KHO:2017:135

Työsuojelu – Tilaajavastuulaki – Soveltamisala – Laiminlyöntimaksu – Raja-arvon laskeminen – Alihankinta – Jatkuva alihankintasuhde

Vuosikirjanumero: KHO:2017:135
Antopäivä: 24.8.2017
Taltionumero: 4057
Diaarinumero: 3477/2/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:135

Aluehallintovirasto oli määrännyt A Oy:lle tilaajan laiminlyöntimaksut, koska yhtiö ei ollut hankkinut tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetussa laissa (tilaajavastuulaki) tarkoitettuja selvityksiä käyttämästään neljästä alihankkijasta lain edellyttämällä tavalla. A Oy:n mukaan tilaajavastuulaki ei tullut sovellettavaksi, koska alihankkijat olivat tehneet yksittäisiä työsuorituksia tilaajan eri työkohteissa eikä yhdenkään näistä erillisistä työsuorituksista laskutetun vastikkeen veroton arvo ollut ylittänyt tilaajavastuulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista raja-arvoa. A Oy ei ollut myöskään tehnyt alihankkijoiden kanssa alihankintasopimuksia eikä puite- tai muita vastaavia sopimuksia.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että työsuorituksia oli tehty jatkuvasti, vaikka alihankkijoiden työsuoritukset kohdistuivatkin A Oy:n eri työkohteisiin. Kun otettiin huomioon tilaajavastuulain tavoitteet sekä lain 4 §:n 2 momentin sisältö ja sen perustelut, tosiasiallisesti jatkuvassa alihankintasuhteessa ei ollut perusteltua arvioida tilaajan selvitysvelvollisuuden syntymistä työsuoritus- tai työkohdekohtaisesti. Näin ollen tilaajavastuulain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuna tilaajalle yhtäjaksoisesti tehtynä työnä oli pidettävä myös tilaajan eri työkohteissa saman alihankkijan toimesta tehtyjä peräkkäisiä, keskeytymättä tai vain lyhyin keskeytyksin jatkuvia työsuorituksia. Asiaa ei ollut arvioitava toisin sillä perusteella, että alihankkijoiden kanssa ei ollut tehty puitesopimuksia tai vastaavia järjestelyjä. Tilaajan selvitysvelvollisuus syntyi silloin, kun lain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan tarkoittama raja-arvo ensimmäisen kerran alihankintasuhteessa ylittyi erillisistä työsuorituksista laskutettujen vastikkeiden kumulatiivisen arvon perusteella.

Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 4 § 1 momentti 2 kohta (1233/2006) ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 28.9.2016 nro 16/0555/3

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on 11.9.2015 tekemällään päätöksellä määrännyt A Oy:n maksamaan laiminlyöntimaksua 4 500 euroa liittyen B -nimisen yksityisen elinkeinonharjoittajan kanssa tehtyyn sopimukseen, 4 500 euroa liittyen C -nimisen yksityisen elinkeinonharjoittajan kanssa tehtyyn sopimukseen, 6 000 euroa liittyen D -nimisen yksityisen elinkeinonharjoittajan kanssa tehtyyn sopimukseen ja 5 000 euroa liittyen E Oy:n kanssa tehtyyn sopimukseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A Oy:n valituksen ja yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Säännösten sisältöä

Tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (tilaajavastuulaki) 4 §:n 1 momentin 2 kohdan, sellaisena kuin se on ollut 31.8.2015 saakka, mukaan tilaajavastuulakia ei sovelleta, jos tilaajavastuulaissa tarkoitetun alihankintasopimuksen vastikkeen arvo ilman arvonlisäveroa on alle 7 500 euroa. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettuja raja-arvoja laskettaessa työn katsotaan jatkuneen yhdenjaksoisesti, jos tilaajalle tehty työ tai aikaansaatu työtulos perustuu useisiin peräkkäisiin, keskeytymättöminä tai vain lyhyin keskeytyksin jatkuviin sopimuksiin.

