KHO:2017:114

Maankäyttö ja rakentaminen – Asemakaava – Asemakaavamääräykset – Arvokas porrashuone – Hissi – Rakennuslupamenettely

Vuosikirjanumero: KHO:2017:114
Antopäivä: 5.7.2017
Taltionumero: 3325
Diaarinumero: 1891/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:114

Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt asemakaavan muutoksen, joka koski yhdeksää tonttia Helsingin Kruununhaan kaupunginosassa. Tonteilla sijaitsevissa kerrostaloissa oli yhteensä 28 kulttuurihistoriallisesti arvokasta porrashuonetta. Asemakaavan muutoksen tavoitteena oli suojella kulttuurihistoriallisesti merkittävät asuinkerrostalot ja samalla parantaa niiden esteettömyyttä.

Asemakaavan hissien rakentamista koskevan kaavamääräyksen mukaan hissien rakentaminen sallittiin porraskäynteihin, mikäli se oli teknisesti ja rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja turmelematta mahdollista. Asemakaava mahdollisti hissin rakentamisen myös rakennuksen rungon ulkopuolelle sisäpihan puolelle ja porrashuoneen viereiseen asuin- tai aputilaan. Asemakaavassa oli lisäksi arvokkaiden porrashuoneiden korjaus-, muutos- ja lisärakennustöitä koskeva kaavamääräys, joka tuli sovellettavaksi myös hissien rakentamisen yhteydessä.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana kysymys siitä, perustuiko asemakaavan muutos riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin ja täyttikö asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa säädetyn rakennetun ympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen siltä osin kuin siinä tietyin edellytyksin sallittiin hissien rakentaminen kulttuurihistoriallisesti arvokkaisiin porrashuoneisiin.

Asemakaavaa varten laadittujen selvitysten perusteella asemakaavassa arvokkaiksi osoitetuilla porrashuoneilla oli maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa tarkoitettuja rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja. Selvitykset osoittivat myös, että jokaiseen kaavamuutoksen kohteena olevaan rakennukseen oli löydettävissä hissin toteuttamisen osalta porrashuoneen arvon säilyttämisen mahdollistava ratkaisu.

Asemakaavassa ei ollut ratkaistu mahdollisten hissien sijaintia tai toteutustapaa, vaan asia oli jätetty ratkaistavaksi rakennuslupamenettelyssä. Rakennuslupamenettelyä ohjaavan kaavamääräyksen mukaan hissin rakentamisesta tuli neuvotella museoviranomaisen kanssa ennen rakennus- tai toimenpideluvan myöntämistä ja lupahakemukseen oli liitettävä asiantuntijan laatima rakennushistoriaselvitys.

Kun otettiin huomioon asemakaavan perusteena olevat selvitykset sekä edellä mainitun kaavamääräyksen sisältö, asemakaavan muutos perustui maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin siltä osin kuin oli kysymys hissien rakentamisen vaikutuksista arvokkaisiin porrashuoneisiin. Kun lisäksi otettiin huomioon hissien rakentamista arvokkaisiin porraskäytäviin koskevat kaavamääräykset kokonaisuudessaan, sekä se seikka, että jokaiseen kaavamuutoksen kohteena olevaan rakennukseen oli asiassa esitetyn selvityksen perusteella löydettävissä hissin toteuttamisen osalta porrashuoneiden arvon säilyttämisen mahdollistava ratkaisu, asemakaava riittävällä tavalla turvasi rakennetun ympäristön arvojen huomioon ottamisen rakennuslupamenettelyssä sekä täytti tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa säädetyn rakennetun ympäristön vaalimista ja siihen liittyvien erityisten arvojen säilyttämistä koskevan sisältövaatimuksen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 54 § 2 momentti, 57 § 2 momentti

Ks. KHO 2014:17

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 12.5.2016 nro 16/0419/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunginvaltuusto on 22.4.2015 (§ 115) tekemällään päätöksellä hyväksynyt 1. kaupunginosan (Kruununhaka) tontteja 11/6, 14/6, 14/12, 15/4, 16/9, 19/2, 21/1, 22/6 ja 23/10 koskevan asemakaavan muutoksen piirustuksen numero 12266 mukaisena (Kruununhaan arvokkaat porrashuoneet).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset).

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset). Suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia.

