KHO:2017:104

Kunnallinen viranhaltija – Palkkaa vastaava korvaus – Hallintoriita – Kuuden kuukauden määräaika – Myöhästynyt hakemus – Hallintoriita-asiassa ei samanaikaisesti valitusta

Vuosikirjanumero: KHO:2017:104
Antopäivä: 22.6.2017
Taltionumero: 2982
Diaarinumero: 1923/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:104

A vaati X:n kaupungille osoittamassaan kirjelmässä 21.11.2013, että X:n kaupunki maksaa hänelle 20 kuukauden palkkaa vastaavan korvauksen kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 3 §:n 3 momentin nojalla, koska A oli otettu ilman laillista perustetta 28 peräkkäiseen määräaikaisen tuntiopettajan virkasuhteeseen. Viimeinen virkasuhde oli päättynyt 31.7.2013. X:n kaupunginhallitus hylkäsi A:n korvausvaatimuksen 14.4.2014 ja A:n tekemän oikaisuvaatimuksen 24.6.2014.

A valitti oikaisuvaatimuksen hylkäävästä päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaati, että hänelle tuli suorittaa edellä tarkoitettu korvaus. Hallinto-oikeus käsitteli A:n valituksen osittain hallintoriitahakemuksena ja osittain kunnallisvalituksena. Hallinto-oikeus jätti hallintoriitahakemuksen myöhään tehtynä tutkimatta ja hylkäsi kunnallisvalituksen.

Korkein hallinto-oikeus kumosi ja poisti hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus oli käsitellyt asian osaksi kunnallisvalituksena. Koska korvausta koskeva asia oli säädetty kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 57 §:ssä hallintoriitana käsiteltäväksi, X:n kaupunginhallituksen ensimmäinen päätös ei ollut kuntalain (365/1995) perusteella oikaisuvaatimuskelpoinen eikä jälkimmäinen päätös valituskelpoinen. Kummallakaan päätöksellä ei ollut ratkaistu A:ta sitovasti hänen korvausvaatimustaan. Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan hallintoriita-asiassa ei myöskään voitu käyttää samanaikaisesti toista hallintolainkäyttölaissa säädettyä oikeussuojakeinoa, valitusta, olipa kyse sitten hallintovalituksesta tai kunnallisvalituksesta. Siltä osin kuin hallinto-oikeus oli jättänyt hallintoriitahakemuksen myöhässä tehtynä tutkimatta korkein hallinto-oikeus ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti, 69 §, 73 §

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 3 § 3 momentti, 57 §

Kuntalaki (356/1995) 91 §

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 29.4.2015 nro 15/0101/1

Asian aikaisemmat vaiheet

A on X:n kaupungille osoittamassaan kirjelmässä 21.11.2013 vaatinut, että kaupunki maksaa hänelle 20 kuukauden palkkaa vastaavan korvauksen kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 3 §:n 3 momentin nojalla, koska hänet on otettu ilman laillista perustetta 28:aan peräkkäiseen määräaikaiseen tuntiopettajan virkasuhteeseen 4.9.2000–31.7.2013 väliseksi ajaksi. A:n viimeinen määräaikainen virkasuhde X:n ammatti-instituuttiin on päättynyt 31.7.2013.

X:n kaupunginhallitus on 14.4.2014 (§ 163) hylännyt A:n korvausvaatimuksen.

Perusteluina on muun ohella todettu, että A on toiminut tieto- ja viestintätekniikan sekä graafisen alan tuntiopettajana. A:lla ei ole ollut muodollista pätevyyttä tulla nimitetyksi tuntiopettajan virkaan. Määräaikaisia virkasuhteita on ollut toistuvasti peräkkäin, koska muodollisesti päteviä hakijoita virkaan ei ole ollut. Kysymyksessä on ollut kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 6 §:ssä tarkoitettu erityinen syy.

Kaupunginhallitus on 24.6.2014 (§ 290) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Perusteluina on muun ohella todettu, että A ei ole suorittanut tieto- ja viestintätekniikan tuntiopettajan kelpoisuusvaatimuksena olevaa tutkintoa (diplomi-insinööri tai ammattikorkeakoulussa suoritettu tietotekniikan insinöörin tutkinto) eikä myöskään graafisen alan tuntiopetuksessa kelpoisuusvaatimuksen täyttävää graafisen alan erikoisammattitutkintoa. Asiassa eivät tule sovellettaviksi opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen (986/1996) ne poikkeussäännökset, jotka koskevat näyttötutkintoon valmistavaa ammatillista lisäkoulutusta antavan opettajan kelpoisuusvaatimuksia.