Tilaajavastuulain 5 §:n, sellaisena kuin se on ollut 31.8.2015 saakka,

1 momentin mukaan ennen kuin tilaaja tekee sopimuksen vuokratun työntekijän käytöstä tai alihankintasopimukseen perustuvasta työstä, tilaajan on pyydettävä sopimuspuolelta ja tämän on annettava tilaajalle:

1) selvitys siitä, onko yritys merkitty ennakkoperintälain (1118/1996) mukaiseen ennakkoperintärekisteriin ja työnantajarekisteriin sekä arvonlisäverolain (1501/1993) mukaiseen arvonlisäverovelvollisten rekisteriin;

2) kaupparekisteriote tai kaupparekisteristä muutoin saadut kaupparekisteriotetta vastaavat tiedot;

3) todistus verojen maksamisesta tai verovelkatodistus taikka selvitys siitä, että verovelkaa koskeva maksusuunnitelma on tehty;

4) todistukset eläkevakuutusten ottamisesta ja eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta tai selvitys siitä, että erääntyneitä eläkevakuutusmaksuja koskeva maksusopimus on tehty; sekä

5) selvitys työhön sovellettavasta työehtosopimuksesta tai keskeisistä työehdoista.

Pykälän 6 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetut selvitykset ja todistukset on säilytettävä vähintään kaksi vuotta siitä, kun sopimusta koskeva työ on päättynyt.

Tilaajavastuulain 5 a §:n 1 momentin mukaan mitä 5 §:ssä säädetään tilaajan selvitysvelvollisuudesta, sovelletaan myös rakentamistoimintaan liittyvään tilaajaan. Rakentamistoimintaan liittyvä tilaaja ei kuitenkaan vapaudu selvitysvelvollisuudesta mainitun pykälän 4 momentin 2 ja 3 kohdan perusteella eikä niissä tarkoitettuun syyhyn rinnastettavan syyn perusteella. Rakentamistoimintaan liittyvällä tilaajalla on mainitun pykälän 1 momentissa säädetyn lisäksi oltava todistus siitä, että sopimuspuoli on ottanut tapaturmavakuutuslaissa (608/1948) tarkoitetun vakuutuksen.

Tilaajavastuulain 9 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tilaaja on velvollinen maksamaan laiminlyöntimaksua, jos tilaaja on laiminlyönyt edellä mainitun selvitysvelvollisuuden. Pykälän 2 momentin, sellaisena kuin se on ollut 31.8.2015 saakka, mukaan laiminlyöntimaksun suuruudeksi määrätään vähintään 1 600 euroa ja enintään 16 000 euroa. Laiminlyöntimaksun rahamäärää tarkistettiin 1.1.2014 voimaan tulleella valtioneuvoston laiminlyöntimaksun määrästä antamalla asetuksella siten, että sen enimmäismäärä on 17 024 euroa ja vähimmäismäärä 1 702 euroa.

Pykälän 3 momentin mukaan laiminlyöntimaksun suuruutta määrättäessä otetaan huomioon selvitysvelvollisuuden rikkomisen aste, laatu ja laajuus sekä tilaajan ja tämän sopimuspuolen välisen sopimuksen arvo. Laiminlyöntimaksua alentavana tekijänä otetaan huomioon tilaajan pyrkimys estää tai poistaa laiminlyönnin vaikutukset ja sitä korottavana tekijänä laiminlyönnin toistuvuus, suunnitelmallisuus ja muut olosuhteet.

Pykälän 4 momentin mukaan laiminlyöntimaksu voidaan jättää määräämättä tai määrätä maksettavaksi vähimmäismäärää pienempänä, jos tekoa voidaan pitää vähäisenä ja maksun määräämättä jättäminen tai määrääminen vähimmäismäärää pienempänä on kohtuullista olosuhteet huomioon ottaen.

Tilaajavastuulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 114/2006 vp) mukaan 4 pykälän 2 momentissa otettaisiin huomioon myös se, että selvitysvelvollisuutta ei voisi kiertää pilkkomalla vuokratyön tai alihankintatyön kesto tai vuokra- ja alihankintatyötä koskevat sopimukset osiin. Siksi ehdotetaan, että raja-arvoja laskettaessa työn katsottaisiin jatkuneen yhdenjaksoisesti, jos tilaajalle tehty työ tai työtulos muodostuisi peräkkäisistä, keskeytymättöminä tai vain lyhytaikaisin keskeytyksin jatkuvista määräaikaisista sopimuksista. Säännös vastaisi luonteeltaan muun muassa lähetetyistä työntekijöistä annetun lain (1146/1999) 4 a §:n 2 momenttia siitä, miten lähetettynä olo lasketaan edustajan asettamisvelvollisuutta koskevia kynnysarvoja arvioitaessa. Lakia sovellettaisiin siitä lukien, kun vuokratyötä koskevan sopimuksen mukainen työskentely tai alihankintatyöstä sovittu vastike ylittäisi ensimmäisen kerran 1 momentissa ehdotetut raja-arvot.

Asiassa esitetty selvitys

A Oy:n (tilaaja) oman ilmoituksen mukaan sen liikevaihto on vuonna 2013 ollut noin 7 200 000 euroa ja henkilöstön lukumäärä 70. Tilaaja on solminut suullisia kattoasennustöitä koskevia alihankintasopimuksia B, C ja D -nimisten yksityisten elinkeinonharjoittajien sekä suullisia nosturipalvelutöitä koskevia alihankintasopimuksia E Oy:n kanssa. Tilaajan mukaan se on pyrkinyt hoitamaan asiakkailtaan, pääsääntöisesti yksityishenkilöiltä, saamansa tilaukset itse. Mikäli tämä ei ole ollut mahdollista, työ asiakkaan työkohteessa on teetetty alihankkijalla. Alihankkijoiden kanssa ei ole tehty määräaikaisia sopimuksia, vaan kukin sopimus on aina tehty tilaushetken tarpeeseen perustuen ja koskenut yksittäistä työkohdetta.

B on laskuttanut tilaajalta 5.10.2013–17.1.2014 päivätyillä yhdeksällä laskulla yhteensä noin 29 000 euroa. Tilaajavastuulaissa määritelty raja-arvo (7 500 euroa, alv 0 %) on ylittynyt 1.11.2013 päivätyllä laskulla. Aluehallintoviraston mukaan tilaajalle on viimeistään ennen mainittuun laskuun liittyvän sopimuksen solmimista muodostunut selvitysvelvollisuus sopimuskumppanistaan. Tilaajan esittämä tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukainen selvitys on päivätty 13.11.2014 eli selvitys oli hankittu vasta sopimuksen solmimisen jälkeen. Tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 3–4 kohtien mukaiset selvitykset tilaaja on jättänyt kokonaan hankkimatta.

C on laskuttanut tilaajalta 26.4.2013–16.9.2013 päivätyillä 13 laskulla yhteensä noin 30 000 euroa. Tilaajavastuulaissa määritelty raja-arvo on ylittynyt 20.5.2013 päivätyllä laskulla. Aluehallintoviraston mukaan tilaajalle on viimeistään ennen mainittuun laskuun liittyvän sopimuksen solmimista muodostunut selvitysvelvollisuus sopimuskumppanistaan. Tilaajan esittämät tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 1–3 kohtien mukaiset selvitykset oli hankittu vasta sopimuksen solmimisen jälkeen. Tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisen selvityksen tilaaja on jättänyt kokonaan hankkimatta.