Asemakaavan muutoksen tavoitteet

Asemakaavan muutos koskee yhdeksää tonttia Kruununhaan kaupunginosassa. Tonteilla sijaitsevissa vuosien 1873 ja 1911 välisenä aikana rakennetuissa asuinkerrostaloissa on yhteensä 28 kulttuurihistoriallisesti arvokasta porrashuonetta, jotka luetellaan kaavamerkinnöissä ja -määräyksissä.

Asemakaavan muutokseen liittyvän selostuksen mukaan kaavan tavoitteena on suojella kulttuurihistoriallisesti merkittävät asuinkerrostalot ja samalla parantaa niiden esteettömyyttä. Tavoitteena on esittää mahdollisuudet hissien rakentamiseen siten, että arvokkaat porrashuoneet voidaan säilyttää. Asemakaavassa ei esitetä hissin tarkkaa sijaintia, vaan se ratkaistaan jatkosuunnittelun yhteydessä kunkin yksittäisen hankkeen kohdalla erikseen.

Asemakaavan muutosta koskevat selvitykset

Selvityksessä ”Kruununhaka, rakennustaiteellisesti arvokkaiden porrashuoneiden inventointi” (Arkkitehtitoimisto Schulman Oy 16.12.2003) tutkittiin Kruununhaan kaupunginosan keskeisten asuinkerrostalokortteleiden hissittömät porrashuoneet yli kaksikerroksisissa rakennuksissa. Tutkitut porrashuoneet on selvityksessä jaettu rakennustaiteellisen arvon, historiallisen arvon, autenttisuuden ja harvinaisuuden perusteella luokkiin 1–3 ja kaikkein arvokkaimmat porrashuoneet on merkitty lisämääreellä 1+. Jokaisella asemakaavan muutoksen yhdeksästä tontista sijaitsee ainakin yksi selvityksessä lisämääreellä 1+ merkitty porrashuone. Selvityksen mukaan hissin rakentaminen ykkösluokan porrashuoneisiin ei ole suotavaa.

Hissien rakentamisen osalta selvityksessä on lisäksi todettu, että hissien rakentaminen kantakaupungin arvokkaisiin porrashuoneisiin niiden arvon mukaisella tavalla on aina erittäin vaativa tehtävä. Myöhemmin tehtävä hissi on ratkaistava hienovaraisesti ja rakennuksen ehdoilla. Arkkitehtoninen laatu, suunnittelijan ammattitaito, tyylitaju ja perehtyneisyys arkkitehtuurin historiaan ovat oleellisia lopputuloksen kannalta. On tapauksia, joissa hissin taitavakaan suunnittelu ei säilytä porrashuoneen arvoja. Porrashuonetilan sisälle sijoitettuna hissikuilu on väistämättä hallitseva aihe, eikä ratkaisu tule kysymykseen kaikkein arvokkaimmissa kohteissa. Selvityksessä on edelleen todettu, että jokainen tapaus on tutkittava hissin sijoituksen kannalta huolellisesti erikseen kaikki vaihtoehdot systemaattisesta läpikäyden, koska porrashuoneet ja kohteet ovat aina erilaisia. Selvityksen mukaan rakennussuojelun kannalta ongelmalliselle hissin porrashuoneeseen sijoittamiselle löytyy yleensä useita vaihtoehtoisia ratkaisuja, jollaisina selvityksessä mainitaan hissin sijoittaminen porrashuoneen sivuun, pihalle rakennusrungon ulkopuolelle ja keittiöportaaseen.

Selvityksessä ”Hissien sijoittaminen eräisiin Kruununhaan asuinkerrostaloihin” (Vilhelm Helander, Juha Leiviskä, arkkitehdit SAFA, muistio 30.9.2008, korjattu 16.10.2008) tutkittiin hissien sijoittamismahdollisuuksia asemakaavan muutoksen kohteena olevien tonttien yhdeksään asuinkerrostaloon, joissa sijaitsevat vuoden 2003 selvityksen 1+-luokan porrashuoneet. Selvitystyön lähtökohtana oli, että mahdollisen hissiratkaisun tulee olla realistisesti toteutettavissa, eikä se saa turmella porrashuoneiden tai rakennusten julkisivujen arkkitehtonisia ja historiallisia arvoja eikä huonontaa talon asumisolosuhteita. Hissi voidaan sijoittaa esimerkiksi rakennusten rungon ulkopuolelle, asunnoista lohkaistavaan tilaan tai mahdollisesti sellaiseen talon porrashuoneeseen, jonka kulttuurihistoriallinen arvo on vähäinen.

