. Valitusajan päättymisen jälkeen esitetty vaatimus näiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on jätettävä tutkimatta.

2. Salon Hyötykäytön valituksen tutkiminen markkinaoikeudessa

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

2.1.1 Hankintalaki ja sen esityöt

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen; hankintalaki) 5 §:n 14 kohdan mukaan kilpailullisella neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon kaikki toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Hankintayksikkö neuvottelee menettelyyn hyväksyttyjen ehdokkaiden kanssa löytääkseen yhden tai usean ratkaisun, joka vastaa sen tarpeita ja jonka perusteella valittuja ehdokkaita pyydetään tekemään tarjouksensa.

Hankintalain 30 §:n 3 momentin mukaan kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä neuvottelut voivat tapahtua vaiheittain siten, että neuvotteluissa mukana olevien ratkaisujen määrää rajoitetaan neuvottelujen aikana soveltamalla tarjouksen vertailuperusteita. Neuvottelujen vaiheittaisuudesta ja noudatettavista perusteista on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa.

Hankintalaissa on säädetty hankintaa koskevasta päätöksestä, valitusosoituksesta ja tiedoksiannosta (73–75 §) sekä muutoksenhausta, muutoksenhaun kohteesta ja muutoksenhaun määräajoista (85–87 §) siten kuin markkinaoikeuden päätöksestä ilmenee. Säännösten keskeiset esityöt ilmenevät niin ikään markkinaoikeuden päätöksestä.

Markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevän lisäksi kuuden kuukauden valitusaikaa koskevan hankintalain 87 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 190/2009 vp) on todettu, että säännös koskisi tilannetta, jossa pykälän 1 tai 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa hankintapäätöksen tiedoksiantoa rasittaa virhe siten, että muutoksenhakuaika ei ole alkanut kulua. Hallituksen esityksen mukaan ehdotettu säännös merkitsisi poikkeusta hallintolainkäyttölain sääntelystä.

Hallituksen esityksen edellä mainitussa kohdassa on todettu hankintapäätösten osalta oikeuskäytännössä katsotun, että asianosaisen tulee saada riittävät tiedot hankintayksikön ratkaisusta ja sen perusteista oikeussuojakeinojen käyttämisen arviointia varten ennen kuin muutoksenhakuaika alkaa kulua. Toisaalta hankintapäätöksen tiedoksi saanut asianosainen on puutteellisesti perustellusta päätöksestä tai puutteellisesta valitusosoituksesta huolimatta tullut tietoiseksi hankintayksikön ratkaisusta ja ainakin osittain myös oikeussuojan tarpeestaan. Hankinta-asioiden luonteen ja oikeussuojakeinojen tehokkaan käytön näkökulmasta tällaisissa tilanteissa voitaisiin kilpailun hävinneeltä tarjoajalta edellyttää, että tarjoaja ottaa ratkaisun tarkemmasta sisällöstä ja valitusosoituksesta selkoa kohtuullisessa ajassa. Kohtuulliseksi ajaksi ehdotetaan kuutta kuukautta hankintapäätöksen tekemisestä. Määräajalla suojattaisiin syntynyttä oikeustilaa. Hankintayksikkö on käytännössä lähes aina kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä tehnyt hankintasopimuksen ja toteuttanut hankinnan osittain tai jopa kokonaan.

Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 2/2010 vp) on markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevän lisäksi todettu hankintalain 87 §:n 3 momentin osalta, että kuuden kuukauden valitusaikaa koskevan sääntelyn tavoitteena on suojata hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan välille syntynyttä oikeustilaa estämällä muutoksenhaku pitkän ajan kuluttua hankintapäätöksen tiedoksiannosta. Mietinnön mukaan edellytyksenä on, että tarjouskilpailuun osallistuneen asianosaisen voidaan katsoa puutteellisesta hankintapäätöksestä tai valitusosoituksesta huolimatta tulleen tietoiseksi hankintayksikön ratkaisusta ja, ainakin osittain, myös oikeussuojatarpeestaan.

2.1.2 Julkisten hankintojen valvonta- ja oikeussuojadirektiivit

Julkisten hankintojen oikeussuojakeinoista on säädetty muun ohella valvontadirektiivissä (direktiivi 89/665/ETY), sellaisena kuin se on muutettuna oikeussuojadirektiivillä (direktiivi 2007/66/EY).

Direktiivin 1 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että hankintadirektiivin (direktiivi 2004/18/EY) soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea direktiivissä mainituin edellytyksin muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti.

