KHO:2017:81

Ulkomaalaisasia – Kansainvälinen suojelu – Vanhemman ja lapsen yhteinen hakemus – Lapsen mielipide – Lapsen kuuleminen – Lapsen etu – Turvapaikkapuhuttelu – Menettelyvirhe

Vuosikirjanumero: KHO:2017:81
Antopäivä: 15.5.2017
Taltionumero: 2277
Diaarinumero: 4048/4/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:81

Asiassa oli kysymys siitä, oliko Maahanmuuttovirasto voinut tehdä päätöksen A:n ja hänen lapsensa B:n kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa varaamatta Suomeen tullessaan 13-vuotiaalle ja Maahanmuuttoviraston päätöksentekohetkellä 14-vuotiaalle B:lle tilaisuutta tulla kuulluksi hakemuksen perusteista ja selvittämättä hänen näkemystään asiassa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ulkomaalaislaissa ja sitä koskevissa esitöissä 12 vuotta täyttäneen lapsen kuuleminen turvapaikkatutkinnassa on määritelty selkeäksi pääsäännöksi, josta poikkeamisen mahdollisuutta on tulkittava suppeasti. Viranomaiselle ulkomaalaislaissa asetettua lapsen kuulemisvelvollisuutta arvioitaessa oli otettava huomioon lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 12 artikla luettuna yhdessä 3 artiklan 1 kappaleen kanssa ja kyseisiä sopimusmääräyksiä koskevat Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksien komitean yleiskommentit.

B:lle ei ollut varattu tilaisuutta tulla kuulluksi kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemiseen johtaneista syistä. Lapsen mielipiteitä ei ollut asiassa saadun selvityksen mukaan selvitetty turvapaikkatutkinnan aikana eikä niitä ollut siten otettu huomioon Suomen perustuslain 6 §:n 3 momentissa, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 24 artiklan 1 kohdassa, lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 12 artiklassa ja ulkomaalaislain 6 §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla. Toisin kuin Maahanmuuttovirasto oli hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, A:n kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteet olivat koskeneet sekä A:ta että hänen lastaan B:tä. Lapsen kuulemista ei asiassa saadun kirjallisen selvityksen perusteella ollut voitu pitää ilmeisen tarpeettomana.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Maahanmuuttovirasto oli menetellyt virheellisesti, kun A:n lapselle ei ollut ennen Maahanmuuttoviraston päätöstä varattu tilaisuutta tulla kuulluksi turvapaikkahakemuksen tekemiseen johtaneista syistä, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteista ja hakemusta koskevista näkemyksistään. Näin ollen lapsen mielipide kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa oli jäänyt selvittämättä ja huomioon ottamatta hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Koska Maahanmuuttoviraston päätös oli syntynyt virheellisessä järjestyksessä, Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumottiin ja asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen perustuslaki 6 § 3 momentti

Euroopan unionin perusoikeuskirja 24 artikla 1 kohta

Yleissopimus lapsen oikeuksista 3 artikla 1 kappale ja 12 artikla

Ulkomaalaislaki 6 § 1 ja 2 momentti, 97 § (194/2015) 1 ja 3 momentti ja 97 a § 1 momentti

Hallintolaki 14 § 3 momentti ja 35 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 9.11.2016 nro 16/0703/73

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on Irakin kansalaista A:ta (jäljempänä myös muutoksenhakija) turvapaikkapuhuttelussa kuultuaan hylännyt 20.5.2016 hänen ja hänen alaikäisen lapsensa B:n kansainvälistä suojelua ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Virasto on päättänyt käännyttää heidät kotimaahansa Irakiin.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on A:n omasta ja alaikäisen lapsensa puolesta Helsingin hallinto-oikeudelle tekemän valituksen johdosta antanut lausunnon, jossa virasto on todennut muun ohella seuraavaa:

Muutoksenhakijat vetoavat siihen, että B:tä on kuultava turvapaikka-asiassa. Ulkomaalaislain 6 §:n mukaan ennen kaksitoista vuotta täyttänyttä lasta koskevan päätöksen tekemistä on lasta kuultava, jollei kuuleminen ole ilmeisen tarpeetonta. B:n kuuleminen on ollut asiassa ilmeisen tarpeetonta, koska A:n turvapaikkailmoituksessa ja turvapaikkakuulustelussa antamista tiedoista on käynyt ilmi, etteivät muutoksenhakijoiden turvapaikkaperusteet liity B:hen. A:n puhuttelussaan antamista tiedoista käy ilmi, ettei B:n kuuleminen ole asiassa ollut tarpeen.

