KHO:2017:133

Liikennelupa – Tavaraliikenteen yhteisölupa – Liikenteestä vastaava henkilö – Usean yhtiön liikenteestä vastaava henkilö – Liikenteenharjoittaja-asetus

Vuosikirjanumero: KHO:2017:133
Antopäivä: 23.8.2017
Taltionumero: 4011
Diaarinumero: 973/2/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:133

EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksessa ei ollut rajoitettu asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun liikenteestä vastaavan henkilön oikeutta toimia liikenteestä vastaavana henkilönä useammassa kuin yhdessä yrityksessä. Tällaista rajoitusta ei ollut myöskään kaupallisista tavarankuljetuksista tiellä annetussa laissa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, toisin kuin ELY-keskus, että kaupallisista tavarankuljetuksista tiellä annetun lain 15 §:n 3 momentin säännöstä oli tulkittava siten, että liikenteenharjoittaja-asetuksessa ja kansallisessa laissa säädetyt edellytykset täyttävä henkilö voi toimia liikenteestä vastaavana henkilönä myös niissä konserniin tai vastaavaan yhtymään kuuluvissa yrityksissä, joihin henkilöllä ei ole liikenteenharjoittaja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädettyä yhteyttä.

Laki kaupallisista tavarankuljetuksista tiellä 8 § ja 15 § 3 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1071/2009 maantieliikenteen harjoittajan ammatin harjoittamisen edellytyksiä koskevista yhteisistä säännöistä ja neuvoston direktiivin 96/26/EY kumoamisesta 3 ja 4 artikla

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 1.3.2016 nro 16/0045/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on 11.6.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt A Ay (jäljempänä myös hakijayhtiö) hakemuksen sille myönnetyn tavaraliikenteen yhteisöluvan uudistamisesta yhdelle ajoneuvolle.

ELY-keskus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kaupallisista tavarankuljetuksista tiellä annetun lain 8 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan liikenneluvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalla on EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 4 artiklan mukainen hyvämaineisuuden ja ammatillisen pätevyyden vaatimukset täyttävä liikenteestä vastaava henkilö, joka johtaa tosiasiallisesti ja yhtäjaksoisesti yrityksen kuljetustoimintoja. Tavaraliikennelain 15 §:n 2 momentin mukaan sama henkilö voidaan hyväksyä kahden tai useamman oikeushenkilön liikenteestä vastaavaksi henkilöksi vain konsernissa tai siihen verrattavassa yhtymässä.

Koska hakijan liikenteestä vastaavaksi henkilöksi esittämä C on hyväksytty B Oy:n liikenteestä vastaavaksi henkilöksi, hakijaa on pyydetty 13.5.2015 lähetetyllä kirjeellä täydentämään hakemusta toimittamalla B Oy:n ajantasainen osakasluettelo. Kaupparekisterin mukaan hakijayhtiön yhtiömiehiksi on 18.8.2005 rekisteröity D ja C.

Hakija on 27.5.2015 toimittanut sähköpostitse pyydetyn selvityksen. Hakijan toimittaman selvityksen mukaan B Oy:n 100 osakkeen omistus jakautuu siten, että D on omistanut 31 kappaletta, E 25 kappaletta, F 24 kappaletta ja C 20 kappaletta.

ELY-keskus on puhelimitse 28.5.2015 antanut hakijalle tiedon, ettei tavaraliikennelain 15 §:n mukainen konsernirakenne toteudu toimitetun selvityksen perusteella. Hakija ei ole toimittanut asiassa lisäselvityksiä asetettuun määräaikaan 5.6.2015 mennessä tai sen jälkeen.

Kaupparekisteritietojen 10.6.2015 mukaan hakijayhtiön osakastiedot ovat pysyneet ennallaan. Hakijan toimittamien osakastietojen perusteella kummallakaan hakijayhtiön yhtiömiehistä ei ole osakkeiden omistukseen perustuvaa määräämisvaltaa B Oy:ssä. Koska kyseessä olevilla yrityksillä ei ole yhteistä pääomistajaa, jolla olisi osakkuuteen tai osakkeiden omistukseen perustuva määräämisvalta molemmissa yhteisöissä, eivätkä hakijayhtiö ja B Oy muodosta myöskään osakeyhtiölain 8 luvun 12 §:n mukaista konsernia, tavaraliikennelain 15 §:ssä edellytetty konserni tai siihen verrattava omistusrakenne ei toteudu. Luvan myöntämisen edellytykset eivät näin ollen täyty liikenteestä vastaavaksi esitetyn henkilön osalta ja ELY-keskuksen on hylättävä hakemus.