Selvityksessä on todettu, että tavallinen ratkaisu jälkiasennushissien sijoittamiseksi on lohkaista tila itse porrashuoneesta. Yleensä tämä edellyttää kuilutilan leikkaamista porrassyöksyistä. Sekä porrashuoneen ilmeeseen että sen rakenteisiin joudutaan kajoamaan. Joskus on porrassyöksyjen väliin jo alun pitäen jätetty väljempi kuilutila. Silloinkin hissin asettaminen on omiaan tukkimaan porrashuoneen avoimia näkymiä. Nyt kysymyksessä olevien, erityisten arvokkaiden porrashuoneiden kohdalla näihin ratkaisumalleihin voidaan päätyä turvautumaan vain poikkeustapauksissa. Eräissä aikaisemmin toteutetuissa tapauksissa, varsinkin 1930-luvulta periytyvissä, on hyviä esimerkkejä tästä ratkaisumallista. Selvityksen mukaan nykyisillä rakenteilla on kuitenkin vaikea saavuttaa samanlaista siroutta ja läpikuultavuutta kuin vanhoissa malleissa. Ratkaisut edellyttävät huomattavan taitavaa, yksityiskohtiin menevää suunnittelua.

Selvityksessä on tutkittu ratkaisumahdollisuuksina hissien sijoittamista porrashuoneiden ulkopuolelle varaamalla kuilupaikat asuntojen aputiloista, hissien sijoittamista pihasivujen puolelle sekä hissiyhteyden järjestämistä keittiöportaan kautta. Kahdessa kohteessa selvityksessä on tutkittu toissijaisena vaihtoehtona hissin sijoittamista porrashuoneeseen. Asemakaavan muutoksen selostuksessa on todettu, että selvityksessä löydettiin kuhunkin taloon esimerkkiratkaisu, joka säilyttäisi porrashuoneiden arvot.

Asemakaavan muutoksen sisältö

Kaikki asemakaavan muutoksen kohteena olevilla tonteilla sijaitsevat rakennukset on osoitettu kaavamerkinnällä sr-1 rakennustaiteellisesti, historiallisesti ja kaupunkikuvallisesti arvokkaiksi rakennuksiksi.

Asemakaavassa on annettu kohdassa "Rakennussuojelu" sr-1-merkintään liittyen lisäksi seuraavat kaavamääräykset:

"Rakennusta tai sen osaa ei saa purkaa eikä siinä saa tehdä sellaisia korjaus-, muutos- tai lisärakentamistöitä, jotka heikentävät rakennuksen historiallista arvoa tai muuttavat arkkitehtuurin ominaispiirteitä.

Mikäli rakennuksessa on aikaisemmin tehty tällaisia toimenpiteitä, tulee ne korjaus-, muutos- ja lisärakentamistöiden yhteydessä palauttaa alkuperäistoteutuksen mukaisiksi.

Rakennuksen korjaus-, muutos- ja lisärakentamistöistä sekä hissien rakentamisesta tulee neuvotella museoviranomaisen kanssa ennen rakennus- tai toimenpideluvan myöntämistä. Lupahakemukseen tulee liittää asiantuntijan laatima rakennushistoriaselvitys.

Rakennuksen julkisivut, vesikatto, ikkunat, ulko-ovet, parvekkeet ja yksityiskohdat materiaaleineen ja väreineen sekä alkuperäiset arvokkaat piharakenteet tulee säilyttää, minkä tulee olla korjaustöiden lähtökohtana. Mikäli rakennusosia joudutaan pakottavista syistä uusimaan, se tulee tehdä alkuperäistoteutuksen mukaisesti. Suojelumääräys ei koske huoneistojen sisätiloja.

Arvokkaita porrashuoneita ovat:

tontilla 11/6 porrashuoneet A, B, C ja D
tontilla 14/6 porrashuoneet A, B ja X
tontilla 14/12 porrashuoneet B, C ja D
tontilla 15/4 porrashuoneet A, B, F ja G
tontilla 16/9 porrashuone A
tontilla 19/2 porrashuoneet A, B ja C
tontilla 21/1 porrashuoneet A ja B
tontilla 22/6 porrashuoneet A, B, C, D, E, F ja G
tontilla 23/10 porrashuone A.