Muutoksenhakija on omasta ja alaikäisen lapsensa puolesta hallinto-oikeudelle antamassaan vastaselityksessä todennut muun ohella, että B:tä tulisi ehdottomasti kuulla, sillä myös häntä on uhkailtu ja kiusattu koulussa sunnitaustansa vuoksi. Kuuleminen ei ole siten tarpeetonta. Vuonna 2002 syntynyt ja 14 vuotta maaliskuussa 2016 täyttänyt poika on kyllin kehittynyt kuulemista varten.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n omasta ja alaikäisen lapsensa puolesta tekemän valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Muutoksenhakijan kertomus

A on Irakin kansalainen, kotoisin Bagdadista ja uskonnoltaan sunnimuslimi. A on kertonut hänen Omar-nimensä olevan shiiamuslimien vihaama. Omar-nimiset henkilöt voivat joutua mielivaltaisesti kidutuksen ja tappamisen kohteeksi. Irakin valtio on militanttien vallassa. A on toiminut Irakissa taksinkuljettajana, ja hänet on yritetty tappaa kolme kertaa. Shiiamilitantit ovat ottaneet A:n pakkoa käyttäen ulos hänen taksistaan Bagdadin Medical Cityn alueella, kun hänellä ei ollut mukanaan henkilöllisyysasiakirjoja. A on tällöin alkanut huutaa, ja ohikulkija on puuttunut tilanteeseen. Yksi kiinniottajista on tällöin käskenyt päästämään A:n.

Militantit ovat kerran pysäyttäneet A:n Al Shabin kaupunginosassa ja kysyneet A:lta henkilöllisyystodistusta, jolloin hän on valehdellut nimensä olevan Abu Ali. Militantit ovat päästäneet A:n jatkamaan matkaansa, koska he pitävät imaami Alista. A on kertonut tulleensa sittemmin melkein tapetuksi Kazimiyan alueella. A:lta on kyselty, onko hän perheellinen ja mistä hän on kotoisin. Hän ei ole kertonut nimeään eikä kotipaikkaansa, koska Adhamiyahia pidetään sunnien asuinalueena. A ei tämän jälkeen ole mennyt shiia-alueille. Militantit ovat muutoksenhakijan mukaan saaneet hallintaansa kaikki alueet Bagdadissa, ja hän on jättänyt taksinkuljetuksen. Yksi A:n veli, joka on auttanut häntä, on tapettu tämän sunnitaustan vuoksi, ja A:n pikkuserkku on ollut tähän päivään asti pidätettynä. A on kertonut piileskelleensä omassa talossaan vuoden 2013 elokuusta lähtien. Hän ei voisi kertomansa mukaan saada Irakin viranomaisilta suojelua, koska armeija ja poliisi toimivat häntä vastaan hänen sunnitaustansa vuoksi. A ei ole kertomansa mukaan ollut yhteiskunnallisesti tai poliittisesti aktiivinen eikä kukaan hänen perheestäänkään ole ollut.

Ajantasaista maatietoutta Irakista

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu (UNHCR) on antanut suuntaviivoja irakilaisten turvapaikanhakijoiden suojelun tarpeen osalta viimeksi vuonna 2012. Suuntaviivojen mukaan maan väkivaltaisimmilta alueilta kotoisin olevat turvapaikanhakijat ovat todennäköisesti kansainvälisen suojelun tarpeessa, vaikka turvapaikan antamisen edellytykset eivät heidän tapauksessaan täyttyisikään. Sisäisen paon soveltaminen ei useimmissa tapauksissa ole kohtuullista. UNHCR on todennut Bagdadin ja Nineven maakuntien säilyneen Irakin väkivaltaisimpina alueina. Suuntaviivoissa on lisäksi tuotu esille senhetkisen poliittisen tilanteen ja aseistettujen sunniryhmien shiialähiöihin kohdistamien iskujen aiheuttamat shiia- ja sunnimuslimien jännittyneet suhteet. UNHCR:n mukaan monet sunnit ovat joutuneet poistumaan shiiavaltaisilta alueilta Bagdadissa kostotoimien pelossa. (UNHCR: Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Iraq, 31 May 2012.)

UNHCR on julkaissut irakilaisia turvapaikanhakijoita koskevan kannanoton lokakuussa 2014. Bagdad on ollut kannanoton mukaan uhrimäärien perusteella väkivaltaisin maakunta vuonna 2014. Siellä on edelleen esiintynyt toistuvia, suuriin ihmismääriin ja useimmiten shiialähiöihin kohdistettuja iskuja, minkä lisäksi shiia- ja sunnimuslimien väliset väkivaltaisuudet ovat lisääntyneet. Isisin sotilaallisten saavutusten myötä sunnimiehiin kohdistetut oikeudenloukkaukset ovat lisääntyneet ympäri maata mutta erityisesti Bagdadissa. UNHCR on pitänyt kaikkia irakilaisia turvapaikanhakijoita lähtökohtaisesti kansainvälisen suojelun tarpeessa olevina ja kehottanut, ettei hakijoita palautettaisi lainkaan takaisin kotimaahansa ennen kuin Irakin turvallisuus- ja ihmisoikeustilanteessa on tapahtunut selviä parannuksia. Myöskään sisäistä pakoa ei tulisi Irakin osalta UNHCR:n mukaan pääasiassa soveltaa. (UNHCR Position on Returns to Iraq, October 2014.)

