KHO:2017:140

Ylimääräinen muutoksenhaku – Purkuhakemus – Ilmeisesti väärä lain soveltaminen – Julkinen hankinta – Valvontadirektiivi 89/665/ETY – Vahingonkorvaus – Hyvitysmaksuseuraamus – Kansallinen oikeussuojakeino

Vuosikirjanumero: KHO:2017:140
Antopäivä: 1.9.2017
Taltionumero: 4178
Diaarinumero: 2359/3/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:140

Hankintayksikkö oli kilpailuttanut jätteenpolttolinjan savukaasun käsittelyjärjestelmän neuvottelumenettelyä käyttäen. Markkinaoikeus oli yhtiön hakemuksesta velvoittanut hankintayksikön suorittamaan yhtiölle hyvitysmaksua. Korkein hallinto-oikeus oli vuosikirjapäätöksellään KHO 2013:202 kumonnut markkinaoikeuden päätöksen hyvitysmaksun määräämisestä ja hylännyt yhtiön hakemuksen. Yhtiö haki mainitun korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen purkamista siltä osin kuin markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun määräämisestä oli kumottu. Yhtiön mukaan korkein hallinto-oikeus oli päätöksessään soveltanut ilmeisen väärin ja unionin oikeuden vastaisesti hankintalain hyvitysmaksua koskevia säännöksiä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että valvontadirektiivin (89/665/ETY) mukaan kansallisiin julkisten hankintojen oikeusturvakeinoihin tulee sisältyä oikeus vahingonkorvaukseen. Valvontadirektiivi oli tältä osin pantu Suomessa lähtökohtaisesti täytäntöön säätämällä vahingonkorvauksesta siten kuin asiassa sovellettavan hankintalain (348/2007) 84 §:ssä säädetään. Toisaalta hankintalain (348/2007) 76 §:n 1 momentin 4 kohdassa on säädetty hyvitysmaksuseuraamuksesta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hankintalaissa vahingonkorvausseuraamuksen rinnalla säädetyssä hyvitysmaksuseuraamuksessa ei ollut kysymys valvontadirektiivissä (89/665/ETY) tarkoitetusta vahingonkorvauksesta, vaan erillisestä, valvontadirektiivissä edellytettyjen oikeussuojakeinojen rinnalla säädetystä kansallisesta oikeussuojakeinosta.

Purkuhakemuksen kohteena ollut korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätös KHO 2013:202 ei ollut perustunut ilmeisesti väärään lain soveltamiseen hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Mainitulla päätöksellä ei ollut ratkaistu eikä ollut voitukaan ratkaista kysymystä vahingonkorvauksen edellytyksistä hankintalain 84 §:n 1 ja 2 momentin perusteella. Päätöksen perustelulausumilla hankintayksikön virheellisestä menettelystä ei ollut oikeusvoimavaikutusta eikä myöskään sitovaa todistusvaikutusta mahdollisissa muissa asiaa koskevissa oikeudenkäynneissä. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi purkuhakemuksen.

Hallintolainkäyttölaki 63 § 1 momentti

Laki julkisista hankinnoista (348/2007, sellaisena kuin se on ollut voimassa ennen lain 321/2010 voimaantuloa) 76 § 1 momentti 4 kohta ja 84 §

Neuvoston direktiivi 89/665/ETY julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (valvontadirektiivi) 1 artikla 1 ja 3 kohta sekä 2 artikla 1 kohta c alakohta

Unionin tuomioistuimen tuomiot yhdistetyissä asioissa C-397/01–C-03/01, Pfeiffer ym. (EU:C:2004:584), yhdistetyissä asioissa C-439/14 ja C-488/14, Star Storage ym. (EU:C:2016:688) sekä asiassa C-315/01, GAT (EU:C:2003:360)

Päätös, jota hakemus koskee

Korkein hallinto-oikeus 31.12.2013 taltionumero 4096 (KHO 2013:202)

Asian aiemmat vaiheet

Westenergy Oy Ab (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt 9.10.2008 julkaistulla EU-hankintailmoituksella osallistumishakemuksia neuvottelumenettelynä toteutettavaan tarjouskilpailuun jätteenpolttolinjan savukaasun käsittelyjärjestelmästä. Hankintayksikkö on hyväksynyt neljä osallistumishakemusta. Hankintayksikkö on pyytänyt 19.12.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia savukaasun käsittelyjärjestelmästä. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta kahdelta tarjoajalta.

Westenergy Oy Ab on päätöksellään 15.10.2009 valinnut LAB S.A:n savukaasun käsittelyjärjestelmän toimittajaksi.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut hankintayksikön ilmoituksen mukaan 9 128 000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 30.10.2009.

Markkinaoikeus, jossa Area Impianti S.p.A. on ollut hakijana ja Westenergy Oy Ab vastapuolena, on päätöksellään 28.2.2011 nro 109/2011 velvoittanut Westenergy Oy Ab:n suorittamaan Area Impianti S.p.A:lle hyvitysmaksuna 400 000 euroa. Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Westenergy Oy Ab:n korvaamaan Area Impianti S.p.A:n oikeudenkäyntikulut 10 000 eurolla viivästyskorkoineen ja hylännyt Westenergy Oy Ab:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 21.6.2011 taltionumero 1752 kieltänyt markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon, kunnes Westenergy Oy Ab:n markkinaoikeuden päätöksestä tekemä valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksellään 31.12.2013 taltionumero 4096 (KHO 2013:202) kumonnut markkinaoikeuden päätöksen siltä osin kuin Westenergy Oy Ab on määrätty suorittamaan hyvitysmaksua ja hylännyt Area Impianti S.p.A:n hakemuksen hyvitysmaksun määräämisestä. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin hylännyt Westenergy Oy Ab:n valituksen. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei ole muilta osin muutettu. Korkein hallinto-oikeus on lisäksi hylännyt Westenergy Oy Ab:n ja Area Impianti S.p.A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Korkeimman hallinto-oikeuden 21.6.2011 antama markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanoa koskeva määräys on rauennut.