A Ay on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että ELY-keskuksen päätös kumotaan ja yhteisöluvan uudistamishakemus hyväksytään. Hakijayhtiö on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät liikenteestä vastaavaksi esitetyn henkilön osalta, koska A Ay ja B Oy muodostavat konserniin verrattavan yhtymän. D ja C johtavat yhteisesti kyseisiä yrityksiä ja heillä on määräysvalta molemmissa yrityksissä. Molemmissa yrityksissä on samat työntekijät ja toimipaikka on sama.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on lausunnossaan todennut muun ohella, että määräämisvalta osakeyhtiössä on sillä taholla, jolla on yli 50 prosenttia yhtiön osakkeiden tuottamasta äänimäärästä, avoimessa yhtiössä määräämisvalta on yhtiömiehillä ja kommandiittiyhtiössä vastuunalaisilla yhtiömiehillä. Valittajan osakastiedot ovat pysyneet ennallaan, eikä valittaja ole myöskään valituksessa esittänyt, että valittajayhtiön ja B Oy:n omistusosuuksissa olisi tapahtunut muutoksia.

A Ay on antanut vastineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on A Ay valituksesta kumonnut Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on selostettuaan soveltamansa oikeusohjeet perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

A Ay on 4.5.2015 tavaraliikenneluvan uudistamista koskevassa hakemuksessa esittänyt liikenteestä vastaavaksi henkilöksi C:tä. Koska C oli hyväksytty B Oy:n liikenteestä vastaavaksi henkilöksi, ELY-keskus on 13.5.2015 lähettämällään kirjeellä pyytänyt A Ay:tä täydentämään hakemusta toimittamalla B Oy:n ajantasainen osakasluettelo. C on 27.5.2015 sähköpostina toimittanut selvityksen, jonka mukaan B Oy:n 100 osakkeen omistus jakautuu seuraavasti: D 31 kpl, E 25 kpl, F 24 kpl ja C 20 kpl.

ELY-keskus on ilmoituksensa mukaan 28.5.2015 antanut puhelimitse valittajalle tiedon, ettei tavaraliikennelain 15 §:n mukainen konsernirakenne toteudu toimitetun selvityksen perusteella. Valittaja ei ole toimittanut ELY-keskukselle asiassa lisäselvityksiä asetettuun määräaikaan 5.6.2015 mennessä tai sen jälkeen. ELY-keskus on tarkistanut 10.6.2015 kaupparekisteritiedot, joiden mukaan valittajan osakastiedot olivat pysyneet ennallaan.

Etelä-Pohjamaan ELY-keskus on päätöksessään katsonut, että kun hakijayhtiö ja B Oy eivät muodosta osakeyhtiölain 8 luvun 12 §:n mukaista konsernia, tavaraliikennelain 15 §:ssä edellytetty konserni tai siihen verrattava omistusrakenne ei ole toteutunut. Luvan myöntämisen edellytykset eivät siten ole täyttyneet liikenteestä vastaavaksi esitetyn henkilön osalta ja ELY-keskus on päätöksellään 11.6.2015 hylännyt hakemuksen.

A Ay on ELY-keskuksen päätöksestä tekemässään valituksessa esittänyt, että luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät liikenteestä vastaavaksi esitetyn henkilön osalta, koska A Ay ja B Oy muodostavat konserniin verrattavan yhtymän. D ja C johtavat yhteisesti kyseisiä yrityksiä ja heillä on määräysvalta molemmissa yrityksissä. Yrityksiä johdetaan yhteisesti, molemmissa yrityksissä on samat työntekijät ja niiden toimipaikka on sama.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on hallinto-oikeudessa tänne tehdyn valituksen johdosta arvioitavana, onko ELY-keskus voinut hylätä A Ay tavaraliikennelupaa koskevan hakemuksen sillä perusteella, että C on jo merkitty B Oy:n liikenteestä vastaavaksi henkilöksi eikä mainittua yhtiötä ja A Ay ole pidettävä tavaraliikennelain 15 §:n 3 momentissa tarkoitettuna konsernina tai siihen verrattavana yhtymänä.

Tavaraliikennelain 8 §:ssä säädetään liikenneluvan myöntämisen edellytyksistä. Lupa on myönnettävä hakijalle, joka täyttää luvan myöntämisen edellytykset. Mainitussa lainkohdassa on viitattu luvan myöntämisen edellytysten osalta muun ohella EU:n liikenteenharjoittaja-asetukseen.

Tavaraliikennelain 15 §:ssä on säädetty EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksessa tarkoitetusta liikenteestä vastaavasta henkilöstä. Mainitun pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys eduskunnalle kaupallisia tavarankuljetuksia ja maantieliikenteen liikenneyrittäjäkoulutusta koskevan lainsäädännön uudistamiseksi, HE 24/2006 vp) on todettu, että pykälä vastaisi voimassa olevaa tavaraliikenneasetuksen 12 §:ää. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin niistä edellytyksistä, joilla luonnollinen henkilö voitaisiin hyväksyä liikenteestä vastaavaksi henkilöksi silloin, kun hänellä on jo liikenteen harjoittamiseen oikeuttava lupa. Tällöin edellytettäisiin, että kyseisellä henkilöllä on yhtiössä määräämisvalta tai yhdenvertainen asema muiden kanssa. Viimeksi mainittu tilanne toteutuu yleensä perheyhtiössä, jossa sisarukset jatkavat yritystä omistajan kuoleman jälkeen. Edelleen hallituksen esityksessä on todettu, että pykälän 3 momentissa säädettäisiin liikenteestä vastaavan henkilön hyväksymisestä konsernin tai muun yhtymän sisällä.