UNHCR on toukokuussa 2016 julkaissut raportin koskien sunniarabien sisäisen paon mahdollisuutta Bagdadiin. Julkaisussa on käsitelty erityisesti niitä sunniarabeja, jotka ovat kotoisin Isisin hallinnassa olevilta alueilta. Sisäistä pakoa ei tulisi raportin mukaan pääasiassa edelleenkään soveltaa irakilaisiin turvapaikanhakijoihin. Raportissa on lisäksi todettu, että sunniarabeihin kohdistettujen väkivaltaisuuksien määrä Bagdadissa on kasvanut vuodesta 2014 lähtien. Shiiamilitiat ovat kohdistaneet sunniarabeihin kostotoimina oikeudenloukkauksia, kuten esimerkiksi sieppauksia, kidutusta ja laittomia teloituksia, koska sunniarabien on uskottu tukevan Isisiä. Oikeudenloukkauksiin syyllistyneet militioiden jäsenet eivät ole yleensä joutuneet vastuuseen teoistaan. Bagdadissa shiiamilitiat ovat Irakin turvallisuusjoukkojen ohella vartioineet tarkastuspisteitä, partioineet kaduilla sekä tehneet kotiratsioita. Shiiamilitioiden on raportoitu tarkastuspisteillä uhkailleen ja siepanneen sunneja, minkä vuoksi useat sunnit ovat esittäneet olevansa shiioja välttääkseen ongelmia. (UNHCR: Relevant COI for Assessments on the Availability of an Internal Flight or Relocation Alternative (IFA/IRA) in Baghdad for Sunni Arabs from ISIS-Held Areas, May 2016.)

YK:n pääsihteeri on 1.5.2015 antanut YK:n turvallisuusneuvostolle raportin, joka koskee YK:n avustustehtävää Irakissa (United Nations Assistance Mission for Iraq, UNAMI). Raportissa tuodaan esille Irakin hallinnon pyrkimyksiä edesauttaa kansallisen sovinnon aikaansaamista erilaisin keinoin. Poliittiset ja uskonnolliset johtajat ovat yrittäneet puhua uskonnollisen suvaitsevaisuuden sekä väkivallattomuuden puolesta vastakaikuna Isisin ääri-ideologialle. Bagdadin keskustan tietyillä alueilla voimassa ollut ulkonaliikkumiskielto on lopetettu helmikuussa 2015, jolloin turvallisuusvastuu alueilla on samalla siirretty Irakin armeijalta poliisille. Raportin mukaan Irakin turvallisuustilanne on säilynyt epävakaana, vaikkakin konfliktit ovat pääosin keskittyneet alueille, jotka ovat Isisin hallussa. Myös Bagdadissa on edelleen esiintynyt terroritekoja. Isisin ohella myös Isisiä vastaan taistelevat ryhmät ovat syyllistyneet ihmisoikeusloukkauksiin, jotka ovat kohdistuneet erityisesti sunnimuslimeihin. Raportissa todetaan siviiliväestön turvaamisen aseelliselta konfliktilta, terrorismilta sekä väkivallalta olevan kriittinen huolenaihe. (United Nations Security Council: Third report of the Secretary-General pursuant to paragraph 6 of resolution 2169 (2014), 1.5.2015.)

Norjan Landinfo on julkaissut raportin Bagdadin turvallisuustilanteesta helmikuussa 2015. Raportissa tuodaan esille päivittäisen elämän ja peruspalveluiden jonkinasteinen toimivuus. Isisillä on aktiivisia operaatioita Bagdadin kaupungin rajojen sisälläkin, ja väkivallan riski on suuri Bagdadin kaikilla alueilla. Raportin mukaan sunnimuslimeihin kohdistuu vakavia oikeudenloukkauksia, kuten kaappauksia, kidutusta sekä tappoja. (Landinfo: Temanotat, Irak: Bagdad – sikkerhetssituasjon per februar 2015, 13 Februar 2015.)

Yhdysvaltojen Irakia koskevassa ihmisoikeusraportissa todetaan, että maan väkivaltaisuudet ovat jatkuneet vuonna 2015 Irakin turvallisuusjoukkojen yrittäessä vapauttaa aiemmin Isisille menetettyjä alueita. Siviiliuhrien määrä on pienentynyt vuoteen 2014 verrattuna, mutta ääriryhmät kohdistavat edelleen iskuja siviiliväestöön, poliiseihin ja turvallisuusjoukkoihin. Uhriluvut ovat raportin mukaan suurimpia Bagdadin maakunnassa. Raportissa tuodaan ilmi, että sektaarista väkivaltaa esiintyy paljon ja suuri osa siitä on ollut shiiamilitioiden sunneihin kohdistamaa.(U.S. Department of State: Country Reports on Human Rights Practices for 2015 – Iraq, 13 April 2016.)

Bagdadin maakunnan on raportoitu olevan Irakin turvallisuusjoukkojen hallinnassa (Institute for the Study of War: Control of the Terrain in Iraq, October 7, 2016).

Kuluvan vuoden aikana on uutisoitu useista Bagdadissa tapahtuneista ja yhteensä satoja kuolinuhreja vaatineista iskuista, jotka ovat pääasiassa kohdistuneet shiiaenemmistöisille alueille.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että vaikka Bagdadin kaupungin yleinen turvallisuustilanne on huonontunut, kaupungissa esiintyvän väkivallan aste ei ole kuitenkaan sellaisella tasolla, että palauttamisen voitaisiin yksin tällä perusteella katsoa rikkovan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa (J.K. ja muut v. Ruotsi, 23.8.2016).

