KHO:2017:141

Joukkoliikenne – Markkinaehtoinen liikenne – Reittiliikenne – Palvelusopimusasetuksen mukainen liikenne – Palvelutason määrittely – Yleinen sääntö – Julkinen tuki – Kilpailun rajoittaminen

Vuosikirjanumero: KHO:2017:141
Antopäivä: 4.9.2017
Taltionumero: 4199
Diaarinumero: 1844/2/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:141

Kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan oli siirtymäkauden liikennöintisopimusten ollessa päättymässä tehtävä joukkoliikenteen järjestämistapaa koskeva valinta, jossa tuli harkittavaksi, olivatko yhtiön osittaisen reittiliikennelupahakemuksen mukaiset markkinaehtoiset liikennepalvelut määrältään, laadultaan ja muilta ominaisuuksiltaan riittävät, vai oliko perusteltua soveltaa palvelusopimusasetusta sellaisten palvelujen varmistamiseksi, jotka ovat monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia.

Liikenteen järjestämisen vaihtoehtoja oli arvioitava ensisijaisesti matkustajien tarpeiden kannalta sekä suhteessa joukkoliikennelautakunnan hyväksymään palvelutasomäärittelyyn ja siinä esitettyihin kehittämistavoitteisiin. Yhtiön markkinaehtoiseen liikenteeseen verrattuna palvelusopimusasetuksen mukainen liikenne mahdollisti samalla kustannustasolla kattavamman vuorotarjonnan ja palvelutason. Palvelusopimusasetuksen mukaisessa mallissa mahdollinen liikenteen lisärahoitus oli helpommin kohdistettavissa, liikenteen kustannukset tarkemmin arvioitavissa ja liikennetarjonnan määrä helpommin muutettavissa. Mainittu malli mahdollisti myös markkinaehtoista mallia paremmin koko kaupunkiseudun kattavan yhteisen lippu-ja tariffijärjestelmän. Yhtiön esittämä tuettujen seutulippujen hyväksyminen haettuun reittiliikenteeseen ei julkisena tukena ollut mahdollista, koska valtioneuvosto ei ollut antanut palvelusopimusasetuksessa tarkoitettua yleistä sääntöä kustannusten korvaamisesta markkinaehtoisessa liikenteen järjestämistavassa. Yhtiön valitus hylättiin.

Joukkoliikennelaki 1 § 1 momentti, 3 §, 4 §, 12 § 3 momentti, 14 § 2 ja 4 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1370/2007 rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta (palvelusopimusasetus) johdanto-osa 5 ja 9 kappale ja 1 artikla 1 kohta

Hallintolaki 31 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 15.5.2015 nro 15/0380/3

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on 10.4.2013 tekemällään päätöksellä päättänyt, että joukkoliikenne Kangasalan kunnan alueella järjestetään 1.7.2014 alkaen rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (jäljempänä myös palvelusopimusasetus, PSA) mukaisesti siten, että linjoja 45, 70 ja 95 korvaavat joukkoliikennepalvelut järjestetään Kangasalalle vaihtoehdon PSA/B mukaisesti niin, että liikennepalvelut hankitaan avoimella tarjouskilpailulla bruttosopimuksin ja että lautakunta hyväksyy erikseen kilpailutettavan liikennekokonaisuuden.

Väinö Paunu Oy on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että joukkoliikennelautakunnan päätös kumotaan ja asia palautetaan uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on päätöksellään 3.4.2014 nro14/0224/1 jättänyt yhtiön valituksen tutkimatta.

Väinö Paunu Oy on korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhtiön reittiliikennelupaa koskevat hakemukset hyväksytään.

