KHO:2017:123

Maankäyttö ja rakentaminen – Rantayleiskaava – Maanomistusolojen muutokset – Siirrettävät rakennuspaikat – Kohtuuton haitta – Rantojensuojeluohjelma – Luonnonsuojelualue

Vuosikirjanumero: KHO:2017:123
Antopäivä: 20.7.2017
Taltionumero: 3608
Diaarinumero: 2034, 2180, 2181, 2191 ja 2193/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:123

Rantaosayleiskaavassa ne ranta-alueet, jotka sisältyivät rantojensuojeluohjelma-alueeseen, oli osoitettu luonnonsuojelualueiksi. Kaavoituksen aikana tapahtuneiden maanomistusmuutosten vuoksi kaavan luonnonsuojelualueilta siirrettyjä rakennuspaikkoja oli hyväksytyssä kaavassa osoitettu uusien maanomistajien omistamille ranta-alueille siitä huolimatta, että kaavan laadintaperiaatteiden mukaan siirtojen tuli tapahtua tilan sisällä tai saman maanomistajan maille.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei säädetä siitä, mihin ajankohtaan asti kaava-alueen maanomistusoloissa tapahtuneet muutokset tulee rakennuspaikkoja siirrettäessä ottaa huomioon. Yleiskaava ei kuitenkaan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin mukaan saa aiheuttaa maanomistajalle kohtuutonta haittaa. Lähtökohtaisesti siirrettävän rakennuspaikan osoittamista toisen maanomistajan maalle on pidettävä kohtuuttomana. Kaavoitusmenettelyn kestoon liittyvien näkökohtien vuoksi sekä kaava-alueen laajuus ja kaavassa osoitettujen rakennuspaikkojen määrä huomioon ottaen ei kuitenkaan voitu edellyttää, että maanomistuksen muutokset olisi tullut ottaa huomioon kaavan hyväksymiseen asti.

Muutokset maanomistussuhteissa olivat tapahtuneet sukulaisten välillä rantaosayleiskaavaehdotuksen ensimmäisen nähtävilläolon jälkeen. Kaava-alueella sijaitsevien maa-alueiden luovutukset oli siten tehty tietoisena kaavaehdotuksen sisällöstä, eikä maanomistusmuutosten johdosta siirrettyjen rakennuspaikkojen sijoittumista saman maanomistajan maiden sijaan sukulaisille siirtyneille maa-alueille voitu tässä tilanteessa pitää kohtuuttomana. Tähän nähden kaavapäätös ei ollut lainvastainen, vaikka maanomistusoloissa kaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen tapahtuneet muutokset oli jätetty huomioon ottamatta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 § 4 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 31.5.2016 nro 16/0242/2

Asian aikaisempi käsittely

Ruoveden kunnanvaltuusto on 17.12.2012 tekemällään päätöksellä (§ 43) hyväksynyt Ruoveden 1 osa-alueen rantaosayleiskaavan. Ensimmäinen vaihe käsittää kunnan lounaisosan ranta-alueet Muroleesta Kautun kanavalle. Kaavaselostuksen mukaan kaava-alueella on peruskartalta laskettua rantaviivaa noin 225 kilometriä, muunnettua (suoristettua) rantaviivaa 205,7 kilometriä ja kertoimin vähennettyä rantaviivaa 138,1 kilometriä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on asiakirjoista ilmenevien vaiheiden jälkeen valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa, B:n ja C:n kuolinpesien osakkaiden, D:n, E:n ja F:n valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin muun ohella seuraavasti:

Kaavoitusmenettely

Esteellisyyttä koskevat väitteet

Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain 52 §:n (1034/2003) 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen:

1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen;

2) jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen;

4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

5) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

6) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan; tai

7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintolain 28 §:n 2 momentin mukaan läheisellä tarkoitetaan 1 momentissa:

1) virkamiehen puolisoa ja virkamiehen lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa, isovanhempaa ja virkamiehelle muuten erityisen läheistä henkilöä samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa;

2) virkamiehen vanhempien sisarusta sekä hänen puolisoaan, virkamiehen sisarusten lapsia ja virkamiehen entistä puolisoa; sekä

3) virkamiehen puolison lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa ja isovanhempaa samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa sekä virkamiehen puolison sisarusten lapsia.

Hallintolain 28 §:n 3 momentin mukaan läheisenä pidetään myös vastaavaa puolisukulaista. Puolisoilla tarkoitetaan aviopuolisoita sekä avioliitonomaisissa olosuhteissa ja rekisteröidyssä parisuhteessa eläviä henkilöitä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus edistää ja ohjaa kunnan alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämistä. Pykälän 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on erityisesti valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, muut alueiden käyttöä ja rakentamista koskevat tavoitteet sekä kaavoitusasioiden ja rakennustoimen hoitoa koskevat säännökset siten kuin tässä laissa säädetään. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus huolehtii sille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 3 §:n mukaan kuuluvista tehtävistä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n 2 momentin mukaan valmisteltaessa muuta kaavaa (kuin maakuntakaavaa), joka koskee valtakunnallisia tai tärkeitä seudullisia alueidenkäyttötavoitteita tai joka muutoin on yhdyskuntarakenteellisten vaikutusten, luonnonarvojen tai kulttuuriympäristön kannalta erityisen merkittävä taikka valtion viranomaisen toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeä, on oltava yhteydessä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan kesken on järjestettävä neuvottelu tällaisen kaavan laadintaan liittyvien valtakunnallisten, seudullisten ja muiden keskeisten tavoitteiden selvittämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 §:n mukaan mitä 66 §:n 2 momentissa säädetään yhteydenpidosta ja neuvotteluvelvollisuudesta kaavaa laadittaessa, koskee aina yleiskaavan laatimista ranta-alueelle, jos kaava laaditaan pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi, sekä ranta-asemakaavan laatimista.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 20 §:n mukaan jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimivaltaan kuuluvan valvontaa, velvoitteiden asettamista tai oikeuden myöntämistä koskevan hallintoasian puolueeton käsittely voi ilmeisesti vaarantua sen vuoksi, että keskus on tai on ollut asiassa myös asianosaisena, keskuksen on, jollei asian puolueetonta käsittelyä voida keskuksen sisäisin toimenpitein järjestää, pyydettävä 8 §:ssä tarkoitettua ministeriötä määräämään toinen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus käsittelemään ja ratkaisemaan asia.