Korkein hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin kysymys on hyvitysmaksun edellytyksistä seuraavasti:

(- - -)

1.2 Hyvitysmaksun edellytykset ja lopputulos

Edellä todetusti Area Impiantin tarjousta ei ole voitu pitää niin puutteellisena tai virheellisenä, että hankintayksikkö olisi voinut hylätä sen suoraan tarjouspyynnön vastaisena. Markkinaoikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla hankintayksikön menettely on ollut virheellistä, kun se on tarjousten vertailuvaiheessa muuttanut Area Impiantin tarjouksessaan ilmoittamia ja tarjoajaa sitovia teknisiä arvoja.

Hankinta on toteutettu neuvottelumenettelynä ja virheetön menettely olisi tässä tapauksessa tarkoittanut sitä, että hankintayksikkö olisi jatkanut neuvotteluja Area Impiantin kanssa sen tarjouksessa esitetyistä teknisistä seikoista. Asiassa ei voida pitää poissuljettuna, etteikö Area Impiantin tarjoukseen olisi neuvottelujen johdosta pitänyt tehdä muutoksia. Asiassa ei voida siten katsoa, että Area Impiantilla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä ei siten ole. Markkinaoikeuden päätös on hyvitysmaksun määräämisen osalta kumottava.

(- - -)

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Area Impianti S.p.A. on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 8.7.2014 saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus:

1) purkaa korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksen 31.12.2013 taltionumero 4096 (KHO 2013:202) siltä osin kuin markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun määräämisestä on kumottu;

2) käsittelee ja ratkaisee asian välittömästi uudelleen vahvistamalla markkinaoikeuden asiassa antaman päätöksen;

3) velvoittaa Suomen valtion korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut siltä osin kuin yhtiön oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylätty hakemuksen kohteena olevassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä; ja

4) velvoittaa Suomen valtion korvaamaan yhtiölle hakemuksesta aiheutuneet arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Area Impianti S.p.A. on vaatinut toissijaisesti, mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole aihetta hakemuksen kohteena olevan päätöksen muuttamiseen, että korkein hallinto-oikeus pyytää ennen asian ratkaisemista unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisun.

Area Impianti S.p.A. on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Ilmeisen väärä lain soveltaminen

Hakemuksen kohteena oleva päätös perustuu ilmeisen väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on olennaisesti vaikuttanut päätökseen.

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 92/13/ETY (toinen valvontadirektiivi) vahingonkorvausta koskevia säännöksiä on lainsäädäntövaiheessa tulkittu väärin ja ne on implementoitu virheellisesti säädettäessä julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) hyvitysmaksua ja vahingonkorvausta koskevat säännökset.

Korkein hallinto-oikeus on tulkinnut ja soveltanut väärin sekä unionin oikeuden vastaisesti hankintalain hyvitysmaksua koskevia säännöksiä. Korkeimman hallinto-oikeuden virheellisen ja toisen valvontadirektiivin vastaisen tulkinnan vuoksi hakijalla ei ole ollut mahdollisuutta saada asiassa hyvitysmaksua.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään soveltanut hankintalain säännöksiä tavalla, joka tosiasiallisesti johtaa siihen, että ei ainoastaan hyvitysmaksua vaan myös vahingonkorvausta on käytännössä mahdotonta saada hankintamenettelyssä tapahtuneen virheen johdosta. Toisen valvontadirektiivin tavoitteet ja oikeussuojakeinot eivät voi jatkossakaan Suomessa toteutua. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös loukkaa hakijan oikeutta, minkä lisäksi julkinen etu ja hankintalain oikea soveltaminen tulevissa muissa vastaavanlaisissa tilanteissa vaativat, että päätös kumotaan ja oikaistaan. Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa säädetyt purkuedellytykset täyttyvät siten asiassa.

Hankintayksikkö on tarjousten vertailussa muuttanut hakijan tarjouksessa ilmoitettuja teknisiä arvoja yksipuolisesti ja hankintalain vastaisesti siten, että tarjouskilpailun voittajaksi on saatu LAB S.A. Hankintayksikkö on määritellyt hakijan tarjouksen kokonaistarjoushinnaksi 10 771 000 euroa ja voittaneen tarjoajan tarjouksen kokonaistarjoushinnaksi 10 743 000 euroa. Kokonaistarjoushintojen ero on hankintayksikön tekemien hankintalain vastaisten muutosten jälkeenkin ollut vain 28 000 euroa. Hankintayksikkö on valinnut LAB S.A:n savukaasun käsittelyjärjestelmän toimittajaksi ja tehnyt hankintasopimuksen sen kanssa noudattamatta hankintalaissa säädettyä odotusaikaa. Markkinaoikeus ja korkein hallinto-oikeus ovat päätöksillään vahvistaneet hankintamenettelyssä tapahtuneen yksilöidyn virheen.