Korkein hallinto-oikeus on 28.1.2015 antamallaan päätöksellä taltionumero 214 paitsi muuta Väinö Paunu Oy:n valituksesta kumonnut hallinto-oikeuden 3.4.2014 antaman päätöksen ja palauttanut asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi yhtiön valituksen tutkimista varten.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymyksessä olevilta osin valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Väinö Paunu Oy:n vaatimuksen ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä Euroopan unionin tuomioistuimelle sekä yhtiön valituksen joukkoliikennelautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostettuaan hallintolain 31 §:n, joukkoliikennelain 1 §:n 1 momentin, 2 §:n (869/2009) 1, 2 ja 4 kohdan, 3 §:n, 4 §:n 1 momentin, 5 §:n, 6 §:n, 12 § 3 momentin, 14 §:n 1, 2 ja 4 momentin ja 53 § 3 momentin, unionin oikeuden oikeussääntöjä, komission tiedonantoa sekä lainvalmisteluasiakirjojen kannanottoja, perustellut päätöstään seuraavasti:

Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskeva vaatimus

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimusten ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille jäsenvaltion tuomioistuimessa, tämä tuomioistuin voi, jos se katsoo, että kysymys on ratkaistava, jotta se voi antaa päätöksen, pyytää unionin tuomioistuinta ratkaisemaan sen.

Asiassa ei ole jäljempänä esitetyt pääasian perustelut huomioon ottaen tullut esille sellaista unionin toimielimen säädöksen tulkintaa koskevaa kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi tarpeen.

Pääasia

Esitetty selvitys

Asian valmistelu Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnassa ja Kangasalan kunnassa

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikenteen toimivaltaisesta viranomaisesta solmitun yhteistoimintasopimuksen 2 kohdan kolmannen kappaleen mukaan muuhun kuin reittiliikennelupaan perustuvaa liikennettä tuotetaan palvelusopimusasetuksen 1. artiklan mukaisesti silloin, kun halutaan järjestää parempaa palvelua kuin markkinaehtoisesti muodostuu. Päätös liikenteen järjestämistavasta perustuu sen kunnan, jota kyseinen liikenne ensisijaisesti palvelee, esitykseen ja rahoituspäätökseen.

Sopimuksen 4 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan joukkoliikennelain tarkoittaman seudullisen joukkoliikenteen toimivaltaisen viranomaisen tehtävien hoitamista varten perustetaan Tampereen kaupungin organisaatioon kuuluva Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta. Sen toimivalta-alueeseen kuuluvat Nokian, Oriveden, Tampereen ja Ylöjärven kaupungit sekä Kangasalan, Lempäälän, Pirkkalan ja Vesilahden kunnat. Kahdeksannen kappaleen 3 kohdan mukaan lautakunta päättää yksinomaan toimivalta-alueensa sisällä harjoitettavan joukkoliikenteen järjestämistavasta.

Sopimuksen 5 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan lautakunnan toimialaan kuuluvien asioiden valmistelusta ja toimeenpanosta huolehtii Tampereen kaupungin kaupunkiympäristön kehittämisen joukkoliikenneyksikkö. Sitä johtaa joukkoliikennepäällikkö ja sen toimintaa ohjaa konsernihallinnon toimintasääntö ja tilaajajohtajan hyväksymä toimintaohje.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta (jäljempänä joukkoliikennelautakunta) on 9.12.2011 hyväksynyt Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikenteen tavoitteellisen palvelutasomäärittelyn vuosille 2012–2016. Palvelutasomäärittelyssä on Kangasalan kohdalla todettu kuntakohtaisista kehittämiskohteista muun ohella seuraavaa:

K1–Tursola, Metsäkulma, Asema: Palvelutasoluokan nostoa tarkastellaan määrittelyn voimassaoloaikana. Alueen maankäyttö on tehostumassa, mikä lisää joukkoliikennepalvelujen tarvetta.

Kehitettäviksi poikittaisyhteyksiksi on mainittu Kangasala–TAYS, Kangasala–Hervanta ja Kangasala–Orivesi.

Joukkoliikennelautakunta on kokouksessaan 19.12.2012 päättänyt suosittaa Kangasalan kunnalle, että joukkoliikenne Kangasalan kunnan alueella järjestetään 1.7.2014 alkaen EU:n palvelusopimusasetuksen 1370/2007/EY mukaisesti ja suosittaa, että linjojen 70, 45 ja 95 liikennettä korvaavat joukkoliikennepalvelut järjestetään esityslistan liitteessä 4 havainnollistetun vaihtoehdon PSA/A tai PSA/B mukaisesti 1.7.2014 alkaen ja että edellä mainitut liikennekokonaisuudet hankitaan bruttosopimuksin avoimen tarjouskilpailun avulla. Joukkoliikennelautakunta on pyytänyt kunnalta esityksen joukkoliikenteen järjestämistavasta ja siihen liittyvän rahoituspäätöksen.