Direktiivin 1 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää, ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.

Direktiivin 2 a artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuilla henkilöillä on käytössä tarpeeksi aikaa hakea tehokkaasti muutosta hankintaviranomaisten hankintaa koskeviin päätöksiin, antamalla tarvittavat säännökset muun ohella tämän artiklan 2 kohdassa vahvistettujen vähimmäisedellytysten mukaisesti.

Direktiivin 2 a artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa on säädetty asianomaisten tarjoajien ja ehdokkaiden muutoksenhakumahdollisuuden suojaksi sovellettavasta odotusajasta. Saman kohdan toisen alakohdan mukaan tarjoajat on katsottava asianomaisiksi, jos niitä ei ole vielä lopullisesti suljettu pois. Poissulkeminen on lopullista, jos siitä on ilmoitettu asianomaiselle tarjoajalle ja jos riippumaton muutoksenhakuelin on todennut poissulkemisen lailliseksi tai jos poissulkemiseen ei voida enää hakea muutosta. Saman kohdan kolmannen alakohdan mukaan ehdokkaat on katsottava asianomaisiksi, ellei hankintaviranomainen ole antanut tietoa heidän ehdokkuutensa hylkäämisestä ennen kuin tarjoajille on ilmoitettu hankintaa koskevasta päätöksestä.

2.1.3 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä

Unionin tuomioistuin on asiassa C-230/02, Grossmann Air Service, antamassaan tuomiossa todennut, että valvontadirektiivin tavoitteena on vahvistaa julkisia hankintoja koskevien sopimusten alalla annettujen direktiivien tehokkaan soveltamisen varmistamiseksi tarkoitettuja, niin kansallisilla kuin yhteisön tasolla suoritettavia järjestelyitä erityisesti siinä vaiheessa, jolloin virheellisiä menettelyjä voidaan vielä oikaista. Valvontadirektiivissä jäsenvaltioille asetetaan velvoite varmistaa, että lainvastaisiin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja niin nopeasti kuin mahdollista (tuomion 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuimen edellä mainitun tuomion mukaan se, että henkilö ei ole hakenut muutosta hankintaviranomaisen päätökseen, jolla on vahvistettu tarjouskilpailua koskevaan ilmoitukseen sisältyvät eritelmät, joita kyseinen henkilö pitää itseään syrjivinä niiltä osin kuin ne estävät häntä osallistumasta tehokkaasti kyseiseen hankintamenettelyyn, ja että hän odottaa kyseisen hankintapäätöksen tiedoksiantoa ennen kuin hän hakee siihen muutosta päätöksen tehneessä viranomaisessa vedoten nimenomaan siihen, että mainitut eritelmät ovat syrjiviä, ei ole yhteensopivaa valvontadirektiivin nopeutta ja tehokkuutta koskevien tavoitteiden kanssa (tuomion 37 kohta). Niiltä osin kuin tällainen käyttäytyminen on omiaan ilman objektiivista syytä viivästyttämään sellaisten muutoksenhakumenettelyjen aloittamista, jotka jäsenvaltiot ovat velvolliset saattamaan voimaan valvontadirektiivin nojalla, se on omiaan haittaamaan julkisia hankintoja koskevien yhteisön direktiivien tehokasta soveltamista (tuomion 38 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sellaisia muutoksenhakukeinoja koskevilla menettelysäännöillä, joilla pyritään varmistamaan niiden oikeuksien turvaaminen, joita unionin oikeudessa myönnetään ehdokkaille ja tarjoajille, joiden etuja hankintaviranomaisten päätökset loukkaavat, ei saada vaarantaa valvontadirektiivin tehokasta vaikutusta. Kyseisen direktiivin tavoitteena on edellä todetuin tavoin taata se, että hankintaviranomaisten lainvastaisiin päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja niin nopeasti kuin mahdollista (esimerkiksi yhdistetyt asiat C-439/14 ja C-488/14, SC Star Storage, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuin on arvioinut valvonta- ja oikeussuojadirektiiveistä muutoksenhakumenettelylle johtuvia vaatimuksia muun ohella asiassa C-100/12, Fastweb, antamassaan tuomiossa. Kyseisessä asiassa sopimuspuoleksi valittu tarjoaja oli esittänyt kansallisessa muutoksenhakumenettelyssä prosessiväitteen toisen tarjoajan puuttuvasta asiavaltuudesta. Puuttuvaa asiavaltuutta koskeva prosessiväite oli perustunut siihen, että voittaneen tarjoajan mukaan hankintaviranomaisen olisi pitänyt hylätä muutoksenhakijan tarjous sen vuoksi, että se ei ollut vastannut tarjouspyyntöasiakirjoissa määriteltyjä teknisiä eritelmiä.

Unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa C-100/12, Fastweb, antaman tuomion mukaan silloin, kun jokaisen toimijan tarjouksen sääntöjenmukaisuus samassa menettelyssä on kyseenalaistettu samanlaisilla perusteilla, sopimuspuoleksi valitun tarjoajan esittämä liitännäisvaatimus ei voi johtaa toisen tarjoajan muutoksenhaun hylkäämiseen. Tällaisessa tilanteessa jokainen kilpailija voi vedota vastaavaan lailliseen etuunsa saada muiden tarjoukset hylättyä, mikä voi johtaa siihen, että todetaan sääntöjenmukaisen tarjouksen valintavaiheeseen siirtymisen olevan hankintaviranomaiselle mahdotonta (tuomion 33 kohta). Unionin tuomioistuimen mukaan valvontadirektiivin 1 artiklan 3 kohdan kanssa on ristiriidassa se, että kysymyksessä oleva muutoksenhaku jätettäisiin tutkimatta prosessiväitteen edeltävän tutkimisen perusteella lausumatta siitä, ovatko sekä sopimuspuoleksi valitun tarjoajan tarjous että päävaatimuksen esittäneen tarjoajan tarjous näiden teknisten eritelmien mukaisia (tuomion 34 kohta).

Unionin tuomioistuin on asiassa C-689/13, PFE, antamassaan tuomiossa todennut, että asiassa C-100/12, Fastweb, annetulla tuomiolla on konkretisoitu valvontadirektiivin 1 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ja 3 kohdan asettamat vaatimukset tilanteissa, joissa julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyn jälkeen kaksi tarjoajaa hakee muutosta sulkeakseen toisensa menettelyn ulkopuolelle (tuomion 26 kohta). Kyseessä olevan hankintamenettelyn osallistujien lukumäärällä, muutosta hakeneiden osallistujien lukumäärällä ja niiden esittämien perusteiden kirjolla ei ole merkitystä asiassa C-100/12, Fastweb, annetusta tuomiosta ilmenevään oikeuskäytäntöön perustuvan periaatteen soveltamisen kannalta (tuomion 29 kohta).

Unionin tuomioistuin on toisaalta asiassa C-355/15, Caverion Österreich ym., antamassaan tuomiossa todennut, että edellä mainituista tuomioista (asiat C-100/12, Fastweb, ja C-689/13, PFE) ilmenevää periaatetta ei voitu soveltaa asiassa C-355/15, Caverion Österreich ym., esillä olleessa menettelyllisessä tilanteessa (tuomion 33 kohta). Kyseisessä asiassa hankintaviranomainen oli tehnyt ensin päätöksen asianomaisten tarjoajien tarjousten poissulkemisesta ja tämän jälkeen sopimuspuolen valintaa koskevan päätöksen, ja sopimuspuoleksi valitun tarjoajan tarjouksen sääntöjenvastaisuuteen oli vedottu jälkimmäistä päätöstä koskevassa muutoksenhakumenettelyssä (tuomion 30–32 kohta).

Unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa C-355/15, Caverion Österreich ym., antaman tuomion mukaan valvontadirektiivillä taataan, että julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyissä tehtyihin sääntöjenvastaisiin päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti, kun siinä mahdollistetaan se, että jokainen poissuljettu tarjoaja voi poissulkevan päätöksen lisäksi riitauttaa – niin kauan kuin tätä riitauttamista ei ole ratkaistu – myös sellaiset myöhemmät päätökset, joista sille aiheutuisi vahinkoa tilanteessa, jossa sen poissulkeva päätös kumottaisiin (tuomion 34 kohta). Kyseisen direktiivin 1 artiklan 3 kohtaa ei näin ollen voida tulkita siten, että se olisi esteenä sille, että tarjoajalta evätään mahdollisuus hakea muutosta sopimuspuolen valintaa koskevaan päätökseen sen vuoksi, että tarjoajaa on pidettävä kyseisen direktiivin 2 a artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuna, lopullisesti poissuljettuna tarjoajana (tuomion 35 kohta).