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valituksessa on vedottu siihen, ettei 14-vuotiasta B:tä ole kuultu Maahanmuuttovirastossa turvapaikkaperusteesta. Kun otetaan huomioon seikat, joihin A on vedonnut kansainvälistä suojelua koskevassa hakemuksessaan, hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto on voinut lausunnostaan ilmenevillä perusteilla katsoa lapsen kuulemisen olevan ilmeisen tarpeetonta.

Leimallisesti sunnalaiset nimet, kuten Omar, ovat aiheuttaneet ongelmia Bagdadin tarkastuspisteillä. Bagdadin poliisi löysi vuoden 2006 huhtikuussa 14 Omar-nimistä nuorta sunnimiestä surmattuina. Useat irakilaiset vaihtoivat pahimman sektaarisen väkivallan aikana nimensä tai hankkivat väärennetyt henkilöllisyysasiakirjat, jotta heidän uskonnollista suuntaustaan ei voitaisi päätellä nimen perusteella. Jotkut irakilaiset ovat yhä vaihtaneet nimiään uskonnollisen taustansa peittämiseksi. (The Guardian: Sunnis Change Names To Avoid Shia Death Squads, 10.10.2006; The Huffington Post: Worried Their Names Can Be A Death Sentence, Some Iraqis Look To Change Them, 2.4.2015.)

A on kertonut joutuneensa Irakissa kolmesti uhkaavaan tilanteeseen, ja hän on tästä syystä hakenut kansainvälistä suojelua. Hänet on kertomansa mukaan otettu väkisin ulos taksista ja häneltä on tiedusteltu henkilöllisyysasiakirjoja sekä nimeä ja kotipaikkaa tarkastuspisteellä. A:n mukaan hän on päässyt jatkamaan tarkastuspisteillä matkaansa valehtelemalla nimensä sekä olemalla vastaamatta tiedusteluun hänen nimestään ja kotipaikastaan. A ei ole turvapaikkapuhuttelussa esittämänsä kertomuksen perusteella joutunut Irakissa merkittävän väkivallan eikä sellaisen uhan kohteeksi. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella A:n ei siten voida katsoa joutuneen kotimaassaan vainoksi katsottavien tekojen tai vakavan haitan taikka näiden uhan kohteeksi. Vaikka sunninimet ovat aiheuttaneet Bagdadissa ongelmia, maatieto ei tue sellaista käsitystä, että kaikki tyypillisen sunninimen omaavat henkilöt olisivat Bagdadissa oikeudenloukkausten vaarassa pelkän nimensä ja uskonnollisen suuntauksensa vuoksi.

A:n kertomus hänen veljensä kuolemasta on jäänyt yleisluonteiseksi ja täsmentymättömäksi. Valituskirjelmässä ei myöskään ole selvitetty tarkemmin veljen kuolemaan johtaneita olosuhteita. A:ta ei hänen sunnitaustastaan huolimatta voida pitää uskonnollisesti tai poliittisesti profiloituneena henkilönä. Näin ollen esitetyn selvityksen ja maatiedon perusteella ei ole syytä epäillä, että A tai hänen poikansa olisi tulevaisuudessa vainon tai vakavan haitan vaarassa kotimaassaan.

Muutoksenhakijat ovat valitusvaiheessa esittäneet uutena väitteenä, että heidän perheensä auton tuulilasiin on jätetty uhkauskirje, jossa on ollut laukauksen reikä. Kirjeessä on vaadittu perhettä häipymään alueelta surmaamisen uhalla. Esitetystä uudesta väitteestä on kerrottu valituskirjelmässä lyhyesti ja pintapuolisesti. Väitteen uskottavuutta heikentää myös se, että muutoksenhakijat ovat vedonneet siihen vasta valitusvaiheessa esittämättä perusteltua syytä, miksi A ei turvapaikkapuhuttelussa ole maininnut perheen saamasta uhkauskirjeestä.

Edellä esitetyn perusteella ja kun otetaan lisäksi huomioon Maahanmuuttoviraston päätöksessä esille tuotu asiaan liittyvä maatietous, A ei ole tehnyt todennäköiseksi, että hänellä ja hänen pojallaan olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan. Muutoksenhakijoille ei näin ollen voida antaa turvapaikkoja.

Toissijaisen suojelun tarpeen arvioinnissa otetaan huomioon muutoksenhakijoiden kotimaan yleiseen turvallisuustilanteeseen liittyvät seikat sekä muutoksenhakijoiden henkilökohtainen tilanne. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että mitä suurempi mielivaltaisen väkivallan aste muutoksenhakijoiden kotialueella on, sitä vähemmässä määrin vaaran on koskettava juuri heitä heidän henkilökohtaisten ominaisuuksiensa vuoksi (Asia C-465/07, Elgafaji vastaan Staatssecretaris van Justitie).