Joukkoliikennelautakunnan päätöksen valmisteluaineistona olevan kokouksen 5.12.2012 esittelyosiosta ilmenee muun ohella seuraavaa:

Joukkoliikennelautakunnan 9.12.2011 hyväksymässä palvelutasomäärittelyssä on ollut yhtenä lähtökohtana kaupunkiseudun kuntien yhdessä päättämät rakennemalliin, liikennejärjestelmäsuunnitelmaan ja ilmastostrategiaan liittyvät joukkoliikenteen kulkumuoto-osuutta lisäävät kehittämislinjaukset. Linja-autoliikenne Tampereen kaupunkiseudun kunnissa ja kuntien välillä, Tampereen sisäistä liikennettä lukuun ottamatta, perustuu pääosin siirtymäajan liikennöintisopimuksiin ja vähäisemmässä määrin kuntien ja ELY-keskusten kilpailutettuun ostoliikenteeseen. Suuri osa Tampereen kaupungin ja liikennöitsijöiden välisistä siirtymäajan liikennöintisopimuksista päättyy 30.6.2014.

Vaihtoehtona PSA:n mukaisesti järjestetylle liikenteelle on markkinaehtoinen liikenne eli vapaan kilpailun malli. Markkinaehtoiseen reittiliikenneluvan mukaisen liikenteeseen ei sisälly yksinoikeuksia. Useampi yritys voi saada luvan liikennöidä samalla reitillä kilpaillen asiakkaista. Markkinaehtoiseen liikenteeseen ei saa myöntää julkista tukea. Liikennöitsijä vasta liikenteen suunnittelusta, tiedotuksesta, maksujärjestelmistä ja matkalippujen hinnoittelusta. Kunta tai joukkoliikenneviranomainen voi tehdä markkinaehtoisen liikenteen liikennöimälle reitille tarjontaa täydentäviä ostoja hankintasäännösten mukaisesti, mikäli esimerkiksi varhaisaamu, myöhäisillan tai viikonlopun vuorotarjonta ei vastaa kunnan tavoittelemaa palvelutasoa.

Kangasalan kunnan alueella kaikille avointa joukkoliikennettä tuettiin julkisista varoista vuonna 2011 yhteensä noin 770 000 eurolla sisältäen seutulipputuet, linjaliikenteen ostot, palveluliikenteen ostot ja koululaisten matkaliput linjaliikenteeseen.

Väinö Paunu Oy on jättänyt 8.8.2012 Tampereen kaupungille reittiliikennelupahakemuksen reiteille Keskustori (Tampere)–Kangasala, Keskustori (Tampere)–Kaivanto (Kangasala) ja Keskustori (Tampere)–Pikonlinna (Kangasala), eli nykyiselle linjalle 70. Reittiliikennelupaa on haettu 10 vuodeksi 1.7.2014 alkaen. Väinö Paunu Oy on Tampereen kaupungin joukkoliikenneyksikön pyynnöstä tarkentanut hakemustaan 20.11.2012. Tarkennettuun hakemukseen sisältyy vuoroja myös reitillä Keskustori (Tampere)–Ruutana/Suinula (Kangasala), eli nykyisellä linjalla 45. Reittiliikennelupahakemus tarkennuksineen on esityslistan liitteenä. Hakemus sisältää linjan 70 osalta kaikki nykyiset vuorot. Linjojen 45 ja 95 osalta hakemus sisältää vain osan nykyisestä vuorotarjonnasta.

Tampereen kaupungin joukkoliikenneyksikkö on valmistellut joukkoliikenteen järjestämistapapäätöstä Kangasalan kunnan alueella yhteistyössä Kangasalan kunnan ja Pirkanmaan ELY-keskuksen kanssa. Valmistelun tavoitteena on ollut vertailla osittain markkinaehtoista liikenteen järjestämistapaa (Väinö Paunu Oy:n reittiliikennelupahakemus) ja kokonaan PSA:n mukaista liikenteen järjestämistapaa keskenään. Vertailu on rajattu maantieteellisesti niille Kangasalan kunnan alueille, joilla pääosa liikennöintisopimuksista on päättymässä 30.6.2014.