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa C-355/15, Caverion Österreich ym., lausunut ennakkoratkaisunaan, että valvontadirektiivin 1 artiklan 3 kohta ei ole esteenä sille, että tarjoajalta, joka on hankintaviranomaisen lainvoimaisella päätöksellä suljettu pois julkisia hankintoja koskevan sopimuksen tekomenettelystä, evätään mahdollisuus hakea muutosta kyseisen julkista hankintaa koskevan sopimuksen sopimuspuolen valintaa koskevaan päätökseen ja hankintasopimuksen tekemiseen, kun tarjouksia ovat jättäneet ainoastaan mainittu hylätty tarjoaja ja sopimuspuoleksi valittu tarjoaja ja kun ensin mainittu tarjoaja väittää, että sopimuspuoleksi valitun tarjoajan tarjous olisi sekin pitänyt hylätä.

2.2 Keskeinen tapahtumakulku

Hankintarengas on ilmoittanut 8.5.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevasta palveluhankinnasta vuodesta 2015 alkaen enintään noin 25 vuodeksi.

Hankintailmoituksen liitteenä olevassa hankekuvauksessa hankintamenettelynä olevan kilpailullisen neuvottelumenettelyn kulkua on kuvattu muun ohella seuraavasti:

"Käytössä on vaiheittainen menettely, jolla käsiteltävien ratkaisujen ja tarjoajien määrää rajoitetaan asteittain soveltaen hankintailmoituksessa ja jäljempänä (---) esitettyjä alustavia vertailuperusteita. Neuvotteluissa hankintarengas valitsee parhaan tai parhaat ratkaisut lopullisen tarjouspyynnön pohjaksi. (---)

Keskeinen neuvottelujen kohde on se, miten hankinta voidaan jakaa jäte-eriä koskien tarvittavassa määrin osiin sen varmistamiseksi, että yksi taikka useampi tarjoaja voi toteuttaa hankittavan palvelun kokonaisuudessaan, ja mikä on eri vaihtoehtojen ja ratkaisujen hintavaikutus."

Salon Hyötykäyttö on tekemänsä osallistumishakemuksen perusteella hyväksytty osallistumaan tarjouskilpailuun.

Hankintarengas on 17.7.2013 pyytänyt alustavia tarjouksia. Alustavassa tarjouspyynnössä on muun ohella toistettu hankekuvauksessa ollut tieto menettelyn vaiheittaisuudesta sekä käsiteltävien ratkaisujen ja tarjoajien määrän asteittaisesta karsimisesta. Alustavat tarjoukset on pyydetty antamaan alustavan tarjouspyynnön liitteen mukaisesti. Liitteessä on todettu muun ohella seuraavaa:

"Ratkaisut lähivuosille: (---)

Hankintakausi 1–3 vuotta kaudelle 2015–2017, hyödynnettävä määrä 10 000–50 000 t/v

Pitkäaikaisratkaisut: (---)

Hankintakausi 2–10 vuotta alkaen vuonna 2018, hyödynnettävä määrä 10 000–50 000 t/v

Hankintakausi 15–25 vuotta alkaen vuonna 2018, hyödynnettävä määrä 80 000–140 000 t/v"

Salon Hyötykäyttö on 12.8.2013 antanut vuosia 2015–2028 koskevan ensisijaisen alustavan tarjouksen ja vuosia 2018–2028 koskevan toissijaisen alustavan tarjouksen. Molemmissa alustavissa tarjouksissa yhtiö on tarjonnut hyödynnettävän jätteen määräksi 20 000 tonnia vuodessa.

Hankintarengas on 8.10.2013 lähettänyt Salon Hyötykäytölle sähköpostiviestin otsikolla "pitkät ratkaisut". Viestissä on muun ohella todettu hankintarenkaan päättäneen, että pitkäaikaisratkaisujen sopimuskausi on noin 25 vuotta vuodesta 2018 alkaen ja hyödynnettävän jätteen määrä on noin 137 000 tonnia/vuosi. Viestissä on viitattu siihen, että Salon Hyötykäytön alustavat tarjoukset eivät vastaa hankintarenkaan päättämää hankintakautta eikä jätemäärää, ja tiedusteltu, onko yhtiö halukas antamaan lopullisen tarjouksen hankintarenkaan päätöksen mukaiselle hankintakaudelle ja jätemäärälle.