Tavaraliikennelain 15 §:ään on muutettu 19.12.2011 voimaan tulleella lailla tavaraliikennelain muuttamisesta, jonka perusteluissa (HE 114/2011 vp) on 15 §:n osalta todettu muun ohella, että pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi, sillä 1 momentin kumoamisen johdosta pykälän suhde EU-asetukseen jäisi muutoin epäselväksi. Mainitusta hallituksen esityksestä käy 16 §:n yksityiskohtaisista perusteluista ilmi, että 15 §:n 2 momenttiin sisältyvällä säännöksellä on tarkoitus estää se ristiriitatilanne, jossa henkilö, jolla on oma liikennelupa, voisi määrätä toisen henkilön pääasiassa omistaman yhtiön kuljetuksista.

Tavaraliikennelain 15 §:stä tai sitä koskevista perusteluista ei voida päätellä, että jonkun yhtiön liikenteestä vastaava henkilö voisi toimia toisen yhtiön liikenteestä vastaavana henkilönä vain jos mainitut yhtiöt muodostavat 15 §:n 3 momentissa tarkoitetun konsernin tai siihen verrattavan yhtymän. Mainitun momentin perustelujen mukaan momentissa säädettäisiin liikenteestä vastaavan henkilön hyväksymisestä konsernin tai muun yhtymän sisällä. Tavaraliikennelain 8 §:ssä on säädetty luvan myöntämisen edellytyksistä, eikä tuossa pykälässä ole viitattu 15 §:ään. EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen liikenteestä vastaavaa henkilöä koskevasta 4 artiklasta ei voida päätellä, että mahdollisuutta toimia liikenteestä vastaavana useammassa kuin yhdessä yhtiössä voitaisiin rajoittaa tulkitsemalla tavaraliikennelain 15 §:n 3 momenttia ELY-keskuksen tekemällä tavalla. Tavaraliikennelain perusteluista ei voida päätellä, että 15 §:n 3 momentilla olisi tarkoitettu asettaa liikenteenharjoittaja-asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja lisävaatimuksia. Mainitut seikat huomioon ottaen tavaraliikennelain 15 §:n 3 momenttia ei ole tullut lainkaan soveltaa nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa, jossa ei ole kysymys liikenteestä vastaavan henkilön hyväksymisestä konsernin tai siihen verrattavissa olevan yhtymän sisällä, vaan siitä, voidaanko jo yhden yhtiön liikenteestä vastaava henkilö hyväksyä toisen yhtiön liikenteestä vastaavaksi henkilöksi. Näin ollen Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus ei ole voinut hylätä A Ay hakemusta valituksenalaisessa päätöksessä mainituilla perusteilla. Asia on tämän vuoksi palautettava ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi sen arvioimiseksi, täyttyvätkö tavaraliikennelain mukaiset luvan myöntämisen edellytykset muutoin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki kaupallisista tavarankuljetuksista tiellä 8 ja 15 §

EU:n liikenteenharjoittaja-asetus (EY N:o 1071/2009) 3 ja 4 artikla

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Pertti Piippo ja Arto Hietaniemi. Esittelijä Patrick Laaksoharju.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

ELY-keskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen päätös saatetaan voimaan.

ELY-keskus on valituksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa:

EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 3 artiklassa on määritelty maantieliikenteen harjoittajan ammatin harjoittamista koskevat vaatimukset. Mainitun asetuksen 4 artiklan mukaan maantieliikennettä harjoittavan yrityksen on lisäksi nimettävä vähintään yksi liikenteestä vastaava luonnollinen henkilö, joka täyttää hyvän maineen ja ammatillisen pätevyyden vaatimukset. EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat lisäksi asettaa lisävaatimuksia, jotka yritysten on täytettävä voidakseen saada luvan harjoittaa maantieliikennettä. Suomessa on lisävaatimuksia asetettu.

Tavarankuljetuslain 5 luvun 15 §:n otsikossa viitataan liikenteenharjoittaja-asetuksessa tarkoitettuun liikenteestä vastaavaan henkilöön. Suomessa on jo vuonna 1994 kansallisesti säädetty edellytyksistä, joiden tulee täyttyä, jotta sama henkilö voidaan hyväksyä kahden tai useamman oikeushenkilön liikenteestä vastaavaksi henkilöksi.