Bagdadia koskevan maatietouden perusteella miehet, jotka ovat etniseltä taustaltaan arabeja ja uskonnoltaan sunnimuslimeja, voivat alueen nykytilanteessa joutua oikeudenloukkausten kohteeksi. Kyseinen maatietous ei hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan kuitenkaan anna aihetta olettaa, että jokainen sunnimuslimi Bagdadissa olisi vaarassa kärsiä vakavaa haittaa pelkästään siellä oleskelunsa ja uskonnollisen vakaumuksensa vuoksi. Toissijaisen suojelun tarpeen arviointi edellyttää jokaisen Bagdadista kotoisin olevan turvapaikanhakijan kohdalla tapauskohtaista harkintaa, jossa otetaan huomioon Bagdadia koskeva ajantasainen maatietous sekä hakijan henkilökohtaiset olosuhteet kokonaisuudessaan.

Asiassa ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa muutoksenhakijoiden joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeus katsoo, ettei turvallisuustilanne muutoksenhakijoiden kotikaupungissa Bagdadissa ole siihen liittyvän mielivaltaisen väkivallan aste huomioon ottaen myöskään sellainen, että siitä aiheutuisi ulkomaalaislain 88 §:ssä tarkoitettua vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa. Muutoksenhakijoille ei näin ollen voida myöntää oleskelulupia ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun toissijaisen suojelun perusteella.

Perusteita oleskelulupien myöntämiseksi ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetusta yksilöllisestä inhimillisestä syystä ei ole ilmennyt.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut ja muut asiassa esitetyt seikat kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakijat on voitu määrätä käännytettäviksi Irakiin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Ulkomaalaislaki 6, 146, 146 a, 147 ja 148 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Taina Hakkarainen ja Tuire Metso. Esittelijä Mikael Pulkkinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on omasta ja alaikäisen lapsensa puolesta pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut maasta poistamisen täytäntöönpanon kieltämistä. Valituksessa on vaadittu, että Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja että muutoksenhakijalle ja hänen lapselleen myönnetään turvapaikka tai oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella.

Muutoksenhakija on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

14-vuotiasta B:tä ei ole kuultu turvapaikkapuhuttelussa, vaikka myös häntä on uhkailtu ja kiusattu koulussa hänen sunnitaustansa vuoksi. Muut oppilaat ovat kertoneet hänelle, että koko hänen perheensä tullaan tappamaan, ja hän on ollut hyvin pelokas.

On täysin sattumanvaraista, ettei muutoksenhakija ole tullut surmatuksi Irakissa sunnitaustansa ja nimensä vuoksi. Muutoksenhakija on kertonut tulleensa taksia kuljettaessaan revityksi ulos autostaan, ja hänen tietojaan on tällöin kysytty. Hän on selvinnyt tilanteesta valehtelemalla nimensä ja kotipaikkansa. Muutoksenhakijaa on osoitettu aseella päähän ja hänen veljensä on tapettu. Tämän jälkeen hän alkoi pelätä niin paljon, ettei uskaltanut mennä lainkaan ulos. Myös hänen ystäviään on surmattu ja hänen autonsa tuulilasiin on jätetty uhkauskirje, jossa on ollut laukauksen reikiä. Hänet saatetaan hyvin todennäköisesti surmata.

Irakiin palauttaminen ei ole turvallista. Maan tilanne on kaiken aikaa pahentunut, eikä sinne tule väkivallan suuren riskin vuoksi käännyttää tällä hetkellä ketään.

Muutoksenhakija on hyvin herkkä ja pelokas ihminen, ja hän reagoi pelkoon sairastelulla ja ahdistuksella. Muutoksenhakijan sairastama diabetes on pahentunut hänen kokemansa stressin ja pelkotilojen vuoksi.

Korkein hallinto-oikeus on 7.3.2017 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

1.1 Perus- ja ihmisoikeudet

1.1.1 Suomen perustuslaki ja Euroopan unionin perusoikeuskirja

Suomen perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 24 artiklan 1 kohdan mukaan lapsella on oikeus hänen hyvinvoinnilleen välttämättömään suojeluun ja huolenpitoon. Lapsen on saatava ilmaista vapaasti mielipiteensä. Lapsen mielipide on hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti otettava huomioon häntä koskevissa asioissa.

1.1.2 Yleissopimus lapsen oikeuksista

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59–60/1991) 3 artiklan 1 kappaleen mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. ("In all actions concerning children, (– –) the best interests of the child shall be a primary consideration.")

Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksien komitea valvoo lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen noudattamista. Komitea on 29.5.2013 päivätyssä 3 artiklan 1 kappaletta koskevassa yleiskommentissaan (CRC/C/GC/14) korostanut lapsen edun olevan kolmiosainen käsite. Kyse on ensinnäkin aineellisesta oikeudesta: lapsella on oikeus siihen, että hänen etunsa arvioidaan ja otetaan ensisijaisesti huomioon, kun tarkastellaan erilaisia etuja päätöksen tekemiseksi käsiteltävänä olevassa asiassa, ja takeet siitä, että tämä oikeus pannaan täytäntöön aina, kun tehdään yhtä lasta, määriteltyä tai määrittelemätöntä lapsiryhmää tai yleisesti lapsia koskevia päätöksiä. Toiseksi kyse on perustavanlaatuisesta tulkintaperiaatteesta: jos lain säännös voidaan tulkita useammalla kuin yhdellä tavalla, tulisi valita sellainen tulkinta, joka palvelee tehokkaimmin lapsen etua. Kolmanneksi kyse on menettelysäännöstä: aina kun tehdään tiettyyn lapseen, tiettyyn lapsiryhmään tai yleisesti lapsiin vaikuttavia päätöksiä, päätöksenteossa on arvioitava päätöksen mahdollisia myönteisiä tai kielteisiä vaikutuksia kyseiseen lapseen tai kyseisiin lapsiin. Lapsen edun arviointi ja määrittäminen edellyttävät menettelytakeita. Lisäksi päätöksen perusteluista tulee käydä ilmi, että kyseinen oikeus on otettu nimenomaisesti huomioon.