Hankintarengas on 9.10.2013 lähettänyt Salon Hyötykäytölle sähköpostiviestin otsikolla "Lounaisen Suomen hankintarengas/lyhyet ratkaisut". Viestissä on todettu muun ohella, että hankintarenkaan on tarkoitus lähettää tarjouspyyntö vuosien 2015–2017 osalta lähiaikoina. Viestissä on viitattu siihen, että Salon Hyötykäytön alustavat tarjoukset ovat koskeneet vuosia 2015–2017 pidempää aikaa, ja tiedusteltu, onko yhtiö halukas antamaan lopullisen tarjouksen vuosista 2015–2017 tai osasta niitä. Viestissä on vielä huomautettu, että tarjoukseen ei saa liittää muita vuosia, vaan se saa koskea vain vuosia 2015–2017 tai osaa niistä.

Salon Hyötykäyttö on 16.10.2013 vastannut hankintarenkaan lyhyttä ratkaisua koskevaan sähköpostiviestiin muun ohella seuraavasti:

"[V]astoin hankintarenkaan kantaa Salon Hyötykäyttö on jättänyt tarjouksen vuosista 2015–2017 osana tarjousta, joka käsittää hyödyntämisratkaisun vuoteen 2028.

Viitaten kuitenkin sähköpostiisi 8.–9.10.2013 Salon Hyötykäytön tarjous vuotuisesta 20 000 tonnin hyödyntämisestä on käsityksemme mukaan hylätty.

Hylkäystä ei ole perusteltu.

Pyydän toimittamaan (---) perustelut, miksi Salon Hyötykäytön tarjous on tullut hylätyksi sekä ohjeet, miten Salon Hyötykäyttö voi halutessaan hakea oikeusturvaa kielteiseen hankintarenkaan päätökseen."

Hankintarengas on 20.10.2013 vastannut Salon Hyötykäytön viestiin todeten muun ohella seuraavaa:

"Salon Hyötykäyttö ei ole antanut alustavaa tarjousta 1–3 vuoden mittaisesta hankintakaudesta vuosina 2015–2017. Kuten itsekin (---) toteatte, olette sen sijaan antaneet alustavan tarjouksen hankintakaudesta, joka kattaa vuodet 2015–2028.

Hankintarengas antaa teille valituskelpoisen päätöksen valitusosoituksineen, kun lopullinen hankintapäätös/lopulliset hankintapäätökset on tehty."

Hankintarengas on 20.10.2013 lähettänyt Salon Hyötykäytölle vielä samaan, lyhyttä ratkaisua koskeneeseen sähköpostikirjeenvaihtoon liittyen viestin, jossa se on selvyyden vuoksi todennut halunneensa tarjota yhtiölle mahdollisuutta osallistua lyhyiden ratkaisujen (vuodet 2015–2017) tarjouskilpailuun. Hankintarengas on samalla todennut kuitenkin aiemmasta kirjeenvaihdosta ymmärtäneensä, että yhtiö ei ole halunnut käyttää tätä mahdollisuutta. Salon Hyötykäyttö on 21.10.2013 vastannut ymmärtäneensä mahdollisuuden.

Lyhyiden ratkaisujen osalta hankintarenkaan jäsenet ovat tehneet tarjoajien valintaa koskevat hankintapäätökset joulukuussa 2013.

Pitkän ratkaisun osalta hankintarenkaan jäsenet ovat 14.5.–27.5.2014 tekemillään erillisillä päätöksillä rajanneet tarjouskilpailun ulkopuolelle tarjoajien esittämät ratkaisut, jotka perustuvat 15 vuotta lyhyempään hankintakauteen vuodesta 2018 alkaen ja/tai jätteenkäsittelypalveluun alle 80 000 tonnin jätteen määrälle vuosittain. Lisäksi hankintaa on rajattu siten, että vuonna 2018 alkava hankintakausi on 15−25 vuotta ja hyödynnettävän jätteen määrä on 130 000−140 000 tonnia vuodessa.

Hankintarengas on 3.6.2014 lähettänyt sähköisesti muun ohella Salon Hyötykäytölle pitkää ratkaisua koskevan kirjeen, joka on otsikoitu "Hankintamenettelyssä tehtyjen päätösten tiedoksiantokirje" (jäljempänä tiedoksiantokirje). Otsikon alla on lisäksi alaotsikko "Hankinta syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämisestä – Pitkäaikaisratkaisu vuonna 2018 alkavalle hankintakaudelle".