(= = =)

G

Virkamiehen esteellisyyden arviointi kuuluu lähtökohtaisesti virkamiehelle itselleen. Se seikka, että yksikön päällikkö G:n on mahdollisesti sallinut esteellisen virkamiehen osallistua kaava-asian käsittelyyn ELY-keskuksessa, ei osoita G:n puolueettomuuden erityisestä syystä vaarantuneen. Maanomistajien tasapuoliseen kohteluun liittyvän ohjeistuksen, pöytäkirjan mahdollisesti sisältämien virheellisten tietojen tai muidenkaan valituksissa esiin tuotujen seikkojen perusteella ei voida katsoa, että luottamus G:n puolueettomuuteen on muusta laissa tarkoitetusta erityisestä syystä vaarantunut. Myöskään mahdollinen maanomistus naapurikunnassa ei ole tehnyt G:tä esteelliseksi asiassa.

ELY-keskus

ELY-keskus ei ole asiassa asianosainen, eikä esiin ole tullut seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että asian puolueeton käsittely olisi ELY-keskukseen liittyvistä syistä vaarantunut.

H

Ylitarkastaja H:n ilmoituksen mukaan ELY-keskuksen lausuntojen valmistelu, esittely ja päätöksenteko rantaosayleiskaavan osalta on kuulunut ylitarkastaja I:lle ja yksikön päällikkö G:lle. H on ollut läsnä suunnittelupalaverissa 20.5.2009, työpalaverissa 24.9.2009, työneuvotteluissa 10.2.2010 ja 29.9.2010 sekä maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n ja 77 §:n sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 18 §:n mukaisessa ehdotusvaiheen jälkeisessä viranomaisneuvottelussa 28.4.2011. H:n puolison äiti on kuollut 16.8.2011, jonka jälkeen H ei ole osallistunut Ruoveden rantaosayleiskaavaa koskeviin tilaisuuksiin ELY-keskuksen edustajana. E ja F ovat tuoneet esiin, että H on vuosittain viettänyt runsaasti aikaa Aution tilalla.

Asiassa saadun selvityksen mukaan H ei ole osallistunut ELY-keskuksen antamien lausuntojen valmisteluun. Hän on osallistunut laissa säädettyyn viranomaisneuvotteluun sekä epävirallisempiin palavereihin ja neuvotteluihin. Osallistuminen on perustunut ELY-keskukselle laissa säädettyihin tehtäviin. H:n puolison äiti ei ole sukulaisuussuhteen perusteella eikä saadun selvityksen perusteella muutoinkaan H:n hallintolain 28 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheinen. Tämän johdosta ei esteellisyyttä ole syntynyt hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdan niin sanottua intressijääviä koskevan kohdan perusteella. Asiassa ei ole esitetty muutakaan sellaista perustetta, jonka vuoksi luottamus H:n puolueettomuuteen olisi muusta erityisestä syystä vaarantunut.

Osallistuminen ja vuorovaikutus

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitus­menettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Pykälän 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 18 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n 2 momentissa tarkoitettu viranomaisneuvottelu järjestetään kaavaa valmisteltaessa, ennen kuin kunta varaa osallisille tilaisuuden mielipiteen esittämiseen, sekä tarvittaessa sen jälkeen, kun kaavaehdotus on ollut julkisesti nähtävänä ja sitä koskevat mielipiteet ja lausunnot on saatu. Pykälän 4 momentin mukaan kunnan tulee sopia elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa neuvottelun järjestämisestä ja toimittaa neuvottelua varten tarvittava aineisto. Pykälän 5 momentin mukaan neuvotteluun kutsutaan ne viranomaiset, joiden toimialaa asia saattaa koskea.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 19 §:n 1 momentin mukaan muistutus yleiskaavaehdotuksesta on toimitettava kunnalle ennen nähtävänäoloajan päättymistä.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

Saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

(= = =)

E

ELY-keskuksen kanssa käytävien neuvottelujen osalta ei neuvotteluihin osallistuvista kunnan edustajista ole erikseen säädetty. Näin ollen kaavaa laadittaessa ei ole tapahtunut menettelyvirhettä sillä perusteella, ettei neuvotteluissa ole ollut läsnä kunnan luottamushenkilöitä vuosina 2011–2012.

(= = =)

Kaavan sisällöllinen lainmukaisuus

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhden­vertaisia lain edessä.

Suomen perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu.

Yleiskaavan sisältövaatimuksia koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentti on selostettu edellä tässä päätöksessä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja

vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Yleistä rantaviivan mitoituksesta ja emätilatarkastelusta

Kaavaselostuksen mukaan rantaosayleiskaavan tavoitteena on laatia oikeusvaikutteinen rantaosayleiskaava pääasiassa loma-asutusta, mutta myös vähäistä vakituista asutusta varten. Syvyyssuunnassa suunnittelualue käsittää ranta-alueen, joka ulottuu rantaviivasta sisämaahan päin niin pitkälle kuin rakentaminen (nykyinen tai tuleva) tukeutuu vesistön käyttöön ja vetovoimaan. Lähtökohtaisesti ranta-alueen leveytenä pidetään 200 metriä, mutta maisemasta tai muista erityisistä olosuhteista riippuen se voi olla leveämpikin. Rantaosayleiskaavalla on tarkoitus toteuttaa myös rantojensuojeluohjelmaa. Tämä tapahtuu mitoittamalla alueet ja muun muassa tutkimalla siirto- ja korvausmahdollisuudet.

Rantaviivaa mitoitettaessa on laskettu ns. suoristettu rantaviiva. Menetelmässä pienet niemet ja lahdelmat on oikaistu suoraksi viivaksi, minkä jälkeen on käytetty mitoitusta vähentäviä kertoimia seuraavasti:

Kerroin = 0 alle 2 hehtaarin saaret ja alle 50 metriä leveät niemet eivät

muodosta mitoitusta

Kerroin = ¼ alle 100 metriä leveät lahdet ja salmet

Kerroin = ½ 50–100 metriä leveät niemet ja saaret

100–200 metriä leveät lahdet ja salmet

Kerroin = ¾ 100–150 metriä leveät niemet ja saaret

200–300 metriä leveät lahdet ja salmet.