Lainsäätäjä on pitänyt liikenteestä vastaavan henkilön vastuiden rajaamista Suomessa ilmeisen tärkeänä. Tavaraliikennelain 15 §:n 3 momentin säädös ja sen soveltaminen siten, kuin ELY-keskus on asian linjannut, on perusteltua, kun huomioidaan EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 4 artiklassa säädetty liikenteestä vastaavan henkilön tehtävänhoitoon liittyvä tosiasiallisuuden vaatimus.

Henkilön vastuuasemaan liittyvien tehtävien tosiasiallisen ja yhtäjaksoisen hoitamisen valvonnan toteuttaminen käytännössä muuttuu huomattavasti haastavammaksi ja lisäresursseja vaativaksi, mikäli katsottaisiin, ettei EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan nimetyn henkilön vastuiden määrää voida tavaraliikennekin 15 §:n 3 momentin perusteella rajoittaa.

EU:n liikenteenharjoittaja-asetusta sovelletaan kaikkiin yhteisöön sijoittautuneisiin maantieliikennettä harjoittaviin yrityksiin. Jokaisen edellä mainittua ammattia harjoittavan yrityksen tulee täyttää asetuksessa säädetyt vaatimukset. Johtopäätös, jonka mukaan tavaraliikennelain 15 §:n 3 momentissa säädettäisiin vain liikenteestä vastaavan henkilön hyväksymisestä konsernin tai muun yhtymän sisällä nostaa esiin kysymyksen, millaisessa tilanteessa lainkohdan soveltaminen on tarpeen. Jos samaan konserniin kuuluu useita yrityksiä, joista jokainen harjoittaa maantieliikennettä, tulee kullakin konserniin kuuluvalla yrityksellä olla oma liikennelupa ja liikenteestä vastaava henkilö. Samaan konsernirakenteeseen kuuluvat yritykset eivät saa harjoittaa kaupallista kuljetustoimintaa luvalla, joka on myönnetty jollekin konserniin kuuluvalle yritykselle.

Hakijayhtiö on selityksessään esittänyt muun ohella, että se täyttää kaikki luvan myöntämisen edellytykset, koska se muodostaa konserniin verrattavan yhtymän B Oy:n kanssa. Kyseessä on kaksi mikroyritystä, joita johdetaan yhteisesti toimipaikka ja työntekijät ovat samoja. Tavaraliikenneluvallisia ajoneuvoja on yhteensä kolme.

ELY-keskuksen mukaan lainsäätäjä on rajannut liikenteestä vastaavan henkilön vastuita, minkä vuoksi asetusta on sovellettava ELY-keskuksen linjauksen mukaan. Kuitenkin ELY-keskus olisi tehnyt myönteisen päätöksen tavaraliikenneluvan uusimisesta, jos B Oy:n osakkeiden omistuksia olisi muutettu siten, että C, tai puolisonsa D omistaisi yksin 51 prosenttia osakkeista. Osakkeiden omistuksien muutos ei hakijayhtiön mukaan vaikuta vähentävästi liikenteestä vastaavan henkilön vastuisiin. Konsernirakenne olisi tällä muutoksella ELY-keskuksen mukaan toteutunut. Konserniin verrattava rakenne on kuitenkin olemassa jo nyt.

ELY-keskus on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että tavaraliikennelain 15 §:n 3 momentti on valmisteltavana olevassa liikennekaaressa täsmälleen siinä muodossa kuin se on voimassa olevassa tavaraliikennelaissa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisulla tulee olemaan merkitystä, mikäli liikennekaari tulee esitetyssä muodossaan voimaan, koska mainitun lainkohdan soveltaminen laajenee koskemaan myös joukkoliikenne- ja taksiluvanhakijoita.

ELY-keskus on pyytänyt, että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta kävisi ilmi, millä edellytyksillä konsernin tai siihen verrattavan yhtymän on katsottava muodostuvan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus, jonka mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan, oikaistaan. ELY-keskuksen vaatimus tutkitaan valituksena.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Muutoksenhakuohjaus

Kaupallisista tavarankuljetuksista tiellä annetun lain 31 §:n 3 momentin (988/2015) mukaan hallinto-oikeuden päätökseen liikenneluvan ja kuljettajatodistuksen peruuttamista koskevassa asiassa saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallinto-oikeuden muuhun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Lain (988/2015) voimaantulosäännöksen mukaan laki tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016 ja muutoksenhaussa ennen lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Lain voimaan tullessa hallinto-oikeuden päätöksen on saanut hakea muutosta valittamalla.

ELY-keskus on tehnyt päätöksen tässä asiassa 11.6.2015. Edellä mainittu siirtymäsäännös huomioon ottaen hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus on oikaistava ja ELY-keskuksen vaatimus tutkittava valituksena.

2. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Kaupallisista tavarankuljetuksista tiellä annetun lain (jäljempänä myös tavaraliikennelaki) 2 §:n 12 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksella maantieliikenteen harjoittajan ammatin harjoittamisen edellytyksiä koskevista yhteisistä säännöistä ja neuvoston direktiivin 96/26/EY kumoamisesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 1071/2009.