Tiedoksiantokirjeessä on toistettu hankekuvauksessa ja alustavassa tarjouspyynnössä ollut tieto menettelyn vaiheittaisuudesta sekä käsiteltävien ratkaisujen ja tarjoajien määrän asteittaisesta karsimisesta. Kirjeessä on todettu hankintarenkaan päättäneen rajata hankintaa edellä todetulla tavalla, lueteltu rajaamispäätökset tehneet hankintayksiköt ja päätösten päivämäärät sekä selostettu päätösten lopputulos ja perustelut. Tiedoksiantokirjeeseen on liitetty hankintalain mukainen hankintaoikaisuohje ja valitusosoitus markkinaoikeuteen.

Tiedoksiantokirjeessä on rajaamispäätösten perusteluina esitetty, että ratkaisujen ja hankinnan rajaaminen on ollut hankintarenkaan edun mukaista. Kirjeen mukaan alustavien tarjousten ja neuvottelujen perusteella oli ilmennyt, että rajauksilla saavutetaan hankintailmoituksessa ja hankekuvauksessa esitetyt hankintarenkaan tavoitteet eli ratkaisu on kokonaistaloudellisesti edullisin ja kattaa hankintarenkaalle kertyvän jätteen kokonaisuudessaan.

Hankintarenkaan jäsenet ovat 27.10.–24.11.2014 tehneet pitkän ratkaisun osalta tarjoajan valintaa koskevat hankintapäätökset.

Salon Hyötykäyttö on markkinaoikeuteen 2.12.2014 saapuneessa valituksessaan vaatinut muun ohella, että pitkää ratkaisua koskevat rajaamispäätökset ja tarjoajan valintaa koskevat päätökset kumotaan.

2.3 Oikeudellinen arviointi

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee ratkaistavaksi hankintarenkaan valituksesta, onko markkinaoikeuden tullut tutkia Salon Hyötykäytön valitus vai olisiko valitus tullut jättää myöhässä tehtynä tutkimatta. Mikäli Salon Hyötykäytön valitus markkinaoikeuteen on ollut myöhässä, markkinaoikeuden päätös asiassa tulee kumottavaksi ja poistettavaksi tällä perusteella.

Asiassa on kysymys hankintarenkaan syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevasta hankintamenettelystä. Salon Hyötykäytön markkinaoikeudelle tekemä valitus on kohdistunut niin sanottua pitkää ratkaisua eli vuodesta 2018 alkavaa hankintakautta koskeviin, kyseisessä hankintamenettelyssä tehtyihin päätöksiin.

Salon Hyötykäyttö on osallistunut hankintamenettelyyn tekemällä osallistumishakemuksen ja antamalla alustavan tarjouksen. Yhtiöllä on näin ollen ollut hankintalain 85 §:n 1 momentin mukainen asianosaisen oikeus hakea muutosta sellaisiin pitkää ratkaisua koskeviin hankintayksiköiden päätöksiin tai muihin ratkaisuihin, jotka ovat mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla koskeneet yhtiötä ja joilla on ollut lain 86 §:n 1 momentissa tarkoitettua vaikutusta yhtiön asemaan.

Hankintamenettelyn aikana Salon Hyötykäytölle on 3.6.2014 annettu tiedoksi pitkää ratkaisua koskeva tiedoksiantokirje. Tiedoksiantokirjeessä on edellä selostetuin tavoin ilmoitettu hankintarenkaan jäsenten 14.5.–27.5.2014 tekemistä hankinnan rajaamispäätöksistä. Kirjeestä on käynyt ilmi, että tarjouskilpailun ulkopuolelle on rajattu tarjoajien esittämät ratkaisut, jotka perustuvat 15 vuotta lyhyempään hankintakauteen vuodesta 2018 alkaen ja/tai jätteenkäsittelypalveluun alle 80 000 tonnin jätteen määrälle vuosittain. Lisäksi kirjeestä on ilmennyt hankintaa rajatun siten, että vuonna 2018 alkava hankintakausi on 15−25 vuotta ja hyödynnettävän jätteen määrä on 130 000−140 000 tonnia vuodessa.

Salon Hyötykäytön alustavat tarjoukset ovat koskeneet rajaamispäätöksissä mainittua lyhyempää hankintakautta ja pienempää jätemäärää. Rajaamispäätöksissä on siten ollut yhtiön osalta kysymys edellä tarkoitetuista, yhtiötä koskevista ja sen asemaan vaikuttavista päätöksistä.