Saarissa, joiden koko on 2,0–20,0 hehtaaria, mitoitus perustuu saaren pinta-alaan. Alle 2 hehtaarin kokoiset saaret eivät anna mitoitusta. Kooltaan 2,0–5,0 hehtaarin suuruisten saarten mitoitus on 1–(2) rakennuspaikkaa. Suluissa olevaa korkeampaa rakennuspaikkamäärää voidaan käyttää pinta-alarajan yläpäässä, mikäli erityiset olosuhteet sitä puoltavat. Saarimitoitus vastaa maksimissaan teoreettista rantaviivamitoitusta 3 loma-asuntoa/muunnettu rantaviivakilometri.

Kaavaselostuksen mukaan varsinaisessa suunnittelussa on vaikuttanut keskeisesti rannan soveltuvuus rakentamiseen. Rakennettavuusluokituksella tarkoitetaan analyysiä, jossa ranta-alueeseen kohdistuvat eri elementit kuten maisema- ja kulttuuriarvot, maaperä ja luonnonympäristö yhdistetään suunnittelua ohjaavaksi suositukseksi.

Kaava-alue on jaettu alueen olosuhteiden perusteella neljään mitoitusvyöhykkeeseen, joille kullekin on määritelty oma mitoitusarvonsa eli rantarakennuspaikkojen enimmäismäärä muunnetun rantaviivan kilometriä kohti. Pienet saaret on mitoitettu pinta-alan mukaan kuten aiemmin on todettu.

Mitoitusluokkaan 6 (7) lomarakennuspaikkaa/km kuuluvat pääjärvien sekä suurempien järvialtaiden alueet, joilla ei ole laajoja kulttuuri-, maisema- tai luonnonympäristön arvoja, ja jotka sijoittuvat yhdyskuntarakenteellisesti nykyiseen rakenteeseen tai muuten saavutettavuudeltaan edullisesti. Uusista rakennuspaikoista noin 65 % sijoittuu tälle mitoitus-vyöhykkeelle. Pääsääntöisesti alueella on käytetty mitoitusarvoa 6. Vain muutamissa erityistilanteissa, joissa mitoitus on mennyt tasan tai ollut muuten maanomistajia selvästi eriarvoistava, on arvona käytetty seitsemää.

Mitoitusluokkaan 5 lomarakennuspaikkaa/km kuuluvat pääosin pääjärvien ulkopuoliset suuremmat vesistöt sekä sellaiset pääjärvialtaaseen liittyvät alueet, joilla on maakunnallisia tai paikallisia maisema- tai kulttuuriympäristöarvoja. Uusista rakennuspaikoista noin 24 % sijoittuu tälle mitoitusvyöhykkeelle.

Mitoitusluokkaan 4 lomarakennuspaikkaa/km kuuluvat muun muassa valtakunnalliset kulttuurimaisema-alueet, sellaiset pääjärviin liittyvät ranta-alueet ja saarikokonaisuudet, joilla on erityisiä maisemallisia arvoja, sekä pienemmät sisävesialueet kaava-alueen pohjois- ja eteläosissa. Uusista rakennuspaikoista noin 9 % sijoittuu tälle mitoitusvyöhykkeelle.

Mitoitusluokkaan 0–3 lomarakennuspaikkaa/km kuuluvat lähinnä luonnonympäristöltään ja maisemaltaan erityisen herkät rannat tai rannan osat, pienvedet ja muuten rakentamiseen huonosti soveltuvat rannat (lähinnä jyrkät kalliorannat). Uusista rakennuspaikoista noin 2 % sijoittuu tälle mitoitusvyöhykkeelle.

Rantaosayleiskaavan mitoitus perustuu niin sanottuun emätilatarkasteluun (kantatilatarkastelu). Tilamuodostumisen poikkileikkausajankohtana on päivämäärä 1.1.1960 eli emätila on tuona ajankohtana ollut tila. Jäljellä oleva ja käytetty rakennusoikeus on laskettu emätiloittain. Emätilan käytettyyn rakennusoikeuteen luetaan kuuluvaksi emätilalle rakennetut pääsääntöisesti 200 metrin ranta-alueella sijaitsevat loma-asunnot ja vakituiset asunnot. Muutamassa erityistapauksessa, jossa tila sijoittuu rajan taka-alalle eikä hyödynnä rannan vetovoimaa sijoittuen esimerkiksi tiestön tai muun rajoittavan elementin taakse, on mitoituksessa käytetty kerronta 0,5. Kun jäljellä oleva rakennusoikeus ylittää kokonaisluvun 0,5:llä, rakennusoikeus pyöristetään ylöspäin kokonaisluvuksi. Yhden täyden rakennusoikeuden voi erikoistilanteessa korvata kahdella saunalla. Mikäli samalla maanomistajalla on useampia tiloja hallussaan, voidaan toisen emätilan rakennusoikeutta siirtää toisen alueelle.

Rantojensuojeluohjelma-alue sekä tilan Pekkalan kartano ja tilan Mommo alueet

Asiassa saatu selvitys

Valtioneuvoston valtakunnallisesta rantojensuojeluohjelmasta 20.12.1990 tekemän periaatepäätöksen mukaan rantojensuojeluohjelman alueet ovat arvokkainta meri- ja järviluontoamme. Ohjelmaan kuuluvat alueet ovat valtakunnallisesti arvokkaita ja täyttävät luonnonsuojeluarvoltaan luonnonsuojelulain vaatimukset edustaen monipuolisesti suomalaisen rantaluonnon eri tyyppejä. Ohjelman tarkoituksena on säilyttää nämä alueet luonnonmukaisina ja rakentamattomina.