A on 6.8.2014 hallinto-oikeuteen saapuneessa valituksessa vaatinut, että kaupunginhallituksen edellä tarkoitetut päätökset kumotaan ja X:n kaupunki velvoitetaan maksamaan hänelle 20 kuukauden palkkaa vastaava korvaus, koska hänet on otettu ilman laillista perustetta yhteensä 28:aan peräkkäiseen määräaikaiseen tuntiopettajan virkasuhteeseen. A katsoo täyttävänsä kelpoisuusvaatimukset.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään käsitellyt A:n valituskirjelmän osaksi kunnallisvalituksena ja osaksi hallintoriitahakemuksena. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n kunnallisvalituksen ja jättänyt A:n hallintoriitaa koskevan hakemuksen myöhään tehtynä tutkimatta. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 3 §:n 3 momentin mukaan perusteetta määräajaksi tai ilman perusteltua syytä toistuvasti peräkkäin määräajaksi otetulla viranhaltijalla on oikeus saada virkasuhteen päättyessä vähintään kuuden ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Korvausvaatimus on esitettävä kuuden kuukauden kuluessa virkasuhteen päättymisestä. Lain 57 §:n mukaan korvausta koskevat vaatimukset käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

A on X:n kaupungille osoittamassaan 21.11.2013 päivätyssä hakemuksessa vaatinut, että kaupunki maksaa hänelle 20 kuukauden palkkaa vastaavan korvauksen kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 3 §:n 3 momentin nojalla, koska hänet on otettu ilman laillista perustetta 28:aan peräkkäiseen määräaikaiseen tuntiopettajan virkasuhteeseen. Koska velvollisuus A:n vaatiman korvauksen maksamiseen ratkaistaan viranhaltijalain mukaan hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa, kaupungin päätös olla maksamatta korvausta vapaaehtoisesti sisältää ainoastaan kaupungin kannanoton maksuvelvollisuudesta eikä sillä ole sitovasti ratkaistu korvausvelvollisuuden olemassaoloa.

A on 6.8.2014 hallinto-oikeuteen saapuneessa valituskirjelmässään vaatinut, että X:n kaupunki velvoitetaan maksamaan hänelle 20 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Tätä päivämäärää on pidettävä viranhaltijalain 57 §:ssä tarkoitetun hallintoriita-asian vireilletulopäivänä. Korvausta koskeva hallintoriita-asia olisi näin ollen tullut saattaa vireille hallinto-oikeudessa viimeistään 31.1.2014. Koska hallintoriita-asia on tullut vireille vasta 6.8.2014, hakemus on jätettävä myöhään tehtynä tutkimatta.

Vaikka kaupungin korvausvelvollisuutta ei ole sitovasti ratkaistu kaupunginhallituksen päätöksillä 14.4. ja 24.6.2014, A:lla on oikeus saattaa mainittujen päätösten laillisuus hallinto-oikeuden tutkittavaksi kuntalain mukaisilla valitusperusteilla.

Kuntalain mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai että päätös on muuten lainvastainen.

Kaupunki on päättänyt olla maksamatta A:n vaatimaa korvausta, koska määräaikaisuuksiin on kaupungin mukaan ollut perusteltu, A:n epäpätevyydestä johtuva syy. A on katsonut, että häntä on kohdeltu epätasapuolisesti, koska eräs toinen opettaja on todettu päteväksi poikkeussäännöksen perusteella, mutta A:ta ei. Se, että mainittu opettaja on vuonna 2004 erillisessä menettelyssä otettu vakinaiseen virkasuhteeseen erityisestä syystä, ei merkitse sitä, että yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta olisi loukattu tässä A:n vaatimaa korvausta koskevassa asiassa. Kaupunginhallituksen päätökset eivät ole lainvastaisia.

Asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Säännöstä voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Asian laatuun nähden ei ole kohtuutonta, että X:n kaupunki joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 3 ja 57 §

Kuntalaki (365/1995) 90 § 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannu Renvall (eri mieltä), Hannamaija Falck ja Heikki Toivanen. Esittelijä Veronica Storträsk.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia tutkitaan myös hallintoriita-asiana. Lisäksi A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

A on valituksensa perusteluissa uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa sekä esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

A:n virkasuhde olisi pitänyt vakinaistaa viimeistään silloin, kun hän sai virallisen pätevyyden ammattiopettajan virkaan Haaga-Helian koulutuksen suoritettuaan.

A:n virkasuhde X:n ammatti-instituuttiin on päättynyt 31.7.2013. Korvausvaatimus on esitetty 21.11.2013 X:n kaupungille eli kuuden kuukauden kuluessa määräaikaisen virkasuhteen päättymisestä. Kaupunki on antanut päätöksensä vasta 14.4.2014. X:n kaupunki ei ole vastustanut asian käsittelyä hallintoriita-asiana, vaan on kaupunki pyytänyt hallinto-oikeudessa, että asia käsitellään hallintoriita-asiana ilman erillistä hakemusta.

A on toiminut päätoimisesti painopinnanvalmistajan ammattitutkinnon pääopettajana. Hän on toiminut eri opetustehtävissä varsin laaja-alaisesti, esimerkiksi ohjaavien koulutusten tietotekniikan opettajana. Ohjaavissa koulutuksissa TE-keskus edellyttää opettajalta riittävää ammatillisten aineiden opetuksen työkokemusta ja koulutusta tähän tehtävään. A on toiminut yli kymmenen vuotta vastuuopettajana/opettajana edellä mainituissa tehtävissä ja ollut siten kelpoinen hoitamaan tehtävää.