Lapsen oikeuksien komitea on mainitussa yleiskommentissaan korostanut myös yleissopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen ja 12 artiklan välistä erottamatonta yhteyttä. Komitean toteamalla tavalla nämä kaksi artiklaa täydentävät toisiaan: ensimmäisellä pyritään toteuttamaan lapsen etu ja toisessa tarjotaan menettely lapsen tai lasten näkemysten kuulemiselle ja niiden ottamiselle huomioon kaikissa lasta koskevissa asioissa, myös lapsen edun arvioinnissa.

Yleissopimuksen 12 artiklan 1 kappaleen mukaan lapsella on oikeus hänen hyvinvoinnilleen välttämättömään suojeluun ja huolenpitoon. Lapsen on saatava ilmaista vapaasti mielipiteensä. Lapsen mielipide on hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti otettava huomioon häntä koskevissa asioissa. Tämän toteuttamiseksi lapselle on artiklan 2 kappaleen mukaan annettava erityisesti mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä kansallisen lainsäädännön menettelytapojen mukaisesti.

Yleissopimuksen 12 artiklaa koskevan lapsen oikeuksien komitean 20.7.2009 päivätyn yleiskommentin (CRC/C/GC/12) mukaan lapsen näkemykset on otettava huomioon hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Ikä ei komitean mukaan yksin ratkaise lapsen näkemysten merkitystä. Lapsen käsityskyky ei välttämättä aina riipu suoraan hänen biologisesta iästään. Tutkimukset ovat osoittaneet, että niin tiedot, kokemus, ympäristö, sosiaaliset ja kulttuuriset odotukset kuin tarjolla oleva tukikin vaikuttavat siihen, miten lapsen valmiudet muodostaa näkemyksiä kehittyvät. Siksi lapsen näkemyksiä on arvioitava tapauskohtaisesti. Lapset, jotka tulevat maahan pakolaisina, ovat komitean mukaan erityisen haavoittuvassa asemassa. Siksi heille on tärkeää taata oikeus ilmaista näkemyksiään maahanmuutto- ja turvapaikkamenettelyjen kaikista näkökohdista. Turvapaikkaa hakevalle lapselle on komitean mukaan tarjottava myös mahdollisuus kertoa turvapaikkahakemuksen tekemiseen johtaneista syistä.

Komitea on lapsen oikeuksien toteutumista Suomessa käsittelevää neljättä määräaikaisraporttia koskevissa 3.8.2011 päivätyissä loppupäätelmissään (CRC/C/FIN/CO/4) suositellut varmistettavan, että kaikkia alle 18-vuotiaita lapsia kuullaan asianmukaisesti heidän kehitystasonsa huomioon ottaen heitä koskevissa oikeudenkäynti- ja hallintomenettelyissä. Lapsia olisi komitean mukaan kuultava lapsiystävällisesti ottaen huomioon lapsen edun periaate.

1.2 Ulkomaalaislain säännökset ja niitä koskevat esityöt

Turvapaikkatutkintaa koskevan ulkomaalaislain 97 §:n (194/2015) 1 momentin mukaan poliisi tai rajavartiolaitos selvittää kansainvälisen suojelun perusteella oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen henkilöllisyyden, matkareitin ja maahantulon sekä suullisesti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämiseksi tarpeelliset tiedot. Hakijan henkilöllisyyttä selvitettäessä kerätään henkilötiedot hänen perheenjäsenistään ja muista omaisistaan. Pykälän 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Maahanmuuttovirasto suorittaa turvapaikkapuhuttelun, jossa suullisesti selvitetään hakijan perusteet häneen kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kohdistuneesta vainosta tai muista oikeudenloukkauksista ja niiden uhkista.

Ulkomaalaislain 97 a §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan alaikäistä hakijaa kuultaessa sovelletaan tämän lain 6 §:ää ja hallintolain 14 §:ää.

Ulkomaalaislain 6 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain nojalla tapahtuvassa päätöksenteossa, joka koskee kahdeksaatoista vuotta nuorempaa lasta, on erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin. Pykälän 2 momentin mukaan ennen kaksitoista vuotta täyttänyttä lasta koskevan päätöksen tekemistä on lasta kuultava, jollei kuuleminen ole ilmeisen tarpeetonta. Lapsen mielipiteet tulee ottaa huomioon hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Myös nuorempaa lasta voidaan kuulla, jos hän on niin kehittynyt, että hänen näkemyksiinsä voidaan kiinnittää huomiota.