Kaava-alueelle sijoittuvat Valkeajärven, Jäminkiselän ja Paloveden rantojensuojeluohjelma-alueet. Kaavaselostuksen mukaan rantojensuojeluohjelman tavoitteena on muodostaa maahamme suojelualueiden verkko, joka edustaa meri- ja järviluontomme alueellista ja tyyppikohtaista vaihtelua ja turvaa meri- ja järviluontoomme sopeutuneiden eliölajien elinympäristöt. Tämän tavoitteen kannalta tärkeimpiä suojeltavia alueita ovat laajat kokonaisuudet, jotka yksinään kattavat maan eri osa-alueiden luonteenomaiset piirteet mahdollisimman hyvin.

Maastokäyntien perusteella rantojensuojeluohjelma-alueen (RSO) rannat poikkeavat pääsääntöisesti edukseen muista Ruoveden rannoista ja ilmentävät koskematonta rantaluontoa. Etenkin vanhaa mäntypuustoa esiintyy runsaasti kallioisilla kohteilla. Pääsääntöisesti karua rantavyöhykettä seuraa kapean männikkövyön jälkeen yleensä kuusikko, joka saattaa olla sekapuustoinen. Rantavyöhykkeessä esiintyy muita vastaavia rantavyöhykkeitä runsaammin kolopuita kuten haavikkoa, raitoja ja leppiä. Paikoin laidunalueet ulottuvat rantaan saakka, jolloin rantavyöhyke voi olla poikkeuksellisesti koivikkoa. Puuston erirakenteisuus rantavyöhykkeessä johtuu metsätaloustoimien puuttumisesta, kallioisesta maa­perästä sekä paikoin laiduntamisesta. Kuitenkin myös tavanomaisempaa rantavyöhykettä esiintyy myös paikoitellen, jossa metsätaloustoimet ulottuvat rantavyöhykkeeseen saakka. Sielläkin rannassa on kapea lehtipuustoinen vyö, jossa usein esiintyy useita eri puulajeja ja kolopuita.

Kaavaselostuksessa on todettu, että uhanalaisista luontotyypeistä RSO-alueella esiintyy joitakin ruovikkoisia rantaluhtia, ikivanhoja kuivahkoja kankaita ja perinnebiotooppeja kuten Pitkälän metsälaidun. Kallioiset niemennokat mantereella ja saarissa täyttävät metsälain 10 §:n määritelmän pienialaisina kohteina. Laajemmat kallioiset rantavyöhykkeet sisältyvät Suomen vastuuluontotyyppeihin kalliometsät, silokalliot ja vanhat rantakivikot, joista Suomen vastuun määrä on suuri. Rannoilla sijaitsevat edellä mainitut vastuuluontotyypit sisältyvät vastuuluontotyyppiin reittivedet, joista Suomen vastuu on erityisen suuri.

Rantojensuojeluohjelma-alueella rantavyöhyke sisältää monia erilaisia luontoarvoja, joiden perusteella rantojensuojelualueet sijoittuvat mitoitusvyöhykkeille 3, 4 ja maksimissaan vyöhykkeelle 5 loma-asuntoa/muunnettu rantaviivakilometri. Käytännössä suurin osa mitoituksesta muodostuu saarimitoituksen alempien arvojen mukaan, mikä vastaa 2–3 loma-asuntoa/muunnettu rantaviivakilometri. RSO-alueen maasto tarkastelu laadittiin käänteisesti varsinaisiin luontoselvityksiin verrattuna eli selvitettiin, löytyykö rantaosuuksilta rakennuskelpoisia kohteita, joilla ei esiinny RSO-aluearvon lisäksi muita luontoarvoja. Samalla tarkasteltiin luonto- ja maisema-arvoja. Tarkastelun perusteella mitoitusta antavaa rantaviivaa esiintyy kaikkien emätilojen ranta-alueilla.

Alueen toteutumaton rakennusoikeus siirretään tilan sisällä (tai maanomistajan maalla) toisaalle tai mikäli siirtopaikkaa ei ole mahdollista osoittaa, esitetään suoritettavaksi maanomistajalle korvaus. Rantojensuojeluohjelma-alueen kokonaismitoitus on 38 rakennuspaikkaa, joista uusien osuus on 34 rakennuspaikkaa. Uusista rakennuspaikoista 25 on esitetty siirrettäväksi rantojensuojeluohjelma-alueelta ja 9 rahallisesti korvattavaksi. Korvattavista rakennuspaikoista kaavakartalla on ilmoitettu ainoastaan lukumäärä.

E:n omistuksessa olevia Jäminginselän rannalla sijaitsevia tilan Pekkalan kartano 702-412-2-104 alueita on rantaosayleiskaavassa osoitettu valtakunnallisesti arvokas kulttuuriympäristö -merkinnällä (sk-v2). Merkinnällä säilytetään kaava-alueelle ominaisia kulttuurihistoriallisesti ja/tai rakennustaiteellisesti arvokkaita miljöitä ja kokonaisuuksia. Valtakunnallisesti merkittäville rakennetuille kulttuuriympäristöille ei ole osoitettu uutta rakentamista. Pekkalan kartano ja kulttuurimaisema sisältää kaikkia arvoperusteita. Sen on katsottu sisältävän arkkitehtonisia, rakennushistoriallisia ja rakennusperinteisiä arvoja sekä ympäristöarvoja ja historiallisia arvoja. Kyseinen sk-v2 -merkinnällä osoitettu alue sijoittuu mitoitusvyöhykkeille 3 ja 4 lomarakennuspaikkaa/muunnettu rantaviivakilometri.