Tavaraliikennelain 8 §:n 1 momentin mukaan liikennelupa myönnetään hakijalle:

1) joka täyttää EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 4 ja 6–8 artiklassa säädetyt luvanvaraista tavarankuljetusta ammatikseen harjoittavaa koskevat vaatimukset;

2) joka on täysi-ikäinen ja jonka toimintakelpoisuutta ei ole holhoustoimesta annetun lain (442/1999) 18 §:n nojalla rajoitettu ja jolle ei ole mainitun lain 8 §:n 1 momentin nojalla määrätty edunvalvojaa;

3) jota tai jonka Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain (1207/2010) 2 §:ssä tarkoitettua organisaatiohenkilöä taikka näiden arvopaperimarkkinalain (746/2012) 2 luvun 4 §:ssä tarkoitetulla tavalla määräämisvallassa olevaa yhteisöä ei ole asetettu konkurssiin tavaraliikennelupaa vaativalla toimialalla viimeisimmän vuoden aikana;

4) jolla ei ole veroihin, lakisääteisiin eläke-, tapaturma- tai työttömyysvakuutusmaksuihin taikka Tullin perimiin maksuihin liittyvien velvollisuuksien laiminlyöntejä eikä muita ulosotossa olevia velkoja, jotka ovat hakijan maksukykyyn nähden vähäistä suurempia, eikä velkoja, jotka on palautettu ulosotosta varattomuustodistuksin;

5) jota ei ole määrätty liiketoimintakieltoon eikä väliaikaiseen liiketoimintakieltoon;

6) joka ei ole tahallisesti tai törkeästä huolimattomuudesta olennaisesti laiminlyönyt työsopimuslain (55/2001), työehtosopimuslain (436/1946), työaikalain (605/1996) tai vuosilomalain (162/2005) mukaisten työsuhde-etuuksien suorittamista taikka tapaturmavakuutuslain (608/1948) mukaista työntekijän pakollista vakuutusvelvollisuutta; ja

7) jos edellä mainittu tai siihen välittömästi verrattavissa oleva aikaisempi toiminta ei osoita hakijaa ilmeisen sopimattomaksi harjoittamaan tässä laissa tarkoitettua luvanvaraista toimintaa.

Tavaraliikennelain 8 §:n 2 momentin mukaan liikennelupa myönnetään myös EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 6 ja 7 artiklan sekä tämän pykälän 1 momentin 3 ja 4 kohdan vaatimukset täyttävälle oikeushenkilölle, jonka liikenteestä vastaava henkilö täyttää mainitun asetuksen 4, 6 ja 8 artiklassa säädetyt vaatimukset sekä tämän pykälän 1 momentin 2 ja 5 kohdan edellytykset.

Tavaraliikennelain 8 §:n 3 momentin mukaan lisäksi hakijana olevan yrityksen toimitusjohtajan ja vastuunalaisten yhtiömiesten tulee olla 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla hyvämaineisia.

Tavaraliikennelain 15 §:n (EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksessa tarkoitettu liikenteestä vastaava henkilö) 2 momentin mukaan luonnollinen henkilö, jolla on liikennelupa, voidaan hyväksyä oikeushenkilön liikenteestä vastaavaksi henkilöksi vain, jos hänellä on osakkuuteen tai osakkeiden omistukseen perustuva määräämisvalta tai yhdenvertainen asema muiden osakkaiden kanssa tässä yhtiössä tai yhteisössä.

Tavaraliikennelain 15 §:n 3 momentin mukaan konsernissa tai siihen verrattavassa yhtymässä voidaan sama henkilö hyväksyä kahden tai useamman oikeushenkilön liikenteestä vastaavaksi henkilöksi.

Tavaraliikennelain 16 §:n 1 momentin mukaan EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu nimetty liikenteestä vastaava henkilö saa hoitaa vain yhden yrityksen kuljetustoimintoja, ja niissä saa käyttää enintään 50 ajoneuvoa.

Tavaraliikennelain 16 §:n 2 momentin mukaan EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti nimettyä liikenteestä vastaavaa henkilöä ei saa nimetä mainitun artiklan 2 kohdan mukaiseksi liikenteestä vastaavaksi henkilöksi.

EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 3 artiklan (Maantieliikenteen harjoittajan ammatin harjoittamista koskevat vaatimukset) 1 kohdan mukaan yrityksellä, joka harjoittaa maantieliikenteen harjoittajan ammattia, on oltava: a) tosiasiallinen ja pysyvä toimipaikka jossain jäsenvaltiossa; b) hyvä maine; c) asianmukainen vakavaraisuus; d) vaadittava ammatillinen pätevyys.

EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat päättää asettaa lisävaatimuksia, joiden on oltava oikeasuhteisia ja syrjimättömiä ja jotka yritysten on täytettävä voidakseen saada luvan harjoittaa maantieliikennettä.

EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 4 artiklassa säädetään artiklan otsikon mukaan liikenteestä vastaavasta henkilöstä. Artiklan 1 kohdan mukaan yrityksen, joka harjoittaa maantieliikenteen harjoittajan ammattia, on nimettävä vähintään yksi luonnollinen henkilö, liikenteestä vastaava henkilö, joka täyttää 3 artiklan 1 kohdan b ja d alakohdassa säädetyt vaatimukset ja: a) joka johtaa tosiasiallisesti ja yhtäjaksoisesti yrityksen kuljetustoimintoja; b) jolla on tosiasiallinen yhteys yritykseen esimerkiksi sen työntekijänä, johtajana, omistajana tai osakkeenomistajana tai sen hallinnoijana tai, jos yritys on luonnollinen henkilö, joka on tämä sama henkilö; ja c) jonka asuinpaikka on yhteisössä.

EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaan, jos yritys ei täytä 3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädettyä ammatillista pätevyyttä koskevaa vaatimusta, toimivaltainen viranomainen voi antaa sille luvan harjoittaa maantieliikenteen harjoittajan ammattia ilman tämän artiklan 1 kohdan mukaisesti nimettyä liikenteestä vastaavaa henkilöä sillä edellytyksellä, että:

a) yritys nimeää luonnollisen henkilön, jonka asuinpaikka on yhteisössä ja joka täyttää 3 artiklan 1 kohdan b ja d alakohdassa säädetyt vaatimukset ja joka on sopimuksen nojalla valtuutettu hoitamaan liikenteestä vastaavan henkilön tehtäviä yrityksen lukuun;

b) yrityksen ja a alakohdassa tarkoitetun henkilön välisessä sopimuksessa määritellään tehtävät, jotka asianomaisen henkilön on suoritettava tosiasiallisesti ja jatkuvasti, ja ilmoitetaan hänen vastuunsa liikenteestä vastaavana henkilönä. Sopimuksessa määriteltäviin tehtäviin kuuluvat erityisesti ne, jotka liittyvät ajoneuvojen huollosta vastaamiseen, kuljetussopimusten ja -asiakirjojen tarkistamiseen, peruskirjanpitoon, lastien tai tehtävien jakamiseen kuljettajille ja ajoneuvoille sekä turvallisuusmenettelyjen tarkistamiseen;

c) edellä a kohdassa tarkoitettu henkilö voi hoitaa liikenteestä vastaavana henkilönä enintään neljän eri yrityksen kuljetustoimintoja, joihin käytetään yhteensä enintään 50:tä ajoneuvoa. Jäsenvaltiot voivat päättää alentaa niiden yritysten määrää ja/tai ajoneuvojen kokonaismäärää, joita tämä henkilö voi hoitaa; ja

d) edellä a alakohdassa tarkoitettu henkilö suorittaa määritellyt tehtävät ainoastaan yrityksen edun nimissä, ja hänen vastuunsa toteutetaan niistä yrityksistä riippumattomalla tavalla, joiden toimeksiannosta yritys suorittaa kuljetuksia.

Mainitun 4 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat päättää, että 1 kohdan mukaisesti nimettyä liikenteestä vastaavaa henkilöä ei tämän lisäksi saa nimetä 2 kohdan mukaisesti tai että hänet voidaan nimetä tällä tavoin ainoastaan sellaista yritysten tai ajoneuvojen määrää varten, joka on alhaisempi kuin 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettu.

Mainitun 4 artiklan 4 kohdan mukaan yrityksen on ilmoitettava nimetty yksi tai useampi liikenteestä vastaava henkilö toimivaltaiselle viranomaiselle.

EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksen 6 artiklassa säädetään hyvämaineisuutta koskevaan vaatimukseen liittyvistä edellytyksistä, 7 artiklassa vakavaraisuusvaatimukseen liittyvistä edellytyksistä ja 8 artiklassa ammatillista pätevyyttä koskevaan vaatimukseen liittyvistä edellytyksistä.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys tavaraliikennelain 15 §:n 3 momentin säännöksen tulkinnasta. Mainitun säännöksen mukaan konsernissa tai siihen verrattavassa yhtymässä voidaan sama henkilö hyväksyä kahden tai useamman oikeushenkilön liikenteestä vastaavaksi henkilöksi. Vastaavaa säännöstä ei ole EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksessa.