Korjaus-, muutos- tai lisärakentamistöiden lähtökohtana tulee ensisijaisesti olla, että arvokkaiden porrashuoneiden tilasarjat, rakenteet ja porrassyöksyt sekä alkuperäiset tai niihin verrattavat porraskaiteet, lattia-, seinä- ja kattopinnat, sisäovet ja -ikkunat, valaisimet ja muut yksityiskohdat materiaaleineen ja väreineen säilytetään. Mikäli rakennusosia joudutaan pakottavista syistä uusimaan, se tulee tehdä alkuperäistoteutuksen mukaisesti.

Hissien rakentaminen sallitaan porraskäynteihin, mikäli se on teknisesti ja rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja turmelematta mahdollista. Hissit on toteutettava rakennusteknisesti siten, että ne sopivat mahdollisimman hyvin ympäristöönsä.

Hissin saa rakentaa kerrosalan lisäksi rakennuksen rungon ulkopuolelle sisäpihan puolelle ja porrashuoneen viereiseen asuin- tai aputilaan.

Hissiä ei saa rakentaa rungon ulkopuolelle tontilla 11/6 eikä tontilla 15/4 lukuun ottamatta G-porrasta, jonka yhteydessä hissikuilu voi maantasokerroksessa sijoittua osittain rakennuksen rungon ulkopuolelle.

Hissiä varten porrashuoneeseen saa tehdä uuden, arkkitehtuurin ominaispiirteisiin hyvin soveltuvan oven.

Olemassa olevien hissien kunnostustyöt tulee tehdä porrashuoneiden historialliset arvot ja arkkitehtuurin ominaispiirteet säilyttäen tai palauttaen."

Viranomaisten lausunnot kaavaehdotuksesta

Museovirasto on lausunnossaan todennut muun ohella, että asemakaavan muutos täyttää suojelutavoitteet tyydyttävästi, mutta tulkinnat arvojen turmeltumisesta voivat johtaa ristiriitaisiin näkemyksiin. Muilta osin kaavan rakennussuojelua koskevat määräykset on laadittu huolellisesti. Erityisen hyvä on, että kaavamääräyksessä edellytetään neuvottelemista museoviranomaisen kanssa ennen rakennus- ja toimenpideluvan myöntämistä koskien rakennuksen korjaus-, muutos- ja lisärakentamistöitä sekä hissien rakentamista.

Helsingin kaupunginmuseo on lausunnossaan todennut muun ohella, että kaavoituksen pohjana käytettyjen selvitysten mukaan hissien sijoittaminen arvokkaisiin porraskäytäviin ei ole niiden kulttuurihistoriallisia arvoja turmelematta mahdollista. Hissien rakentamista koskevan selvityksen perusteella suositeltavampaa on sijoittaa hissit esimerkiksi rakennusrungon ulkopuolelle tai porraskäytävän viereisiin asuin- tai aputiloihin, kukin tapaus kuitenkin aina yksilönä arvioiden. Johdonmukaisinta on todeta tämä jo hissien rakentamista ohjaavassa kaavamääräyksessä. Mainittuun kaavamääräykseen tulee lisätä täsmennys siitä, ettei arvokkaiksi luokiteltuihin porrashuoneisiin ole mahdollista rakentaa porrashuoneeseen sijoitettavaa hissiä. Näissä portaissa ratkaisu tulee etsiä tapauskohtaisesti muualta kuin itse porrashuoneesta. Lausunnon mukaan kaupunginmuseo puoltaa kaavaehdotusta vain edellä mainituin täsmennyksin.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan todennut muun ohella, että sr-1-määräys on sinällään selkeä kieltäessään arvojen turmelemisen ja sisältäessään museoviranomaisen kanssa neuvotteluvelvollisuuden. Kaavamääräys jättää rakennuslupavaiheeseen rakennetun ympäristön arvojen ja niiden muutosten sietokyvyn määrittelyn. Kaavamääräys korostaa selvitysten ja asiantuntijaviranomaisen roolia.