Tilaan Mommo 702-404-7-54 kuuluvat Mommonniemen peltorannat sijoittuvat mitoitusvyöhykkeelle 4 lomarakennuspaikkaa/muunnettu rantaviivakilometri. Maatilan talouskeskus on osoitettu kaavamerkinnällä maatilojen talouskeskusten alue, jolla ympäristö säilytetään (AM/s). Muutoin alue on rantaosayleiskaavassa pääosin osoitettu merkinnällä maisemallisesti arvokas peltoalue (MA). Merkinnällä on osoitettu arvokkaiden kulttuuriympäristöjen, maisemallisesti arvokkaiden aluekokonaisuuksien, säilytettävien alueiden ja järven rantojen yhtenäisiä maisemallisesti tärkeitä viljelyspeltoja. Lahden ranta sijoittuu mitoitusvyöhykkeelle 3 lomarakennuspaikkaa/muunnettu rantaviivakilometri. Alue on pääosin osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). Kivenkorvenniitylle sijoittuvat luonnontilaisenkaltainen noro ja luonnontilainen noro ympäristöineen on osoitettu kaavamerkinnällä maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja/arvokas puro tai noro -ympäristö (MY/pu). Edellä mainittuja alueita koskee myös maisemallisesti arvokas aluekokonaisuus -merkintä (ma). Mommon aluekokonaisuus muodostuu Mommonlahden rantaviljelysalueesta sekä Veihonvuoren–Kettuvuoren valtakunnallisesti arvokkaasta kallioaluekokonaisuudesta. Mommon alueella on runsaasti myös muita luontoarvoja. Kaavaa valmisteltaessa käytössä olleiden erilaisten kulttuuriympäristöjä ja maisema-arvoja koskevien selvitysten perusteella alueen arvopohjaksi on merkitty P eli rakennusperinteisesti arvokas, oman aikakautensa ja alueensa rakennusperinteen tyypillinen edustaja sekä Mk eli maisemallisesti tai kaupunkikuvallisesti merkittävä; rakennus on tärkeä osa ympäristökokonaisuutta, näkyy ympäristöönsä hyvin.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kaava-asiakirjojen perusteella on pääteltävissä, että rantojensuojeluohjelma-alueiden mitoitukseen vaikuttavat rakentamattomuus ja luonnonolosuhteet. Rantojensuojeluohjelman tarkoituksena on säilyttää ohjelman alueet rakentamattomina ja luonnontilaisina. Rantojensuojeluohjelma-alueella on merkittäviä luontoarvoja. Lomarakennuspaikkojen osoittaminen näille alueille vaarantaisi luontoarvojen säilymisen ja ohjelman keskeisten tavoitteiden toteutumisen. Toisaalta kiinteistön sijaitseminen mainitun ohjelman alueella ei automaattisesti merkitse sitä, ettei kiinteistölle voitaisi osoittaa rakennuspaikkoja. Rantayleiskaavan sisältövaatimusten mukaan kaavaa laadittaessa tulee muun ohella ottaa huomioon luonnonsuojelu- ja maisema-arvot sekä se, että ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Kaavan sisältövaatimuksista seuraa, että kaava-alueelle osoitettavat rakennuspaikat on siltä osin kuin mahdollista pyrittävä sijoittamaan muualle kuin näille suojeltaviksi tarkoitetuille alueille. Siltä osin kuin muualle sijoittaminen ei ole mahdollista, ne voidaan osoittaa korvattaviksi.

Se, että siirrettävät rakennuspaikat sijaitsevat tiiviisti ja mahdollisesti vaikeammin rakennettavalla rannalla, ei sellaisenaan osoita, että maanomistajille olisi aiheutunut kohtuutonta haittaa tai että maanomistajien yhdenvertaisuutta tai omaisuudensuojaa olisi loukattu. Myöskään se, että siirrettäviä ja korvattavia rakennuspaikkoja ei ole merkitty yksilöidysti kaavakarttaan, ei tee kaavaa lainvastaiseksi.

Rantojensuojeluohjelma-alueet sijoittuvat mitoitusvyöhykkeille 3, 4 ja 5. Ohjelman merkitys on tullut ottaa huomioon rantaosayleiskaavan mitoitusta laadittaessa. Myös tilaan Pekkalan kartano ja kulttuurimaisemaan liittyvät merkittävät valtakunnalliset arvot sekä tilan Mommo alueen arvot on tullut ottaa huomioon kaavan mitoitusta määriteltäessä. Kaavan mitoitus ei näiltä osin ole virheellinen.

Asiassa ei voida katsoa, että maanomistajille olisi aiheutunut kohtuutonta haittaa tai että maanomistajien yhdenvertaisuutta tai omaisuudensuojaa olisi loukattu. Näin ollen B:n ja C:n kuolinpesien, A:n asiakumppaneineen, F:n, (= = =) sekä E:n valitukset tulee näiltä osin hylätä.

Kiinteistöomistuksissa tapahtuneet muutokset

Asiassa saatu selvitys

(= = =)

D on saanut 22.3.2012 tehdyllä jakokirjalla rantojensuojeluohjelma-alueella sijaitsevat Niinisaaren ja kaksi määräalaa, joista on muodostunut tila Mommo 3 702-404-7-69. Lainhuutoa on haettu 27.3.2012 ja asia on ratkaistu 5.6.2012. Kaavassa tilalta Mommo 3 on siirretty 6 rakennuspaikkaa tilalle Mommo 702-404-7-54. D on yksi tilan Mommo neljästä omistajasta.

E on 29.12.2011 lahjoittanut tyttärelleen F:lle tilasta Ullikkaniemi 702-412-2-45 määräalan, josta on muodostunut tila Ullikankärki 702-412-2-116. Kaavassa rantojensuojeluohjelma-alueella sijaitsevalta tilalta Ullikankärki on siirretty rakennuspaikka E:n omistamalle tilalle Pekkalan kartano 702-412-2-104.

Tilan Pitkälä 702-415-1-107 ovat omistaneet J:n kuoltua vuonna 2003 hänen oikeudenomistajansa A, K, L ja M:n oikeudenomistajat N ja O. M:n oikeudenomistajat ovat 16.12.2011 myyneet osuutensa tilasta L:lle, P:lle ja Q:lle. K on 18.6.2012 myynyt R:lle osuutensa määräalasta ja vastaavasti A on 18.6.2012 myynyt S:lle osuutensa määräalasta, josta on muodostettu tila 702-415-1-129. Kaavassa rantojensuojeluohjelma-alueella sijaitsevalta tilalta 702-415-1-129 on siirretty 7 rakennuspaikkaa tilalle Pitkälä. Lisäksi kolme rakennuspaikkaa on siirretty tilalle Lipiäinen 702-420-1-24.