Tarkastelun ulkopuolelle ovat tässä vaiheessa rajautuneet Ponsan suunta (Huutijärvi–Orivesi), Sahalahden suunta (Huutijärvi–Sahalahti–Kuhmalahti–Pohja) sekä Pälkäneen suunta (Huutijärvi–Raikku). Tarkastelun ulkopuolelle jääneiden alueiden osalta voidaan tehdä päätöksiä vahvemmalta pohjalta, kun on ensin päätetty, millä järjestämistavalla ns. runkoliikenne Kangasalan keskustaajaman ja Tampereen välillä jatkossa hoidetaan. Tavoitteena on kaikilla alueilla pyrkiä säilyttämään vähintään nykyisen kaltainen joukkoliikenteen palvelutaso, mikäli vuoroille on oikeasti käyttäjiä sekä mikäli käytettävissä oleva rahoitustaso mahdollistaa, parantaa joukkoliikennelain 4 §:n mukaisesti palvelutasoa niillä alueilla, joilla voidaan katsoa saavutettavan liikennepoliittisia tavoitteita.

Myöhemmin päättyvät siirtymäajan liikennöintisopimukset eivät estä haetun reittiliikenneluvan myöntämistä, koska haettu reittiliikenne vastaa linjan 70 osalta nykyisen siirtymäajan liikennöintisopimuksen mukaista liikennettä.

Reittiliikennelupahakemuksen mukainen liikenne vastaa palvelutasoltaan nykytilannetta ja täyttää palvelutasomäärittelyn perustavoitteet linjan 70 osalta. Linjojen 45 ja 95 osalta palvelutaso on vuoromäärällä mitaten nykyistä heikompi, eikä yllä palvelutasomäärittelyn tavoitteeseen. Palvelutasomäärittelyyn sisältyy Kangasalan kunnan osalta joukkoliikenteen kehittämistavoitteita aikavälillä 2012-16 muun muassa Tursolan, Metsäkulman ja Aseman alueiden joukkoliikenteen palvelutason nostosta sekä poikittaisyhteyksien kehittämisestä Kangasalta TAYS:n ja Hervannan suuntaan. Reittiliikennelupahakemus ei sisällä liikenteitä, jotka edesauttaisivat näiden tavoitteiden toteutumista.

Jos haettu reittiliikennelupa Väinö Paunu Oy:lle myönnettäisiin, ei Kangasalan kunta saisi jatkossa osoittaa kyseisiin liikenteisiin seutulipputukea. Tämä toisi kunnalle arviolta 75 000 euron, korkeintaan 100 000 euron vuotuisen säästön. Toisaalta linjoilla 45 ja 95 liikennöitäisiin noin 140 000 kilometriä vähemmän vuodessa ja Kangasalan ja Ruutanan välillä yli 60 000 kilometriä vähemmän vuodessa kuin nykytilanteessa. Mikäli linjojen 45 ja 95 sekä Kangasala–Ruutana reitin liikennetarjonta halutaan osittain markkinaehtoisessa mallissa pitää nykyisellä tasolla, täytyy Kangasalan kunnan tehdä niiden liikenteeseen täydentäviä ostoja. Jos täydentäviä ostoja arvioidaan voitavan tehdä esimerkiksi 1,00 euron nettokilometrihinnalla, syntyisi ostoista noin 200 000 euron nettokustannukset, eli Kangasalan kunnan kustannukset kasvaisivat nykyisestä. Väinö Paunu Oy on ilmoittanut, että mikäli Tampereen sisäinen käyttökorvausliikenne (entinen yhteistariffi) säilytetään, voi yritys liikennöidä linjoilla 45 ja 95 hakemuksessa esitettyä laajemmin. Tämä vähentäisi Kangasalan kunnalle järjestelystä aiheutuvia lisäkustannuksia.

Tarkastelun perusteella osittain markkinaehtoinen liikenne Kangasalan kunnan alueella tarjoaisi hieman nykyistä heikomman joukkoliikenteen palvelutason. Kangasalan kunta voisi järjestelyllä säästää nykyiseen verrattuna joitakin kymmeniä tuhansia euroja vuodessa, mikäli Tursolan, Metsäkulman, Asemanseudun, Vatialan ja Ruutanan alueilla hyväksyttäisiin heikentyvä joukkoliikenteen palvelutaso. Jos palvelutaso halutaan pitää kyseisillä alueilla nykyisenä, saattaa reittiliikenneluvan hyväksymisestä aiheutua Kangasalan kunnalle jopa lisäkustannuksia nykyiseen verrattuna. Kaupunkiseudun kattavan seudullisen lippujärjestelmän tuomat hyödyt voivat jäädä toteutumatta Kangasalan osalta markkinaehtoisessa liikenteessä.