Hakija on markkinaoikeudelle tekemässään hakemuksessa vedonnut virheenä ainoastaan tarjouksensa virheelliseen muuttamiseen tarjousten vertailussa. Markkinaoikeus on päätöksessään katsonut oikein, että ilman kyseistä yksilöityä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Korkein hallinto-oikeus sen sijaan on katsonut, että virheettömässä menettelyssä hankintayksikkö olisi jatkanut neuvotteluja ja että virheettömästi suoritetun tarjouskilpailun voittajasta ei voida olla varmoja. Korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta siitä, että hyvitysmaksun ja vahingonkorvauksen saamiseksi hakijan on näytettävä, että hakijalla olisi virheettömässä menettelyssä ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, on toisen valvontadirektiivin ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön vastainen. Toisen valvontadirektiivin mukaan riittää, että menettelyssä on todettu tapahtuneen tietty yksilöity virhe ja että ilman tuota yksilöityä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä on hakemuksen kohteena olevasta päätöksestä huolimatta määrätty hankintayksikkö useissa tapauksissa maksamaan valittajalle hyvitysmaksu, vaikka tarjousten vertailuperusteet ovat olleet virheellisiä tai epäselviä (ks. korkeimman hallinto-oikeuden päätökset 26.5.2010 taltio 1272 ja 21.8.2009 taltio 2020 sekä markkinaoikeuden päätökset MAO 621/10 ja MAO 110/10).

Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (nykyisin unionin yleinen tuomioistuin) on asiassa T 13/96, TEAM v. komissio, antamassaan tuomiossa todennut, että saadakseen korvauksen riittää, että yhteisön oikeuden rikkominen tarjouspyyntömenettelyssä on vaikuttanut tarjouksentekijän mahdollisuuksiin saada sopimus (tuomion 72 kohta). Toisin sanoen tuomioistuimen mukaan tarjoajalla on oikeus korvaukseen, mikäli hankintayksikön virheellinen menettely on vaikuttanut tarjoajan mahdollisuuksiin voittaa tarjouskilpailu. Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio on vahvistettu yhteisöjen tuomioistuimen (nykyisin unionin tuomioistuin) tuomiolla asiassa C-13/99 P, TEAM v. komissio.

Muilla mahdollisilla hankintamenettelyn virheillä ei ole ollut asiassa merkitystä, eikä sellaisiin ole myöskään hakijan markkinaoikeudelle tekemässä hakemuksessa vedottu. Korkein hallinto-oikeus ei ole voinut ottaa ratkaisunsa perusteeksi seikkaa, johon ei ole vedottu.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään lisäksi todennut, että hakijan tarjousta olisi todennäköisesti muutettu, jos neuvotteluja olisi jatkettu. Tasapuolisuuden nimissä korkeimman hallinto-oikeuden olisi tullut todeta, että tässä tilanteessa myös voittaneen tarjoajan tarjousta olisi todennäköisesti muutettu. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös on hankintalain syrjintäkiellon vastainen.

Toisen valvontadirektiivin virheellinen implementointi

Toisen valvontadirektiivin (92/13/ETY) 2 artiklan 7 kohdan englannin-, ranskan- ja espanjankielisen version mukaan vahingonkorvausta vaativan on osoitettava kolme asiaa:

a. että on tapahtunut säännösten vastainen virheellinen menettely;

b. että korvauksen vaatijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus saada sopimus; ja

c. että ilman tätä virhettä tämä mahdollisuus ei ollut toteutunut.

Toisen valvontadirektiivin 2 artiklan 7 kohdan suomenkielinen versio poikkeaa oleellisesti muista kieliversioista. Sen mukaan vaadittaessa vahingonkorvausta tarjouksen teon tai sopimuksentekomenettelyyn osallistumisen aiheuttamista kuluista korvauksen vaatijaa voidaan vain vaatia osoittamaan, että on tapahtunut julkisia hankintoja koskevan yhteisön oikeuden tai sen saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettujen kansallisten säännösten vastainen virheellinen menettely, ja että korvauksen vaatijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus saada sopimus, ja että virheellisen menettelyn vuoksi tämä mahdollisuus ei ole toteutunut.

Toisen valvontadirektiivin vahingonkorvausta koskevat säännökset ovat olleet perustana, kun hankintalakiin on säädetty hyvitysmaksua koskeva 76 §:n 1 momentin 4 kohta ja vahingonkorvausta koskeva 84 §. Hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) on hyvitysmaksun säätämisen taustasta todettu seuraavaa:

"Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä on, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten pitää täyttyä. Hyvitysmaksu voitaisiin määrätä maksettavaksi sellaiselle tarjouskilpailuun osallistuneelle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hakijan on tämä osoitettava. Sanamuoto vastaa ehdotetun lain 84 §:n 2 momentin vahingonkorvausta koskevaa säännöstä ja valvontadirektiivissä käytettyä määritelmää: 'would have had a real chance of winning the contract'. Hyvitysmaksu voitaisiin tuomita pääsääntöisesti vain yhdelle hakijalle. Hyvitysmaksua ei voitaisi määrätä, mikäli hakijana olisi edellä mainitun asianosaisen sijasta jokin 78 §:n 2 momentissa määritelty viranomainen tai muu taho."