Kaavaehdotus on ollut ensimmäisen kerran nähtävillä 21.12.2010–28.1.2011 ja toisen kerran 21.5.2012–21.6.2012. Kaavaselostuksen mukaan siirtomahdollisuudet rantojensuojeluohjelma-alueelta muualle on tutkittu uudelleen ennen toisen kaavaehdotuksen valmistumista alkuvuonna 2012. Edellä mainittuja muutoksia maanomistussuhteissa ei ole huomioitu. Valittajien ilmoituksen mukaan kunnalle on ilmoitettu tapahtuneista omistajanvaihdoksista. Kunta ei ole tätä kiistänyt.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Laissa ei ole säädetty siitä, kuinka kaavoitusprosessin aikana tapahtuneet omistajanvaihdokset tulee huomioida. Laajassa ja ajallisesti pitkässä osayleiskaavaprosessissa maanomistuksellisia muutoksia tapahtuu yleensä koko prosessin ajan. Kaavoituksen etenemiseksi edellä mainittuja muutoksia ei ole käytännössä mahdollista ottaa huomioon kaavan hyväksymispäätökseen saakka. Hallinto-oikeus katsoo, että tämän kaavoitusprosessin yhteydessä ensimmäisen kaavaehdotuksen nähtävänäoloajan päättymisen 28.1.2011 jälkeen tapahtuneita luovutuksia ei kaavoituksen sujuvuus huomioon ottaen ole tarvinnut enää ottaa huomioon. Edellä mainittuun ajankohtaan mennessä kaavoituksen tavoitteiden rantojensuojeluohjelma-alueen osalta on katsottava tulleen riittävästi maanomistajien tietoon. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun tai omaisuudensuojaperiaatteen asettamien vaatimusten perusteella. Näin ollen kaikki edellä mainitut omistajanvaihdokset on voitu jättää huomiotta kaavoituksessa.

(= = =)

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluistaan hallinto-oikeudessa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki 147 § (410/2015)

Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti, 62 § 2 momentti, 66 § ja 203 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Tiina Hyvärinen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset ensisijaisesti kumotaan ja asia palautetaan kuntaan uudelleen valmisteltavaksi. Tois­sijaisesti kaavaa on muutettava siten, että suunnittelualueella olevan Jäminginselän pohjoisrannan valtakunnalliseen rantojensuojeluohjelmaan sisältyvän alueen mitoitusta muutetaan vastaamaan ympäröivien alueiden mitoitusta ja kaavassa noudatettu mitoitusluku korotetaan kuuteen nykyisestä kolmesta tai neljästä. Rakennusoikeuden siirroista rantojensuojeluohjelma-alueiden ulkopuolelle on luovuttava ja rantojensuojeluohjelman alueelle Jäminginselän pohjoisrantaan kohdistuva rakennus­oikeus on merkittävä kokonaisuudessaan korvattavaksi rahallisesti. Hyväksyttyä kaavakarttaa on täsmennettävä siten, että Jäminginselän pohjoisrannan korvattavat rakennuspaikat merkitään kaavakarttaan erillisinä korvattavina rakennuspaikkoina.

Vaatimustensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat uudistaneet hallinto-oikeudelle osoitetussa valituksessaan lausumansa ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Rantaosayleiskaava loukkaa kaava-alueen tilojen omistajien perustuslaillista yhdenvertaisuutta ja omaisuudensuojaa. Rantayleiskaava on Suomen perustuslain 6 ja 15 §:n sekä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n vastainen.

Rantaosayleiskaavassa on muutoksenhakijoiden omistaman Pitkälän tilan rantojensuojelualueiden mitoitusluvuiksi vahvistettu 3, 4 tai 5 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohden. Suojelualueiden viereisillä ranta-alueilla on kuitenkin käytetty mitoituslukua 6. Eräillä suunnittelualueeseen kuuluvilla ranta-alueilla on käytetty jopa mitoituslukua 7.

Tietyn ranta-alueen kuuluminen rantojensuojeluohjelmaan ei itsessään saa vaikuttaa mitoitukseen. Mitoitusluvun osalta ratkaisevaa on kyseisen rannan soveltuminen rakentamiseen. Ranta-alueen kuuluminen rantojensuojeluohjelman piiriin ei sellaisenaan määrää, kuinka paljon kyseiselle alueelle periaatteessa voitaisiin rakentaa. Alueen kuuluminen rantojensuojeluohjelmaan ei siis automaattisesti tarkoita, että alueella olisi merkittäviä maisema- tai luontoarvoja. Rantojensuojeluohjelman tarkoituksena on säilyttää ohjelman alueet rakentamattomina. Tällä tavoitteella ei kuitenkaan voi perustella alemman mitoitusluvun käyttämistä. Rantojensuojeluohjelman myötä alue säilyy rakentamattomana käytetystä mitoitusluvusta riippumatta.

Ruoveden vesistöjen rannat ovat varsin tasalaatuisia eivätkä Jämingin­selän pohjoisrannan rantojensuojeluohjelman piiriin kuuluvat alueet poikkea ympäröivistä alueista sellaisella tavalla, että niiden osalta olisi perusteltua käyttää pienempää mitoituslukua. Sekään, että alueet muodostavat maisemallisen kokonaisuuden kuten kaavaselostuksessa on lausuttu, ei ole peruste käyttää pienempää mitoituslukua.

Osayleiskaava loukkaa yhdenvertaisuusperiaatetta, koska siinä asetetaan suojeltujen ranta-alueiden omistajat eriarvoiseen asemaan verrattuna muihin ranta-alueiden omistajiin soveltamalla rantojen suojelualueiden osalta alempaa mitoitusta kuin muiden ranta-alueiden osalta.

Suunnittelualueella sijaitsevan Pitkälän tilan omistuksessa on kaavoitusprosessin kuluessa vuosien 2011 ja 2012 aikana tapahtunut olennaisia muutoksia. Muutoksia ei ole otettu huomioon kaavassa, vaikka muutokset on saatettu kaavan laatijan tietoon. Hallinto-oikeuden omistussuhteiden muutoksien huomioon ottamiselle mainitsema katkaisupäivämäärä 28.1.2011 poikkeaa hallinto-oikeuden osayleiskaavaa koskevassa päätöksessä 30.4.2014 nro 14/0272/2 mainitusta päivämäärästä 27.4.2012. Omistusmuutokset tulee voida ottaa huomioon siihen saakka, kunnes kaava on tullut lainvoimaiseksi. Valituksen liitteenä olevan lausunnon mukaan maanomistuksien muutoksiin on sovellettava maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:ää, jonka perusteella muutokset olisi otettava huomioon kaavan hyväksymiseen asti.