Kokonaan PSA:n mukaiseksi joukkoliikennekokonaisuudeksi on muodostettu kaksi vaihtoehtoa: PSA/A ja PSA/B. Vaihtoehdot on suunniteltu niin, että kustannusvaikutukset saadaan selville. Esitettyjen ratkaisujen yksityiskohtia, kuten aikatauluja ja reittikatuja voidaan tarvittaessa muuttaa vähäisessä määrin jatkosuunnittelun aikana.

Vaihtoehto A:ssa on pyritty säilyttämään nykyinen palvelutaso maltillisin parannuksin ja liikennöintikustannukset minimoiden. Ratkaisulla saavutetaan nykyistä suurempi vuoromäärä ja parempi palvelutaso noin 40 000 kilometriä pienemmällä ajomäärällä vuodessa. Linjan palvelualueilta mahdollistuu nykyistä paremmin asiointi Kangasalan keskustassa ja Lentolassa. Ratkaisulla pystytään järjestämään nykyisellä ajosuoritteella huomattavasti nykyistä laajempi vuorotarjonta Ruutanan ja Suinulan alueille. Vaihtoehto A tarjoaa nykyistä paremman joukkoliikenteen palvelutason aiheuttamatta Kangasalan kunnalle lisäkustannuksia.

Vaihtoehto B on muutoin vaihtoehdon A kaltainen, mutta siinä linja 16 on jatkettu Tampereen Leinolasta Kangasalan Lentolaan tarjoten Nattarin, Liutun, Ilkon ja Lentolan alueille selvästi nykyistä paremman palvelutason. Linjan jatkaminen lisää palvelun hankintakustannuksia noin 300 000 euroa vuodessa. Lipputuloja voidaan ensivaiheessa arvioida saatavan noin 50 % palvelun hankintakustannuksista. Kangasalan kunnalle aiheutuisi ratkaisusta 150 000 euron menolisäys, johon on mahdollista saada ensimmäisen kolmen vuoden ajan valtion tukea 50 %.

Tarkastelun perusteella voidaan todeta palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestetyn liikenteen tuottavan samalla kustannustasolla Kangasalle paremman joukkoliikenteen palvelutason kuin vertailtavana oleva markkinaehtoinen malli. Mikäli kunnan käytettävissä on lisärahoitusta joukkoliikenteeseen, on se PSA:n mukaisesti järjestetyssä liikennekokonaisuudessa helpompi kohdistaa vaikuttavasti kuin osin markkinaehtoisessa liikennekokonaisuudessa. PSA:n mukaisen liikenteen kustannusten muodostuminen voidaan arvioida markkinaehtoista mallia tarkemmin ja liikennetarjonnan määrää voidaan kokonaisuutena muuttaa helpommin vastaamaan muuttunutta tilannetta kuin osin markkinaehtoisessa mallissa.

Kangasalan kunnanvaltuusto on 4.3.2013 (§ 46) päättänyt esittää joukkoliikennelautakunnalle, että joukkoliikenne Kangasalan kunnan alueella järjestetään 1.7.2014 alkaen EU:n palvelusopimuksen 1370/2007/EY mukaisesti ja että linjojen 70, 45 ja 95 liikennettä korvaavat joukkoliikennepalvelut järjestetään vaihtoehdon PSA/B mukaisesti 1.7.2014 alkaen ja että vuoden 2014 talousarvioon varataan 37 500 euron määräraha kyseisen mallin mukaisen järjestämisvaihtoehdon aiheuttamiin kustannuksiin ja valtuusto sitoutuu varaamaan asiaan liittyvän määrärahan 75 000 euroa vuosien 2015 ja 2016 talousarvioihin.