D on laskuttanut tilaajalta 27.1.2013–18.8.2014 päivätyillä 44 laskulla yhteensä noin 99 000 euroa. Tilaajavastuulaissa määritelty raja-arvo on ylittynyt 13.3.2013 päivätyllä laskulla. Aluehallintoviraston mukaan tilaajalle on viimeistään ennen mainittuun laskuun liittyvän sopimuksen solmimista muodostunut selvitysvelvollisuus sopimuskumppanistaan. Tilaajan esittämät tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 1–3 kohtien mukaiset selvitykset oli hankittu vasta sopimuksen solmimisen jälkeen. Tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisen selvityksen tilaaja on jättänyt kokonaan hankkimatta. Lisäksi tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen selvitys on ollut puutteellinen.

E Oy on laskuttanut tilaajalta 27.1.2013–5.9.2013 päivätyillä 21 laskulla yhteensä noin 34 000 euroa. Tilaajavastuulaissa määritelty raja-arvo on ylittynyt 13.3.2013 päivätyllä laskulla. Aluehallintoviraston mukaan tilaajalle on viimeistään ennen mainittuun laskuun liittyvän sopimuksen solmimista muodostunut selvitysvelvollisuus sopimuskumppanistaan. Tilaajan esittämät tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 1–2 kohtien mukaiset selvitykset oli hankittu vasta sopimuksen solmimisen jälkeen. Tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 3–4 kohtien mukaiset selvitykset tilaaja on jättänyt kokonaan hankkimatta.

Aluehallintovirasto on määrännyt A Oy:n maksettavaksi laiminlyöntimaksun selvitysvelvollisuuden laiminlyönnin perusteella. Päätöksen mukaan maksua määrättäessä huomioon on otettu selvitysvelvollisuuden rikkomisen aste, laatu ja laajuus sekä tilaajan ja sopimuskumppanin välisen sopimuksen arvo ja se, että A Oy:n liiketoiminta on liikevaihdon ja henkilöstömäärän perusteella pientä. Maksua alentavana seikkana huomioon on otettu tilaajan pyrkimys hankkia puuttuvia selvityksiä ja todistuksia jälkikäteen.

Hallinto-oikeuden päätelmät

A Oy on tilaajana solminut kunkin edellä mainitun sopimuskumppaninsa kanssa useita peräkkäisiä, keskeytymättöminä tai vain lyhyin keskeytyksin jatkuneita suullisia alihankintasopimuksia. Huolimatta siitä, että kukin sopimus on tehty tilaushetken tarpeeseen perustuen ja käsittänyt yksittäisessä työkohteessa tehtävän työn suorittamisen, kysymys on työstä, jonka tilaajavastuulaissa tarkoitettuja raja-arvoja laskettaessa katsotaan jatkuneen yhdenjaksoisesti.

A Oy on hankkinut sopimuskumppaneistaan tilaajavastuulain edellyttämiä selvityksiä vasta solmittuaan sopimukset, joilla laissa määritelty raja-arvo on ylittynyt, ja jättänyt osan selvityksistä kokonaan hankkimatta. Yhtiö on näin tehdessään laiminlyönyt tilaajavastuunlain mukaisen selvitysvelvollisuutensa. Laiminlyöntejä ei voida pitää vähäisinä. Aluehallintovirasto on siten voinut määrätä yhtiön maksettavaksi laiminlyöntimaksut. Laiminlyönnit ja muut maksujen määrään vaikuttavat seikat huomioon ottaen maksuja ei ole pidettävä liian korkeina.

Oikeudenkäyntikulut

Hallinto-oikeus on hylännyt A Oy:n valituksen. Näin ollen ei ole kohtuutonta, että A Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 4 § 1 (1233/2006) ja 2 momentti, 5 § 1 momentti 1 ja 2 kohta (469/2012), 3-5 kohdat ja 6 momentti (1233/2006), 5 a § 1 momentti, 9 § 1 momentti 1 kohta, 2 momentti (1052/2010), 3 momentti ja 4 momentti sekä 9 b § (469/2012)

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Valtioneuvoston asetus tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain 9 §:ssä säädetyn laiminlyöntimaksun rahamäärän tarkistamisesta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannu Raahensalo, Tom Almenoksa ja Katja Sorsimo. Esittelijä Sanna-Mari Aalto.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen päätökset kumotaan. Lisäksi aluehallintovirasto on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimusten mukaisesti laillisine viivästyskorkoineen.