Asian oikeudellinen arviointi

Valituksen mukaan asemakaavaa laadittaessa ei ole riittävästi selvitetty hissien rakentamisen vaikutuksia arvokkaisiin porrashuoneisiin.

Hallinto-oikeus toteaa, että asemakaavaa koskevissa selvityksissä on tutkittu Kruununhaan porrashuoneiden arvoja ja hissien sijoittamista sellaisiin asuinkerrostaloihin, joissa on todettu olevan arvokkaita porrashuoneita. Vuonna 2008 hissien sijoittamismahdollisuuksista tehdyn selvityksen lähtökohtana on ollut hissien sijoittaminen muualle kuin vuoden 2003 selvityksessä arvokkaiksi todettuihin porrashuoneisiin. Selvityksissä on kuitenkin yleisemmällä tasolla käsitelty myös hissien sijoittamista porrashuoneisiin ja vuoden 2008 selvityksessä hissin sijoittamista porrashuoneeseen on kahden kohteen osalta tutkittu toissijaisena vaihtoehtona.

Asemakaavassa annettavan kaavamääräyksen mukaan hissien rakentaminen sallitaan porraskäynteihin, mikäli se on teknisesti ja rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja turmelematta mahdollista. Kaavamääräys koskee myös kaavassa arvokkaiksi osoitettuja porrashuoneita. Tämän lisäksi asemakaava mahdollistaa hissin rakentamisen rakennuksen rungon ulkopuolelle sisäpihan puolelle ja porrashuoneen viereiseen asuin- tai aputilaan.

Asemakaavassa ei siten ole ratkaistu mahdollisten hissien sijaintia tai tarkempaa toteutustapaa, vaan asia ratkaistaan lupamenettelyssä, jossa on otettava huomioon asemakaavassa näiltä osin annetut kaavamääräykset. Tähän nähden asemakaava ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaavaa laadittaessa ei ole tarkemmin selvitetty hissien rakentamisen vaikutuksia arvokkaisiin porrashuoneisiin. Samasta syystä asemakaava ei ole lainvastainen myöskään sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaavassa ei ole annettu suojelumääräyksiä porrashuonekohtaisesti eikä tarkempia ohjeita hissien sijoittamisesta porrashuoneisiin.

Valituksen mukaan asemakaavan muutos ei täytä asemakaavalle asetettuja sisältövaatimuksia rakennetun ympäristön vaalimisen osalta, koska se mahdollistaa hissien rakentamisen arvokkaisiin porrashuoneisiin.

Kaavamääräyksen mukaan hissin rakentamisesta tulee neuvotella museoviranomaisen kanssa ennen rakennus- tai toimenpideluvan myöntämistä ja lupahakemukseen on liitettävä asiantuntijan laatima rakennushistoriaselvitys. Lisäksi asemakaavassa annetaan kaavamääräys, joka koskee arvokkaiden porrashuoneiden korjaus-, muutos- tai lisärakentamistöitä. Hallinto-oikeus toteaa, että asemakaava mahdollistaa hissien rakentamisen arvokkaisiin porrashuoneisiin vain sillä edellytyksellä, että se yksittäistapauksessa esitetyn ratkaisun mukaisesti toteutettuna on rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja turmelematta mahdollista. Tämän lisäksi kaava mahdollistaa hissien rakentamisen myös rakennuksen rungon ulkopuolelle sisäpihan puolelle ja porrashuoneen viereen asuin- tai aputiloihin.

Asemakaavan tavoitteena on asuinkerrostalojen suojelun ohella parantaa niiden esteettömyyttä. Asemakaavaa koskevista selvityksistä ei voida tehdä sitä johtopäätöstä, että hissin rakentaminen arvokkaisiin porrashuoneisiin ei olisi lainkaan mahdollista. Asemakaavan perusteella asia ratkaistaan tapauskohtaisesti lupamenettelyssä. Kun otetaan erityisesti huomioon asemakaavassa näiltä osin annetut kaavamääräykset, asemakaava ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että se ei täytä asemakaavalle asetettuja sisältövaatimuksia rakennetun ympäristön vaalimisen osalta eikä myöskään sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että hissien rakentamista koskeva määräys on tulkinnanvarainen.

Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että maankäyttö- ja rakennuslain 118 §:n rakennustaiteen ja kaupunkikuvan vaalimista koskeva säännös koskee rakentamista, rakennuksen korjaus- ja muutostöiden ja muiden toimenpiteiden suorittamista sekä rakennuksen tai sen osan purkamista. Säännöksellä ei siten ole välitöntä merkitystä asemakaavan lainmukaisuutta arvioitaessa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Kuntalaki (365/1995) 90 §
Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jukka Reinikainen, joka on myös esitellyt asian, ja Petteri Leppikorpi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat pyytäneet lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan he ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Helsingin kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan kokonaisuudessaan tai ainakin siltä osin kuin ne sallivat hissien rakentamisen arvokkaisiin porrashuoneisiin.

Vaatimustensa tueksi A ja B ovat viitanneet asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Helsingin kaupunki on korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä KHO 2014:17 huolimatta laatinut nyt kysymyksessä olevan asemakaavanmuutoksen, jonka lähtökohtana on edelleen jälkiasennushissien rakentamisen salliminen selvityksissä arvokkaiksi osoitettuihin porrashuoneisiin, mikäli se on teknisesti ja rakennettuun ympäristöön liittyviä arvoja turmelematta mahdollista. Asemakaavassa ei edelleenkään ole riittäviä määräyksiä tai rakennustapaohjeistusta suojelun toteuttamiseksi käytännössä, vaan asia joudutaan arvottamisen kautta ratkaisemaan rakennuslupavaiheessa. Kaavaan lisätty neuvotteluvelvollisuus museoviranomaisen kanssa ei takaa rakennuslupaprosessin läpinäkyvyyttä eikä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin suojeluvelvoitteiden toteutumista ristiriitatilanteissa. Rakennusluvan hakijan valitseman asiantuntijan laatima rakennushistoriaselvitys ei myöskään voi korvata tarpeellisia selvityksiä hissien rakentamisen vaikutuksista rakennetun ympäristön erityisiin arvoihin. Kysymyksessä olevat porrashuoneet ovat Helsingin ja koko maan rakennuskannassa historiallisia harvinaisuuksia.

Asemakaavan muutosta varten ei ole tehty mitään erityistä selvitystä hissien rakentamisen vaikutuksista kulttuuriarvojen säilymiseen, vaikka tehdyt selvitykset osoittavat hissin sijoittamisen porrashuoneisiin vaikeaksi. Vilhelm Helanderin vuonna 2008 tekemä hissien sijoittamista koskeva selvitys ei mahdollistanut hissien ensisijaista sijoittamista itse porrashuoneisiin. Riittävät tutkimukset ja selvitykset olisi tullut tehdä kaavaa laadittaessa eikä jättää niitä rakennuslupaprosessin yhteydessä tehtäväksi.

Asiantuntijaviranomaiset ovat suhtautuneet varsin kielteisesti asemakaavan muutokseen. Lausuntojen sisältö ei ole välittynyt riittävällä tavalla kaavaan. Kaupunginmuseon johtokunta on lausunnossaan 25.11.2014 todennut, että kaavoituksen pohjana käytettyjen selvitysten mukaan hissien sijoittaminen arvokkaisiin porraskäytäviin ei ole niiden kulttuurihistoriallisia arvoja turmelematta mahdollista. Hissien rakentamista koskevien selvitysten perusteella suotavampaa on sijoittaa hissit esimerkiksi rakennusrungon ulkopuolelle tai porraskäytävän viereisiin asuin- tai aputiloihin, kukin tapaus yksilöllisesti arvioiden. Johdonmukaisinta olisi todeta tämä jo hissien rakentamista ohjaavassa kaavamääräyksessä. Museovirasto on 17.12.2014 antamassaan lausunnossa katsonut, että tulkinnat erityisten arvojen turmeltumisesta voivat johtaa ristiriitaisiin näkemyksiin. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan 9.12.2014 todennut, että kun hissin saa rakentaa, milloin se on teknisesti ja rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja turmelematta mahdollista, tämä jättää rakennetun ympäristön arvojen ja sen muutosten sietokyvyn määrittelyn rakennuslupavaiheeseen.