Väinö Paunu Oy on osoittanut joukkoliikennelautakunnalle kirjelmän, jonka asian esittelijä on lisännyt valituksenalaisen päätöspykälän liitteeksi. Kirjelmässä on korostettu markkinaehtoista liikenteen ensisijaisuutta ja tuotu esille, että yhtiö on luvannut ajaa myös linjat 45 ja 95 reittilupaliikenteessä tämän hetkisin aikatauluin, mikäli nykyisin käytössä olevat asiakashinnaltaan tuetut lipputuotteet (seutuliput) voidaan niissä hyväksyä maksuksi nykyisellä tavalla ja korvauksella, joka on sama kuin markkinaehtoisessa 44-matkan valtakunnallisessa sarjalipussa. Lisäksi yhtiö on esittänyt, että joukkoliikennelaissa rajoitetaan palvelusopimusasetuksen mukaisesti toimivaltaiselle viranomaiselle annettua valtaa yleisen säännön käyttämiseen. Toimivaltaisella viranomaisella on halutessaan mahdollisuus käyttää yleistä sääntöä esimerkiksi tuettujen lippujen kelpuuttamisen osalta riippumatta siitä, onko tästä annettu valtioneuvoston asetus vai ei. Toimivalta perustuu suoraan palvelusopimusasetukseen. Muun muassa Kangasalan kunnalta pyydetty ja saatu esitys liikenteen järjestämisestä palvelusopimusasetuksen mukaisella tilaaja-tuottaja -mallilla on syntynyt näistä syistä puutteellisin tiedoin. Joka tapauksessa tuettu asiakashinta ei voi olla palvelusopimusasetuksen mukainen peruste verrata markkinaehtoisen ja palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestetyn liikenteen paremmuutta, koska paremmuus perustuu viranomaisen omaan toimintaan.

Muu asiassa esitetty selvitys

Liikenne- ja viestintäministeriö on julkaissut 30.4.2012 työryhmän raportin "Selvitys linja-autoliikenteen järjestämistavoista". Työryhmä on selvittänyt reittiliikennelupien myöntämiseen liittyviä kysymyksiä, siirtymäajan jälkeistä joukkoliikenteen järjestämismalleja sekä julkisesti tuettujen lippujen kelpoisuutta eri toimintamalleissa. Työryhmän tehtävä oli käsitellä erityisesti markkinaehtoisen reittiliikenteen toimintaedellytyksiä. Raportin kohdassa 9. Suositukset on alakohdassa 3. Yleinen sääntö todettu seuraavaa (s. 55):

"Palvelusopimusasetuksen mukainen yleinen sääntö ei ole Suomessa tarkoituksenmukainen joukkoliikenteen julkisen rahoituksen instrumentti sen tähden, että siihen liittyvät hallinnolliset, juridiset ja julkistaloudelliset riskit eivät ole tasapainossa järjestelyllä saavutettavien etujen kanssa. Yleisen säännön antaminen on lisäksi lainsäädännöllisesti huonosti sopiva Suomen joukkoliikennejärjestelmään. Se ei myöskään ole ratkaisu yhteiskäyttöisen lippujärjestelmän toteuttamiselle ja muodostuisi eriytetyn kirjanpidon takia rasitteeksi myös niille liikenteenharjoittajille, joilla yleistä sääntöä koskeva liikennepalvelu olisi marginaalinen osuus koko liikennetuotannosta.

Kaupunkiseuduilla julkisen tuen kanavointi joukkoliikenteeseen on selvästi tehokkaampaa ja vaikuttavampaa muilla PSAn mukaisilla keinoilla. Jos kaupunkiseutujen ulkopuoliseen, maakunnalliseen liikenteeseen, ei synny palvelutasomäärittelyjen mukaista palvelua markkinaehtoisesti, julkinen tuki on tehokkaampaa käyttää liikennepalveluiden hankintaan kuin yleisen säännön pohjalta lippujen hintavelvoitteen kompensoimiseen vähäisen tarjonnan alueilla.

Työryhmä esittää, että yleisen säännön käyttöönottoa ei ryhdytä valmistelemaan eikä lisäselvityksiä asiasta tehdä."

Liikenneministeri Merja Kyllönen on osoittanut 10.5.2012 päivätyn kirjelmän joukkoliikenteen toimivaltaisille viranomaisille. Kirjelmässä on viitattu edellä mainittuun ministeriön raporttiin ja todettu, ettei ministeri pidä yleisen säännön käyttöönottoa perusteltuna.