Tiedoksiantokirjeeseen 3.6.2014 ei ole oheistettu rajaamispäätöksiä, eikä kirje ole sisältänyt tietoa perusteista, joilla alustavat tarjoukset on arvioitu tai joilla hankinnan rajaamisen kokonaistaloudellista edullisuutta koskeviin johtopäätöksiin on päädytty. Kirjeessä ei myöskään ollut yksilöity niitä alustavan tarjouksen antaneita tarjoajia, joiden tarjoamat ratkaisut on päätösten myötä tarkoitettu sulkea vaiheittaisen hankintamenettelyn seuraavan vaiheen ulkopuolelle.

Tiedoksiantokirje 3.6.2014 on edellä todetun perusteella ollut kokonaisuutena arvioiden sisällöltään sillä tavoin puutteellinen, että sen tiedoksi antamisesta Salon Hyötykäytölle ei ole alkanut kulua hankintalain 87 §:n 1 momentissa tarkoitettu 14 päivän valitusaika. Asiassa tulee kuitenkin vielä arvioitavaksi, onko yhtiö saanut tiedoksiantokirjeestä sellaiset tiedot, että sen olisi tullut tehdä valitus hankintalain 87 §:n 3 momentissa tarkoitetussa määräajassa, joka koskee olennaisesti puutteellista tiedoksiantoa.

Tiedoksiantokirjeestä 3.6.2014 on käynyt selvästi ilmi, että hankintarenkaan jäsenet ovat tehneet pitkän ratkaisun osalta hankinnan rajaamista koskevat päätökset. Kirjeestä on edellä selostetuin tavoin ilmennyt, millä tavalla hankintaa on rajattu, rajaamiselle esitetyt perustelut sekä päätökset tehneet hankintayksiköt ja päätösten ajankohdat. Kirjeen liitteenä on ollut hankintalain 74 §:ssä tarkoitettu hankintaoikaisuohje ja valitusosoitus markkinaoikeuteen.

Salon Hyötykäyttö on tullut tietoiseksi hankinnan rajaamispäätöksistä viimeistään tiedoksiantokirjeen 3.6.2014 saatuaan. Yhtiö on voinut saamiensa tietojen perusteella todeta, että sen alustavasti tarjoamat, lyhyempää hankintakautta ja pienempää jätemäärää koskevat ratkaisut on päätösten myötä rajattu tarjouskilpailusta lopullisesti pois. Kun yhtiö ei ollut antanut pitkästä ratkaisusta muutakaan tarjousta, joka olisi vastannut rajaamispäätösten mukaista hankintakautta ja jätemäärää, se on voinut todeta tulleensa suljetuksi hankintamenettelystä lopullisesti pois.

Salon Hyötykäytön mukaan yhtiö oli jo lokakuussa 2013 käydyn sähköpostikirjeenvaihdon perusteella arvioinut tarvitsevansa oikeussuojaa ja sille oli ollut selvää, että se ei voi jatkaa pitkää ratkaisua koskevassa tarjouskilpailussa. Tähän nähden ja kun Salon Hyötykäyttö on viimeistään edellä selostetun sisältöisen tiedoksiantokirjeen 3.6.2014 saatuaan voinut todeta tulleensa suljetuksi hankintamenettelystä lopullisesti pois, yhtiön on myös katsottava viimeistään tiedoksiantokirjeen saatuaan tulleen tietoiseksi oikeussuojan tarpeestaan asiassa.

Hankinnan rajaamispäätökset, joilla Salon Hyötykäyttö on edellä todetuin tavoin rajattu hankintamenettelystä lopullisesti pois, ovat hankintalain 87 §:n 3 momentissa tarkoitettuja päätöksiä. Salon Hyötykäyttö on saanut tiedoksiantokirjeen myötä sellaiset tiedot näistä asemaansa vaikuttavista hankintayksiköiden päätöksistä, että yhtiön olisi tullut tehdä valitus markkinaoikeudelle hankintalain 87 §:n 3 momentin mukaisesti viimeistään kuuden kuukauden kuluessa päätösten tekemisestä. Yhtiölle on samassa yhteydessä annettu lainmukainen valitusosoitus. Yhtiö on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä itsekin todennut, että tiedoksiantokirjeen perusteella asiassa on tullut noudattaa kuuden kuukauden valitusaikaa.