Asemakaavan muutos on ristiriitainen, eikä se riittävällä tavalla turvaa porrashuoneiden erityisten arvojen säilymistä. Kaavassa annetusta yleisluontoisesta ja arvottamisen kannalta joustavasta turmelemiskiellosta huolimatta ei voida varmistua siitä, että maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämä tasapaino rakennetun ympäristön arvojen ja esteettömyyden välillä saavutetaan. Asemakaavan muutos ei näiltä osin täytä rakennetun ympäristön vaalimista ja siihen liittyvien erityisten arvojen säilyttämistä koskevaa sisältövaatimusta.

Helsingin kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on muun ohella esittänyt valituksen hylkäämistä.

Asemakaavan tavoitteeksi on otettu vanhan rakennuskannan hyödyntäminen ja esteettömyyden edistäminen. Samalla kun suojellaan arvokasta rakennuskantaa ja siihen liittyviä arvoja, sallitaan hissien rakentaminen porraskäynteihin, mikäli se on teknisesti mahdollista. Hissit on toteutettava rakennusteknisesti siten, että ne sopivat mahdollisimman hyvin ympäristöönsä. Asemakaavassa osoitetaan myös mahdollisuudet rakentamiseen niin, että arvokkaat porrashuoneet voidaan säilyttää.

Kaikkia asemakaavan muutoksen kohteena olevilla tonteilla sijaitsevia rakennuksia koskee määräys sr-1, jonka mukaan ne ovat rakennustaiteellisesti, historiallisesti ja kaupunkikuvallisesti arvokkaita. Rakennuksia tai niiden osaa ei saa purkaa eikä niissä saa tehdä sellaisia korjaus-, muutos- tai lisärakentamistöitä, jotka heikentävät rakennuksen historiallista arvoa tai muuttavat arkkitehtuurin ominaispiirteitä. Korjaus-, muutos- ja lisärakentamistöiden lähtökohtana tulee ensisijaisesti olla, että arvokkaiden porrashuoneiden tilasarjat, rakenteet ja porrassyöksyt sekä alkuperäiset tai niihin verrattavat porraskaiteet, lattia-, seinä- ja kattopinnat, sisäovet ja -ikkunat, valaisimet ja muut yksityiskohdat materiaaleineen ja väreineen säilytetään. Mikäli rakennusosia joudutaan pakottavista syistä uusimaan, se tulee tehdä alkuperäistoteutuksen mukaisesti. Lisärakennustöitä koskeva määräys pitää sisällään myös hissien rakentamisen.

Asemakaava mahdollistaa hissien rakentamisen arvokkaisiin porraskäytäviin vain sillä edellytyksellä, että se yksittäistapauksessa esitetyn ratkaisun mukaisesti toteutettuna on rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja turmelematta mahdollista. Asemakaavan muutoksessa esitetään mahdollisuudet hissien rakentamiseen myös siten, että ne sijoittuvat arvokkaimpien porrashuoneiden ulkopuolelle, jolloin porrashuoneiden arvo voidaan säilyttää.

Kaupunkisuunnitteluviraston teettämän selvityksen perusteella porrashuoneet yksittäisissä taloissakin ovat erilaisia, eikä hisseille siten ole olemassa standardiratkaisua. Tämän vuoksi hissien asentamista koskevan yksityiskohtaisemman ohjeistuksen sisällyttäminen asemakaavaan ei ole tarkoituksenmukaista. Hissien rakentamistapoja koskevassa selvityksessä löydettiin kuhunkin taloon esimerkkiratkaisu, joka säilyttäisi porrashuoneiden arvon.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa A:n ja B:n valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, perustuuko yhdeksää tonttia Helsingin Kruununhaan kaupunginosassa koskeva asemakaavan muutos riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin ja täyttääkö asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa säädetyn rakennetun ympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen siltä osin kuin siinä tietyin edellytyksin sallitaan hissien rakentaminen kulttuurihistoriallisesti arvokkaisiin porrashuoneisiin. Asiassa on korkeimman hallinto-oikeuden aikaisempi vuosikirjaratkaisu KHO 2014:17 huomioon ottaen erityisesti arvioitava, ovatko nyt kysymyksessä olevassa muutetussa asemakaavassa annetut määräykset riittävät, jotta rakennuslupamenettelyssä voidaan varmistaa rakennetun ympäristön arvojen ja esteettömyyden toteuttamisen lainmukaisen tasapainon saavuttaminen.