Hallituksen esitys ja hankintalaki ovat tältä osin ristiriitaiset. Hallituksen esityksessä todetaan "ilman tätä virhettä", kun taas hankintalaissa edellytykseksi on säädetty "virheettömässä menettelyssä". Ensin mainitussa on kysymys tietystä yksilöidystä hankintamenettelyssä tapahtuneesta virheestä, kun taas jälkimmäisessä on kysymys kokonaan virheettömästä menettelystä. Ero sanamuotojen välillä on olennainen.

Toisen valvontadirektiivin virheellinen tulkinta ja implementointi ovat johtaneet siihen, että sekä hyvitysmaksun että vahingonkorvauksen saamisen edellytykset hankintalain mukaan ovat huomattavasti ankarammat kuin mitä ne mainitun direktiivin perusteella voisivat olla. Korkeimmalle hallinto-oikeudelle ei ole riittänyt se, että tarjousten vertailussa on riidattomasti tehty virhe, jota ilman hakija olisi ollut selvä voittaja. Korkein hallinto-oikeus on katsonut, että hankintayksikön olisi pitänyt neuvotella yksipuolisesti muutetuista seikoista neuvottelumenettelyvaiheessa. Koska näin ei ole tehty, korkeimman hallinto-oikeuden mukaan ei voida katsoa, että hakijalla sellaisten neuvottelujen eli siis virheettömän menettelyn jälkeen olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Tämän vuoksi asiassa ei ole voitu määrätä hyvitysmaksua.

Hankintalain vahingonkorvausta koskeva 84 § asettaa vahingonkorvauksen tuomitsemisen edellytykseksi virheellisen menettelyn lisäksi sen, että virheettömässä menettelyssä tarjoajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Edellytys on siten sama kuin hyvitysmaksun määräämisessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen vuoksi virheellisestä hankintamenettelystä kärsineen ei käytännössä ole mahdollista käyttää toisen valvontadirektiivin ja neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/66/EY (oikeussuojadirektiivi) mukaista oikeuttaan saada vahingonkorvausta taikka hyvitysmaksua virheellisestä hankintamenettelystä. Asiassa on kysymys yksityisen kannalta merkittävästä taloudellisesta rasituksesta, kun otetaan huomioon asian ja hankintalajin luonne.

Unionin oikeuden etusija

Korkein hallinto-oikeus ei ole päätöksessään noudattanut velvollisuuttaan soveltaa kansallisia säännöksiä siten, että ristiriita kansallisen oikeuden ja direktiivin säännöksen kanssa voidaan välttää.

Unionin oikeudelle on annettava etusija suhteessa kansalliseen oikeuteen. Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään luonut kansalliselle tuomioistuimelle velvollisuuden olla soveltamatta unionin oikeuden kanssa ristiriitaista kansallista normistoa (ks. esim. tuomiot asiassa 26/62, van Gend en Loos, asiassa 41/74, van Duyn, ja asiassa 106/77, Simmenthal).

Direktiivistä jäsenvaltioille seuraava velvoite saavuttaa direktiivissä säädetty tulos sekä niiden velvoite toteuttaa kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia tämän velvoitteen täyttämisen varmistamiseksi, sitovat kaikkia jäsenvaltioiden viranomaisia, myös tuomioistuimia niiden toimivallan rajoissa (ks. esim. tuomiot asiassa 14/83, von Colson ja Kamann, asiassa 106/89, Marleasing, asiassa C-91/92, Faccini Dori, ja asiassa C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, sekä tuomiot yhdistetyissä asioissa C-397/01–C-403/01, Pfeiffer ym., ja yhdistetyissä asioissa C-378/07–C-380/07, Angelidaki ym.).

Unionin oikeuden ensisijaisuutta koskevan periaatteen nojalla ristiriidassa oleva kansallinen lainsäädäntö, joka kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan, on jätettävä soveltamatta. Näillä perusteilla kansallisen tuomioistuimen, jonka käsiteltäväksi on saatettu unionin oikeutta koskeva oikeudenkäyntiasia, tehtävänä on toimivaltansa rajoissa varmistaa unionin oikeudesta yksityisille oikeussubjekteille johtuva oikeussuoja ja taata unionin oikeuden täysi tehokkuus jättämällä soveltamatta kaikki sen kanssa mahdollisesti ristiriidassa olevat kansallisen lain säännökset (ks. tuomio asiassa C-555/07, Kücükdeveci).

Kunkin jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä on osoitettava toimivaltainen tuomioistuin ratkaisemaan oikeusriitoja, jotka koskevat unionin oikeusjärjestykseen perustuvia yksilön oikeuksia, ottaen kuitenkin huomioon, että jäsenvaltioilla on velvollisuus taata kussakin yksittäistapauksessa näiden oikeuksien tehokas suoja.

Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on nimenomaisesti varmistaa, että oikeussubjektit saavat sen oikeusturvan, joka heille unionin oikeuden säännöksillä myönnetään, ja taata mainittujen säännösten täysi oikeusvaikutus. Kun kansallisen tuomioistuimen ratkaistavana on asia, jossa vastakkain on ainoastaan yksityisiä oikeussubjekteja, sen on soveltaessaan kansallisen oikeuden säännöksiä, jotka on annettu direktiivissä säädettyjen velvollisuuksien saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä, otettava huomioon kansallisen oikeuden säännökset kokonaisuudessaan ja tulkittava niitä mahdollisimman pitkälle kyseessä olevan direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti direktiivillä tavoitellun päämäärän kanssa yhdenmukaisen ratkaisun aikaansaamiseksi (ks. unionin tuomioistuimen tuomio yhdistetyissä asioissa C-397/01–C-403/01, Pfeiffer ym.).