ELY-keskus on hylännyt A Ay (jäljempänä myös yhtiö) tavaraliikenteen yhteisölupaa koskevan uudistamishakemuksen sillä perusteella, että yhtiö on esittänyt liikenteestä vastaavaksi henkilöksi C:n, joka on jo aiemmin hyväksytty B Oy:n liikenteestä vastaavaksi henkilöksi. ELY-keskuksen mukaan mainittua tavaraliikennelain 15 §:n 3 momentin säännöstä on tulkittava siten, että sama luonnollinen henkilö voidaan hyväksyä kahden eri yhtiön liikenteestä vastaavaksi henkilöksi vain, jos nämä yhtiöt muodostavat mainitussa lainkohdassa tarkoitetun konsernin tai siihen verrattavissa olevan yhtymän. ELY-keskuksen mukaan yhtiö ja B Oy eivät muodosta lainkohdassa tarkoitettua konsernia tai siihen verrattavaa yhtymää.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, ettei tavaraliikennelain 15 §:n 3 momentti tule asiassa sovellettavaksi, ja palauttanut asian ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi sen arvioimiseksi, täyttyvätkö tavaraliikennelain mukaiset luvan myöntämisen edellytykset muutoin.

Tavaraliikennelain 15 §:n 3 momentin säännöksen taustaa

Tavaraliikennelaki ja myös sen 15 §:n 3 momentin säännös tulivat voimaan 1.9.2006. Lain voimaantullessa sillä pantiin täytäntöön, kansallisten säännösten lisäksi, neuvoston 29.4.1996 antama direktiivi 96/26/EY maanteiden kansallisen ja kansainvälisen tavara- ja henkilöliikenteen harjoittajien ammattiin pääsystä sekä tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta sekä toimenpiteistä näiden liikenteenharjoittajien sijoittautumisvapauden tehokkaan käyttämisen edistämiseksi (ammattiinpääsydirektiivi). Mainitussa direktiivissä ei ollut säännöksiä siitä, että yrityksellä tulee olla liikenteestä vastaava henkilö, mutta direktiivin 3 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan yrityksen kuljetustoimintaa jatkuvasti ja tosiasiallisesti johtavan henkilön tai johtavien henkilöiden on täytettävä mainitun artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa mainitut edellytykset, eli hyvää mainetta koskeva edellytys. Direktiivissä ei myöskään ollut säädetty siitä, voiko mainittu yrityksen kuljetustoimintaa jatkuvasti ja tosiasiallisesti johtava henkilö olla samassa asemassa useammassa kuljetustoimintaa harjoittavassa yrityksessä.

Tavaraliikennelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 24/2006 vp) lain 15 §:n 3 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan "Pykälän 3 momentissa säädettäisiin liikenteestä vastaavan henkilön hyväksymisestä konsernin tai muun yhtymän sisällä." Säännöksen tarkoitus ja tulkinta jää perustelujen valossa epäselväksi.

Ammattiinpääsydirektiivi kumottiin 4.12.2011 voimaan tulleella Suomessa lakina sovellettavalla EU:n liikenteenharjoittaja-asetuksella (asetus (EY) N:o 1071/2009). Asetuksen voimaantulon johdosta tavaraliikennelakia on muutettu mainitun lain muuttamisesta annetulla lailla 1283/2011.

Muutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 114/2011 vp) perusteluissa on liikenneluvan myöntämisen edellytysten osalta todettu seuraavaa: "Lain 8—12 §:ssä säädettäisiin niistä vaatimuksista, jotka hakijan on täytettävä saadakseen liikenneluvan. Voimassa olevan pykälän direktiiviin perustuvat säännökset ehdotetaan muutettavaksi niin, että pykälässä säädettäisiin niistä luvan edellytyksistä, jotka eivät perustu EU:n liikenteenharjoittaja-asetukseen. Muutoin vain viitataan asetuksen asianomaisiin kohtiin."

Nyt kysymyksessä olevaa tavaraliikennelain 15 §:n 3 momenttia ei muutettu lailla 1283/2011, eikä tästä säännöksestä ole hallituksen esityksen (HE 114/2011 vp) perusteluissa mainintaa.

Oikeudellinen arviointi

Kuten edellä on todettu, se mitä tavaraliikennelain 15 §:n 3 momentin säännöksellä on tavaraliikennelakia säädettäessä tarkoitettu, jää epäselväksi. Suomessa lakina sovellettavan liikenteenharjoittaja-asetuksen tultua voimaan mainitun lainkohdan tulkinnassa on tarkasteltava säännöksen yhteensopivuutta liikenteenharjoittaja-asetuksen säännösten kanssa.

Liikenteenharjoittaja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan yrityksen, joka harjoittaa maantieliikenteen harjoittajan ammattia, on nimitettävä vähintään yksi luonnollinen henkilö, liikenteestä vastaava henkilö, joka täyttää artiklassa ja siinä viitatuissa artikloissa säädetyt vaatimukset. Edellytyksenä on muun ohella, että henkilöllä on 3 artiklan 1 kohdan b kohdassa tarkoitettu hyvä maine sekä d kohdassa tarkoitettu ammatillinen pätevyys. Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan edellytyksenä on lisäksi, että henkilö johtaa tosiasiallisesti ja yhtäjaksoisesti yrityksen kuljetustoimintoja ja että henkilöllä on tosiasiallinen yhteys yritykseen esimerkiksi sen työntekijänä, johtajana, omistajana tai osakkeenomistajana tai sen hallinnoijana. Asetuksessa ei ole säännöksiä siitä, että edellytykset täyttävä liikenteestä vastaava henkilö voisi toimia vain yhden yrityksen liikenteestä vastaavana henkilönä.