Ranta-alueiden rauhoittamisesta aiheutuva taloudellinen menetys tulee korvata maanomistajalle täyden korvauksen periaatteen mukaisesti. Maksettavan korvauksen tulee vastata korvattavan rakennuspaikan käypää arvoa. Korvausta määrättäessä on otettava huomioon myös korvaavien rakennuspaikkojen huonompi laatu eikä pelkkä lukumäärä.

2. B:n ja C:n kuolinpesien osakkaat ovat valituksessaan vaatineet, että kunnanvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan siltä osin kuin tiloille Mommo 702-404-7-54 ja Mommo 2 702-404-1-51 on siirretty D:n omistamalta tilalta Mommo 3 702-404-7-69 Niinisaarien alueelta kuusi rakennuspaikkaa. Ruoveden kunta on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvonlisäveroineen.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Rakennuspaikkojen siirtoa D:n alueelta ei voida tehdä kuolinpesien alueelle, koska kuolinpesien omistuspohja on erilainen. Kuolinpesät eri omistuspohjaisina eivät ole suostuvaisia siirtoihin. Tilalle Mommo 3 kuuluvat rakennuspaikat tulee korvata rahana D:lle. Rakennuspaikkojen sijoittelu eri omistuspohjaisten kuolinpesien tilojen alueelle on vastoin kaikkia oikeusperiaatteita.

3. D on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan muutoksenhakijan omistaman tilan Mommo 3 702-404-7-69 osalta. Tilaan kuuluvalta Niinisaarien alueelta B:n ja C:n kuolinpesien omistamien tilojen alueelle tapahtunut rakennusoikeuden siirto on kumottava ja menetetty rakennusoikeus määrättävä yleiskaavan hyväksymisen yhteydessä korvattavaksi rahana. Ruoveden kunta on velvoitettava korvaamaan D:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvonlisäveroineen.

Vaatimuksensa tueksi D on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Omistajanvaihdoksia ei ole otettu kaavassa eikä hallinto-oikeuden päätöksessä huomioon. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut poikkeavat hallinto-oikeuden aiemmasta osayleiskaavaa koskevasta ratkaisusta 30.4.2014 nro 14/0272/2. Omistussuhteiden muutokset tulisi maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentti huomioon ottaen ottaa huomioon yleiskaavan hyväksymishetkeen saakka. D:n alueelta toisen maanomistajan alueelle tapahtunut rakennusoikeuden siirto on lainvastainen, ja menetetty rakennusoikeus tulee korvata rahana. Rakennusoikeuden siirto aiheuttaa D:lle kohtuutonta haittaa ja loukkaa maanomistajien yhdenvertaisuutta ja omaisuudensuojaa. D on kuolinpesien osakas ja menettää teoriassa kuolinpesien osuutensa ylittävän rakennusoikeuden muiden osakkaiden hyväksi.

4. E on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan kuntaan uudelleen valmisteltavaksi. Toissijaisesti päätöksen lainvastaisuudet ja virheet tulee korjata.

Vaatimustensa tueksi E on uudistanut asiassa hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Rantojensuojeluohjelma ei ole luonnonsuojeluohjelma, vaan sillä on vain pyritty valikoitujen rantojen rakentamattomana säilyttämiseen. Rantojensuojeluohjelmaan valikoidut alueet edustavat rantarakentamisen kannalta haluttavia ja siten keskimääräistä tiheämpää rakentamista kestäviä rantoja. Niiden mitoituslukujen tulisi siten olla keskimäärin korkeampia yleiskaavojen yhteydessä. Ruoveden kunta on rantaosayleiskaavassa käyttänyt rantojensuojeluohjelmaa perusteluna kaavan muita alueita alhaisempaan mitoituslukuun selvittämättä, onko alueilla merkittäviä luonnonarvoja. Mitoitusluku tulee käsitellä itsenäisesti ja riippumatta siitä, miten kaavassa käsitellään rantojensuojeluohjelma-alueen rakennuspaikkojen toteutus.

Rakennusoikeuksien siirrot ovat lainvastaisia, koska kaikki osalliset maanomistajat ovat niitä vastustaneet. Muutokset tilojen omistussuhteissa rakennusoikeuksien siirtämisen osalta ovat tapahtuneet ennen kaavanjulkisen nähtävilläolon päättymistä ja niistä on säädetyssä ajassa informoitu kuntaa. Kunnalla olisi ollut aikaa tehdä muutokset osayleiskaavaan tältä osin.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen virkamiehet H ja G ovat olleet esteellisiä osallistumaan osayleiskaavan käsittelyyn tai heidän toimintansa on vähintäänkin saattanut näyttää ulkopuolisen silmissä esteelliseltä.

5. F on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan kuntaan uudelleen valmisteltavaksi. Toissijaisesti päätöksen lainvastaisuudet ja virheet tulee korjata. Vaatimuksiensa tueksi F on viitannut asiassa hallinto-oikeudessa lausumaansa ja sen lisäksi esittänyt rantojensuojeluohjelmaan kuuluvien alueiden mitoituksen ja rakennus­oikeuksien siirron osalta samat valitusperusteet kuin E.

Ruoveden kunnanhallitus on antanut selityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

B:n ja C:n kuolinpesien osakkaat ovat antaneet vastaselityksen.

D on antanut vastaselityksen.

E on antanut vastaselityksen.