Mikäli kansallisessa oikeudessa hyväksyttyjen tulkintatapojen mukaan sallitaan eräissä tilanteissa joko kansallisen oikeuden säännöksen sellainen tulkinta, että ristiriita kansallisen oikeuden ja jonkin toisen säännöksen kanssa voidaan välttää, tai se, että ensin mainitun säännöksen soveltamisalaa rajoitetaan soveltamalla sitä ainoastaan siinä määrin kuin se on yhteensopiva mainitun toisen säännöksen kanssa, tuomioistuimella on velvollisuus soveltaa näitä samoja tulkintatapoja pyrkiäkseen saavuttamaan direktiivillä tavoitellun lopputuloksen (ks. tuomio yhdistetyissä asioissa C-397/01–C-403/01, Pfeiffer ym.).

Korkeimman hallinto-oikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan lainvoimaisen hallintopäätöksen purkaminen on viime kädessä korkeimman hallinto-oikeuden kokonaisharkintaan perustuva toimenpide, jota ei ole kansallisesti tarkoitettu säännönmukaisen muutoksenhaun laajuiseksi oikeussuojakeinoksi. Purkujärjestelmän avulla voidaan sen sijaan yksittäistapauksittain korjata erilaisia oikeudenloukkauksia, joissa yksityinen tai yleinen etu vaatii lainvastaisen tai lainvastaiseksi osoittautuneen päätöksen purkamista (ks. vuosikirjapäätös KHO 2010:44).

Tässä tapauksessa on selvästi olemassa edellytykset oikeudenloukkauksen yksittäiseen korjaamiseen, jota yksityinen etu vaatii. Lisäksi kysymys on siitä, että tulevaisuudessa vastaavanlaisissa tapauksissa meneteltäisiin direktiivin mukaisesti eikä enää sovellettaisi virheellisesti implementoituja kansallisia direktiivin vastaisia hankintalain säännöksiä.

Ennakkoratkaisupyyntö

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole aihetta hakemuksen kohteena olevan päätöksen muuttamiseen, korkeimman hallinto-oikeuden tulee ennen asian ratkaisemista pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisu seuraaviin kysymyksiin:

1) Onko direktiivin (92/13/ETY) ja unionin oikeuden mukaista asettaa edellytys virheettömästä menettelystä hyvitysmaksun ja/tai vahingonkorvauksen saamiseksi?

2) Onko direktiivin (92/13/ETY) 2 artiklan 7 kohtaa tulkittava siten, että vahingonkorvauksen saamiseksi on osoitettava, että hakijalla olisi virheettömässä menettelyssä ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu?

Area Impianti S.p.A. on 19.5.2016 toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Area Impianti S.p.A:n vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Hakemus korkeimman hallinto-oikeuden 31.12.2013 antaman vuosikirjapäätöksen taltionumero 4096 (KHO 2013:202) purkamisesta hylätään.

3. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta

Area Impianti S.p.A. on vaatinut toissijaisesti, mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole aihetta hakemuksen kohteena olevan päätöksen muuttamiseen, että korkein hallinto-oikeus pyytää ennen asian ratkaisemista unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisun seuraavista kysymyksistä:

1) Onko direktiivin (92/13/ETY) ja unionin oikeuden mukaista asettaa edellytys virheettömästä menettelystä hyvitysmaksun ja/tai vahingonkorvauksen saamiseksi?

2) Onko direktiivin (92/13/ETY) 2 artiklan 7 kohtaa tulkittava siten, että vahingonkorvauksen saamiseksi on osoitettava, että hakijalla olisi virheettömässä menettelyssä ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu?

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Area Impianti S.p.A. on esittänyt vaatimuksen ennakkoratkaisupyynnön tekemisestä ehdollisena siten, että korkeimman hallinto-oikeuden tulee pyytää ennakkoratkaisu, mikäli asiaa ei ratkaista yhtiön esittämällä tavalla. Korkeimmalla hallinto-oikeudella on velvollisuus ennakkoratkaisun pyytämiseen, jos sen ratkaistavana olevaan asiaan liittyy unioninoikeudellinen kysymys, jota ei ole ratkaistu aikaisemmin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ja joka ei ole selvä. Ennakkoratkaisupyynnön tekemisen ehdoksi ei voida asettaa sitä, ratkaistaanko asia yhtiön esittämällä tavalla.

Julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annettu neuvoston direktiivi 89/665/ETY (valvontadirektiivi), sellaisena kuin se on ollut muutettuna neuvoston direktiivillä 92/50/ETY, on pantu Suomessa täytäntöön muun ohella säätämällä julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 84 §:ssä (348/2007) vahingonkorvauksesta. Kyseisen pykälän 2 momentin säännös kevennetystä näyttötaakasta perustuu lisäksi vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annettuun neuvoston direktiiviin 92/13/ETY (toinen valvontadirektiivi). Vahingonkorvausta koskevissa asioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus. Lisäksi hankintalain 76 §:n (348/2007) 1 momentin 4 kohdassa on säädetty markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluvasta hyvitysmaksuseuraamuksesta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluva hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädetty hyvitysmaksuseuraamus, joka ei ole unionin oikeudessa suoranaisesti edellytetty oikeussuojakeino, pohjautuu valvontadirektiivissä (89/665/ETY) ilmaistuihin vaatimuksiin, jotka koskevat kansalliseen oikeussuojajärjestelmään sisällytettäviä eri keinoja virheellisen menettelyn oikaisemiseksi sekä tällaisesta menettelystä aiheutuneen vahingon korvaamiseksi. Asiassa olisi siten sinänsä mahdollista esittää direktiivin tulkintaa koskeva ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle. Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että asiassa ei ole tullut esille sellaista markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluvaa seuraamusta koskevaa unionin oikeuden tulkintaa koskevaa kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi tarpeen. Ennakkoratkaisun pyytämistä koskeva vaatimus on siten hylättävä.

2. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen purkamista koskeva hakemus

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

2.1.1 Hallintolainkäyttölaki

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on päätöksessään annettava ratkaisu asiassa esitettyihin vaatimuksiin. Valitusviranomaisen tulee harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa:

1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;

2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai

3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Pykälän 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

2.1.2 Hankintalaki

Hakemuksen kohteena olevalla korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä ratkaistussa asiassa on ollut kysymys hankintalain (348/2007) soveltamisalaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta. Hankintamenettely on aloitettu 9.10.2008 julkaistulla EU-hankintailmoituksella. Asiassa on siten tullut sovellettavaksi hankintalaki (348/2007) sellaisena kuin se on ollut voimassa ennen hankintalain seuraamusjärjestelmää koskevan muutoksen (321/2010) voimaantuloa, joka tapahtui 1.6.2010.

Hankintalain 76 §:ssä säädetään markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan yhteisön lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, hakemuksesta määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) on lain 76 §:n osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten pitää täyttyä. Hyvitysmaksu voitaisiin määrätä maksettavaksi sellaiselle tarjouskilpailuun osallistuneelle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hakijan on tämä osoitettava. Sanamuoto vastaa ehdotetun lain 84 §:n 2 momentin vahingonkorvausta koskevaa säännöstä ja valvontadirektiivissä käytettyä määritelmää: "would have had a real chance of winning the contract". Hyvitysmaksu voitaisiin tuomita pääsääntöisesti vain yhdelle hakijalle.

Hankintalain 84 §:ssä säädetään vahingonkorvauksesta. Pykälän 1 momentin mukaan se, joka mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan yhteisön lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisella menettelyllä aiheuttaa ehdokkaalle, tarjoajalle tai toimittajalle vahinkoa, on velvollinen korvaamaan aiheuttamansa vahingon. Pykälän 2 momentin mukaan, kun vahingonkorvausvaatimus koskee tarjousmenettelystä aiheutuneita kuluja, korvauksen tuomitsemiseksi riittää kuitenkin, että ehdokas tai tarjoaja näyttää toteen 1 momentissa tarkoitetun virheellisen menettelyn ja sen, että virheettömässä menettelyssä hänellä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Pykälän 3 momentin mukaan pykälän 1 ja 2 momentissa tarkoitetuissa asioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus.

Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) on lain 84 §:n 2 momentin osalta todettu, että vahinkoa kärsineen näyttötaakkaa on kevennetty siltä osin kuin korvausvaatimus koskee tarjousmenettelystä aiheutuneita kuluja. Säännös perustuu vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamista koskevaan neuvoston direktiiviin (92/13/ETY) eli niin kutsuttuun toiseen valvontadirektiiviin. Mainittu direktiivi koskee vesi-, energia- ja liikennealaa. Koska taloudellisen vahingon toteennäyttäminen on yleensä vaikeaa, näyttötaakkaan liittyvät helpotukset on nykyisessä hankintalaissa laajennettu koskemaan kaikkia hankintoja hankinnan arvosta ja hankintayksikön toimialasta riippumatta. Säännös säilyisi tältä osin ennallaan eli kevennetty näyttötaakka koskisi kaikkia hankintalain soveltamisen piiriin kuuluvia hankintoja.

2.1.3 Valvontadirektiivi (89/665/ETY)

Hankintalailla (348/2007) on pantu täytäntöön muun ohella julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annettu neuvoston direktiivi 89/665/ETY (valvontadirektiivi), sellaisena kuin se on ollut muutettuna neuvoston direktiivillä 92/50/ETY.

Valvontadirektiivin 1 artiklan 1 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että hankintadirektiivien soveltamisalaan kuuluviin sopimuksentekomenettelyihin liittyviin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja nopeasti direktiivissä säädetyn mukaisesti.

Valvontadirektiivin 1 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että käytettävissä on muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohdista kukin jäsenvaltio voi itse päättää ja jotka ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka joko ovat olleet tai ovat tavoittelemassa jotain julkisia tavaranhankintoja tai rakennusurakoita koskevaa sopimusta ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.

Valvontadirektiivin 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 artiklassa säädettyihin muutoksenhakumenettelyihin liittyviin toimenpiteisiin sisältyy valtuudet korvata virheellisestä menettelystä kärsineen vahingot.

2.1.4 Toinen valvontadirektiivi (92/13/ETY)

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetulla lailla (349/2007, erityisalojen hankintalaki) on pantu täytäntöön muun ohella vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annettu neuvoston direktiivi 92/13/ETY (toinen valvontadirektiivi). Erityisalojen hankintalain 61 §:n (349/2007) mukaan mainitun lain soveltamisalaan kuuluvissa hankinnoissa on oikeusturvakeinojen osalta voimassa muun ohella, mitä hankintalain 84 §:ssä (348/2007) säädetään.