Liikenteenharjoittaja-asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa säädetään tilanteesta, jossa yritys ei täytä 3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädettyä ammatillista vaatimusta. Toimivaltainen viranomainen voi myöntää yritykselle luvan harjoittaa maantieliikenteen ammattia ilman artiklan 1 kohdan mukaisesti nimettyä liikenteestä vastaavaa henkilöä artiklan 2 kohdassa mainituin edellytyksin, vaikka yrityksellä ei ole artiklan 1 kohdassa tarkoitettua liikenteestä vastaavaa henkilöä. Tällöin asetuksen 4 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan henkilö voi hoitaa enintään neljän yrityksen toimintoja, ja artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltio voi rajoittaa artiklan 1 kohdassa tarkoitetun liikenteestä vastaavan henkilön nimittämistä artiklan 2 kohdassa tarkoitetuksi henkilöksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei liikenteenharjoittaja-asetuksessa ole asetettu estettä sille, että asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu liikenteestä vastaavaksi henkilöksi nimitetty henkilö nimitetään liikenteestä vastaavaksi henkilöksi myös toiseen sellaiseen yritykseen, johon henkilöllä on 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu yhteys, kunhan muut liikenteestä vastaavalle henkilölle asetut edellytykset täyttyvät. Henkilön toimintaa usean yrityksen toiminnasta vastaavana henkilönä on rajoitettu vain 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa, mistä nyt ei ole kysymys.

Kuten edellä on esitetty, se, mitä tavaraliikennelain 15 §:n 3 momentin säännöksellä on tavaraliikennelakia säädettäessä tarkoitettu, jää epäselväksi. Aiemmin voimassa olleessa ammattiinpääsydirektiivissä, nyt voimassa olevassa liikenteenharjoittaja-asetuksessa tai tavaraliikennelaissa ei ole säädetty, että edellytykset täyttävä liikenteestä vastaava henkilö voi toimia tässä ominaisuudessa vain yhdessä yrityksessä. Tavaraliikennelain 15 §:n 3 momentin säännöstä ei voida pitää poikkeuksena sellaisesta edellytyksestä, josta ei ole säädetty laissa eikä asetuksessa. Tällaista pääsääntöä ei voida johtaa pelkästään poikkeussäännöksestä. Toisin kuin ELY-keskus valituksessaan katsoo, säännöstä ei näin ollen ole tulkittava siten, että henkilö voisi toimia vain yhden yrityksen liikenteestä vastaavana henkilönä, paitsi jos kysymyksessä on konserni tai siihen verrattavissa oleva yhteenliittymä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tavaraliikennelain 15 §:n 3 momentin säännöstä on tulkittava siten, että sen mukaan yrityksen liikenteestä vastaava henkilö voidaan hyväksyä konsernissa tai siihen verrattavassa yhtymässä liikenteestä vastaavaksi henkilöksi myös siinä tapauksessa, ettei henkilöllä ole liikenteenharjoittaja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaista tosiasiallista yhteyttä kaikkiin muihin konsernin tai sitä vastaavan yhteenliittymän yrityksiin. Säännöstä on näin ollen tulkittava siten, että siinä laajennetaan yhden yrityksen liikenteestä vastaavaksi henkilöksi hyväksytyn henkilön oikeutta toimia myös muiden konserniyhtiöiden liikenteestä vastaavana henkilönä.

Kysymyksessä ei ole katsottava olevan myöskään liikenteenharjoittaja-asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu lisärajoitus, koska hallituksen esityksen (HE 114/2011 vp) mukaan niistä vaatimuksista, jotka hakijan on täytettävä saadakseen liikenneluvan, säädetään tavaraliikennelain 8—12 §:ssä, ilman että mainitussa kohdassa olisi viitattu lain 15 §:n 3 momenttiin.

Asiassa ei ole edes väitetty, ettei A Ay liikenteestä vastaavaksi henkilöksi esitetyllä C olisi liikenteenharjoittaja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädettyä yhteyttä mainittuun yhtiöön. Näin ollen ELY-keskus ei ole mainitsemillaan perusteilla voinut hylätä A Ay tavaraliikenteen yhteisöluvan uudistamista koskevaa hakemusta.

Johtopäätös

Edellä esitetyllä perusteella hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla hallinto-oikeus on palauttanut asian ELY-keskukselle sen arvioimiseksi, täyttyvätkö tavaraliikennelain mukaiset luvan myöntämisen edellytykset muutoin, ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Ahti Vapaavuori, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Kari Nieminen.

 
Julkaistu 23.8.2017