Hallituksen esityksessä ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 28/2003 vp) todetaan ensin mainitun lain 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

"Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös lasten kuulemisesta. Sen mukaan kaksitoista vuotta täyttänyttä lasta tulisi kuulla, kun tehdään häntä koskeva päätös, jollei kuuleminen ole ilmeisen tarpeetonta. Myös tätä nuorempaa lasta voitaisiin tilanteen mukaan kuulla, jos se hänen kypsyytensä perusteella olisi mahdollista. Lapsen mielipide tulisi ottaa huomioon hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 12 artiklan mukaan lasta tulee kuulla iän ja kehitystason mukaan häntä itseään koskevissa hallinnollisissa ja oikeudellisissa ratkaisuissa. Sopimuksessa ei ole asetettu ikärajaa kuulemisvelvoitteelle.

Hallintomenettelylain 15 §:ssä säädetään asianosaisen kuulemisesta. Kyseisen pykälän 2 momentissa säädetään tilanteista, joissa asian saa ratkaista asianosaista kuulematta. Hallintomenettelylain perusteluissa lausutaan, että poikkeuksien säätäminen kuulemisvelvoitteesta on tarpeen, koska on tilanteita, joissa kuulemisen oikeussuojavaikutus on vähämerkityksinen tai jopa olematon. Nämä hallintomenettelylain periaatteet antavat pohjaa myös sen harkinnalle, onko alaikäistä tarpeen kuulla. Hallintolain 34 §:ssä kuulemisesta poikkeamismahdollisuuksia on kavennettu ja tarkennettu suhteessa hallintomenettelylain mukaiseen säännöstöön.

Harkittaessa alaikäisen kuulemista on korostettava lapsen edun merkitystä ja selvitettävä poikkeaako lapsen etu mahdollisesti huoltajan edusta. Ilmeisen tarpeetonta alaikäisen kuuleminen olisi tietyissä hakemusasioissa, joissa lapsen huoltaja on tehnyt omasta ja lapsensa puolesta hakemuksen, eikä lapsen edun voi katsoa olevan ristiriidassa huoltajansa edun kannalta. Esimerkiksi paikallispoliisin myöntäessä jatko-oleskeluluvan ulkomaalaiselle ja tämän lapselle alaikäisen kuuleminen huoltajansa hänen puolestaan tekemästä hakemuksesta on ilmeisen tarpeetonta. Sen sijaan turvapaikkatutkinnassa viittätoista vuotta nuorempiakin tulisi kuulla heidän ikänsä ja kypsyystasonsa huomioon ottaen."

Eduskunnan hallintovaliokunta on edellä mainittua hallituksen esitystä koskevassa mietinnössään (HaVM 4/2004 vp) todennut ulkomaalaislain 6 §:stä muun ohella seuraavaa:

"Lapsen edun arvioiminen ja lapsen kuuleminen korostuu ulkomaalaislain mukaisessa päätöksenteossa erityisesti turvapaikka-asioissa ja myönnettäessä oleskelulupia perhesiteen perusteella. Lasta koskevissa ratkaisuissa on keskeistä, että päätöksentekijä selvittää, mikä ratkaisu on juuri kyseessä olevan lapsen edun mukainen. Lapsen etu on aina yksilöllinen ja sidottu lapsen kulloiseenkin elämäntilanteeseen. Lapsen etu tulee harkita kokonaisuudessaan ottaen huomioon mahdollisuuksien mukaan lapsen toivomukset, mielipiteet ja yksilölliset tarpeet. Lapsen edun toteutumisessa lapsen kuulemisella on olennainen merkitys."

1.3 Hallintolain säännökset

Hallintolain 14 §:n 3 momentin mukaan viisitoista vuotta täyttäneellä alaikäisellä ja hänen huoltajallaan tai muulla laillisella edustajallaan on kummallakin oikeus erikseen käyttää puhevaltaa asiassa, joka koskee alaikäisen henkilöä taikka henkilökohtaista etua tai oikeutta.

Hallintolain 35 §:n mukaan edunvalvojan, huoltajan tai muun laillisen edustajan käyttäessä puhevaltaa on kuultava hänen päämiestään ja vastaavasti päämiehen käyttäessä puhevaltaa on kuultava edunvalvojaa, huoltajaa tai muuta laillista edustajaa, jos kuuleminen on tarpeen päämiehen edun vuoksi tai asian selvittämiseksi.

2. Asiassa esitetty selvitys

Bagdadista kotoisin oleva muutoksenhakija on hakenut omasta ja maaliskuussa 2002 syntyneen alaikäisen lapsensa puolesta kansainvälistä suojelua Suomesta 17.9.2015. Muutoksenhakija on kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta vireille pannessaan kertonut joutuneensa sunnalaisuutensa ja Omar-nimensä vuoksi uhkausten kohteeksi kotimaassaan.

Muutoksenhakijan henkilöllisyyttä, matkareittiä ja maahantuloa on 28.10.2015 selvitetty suullisesti Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksella. Maahanmuuttovirasto on 11.3.2016 suorittanut muutoksenhakijalle turvapaikkapuhuttelun hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa perusteiden selvittämiseksi. Turvapaikkapuhuttelussa muutoksenhakija on vedonnut edelleen Omar-nimensä ja sunnalaisuutensa aiheuttamiin ongelmiin Irakissa. Maahanmuuttovirasto on 20.5.2016 hylännyt muutoksenhakijan ja hänen alaikäisen lapsensa kansainvälistä suojelua sekä oleskelulupaa koskevan hakemuksen ja päättänyt käännyttää heidät kotimaahansa Irakiin.