Toisen valvontadirektiivin 2 artiklan 7 kohdan mukaan vaadittaessa vahingonkorvausta tarjouksen teon tai sopimuksentekomenettelyyn osallistumisen aiheuttamista kuluista korvauksen vaatijaa voidaan vain vaatia osoittamaan, että on tapahtunut julkisia hankintoja koskevan yhteisön oikeuden tai sen saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettujen kansallisten säännösten vastainen virheellinen menettely, ja että korvauksen vaatijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus saada sopimus, ja että virheellisen menettelyn vuoksi tämä mahdollisuus ei ole toteutunut.

2.1.5 Oikeussuojadirektiivi (2007/66/EY)

Area Impianti S.p.A. on hakemuksessaan viitannut neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2007/66/EY (oikeussuojadirektiivi).

Oikeussuojadirektiivin täytäntöönpanolle asetettu määräaika on päättynyt 20.12.2009. Unionin tuomioistuimen asiassa C-348/10, Norma-A ja Dekom, antamassa tuomiossa (EU:C:2011:721) on todettu, ettei direktiivin 92/13/ETY 2 d artiklan 1 kohdan b alakohtaa voida soveltaa julkisiin hankintasopimuksiin, jotka on tehty ennen direktiivin 2007/66/EY täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä.

Esillä olevassa asiassa hankintapäätös on tehty 15.10.2009 ja hankintasopimus 30.10.2009 eli ennen oikeussuojadirektiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisajankohtaa. Oikeussuojadirektiivi ei siten tule sovellettavaksi asiassa.

2.2 Hakemuksen kohteena olevan päätöksen purkuedellytysten arviointi

Area Impianti S.p.A. on esittänyt, että korkein hallinto-oikeus on hakemuksen kohteena olevassa päätöksessään soveltanut ilmeisen väärin ja unionin oikeuden vastaisesti hankintalain hyvitysmaksua koskevia säännöksiä. Yhtiö on lisäksi esittänyt, että toisen valvontadirektiivin 2 artiklan 7 kohta on Suomessa implementoitu väärin ja että korkein hallinto-oikeus ei ole soveltanut hankintalain hyvitysmaksua koskevia säännöksiä direktiivin mukaisesti. Yhtiön mukaan korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta siitä, että hyvitysmaksun saamiseksi hakijan on näytettävä, että hakijalla olisi virheettömässä menettelyssä ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, on toisen valvontadirektiivin 2 artiklan 7 kohdan ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön vastainen. Yhtiö on katsonut, että hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa säädetyt purkuedellytykset täyttyvät asiassa.

Unionin tuomioistuimen (aikaisemmin yhteisöjen tuomioistuin) vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen tuomioistuimen on kansallista lainsäädäntöä soveltaessaan ja erityisesti soveltaessaan sellaisia säännöksiä, jotka on nimenomaan annettu direktiivissä asetettujen edellytysten täytäntöönpanemiseksi, tulkittava kansallista lainsäädäntöä mahdollisimman pitkälle kyseessä olevan direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti direktiivillä tavoitellun tuloksen saavuttamiseksi (ks. esim. tuomio yhdistetyissä asioissa C-397/01–C-403/01, Pfeiffer ym., EU:C:2004:584, tuomion 113 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa C-439/14 ja C-488/14, Star Storage ym., antamassa tuomiossa (EU:C:2016:688) on todettu, että direktiivin 89/665/ETY 1 artiklan 3 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta varmistaa, että muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää, ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata (tuomion 40 kohta). Tuomion mukaan oikeuskäytännössä on todettu, että direktiivissä 89/665/ETY asetetaan ainoastaan vähimmäisedellytykset, jotka kansallisten oikeusjärjestysten mukaisten muutoksenhakumenettelyjen on täytettävä unionin oikeuden julkisia hankintoja koskevien oikeussääntöjen noudattamisen varmistamiseksi (tuomion 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuimen asiassa C-315/01, GAT, antamassa tuomiossa (EU:C:2003:360) on todettu, että tarjoajalta, joka on kärsinyt vahinkoa sellaisen julkista hankintaa koskevan päätöksen vuoksi, jonka lainmukaisuuden se on riitauttanut, ei voida evätä oikeutta vaatia vahingonkorvausta tällä päätöksellä aiheutettujen vahinkojen johdosta sillä perusteella, että tarjouspyyntömenettely oli joka tapauksessa virheellinen johtuen hankintaviranomaisen toisen – mahdollisesti aikaisemman – päätöksen lainvastaisuudesta, johon puututtiin viran puolesta (tuomion 54 kohta). Tuomion mukaan tämä johtopäätös pätee sitä suuremmalla syyllä tilanteessa, jossa jäsenvaltio on käyttänyt sille direktiivin 89/665/ETY 2 artiklan 6 kohdan toisessa alakohdassa tarjottua mahdollisuutta ja säätänyt, että sen jälkeen kun sopimus on tehty tarjouskilpailun tultua ratkaistuksi, muutoksenhakumenettelystä vastaavan elimen toimivalta rajoittuu vahingonkorvausten määräämiseen. Tällaisessa tilanteessa lainvastaisuudesta, jonka tarjoaja väittää tapahtuneen, ei voisi aiheutua mitään direktiivissä 89/665/ETY säädettyjä seuraamuksia (tuomion 55 kohta).