Salon Hyötykäyttö on viitannut kuuden kuukauden valitusajan osalta markkinaoikeuden päätökseen, jonka mukaan valitusaika olisi päättynyt 3.12.2014 eli kuuden kuukauden kuluttua tiedoksiantokirjeestä 3.6.2014. Hankintalain 87 §:n 3 momentin mukainen kuuden kuukauden valitusaika lasketaan kuitenkin säännöksestä ilmenevin tavoin hankintapäätösten tekemisestä, ei päätösten tiedoksisaannista, kuten markkinaoikeus on tehnyt.

Tiedoksiantokirjeestä 3.6.2014 ilmenevin tavoin hankinnan rajaamispäätökset on tehty 14.5.–27.5.2014. Näin ollen hankintalain 87 §:n 3 momentissa tarkoitettu valitusaika on päättynyt viimeisen päätöksen osalta 27.11.2014. Salon Hyötykäytön valitus on saapunut markkinaoikeudelle 2.12.2014 ja siten sen jälkeen, kun hankintalain 87 §:n 3 momentissa säädetyt valitusajat ovat kaikkien rajaamispäätösten osalta päättyneet.

Kun Salon Hyötykäyttö on 3.6.2014 saanut tiedoksiantokirjeen liitteenä valitusosoituksen markkinaoikeuteen, se ei ole voinut enää perustellusti lähteä siitä, että valituksen tekemisen määräaikaan vaikuttaisi edellisen vuoden lokakuussa käyty sähköpostikirjeenvaihto valituskelpoisen päätöksen saamisesta. Toisin kuin markkinaoikeus on katsonut, mainitulla hankintarenkaan ja yhtiön välisellä sähköpostikirjeenvaihdolla ei siten ole valituksen tekemisen määräajan kannalta merkitystä.

Salon Hyötykäytön sulkeminen pois hankintamenettelystä on tullut edellä todetuin tavoin lainvoimaiseksi viimeistään 27.11.2014 muutoksenhakuajan päätyttyä, jolloin yhtiöllä ei ole ollut jäljellä enää säännönmukaista valitusaikaa mistään rajaamispäätöksestä. Kun otetaan huomioon julkisten hankintojen valvontadirektiivin tavoite varmistaa, että hankintayksiköiden päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja niin nopeasti kuin mahdollista, sekä se, että yhtiöllä on ollut käytettävissään huomattavan pitkä aika saattaa hankintamenettelyn lainmukaisuutta koskevat seikat markkinaoikeuden tutkittavaksi, unionin oikeudesta ei ole katsottava johtuvan, että yhtiöllä tulisi olla oikeus hakea muutosta hankintamenettelyssä tehtyihin päätöksiin, kuten tarjoajan valintaa koskeviin päätöksiin, vielä 27.11.2014 jälkeen.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeuden ei olisi tullut tutkia Salon Hyötykäytön valitusta. Markkinaoikeuden päätös on näin ollen kumottava ja poistettava, ja yhtiön markkinaoikeudelle tekemä valitus on jätettävä tutkimatta.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

3.1 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintarengas joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa kokonaan vahinkonaan. Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos, ei sen sijaan ole kohtuutonta, että Salon Hyötykäyttö joutuu markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hankintarenkaan oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylätty ja hankintarenkaan jäsenet on velvoitettu korvaamaan Salon Hyötykäytön oikeudenkäyntikuluja.

Salon Hyötykäyttö on velvoitettava hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla korvaamaan hankintarenkaan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä, asian laatuun, laajuuteen ja suoritettuihin tarpeellisiin toimenpiteisiin nähden kohtuulliseksi arvioidulla tavalla. Hankintarengas on puolestaan vapautettava velvollisuudesta korvata yhtiön oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

3.2 Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintarengas joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan. Salon

Hyötykäyttö on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan hankintarenkaan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä, asian laatuun, laajuuteen ja suoritettuihin tarpeellisiin toimenpiteisiin nähden kohtuulliseksi arvioidulla tavalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi niin ikään kohtuutonta, jos Ekokem joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan.

Ekokem on vaatinut, että Salon Hyötykäyttö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 897,50 eurolla korkoineen. Ekokemin toimittamasta oikeudenkäyntikuluja koskevasta laskuerittelystä kuitenkin ilmenee, että 4 897,50 euron palkkion perusteena olevasta kokonaistyötuntimäärästä Salon Hyötykäytön osuus on vain puolet. Salon Hyötykäyttö on tämän vuoksi ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Ekokemin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Salon Hyötykäytölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Outi Suviranta, Antti Pekkala ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.

 
Julkaistu 31.3.2017