F on antanut vastaselityksen. Muutoksenhakijan omistama alue ei ole sillä tavoin arvokkaampaa kuin muukaan kaava-alueen ranta-alue, että mitoituslukua sen vuoksi voitaisiin alentaa. Muutoksenhakijan tilan mitoitus on laskettu väärin perustein liian alhaiseksi. Kaava on kohtuuton. Muutoksenhakijan omistaman tilan arvo laskee murto-osaan sen alkuperäisestä arvosta kaavan seurauksena. Muutoksenhakija ei ole antanut suostumustaan rakennusoikeuksien siirtoihin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Rantojensuojeluohjelma-alueisiin kuuluvien rantojen mitoitus

Valittajien mukaan Ruoveden 1 osa-alueen rantaosayleiskaavan rantojensuojeluohjelmaan kuuluville rannoille on perusteetta osoitettu vähemmän rakennuspaikkoja kuin muille Ruoveden rannoille.

Kunnalla on laaja harkintavalta päättäessään ranta-alueille sijoitettavan rakentamisen määrästä. Rantayleiskaavaa laadittaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentti huomioon ottaen selvitettävä muun ohella ranta-alueiden soveltuvuus rakentamiseen, alueiden maisemalliset ja luonnonsuojelulliset arvot sekä muut luonnonarvot ja perustettava kaavan maankäyttöratkaisut näihin selvityksiin. Yleiskaavaa laadittaessa on myös otettava huomioon, ettei kaava saa maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin mukaan aiheuttaa maanomistajalle kohtuutonta haittaa. Rakennusoikeuden osoittamisessa eri emätiloille ja niistä muodostetuille tiloille on lisäksi noudatettava Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta.

Rantaosayleiskaavaa laadittaessa on selvitetty muun ohella rakentamisen vaikutusta maisemaan ja rantojen rakennuskelpoisuutta. Kaavaselostuksen mukaan mitoituskriteeriksi muodostuvat rantojensuojeluohjelma-alueilla rantojen maisemalliset arvot ja luonnontilaisuus. Rantojensuojeluohjelma-alueille emätilatarkastelun perusteella muodostuvat uudet rakennuspaikat on kaavassa osoitettu joko siirrettäväksi tai korvattavaksi rahana. Rantojensuojeluohjelmaan kuuluville rannoille on rantaosayleiskaavassa osoitettu pääsiassa kolmesta neljään rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohden. Mitoitusvyöhykkeeseen 4 kuuluvilla Ruoveden ranta-alueilla on kaavaselostuksessa todettu olevan erityisiä maisemallisia arvoja. Mitoitusvyöhykkeeseen 0–3 puolestaan kuuluvat kaavaselostuksen mukaan luonnonympäristöltään ja maisemaltaan erityisen herkät rannat tai rannan osat, pienvedet ja muuten rakentamiseen huonosti soveltuvat rannat.

Kaavan erilaiset mitoitusvyöhykkeet ovat perustuneet asianmukaisiin selvityksiin kaava-alueen luonnon- ja maisema-arvoista sekä ranta-alueiden erilaisesta rakennettavuudesta. Mitoitusta alentavana tekijänä ei ole käytetty pelkästään alueen kuulumista rantojensuojeluohjelmaan. Se, että luonnonarvoiltaan tai maisemaltaan arvokkaille alueille osoitetaan vähemmän rakennusoikeutta kuin muille alueille, ei ole sellainen seikka, jonka vuoksi kaava olisi maanomistajille kohtuuton tai maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastainen.

Maanomistussuhteiden muutosten huomioon ottaminen

Kaavaselostuksesta ilmenevän, kaavan laatimisessa noudatetun periaatteen mukaan rantojensuojeluohjelma-alueiden toteutumaton rakennusoikeus siirretään tilan sisällä tai maanomistajan maalla toisaalle tai mikäli siirtäminen ei ole mahdollista, esitetään maanomistajalle suoritettavaksi korvaus. Rantaosayleiskaava-alueella on kaavoitusmenettelyn aikana

tapahtunut maanomistusmuutoksia valittajien osalta 16.12.2011–18.6.2012. Näiden muutosten johdosta osa kaavan luonnonsuojelualueilta muualle saman maanomistajan ranta-alueelle siirrettävistä rakennuspaikoista on osoitettu hyväksytyssä kaavassa uuden maanomistajan ranta-alueelle.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei säädetä siitä, mihin ajankohtaan asti kaava-alueen maanomistusoloissa tapahtuneet muutokset tulee rakennuspaikkoja siirrettäessä ottaa huomioon. Toisin kuin eräissä valituksissa on esitetty, tässä arvioinnissa ei sovelleta maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momenttia, joka koskee omistussuhteissa tapahtuneiden muutosten huomioon ottamista arvioitaessa ehdollisesta rakentamisrajoituksesta aiheutuvaa haittaa alueella, jolla on voimassa oleva yleiskaava.

Yleiskaava ei kuitenkaan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin mukaan saa aiheuttaa maanomistajalle kohtuutonta haittaa. Lähtökohtaisesti siirrettävän rakennuspaikan osoittamista toisen maanomistajan maalle on pidettävä kohtuuttomana. Kaavoitusmenettelyn kestoon liittyvien näkökohtien vuoksi sekä kaava-alueen laajuus ja kaavassa osoitettujen rakennuspaikkojen lukumäärä huomioon ottaen ei kuitenkaan voida edellyttää, että maanomistuksen muutokset olisi tullut tässä tapauksessa ottaa huomioon kaavan hyväksymiseen asti.

Muutokset maanomistussuhteissa ovat tapahtuneet sukulaisten välillä rantaosayleiskaavaehdotuksen ensimmäisen nähtävilläoloajan 21.12.2010–28.1.2011 jälkeen. Kaava-alueella sijaitsevien maa-alueiden luovutukset on siten tehty tietoisena kaavan tulevasta sisällöstä, eikä maanomistusolojen muuttumisen johdosta siirrettyjen rakennuspaikkojen sijoittumista saman maanomistajan maiden sijaan sukulaiselle siirtyneelle maa-alueelle voida tässä tapauksessa pitää kohtuuttomana. Tähän nähden kaavapäätös ei ole lainvastainen, vaikka maanomistusoloissa kaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen tapahtuneet muutokset on jätetty huomioon ottamatta.

Lopputulos

Edellä mainittujen seikkojen vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, B:n ja C:n kuolinpesien osakkaille tai D:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 20.7.2017