Valvontadirektiivin (89/665/ETY) mukaan kansallisiin julkisten hankintojen oikeusturvakeinoihin tulee sisältyä oikeus vahingonkorvaukseen. Valvontadirektiivi on tältä osin pantu Suomessa lähtökohtaisesti täytäntöön säätämällä vahingonkorvauksesta siten kuin nyt sovellettavan hankintalain 84 §:ssä säädetään. Toisaalta hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdassa on säädetty hyvitysmaksuseuraamuksesta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankintalaissa vahingonkorvausseuraamuksen rinnalla säädetyssä hyvitysmaksuseuraamuksessa ei ole kysymys valvontadirektiivissä (89/665/ETY) tarkoitetusta vahingonkorvauksesta, vaan erillisestä, valvontadirektiivissä edellytettyjen oikeussuojakeinojen rinnalla säädetystä kansallisesta oikeussuojakeinosta. Mahdollisesti määrätyn hyvitysmaksun vaikutus ehkä tuomittavan vahingonkorvauksen määrään arvioidaan vahingonkorvausoikeudellisesti.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin ja 51 §:n 1 momentin säännökset asian selvittämisestä ja ratkaisemisesta edellyttävät, että hallintotuomioistuin asianosaisten esittämistä vaatimuksista ja selvityksistä riippumatta huolehtii asian selvittämisestä ja laillisesti oikeaan lopputulokseen päätymisestä.

Korkeimmalla hallinto-oikeudella on hallintolainkäytön alalla ylintä tuomiovaltaa käyttävänä tuomioistuimena harkintavaltaa lain säännöksiä soveltaessaan. Lainvoiman saaneen päätöksen purkaminen sillä perusteella, että lakia on sovellettu ilmeisesti väärin, edellyttää, että purkuhakemuksen kohteena olevassa päätöksessä lakia on sovellettu selvästi ja kiistatta päätöksen antamisen aikaan vallinneen oikeustilan vastaisesti. Lain soveltamiskysymyksen tulkinnanvaraisuus ei sen sijaan muodosta perustetta tuomioistuimen lainvoimaisen päätöksen purkamiselle.

Hakemuksen kohteena olevassa päätöksessään tarkemmin esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus on katsonut, että asiassa ei ole ollut hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädetyn hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä, koska asiassa ei ole voitu katsoa, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Korkein hallinto-oikeus on katsonut virheettömän menettelyn tarkoittaneen kysymyksessä olevassa neuvottelumenettelyssä hankintayksikön velvollisuutta neuvotella tarjousten tarkistuksista tarjoajien kanssa, ei tarjousvertailun suorittamista oikaisemattomien tarjousten pohjalta. Hyvitysmaksuvaatimuksen hylkääminen on perustunut tähän neuvottelujen tarpeeseen. Korkein hallinto-oikeus ei ole ottanut viran puolesta tutkittavakseen muita hankintamenettelyn lainmukaisuuden arviointia koskevia perusteita kuin ne, joihin asiassa oli nimenomaisesti vedottu.

Hakemuksen kohteena oleva korkeimman hallinto-oikeuden päätös, jossa hyvitysmaksun määräämisen edellytysten on katsottu edellä mainitun seikan vuoksi jääneen täyttymättä, ei ole perustunut ilmeisesti väärään lain soveltamiseen hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Se, että hakijan mukaan hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä koskevaa säännöstä olisi tullut soveltaa toisella tavalla kuin hakemuksen kohteena olevassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä, ei muodosta perustetta päätöksen purkamiselle. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä ei ole ratkaistu eikä ole voitukaan ratkaista kysymystä vahingonkorvauksen edellytyksistä hankintalain 84 §:n 1 ja 2 momentin perusteella. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2017:46 todennut, että markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevillä perustelulausumilla hankintayksikön virheellisestä menettelystä ei ollut oikeusvoimavaikutusta eikä myöskään sitovaa todistusvaikutusta mahdollisissa muissa asiaa koskevissa oikeudenkäynneissä. Korkeimman hallinto-oikeuden lainvoimainen ratkaisu ei siten sido korvauskannetta käsittelevää yleistä tuomioistuinta. Tämä ilmenee epäsuorasti myös korkeimman oikeuden ratkaisusta KKO 2015:11, jossa vahingonkorvauksen edellytyksiä on arvioitu vahingonkorvausoikeudellisten periaatteiden nojalla itsenäisesti sitomatta niitä hyvitysmaksun määräämiseen tai määräämättä jäämiseen. Nyt purkuhakemuksen kohteena olevan korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelulausumilla hankintayksikön virheellisestä menettelystä ei myöskään ole korvausharkintaan suoraan ulottuvia vaikutuksia.

Hakemuksessa ei myöskään ole esitetty seikkoja, joiden nojalla asiassa voitaisiin katsoa tapahtuneen hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

Area Impianti S.p.A:n hakemuksen tueksi ei ole esitetty sellaisia syitä, joiden johdosta siihen, kun otetaan huomioon edellä mainitut hallintolainkäyttölain säännökset, voitaisiin suostua. Hakemus on näin ollen hylättävä.

3. Hakemukseen liittyvät oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Area Impianti S.p.A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riikka Innanen.

 
Julkaistu 1.9.2017