Kaupunki on loukannut yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta, mikä tulee ottaa huomioon korvausvaatimusta käsiteltäessä. A:ta on kohdeltu epätasapuolisesti, koska häntä ei koulutuksensa ja pitkän kokemuksensa perusteella ole katsottu päteväksi tuntiopettajan virkaan, vaikka X:n kaupunki on aiemmin ottanut vakinaiseen virkasuhteeseen vastaavassa tapauksessa henkilön, jolla on vähäisempi kokemus.

X:n kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen.

Valitus tulee hylätä perusteettomana. Lisäksi kaupunki on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Hallinto-oikeuden on tullut jättää A:n hallintoriitahakemus tutkimatta. Laissa säädetty hallintoriidan vireillepanoaika on ehdoton viran puolesta huomioon otettava prosessinedellytys. Tämän vuoksi sillä seikalla, että kaupunki ei ole esittänyt prosessiväitettä, ei ole merkitystä asiassa. Jos hakemus tutkitaan, se tulee joka tapauksessa hylätä perusteettomana.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut A:n kirjelmän kunnallisvalituksena.

Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt valituksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt A:n hallintoriitahakemuksen tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

2. A:n sekä X:n kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään

Perustelut

1. Saman asian käsittely sekä hallintoriitana että kunnallisvalituksena

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 3 §:n 3 momentin mukaan viranhaltijalla, joka on ilman 2 momentin mukaista perustetta otettu määräajaksi tai joka on ilman perusteltua syytä toistuvasti otettu peräkkäin määräajaksi, on oikeus saada virkasuhteen päättyessä vähintään kuuden ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Korvausvaatimus on esitettävä kuuden kuukauden kuluessa virkasuhteen päättymisestä.

Saman lain 57 §:n mukaan edellä mainittu korvausvaatimus käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muutoin kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia) käsittelee hallinto-oikeus. Pykälän 2 momentin mukaan hakemus, jolla hallintoriita pannaan vireille, on toimitettava hallinto-oikeudelle. Hakemuskirjelmässä on mainittava toimenpide, jota vaaditaan, sekä vaatimuksen perusteet.

Hallintolainkäyttölain 69 § sisältyy hallintolainkäyttölain 12 lukuun. Hallintolainkäyttölain 73 §:n mukaan menettelyssä mainitussa luvussa tarkoitetussa asiassa on soveltuvin osin voimassa, mitä tässä laissa säädetään valituksesta. Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentista käy ilmi, että hallinto-oikeuden on jätettävä sille myöhässä tehty valitus tutkimatta.

A on X:n kaupungille osoittamassaan 21.11.2013 päivätyssä hakemuksessa vaatinut, että kaupunki maksaa hänelle 20 kuukauden palkkaa vastaavan korvauksen kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 3 §:n 3 momentin nojalla. Kaupunginhallitus on 14.4.2014 hylännyt A:n vaatimuksen sekä 24.6.2014 A:n tuosta päätöksestä tekemän kuntalaissa (356/1995) tarkoitetun oikaisuvaatimuksen.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 57 §:n mukaan palkkaa vastaavaa korvausta koskeva vaatimus tulee käsitellä hallintoriitahakemuksena kuten hallinto-oikeus on tehnytkin. A:n hallintoriitahakemuksena käsiteltävä kirjelmä on saapunut hallinto-oikeuteen 24.6.2014. Kun otetaan huomioon, että A:n virkasuhde on päättynyt 31.7.2013, hallintoriitahakemus on saapunut hallinto-oikeuteen kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 3 §:n 3 momentissa säädetyn määräajan jälkeen. Sillä, että A oli 21.11.2013 esittänyt palkkaa vastaavaa korvausta koskevan hakemuksen X:n kaupungille, ei ole tämän osalta oikeudellista merkitystä. Hallintolainkäyttölain 73 § ja 51 §:n 2 momentti yhdessä huomioon ottaen hallinto-oikeuden on tullut jättää myöhässä tehty hallintoriitahakemus tutkimatta.

Koska asia on erikseen säädetty ratkaistavaksi hallintoriitana hallinto-oikeudessa, kaupunginhallituksen päätöksillä 14.4. ja 24.6.2014 ei ole voitu ratkaista sitovasti A:n palkkaa vastaavaa korvausvaatimusta. Kaupunginhallituksen ensiksi mainittu päätös ei siten ole ollut kuntalain (356/1995) mukaisesti oikaisuvaatimuskelpoinen eikä kaupunginhallituksen jälkimmäinen päätös valituskelpoinen. Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan hallintoriita-asiassa ei myöskään samanaikaisesti voida käyttää mainitun lain mukaista toista oikeussuojakeinoa eli valitusta, olipa kyse sitten hallintovalituksesta tai kunnallisvalituksesta. Hallinto-oikeuden päätös tulee siten kumota ja poistaa siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut hallintoriita-asian samalla kunnallisvalituksena.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt hallintoriitahakemuksen tutkimatta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus, ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin, hylkää A:n vaatimuksen saada korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Koska A:n ei voida katsoa esittäneen asiassa ilmeisen perusteetonta vaatimusta, häntä ei voida määrätä korvaamaan X:n kaupungin oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 22.6.2017