Muutoksenhakija on Maahanmuuttoviraston päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen tekemässään valituksessa vedonnut muun ohella siihen, ettei hänen alaikäistä lastaan ole kuultu turvapaikkapuhuttelussa. Maahanmuuttovirasto on valituksen johdosta hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että lapsen kuuleminen on ollut asiassa ilmeisen tarpeetonta, koska muutoksenhakijan turvapaikkailmoituksessa ja -kuulustelussa antamista tiedoista on käynyt ilmi, etteivät muutoksenhakijan ja hänen lapsensa turvapaikkaperusteet liity lapseen. Muutoksenhakijan puhuttelussa antamista tiedoista käy Maahanmuuttoviraston mukaan ilmi, ettei lapsen kuuleminen ole ollut asiassa tarpeen.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että Maahanmuuttovirasto on voinut lausunnostaan ilmenevillä perusteilla katsoa lapsen kuulemisen olevan ilmeisen tarpeetonta, kun otetaan huomioon seikat, joihin muutoksenhakija on vedonnut kansainvälistä suojelua koskevassa hakemuksessaan.

3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko Maahanmuuttovirasto voinut tehdä päätöksen muutoksenhakijan ja hänen lapsensa kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa varaamatta Suomeen tullessaan 13-vuotiaalle ja Maahanmuuttoviraston päätöksentekohetkellä 14-vuotiaalle lapselle tilaisuutta tulla kuulluksi hakemuksen perusteista ja selvittämättä hänen näkemystään asiassa.

Ulkomaalaislain 6 §:n 2 momentin mukaan ennen kaksitoista vuotta täyttänyttä lasta koskevan päätöksen tekemistä on lasta kuultava, jollei kuuleminen ole ilmeisen tarpeetonta. Ulkomaalaislaissa ja sitä koskevissa esitöissä 12 vuotta täyttäneen lapsen kuuleminen turvapaikkatutkinnassa on määritelty selkeäksi pääsäännöksi, josta poikkeamisen mahdollisuutta on tulkittava suppeasti.

Viranomaiselle ulkomaalaislaissa asetettua lapsen kuulemisvelvollisuutta arvioitaessa on otettava huomioon lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 12 artikla luettuna yhdessä 3 artiklan 1 kappaleen kanssa. Lapsen mielipide on otettava huomioon hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti häntä koskevissa asioissa, ja lapselle on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa. Lapsen oikeuksia koskevaa yleissopimusta tulkitsevan Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen käsityskyky ei välttämättä riipu suoraan hänen biologisesta iästään, minkä vuoksi lapsen näkemyksiä on arvioitava tapauskohtaisesti. Lapsille, jotka tulevat maahan pakolaisina, on komitean mukaan tärkeää taata oikeus ilmaista näkemyksiään maahanmuutto- ja turvapaikkamenettelyjen kaikista näkökohdista.

Kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta vireille pantaessa 13-vuotiaalle ja Maahanmuuttoviraston päätöksentekohetkellä 14-vuotiaalle muutoksenhakijan lapselle ei ole varattu tilaisuutta tulla kuulluksi kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemiseen johtaneista syistä. Lapsen mielipiteitä ei ole asiassa saadun selvityksen mukaan selvitetty turvapaikkatutkinnan aikana eikä niitä ole siten otettu huomioon Suomen perustuslain 6 §:n 3 momentissa, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 24 artiklan 1 kohdassa, lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 12 artiklassa ja ulkomaalaislain 6 §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla. Toisin kuin Maahanmuuttovirasto on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, muutoksenhakijan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sunnalaisuuteen ja Omar-nimeen liittyvät perusteet ovat koskeneet sekä muutoksenhakijaa että hänen poikaansa. Lapsen kuulemista ei asiassa saadun kirjallisen selvityksen perusteella ole voitu pitää Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden esittämällä tavalla ilmeisen tarpeettomana.

Edellä lausuttu ja lapsen edun selvittämistä koskevat menettelylliset vaatimukset huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto on menetellyt virheellisesti, kun muutoksenhakijan lapselle ei ole ennen Maahanmuuttoviraston päätöstä varattu tilaisuutta tulla kuulluksi turvapaikkahakemuksen tekemiseen johtaneista syistä, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteista ja hakemusta koskevista näkemyksistään. Näin ollen lapsen mielipide kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa on jäänyt selvittämättä ja huomioon ottamatta hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Koska Maahanmuuttoviraston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava ja asia palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Edellä lausuttuun asian lopputulokseen nähden korkein hallinto-oikeus ei tutki, täyttyvätkö muutoksenhakijan ja hänen alaikäisen lapsensa hakeman kansainvälisen suojelun myöntämisen edellytykset.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Petri Helander, Mikko Puumalainen ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Elina Immonen.

 
Julkaistu 15.5.2017