Aluehallintovirasto on tulkinnut tilaajavastuulain 4 §:ää virheellisesti. A Oy on tehnyt saman alihankkijan kanssa useita alihankintasopimuksia, mutta sopimukset ovat olleet itsenäisiä ja kohdistuneet eri työmaahan ja asiakkaaseen. Yhtiö tekee aina alihankkijan kanssa yhden alihankintasopimuksen, joka kattaa koko työmaan. Mikäli yhtiö tarvitsee toiselle työmaalle saman alihankkijan palveluja, siitä tehdään erillinen sopimus. Alihankintapalvelu tilataan tarpeen mukaan ja kulloinkin siltä alihankkijalta, joka on parhaiten käytettävissä. Alihankintasopimuksen ehdot sovitaan tapauskohtaisesti. Mitään puite- tai vastaavia sopimuksia ei ole laadittu. Lain sanamuoto ja lain esityöt eivät tue sellaista tulkintaa, että saman alahankkijan kanssa tehdyt alihankintasopimukset, jotka koskevat täysin eri työtuloksia, kumuloituisivat keskenään tilaajavastuulain 4 §:n 2 momentin mukaista raja-arvoa laskettaessa etenkään silloin, kun alihankkijan kanssa ei ole tehty puite- tai vastaavaa sopimusta.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon, jonka mukaan valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee hylätä.

A Oy on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Asiassa on yhtiön valituksen johdosta ratkaistavana, onko tilaajavastuulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua alihankintasopimuksen raja-arvoa saman pykälän 2 momentin mukaan määritettäessä useiden erillisten, mutta samojen alihankkijoiden kanssa tehtyjen sopimusten arvot laskettava yhteen.

Saadun selvityksen mukaan A Oy on ostanut kattoasennustyösuorituksia B, C ja D -nimisiltä yksityisiltä elinkeinonharjoittajilta sekä nosturipalvelutyösuorituksia E Oy:ltä. Toimeksiannoista ei ole tehty kirjallisia alihankintasopimuksia. Alihankintalaskutuksen perusteella kyseiset työsuoritukset on tehty A Oy:n eri työkohteissa siten, ettei yhdenkään erillisestä työsuorituksesta laskutetun vastikkeen veroton arvo ole ylittänyt tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (tilaajavastuulain) 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista raja-arvoa.

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että työsuorituksia on tehty jatkuvasti siten, että kukin alihankkija on laskuttanut A Oy:tä vähintään kerran kuukaudessa tarkasteltavan ajanjakson ajan. Kun otetaan huomioon tilaajavastuulain tavoitteet sekä lain 4 §:n 2 momentin sisältö ja sen perustelut, tosiasiallisesti jatkuvassa alihankintasuhteessa ei ole perusteltua arvioida tilaajan selvitysvelvollisuuden syntymistä työsuoritus- tai työkohdekohtaisesti. Näin ollen tilaajavastuulain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuna tilaajalle yhtäjaksoisesti tehtynä työnä on pidettävä myös tilaajan eri työkohteissa saman alihankkijan toimesta tehtyjä peräkkäisiä, keskeytymättä tai vain lyhyin keskeytyksin jatkuvia työsuorituksia. Asiaa ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, että alihankkijoiden kanssa ei ole tehty puitesopimuksia tai vastaavia järjestelyjä. Tilaajan selvitysvelvollisuus syntyy, kun lain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan tarkoittama raja-arvo ensimmäisen kerran alihankintasuhteessa ylittyy erillisistä työsuorituksista laskutettujen vastikkeiden kumulatiivisen arvon perusteella.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen näiltä osin ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa eikä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Stina-Maria Lund.

 
Julkaistu 24.8.2017