Asemakaavaa varten on laadittu porrashuoneiden kulttuurihistoriallisten arvojen inventointi vuonna 2003 sekä selvitys koskien hissien sijoittamista kaavamuutoksen kohteena olevien tonttien yhdeksään kerrostaloon vuonna 2008. Vuonna 2003 laaditun selvityksen perusteella asemakaavassa arvokkaiksi osoitetuilla porrashuoneilla on maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa tarkoitettuja rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja.

Asemakaavan hissien rakentamista koskevan kaavamääräyksen mukaan hissien rakentaminen sallitaan porraskäynteihin, mikäli se on teknisesti ja rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja turmelematta mahdollista. Asemakaava mahdollistaa hissin rakentamisen myös rakennuksen rungon ulkopuolelle sisäpihan puolelle ja porrashuoneen viereiseen asuin- tai aputilaan.

Asemakaavassa on lisäksi arvokkaiden porrashuoneiden korjaus-, muutos- ja lisärakennustöitä koskeva kaavamääräys, joka tulee sovellettavaksi myös hissien rakentamisen yhteydessä.

Asemakaavassa ei ole ratkaistu mahdollisten hissien sijaintia tai toteutustapaa, vaan asia on jätetty ratkaistavaksi rakennuslupamenettelyssä. Rakennuslupamenettelyä ohjaavan kaavamääräyksen mukaan hissin rakentamisesta tulee neuvotella museoviranomaisen kanssa ennen rakennus- tai toimenpideluvan myöntämistä ja lupahakemukseen on liitettävä asiantuntijan laatima rakennushistoriaselvitys.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella asemakaavassa arvokkaiksi määritellyt porrashuoneet ovat yhdessä rakennuksessakin keskenään erilaisia. Vuonna 2003 laaditussa arvokkaita porrashuoneita koskevassa selvityksessä on lisäksi todettu, että jokainen tapaus on hissin sijoittamisen kannalta tutkittava erikseen. Laadittujen selvityksien voidaan siten katsoa puoltavan ratkaisua, jossa mahdollisesti toteutettavien hissien sijainti ja toteutustapa on jätetty rakennuslupavaiheessa ratkaistaviksi. Kun asemakaavaa koskevista selvityksistä ei voida päätellä, että hissin rakentaminen arvokkaisiin porrashuoneisiin ei lainkaan olisi mahdollista, asemakaavan muutosta ei voida pitää lainvastaisena yksinomaan sillä perusteella, että hissien toteuttaminen on jätetty ratkaistavaksi tapauskohtaisesti rakennuslupamenettelyssä.

Kunnalla on lähtökohtaisesti laaja harkintavalta päättää asemakaavan sisällöstä. Tämän harkintavallan rajoissa kunta voi punnita maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä asetettujen sisältövaatimusten merkitystä kulloisessakin tilanteessa. Asemakaavan kaavamääräyksessä edellytetään, että hissin rakentamisesta tulee neuvotella museoviranomaisen kanssa ennen rakennus- tai toimenpideluvan myöntämistä, ja lupahakemukseen on liitettävä asiantuntijan laatima rakennushistoriaselvitys. Kun otetaan huomioon asemakaavan perusteena olevat selvitykset sekä edellä mainitun kaavamääräyksen sisältö, asemakaavan muutos perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin siltä osin kuin on kysymys hissien rakentamisen vaikutuksista arvokkaisiin porrashuoneisiin.

Asemakaava mahdollistaa hissien rakentamisen arvokkaisiin porrashuoneisiin vain sillä edellytyksellä, että se yksittäistapauksessa esitetyn ratkaisun perusteella on rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja turmelematta mahdollista. Kun lisäksi otetaan huomioon hissien rakentamista arvokkaisiin porraskäytäviin koskevat kaavamääräykset kokonaisuudessaan, sekä se seikka, että jokaiseen kaavamuutoksen kohteena olevaan rakennukseen on asiassa esitetyn selvityksen perusteella löydettävissä hissin toteuttamisen osalta porrashuoneiden arvon säilyttämisen mahdollistava ratkaisu, asemakaava riittävällä tavalla turvaa rakennetun ympäristön arvojen huomioon ottamisen rakennuslupamenettelyssä sekä täyttää tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa säädetyn rakennetun ympäristön vaalimista ja siihen liittyvien erityisten arvojen säilyttämistä koskevan sisältövaatimuksen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 5.7.2017