Oikeudellinen arviointi

Asian selvittämiseen liittyvät valitusperusteet

Palvelusopimusasetuksen 1 artiklan 1 kohdan mukaan asetuksen tarkoituksena on määritellä, miten toimivaltaiset viranomaiset voivat yhteisön oikeuden sääntöjä noudattaen toimia julkisen henkilöliikenteen alalla varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla. Palvelusopimusasetuksessa säädetään näin ollen siitä, miten viranomaiset voivat puuttua markkinoiden toimintaan turvatakseen kansalaisille markkinaehtoisia palveluja paremmat yleishyödylliset henkilöliikenteen palvelut. Tätä tarkoitusta varten asetuksessa on sen 1 artiklan 2 kohdan mukaisesti määritelty ehdot niitä tilanteita varten, joissa viranomainen maksaa julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta julkista tukea ja/tai rajoittaa kilpailua myöntämällä yksinoikeuksia. Palvelusopimusasetuksessa ei sen sijaan säädetä tarkemmin siitä menettelystä ja niistä edellytyksistä, joilla kansalliset toimivaltaiset viranomaiset voivat valita markkinaehtoisen ja asetuksen mukaisen liikenteen järjestämistavan välillä. Valittajan asian valmistelun puutteellisuutta ja virheellisyyttä koskevat väitteet tulevat siten arvioitaviksi lähinnä hallintolain 31 §:n mukaisen selvittämisvelvollisuuden kannalta.

Yhteistoimintasopimus taikka joukkoliikennelaki eivät sisällä erityissäännöksiä asian selvittämisestä joukkoliikenteen järjestämistavasta tehtävän päätöksen yhteydessä. Asiaa arvioitaessa voidaan kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, mitä joukkoliikennelain hallituksen esityksessä (HE 110/2009 vp) on tältä osin esitetty:

"Tehdessään valintaa markkinaehtoisen liikenteen ja palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen välillä viranomaisen on arvioitava vaihtoehtoja ensisijaisesti matkustajien tarpeiden kannalta. Käytännössä tämä tapahtuu vertaamalla lain 4 §:ssä määriteltyä palvelutasoa tosiasialliseen tilanteeseen. Merkityksellistä voi olla myös se, millaisia joukkoliikenteen kulkumuoto-osuuteen liittyviä tavoitteita viranomainen on mahdollisesti asettanut. Viranomaisen on arvioitava ratkaisua myös taloudellisten seuraamusten kannalta. Edelleen arvioitavaksi tulevat palvelutarjonnan vakaus ja markkinaehtoiseen liikenteeseen liittyvät ainakin osin ennakoimattomat muutokset."

Kokonaan markkinaehtoinen joukkoliikenteen järjestämistapa ei ole ollut joukkoliikennelautakunnan hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan päätösvalmistelussa tutkittavana, koska joukkoliikennepalvelukokonaisuuden muodostuminen Kangasalan kunnan alueelle täysin ilman julkista tukea on nähty erittäin epätodennäköiseksi. Osa joukkoliikennepalveluista on kunnan tai valtion suoraan tukemaa ostoliikennettä, eikä reittiliikennelupahakemuksia ole jätetty kaikille niille reiteille, joiden liikennepalvelut pyritään palvelutasonmäärittelyn mukaisesti ylläpitämään. Markkinaehtoinen liikenne on yritysaloitteista toimintaa, eikä kyseisen järjestämistavan mahdollisuuksia arvioitaessa valittajayhtiön esittämin tavoin voida edellyttää, että viranomainen oma-aloitteisesti selvittää myös muiden kuin reittilupaa hakeneiden liikenteenharjoittajien mahdollisuudet tarjota palveluja. Viranomainen voi sen sijaan perustaa arvionsa markkinaehtoisen liikenteen muodostumisen mahdollisuuksista edellä esitöissä todetun mukaisesti vertailemalla vallitsevaa tilannetta palvelutasomäärittelyssä asetettuihin tasoihin ja tavoitteisiin.

Joukkoliikennelautakunnan päätöksen edellä selostetussa valmisteluaineistossa on vertailtu valittajayhtiön reittiliikennelupahakemuksen mukaista liikennettä kahteen palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestettävän liikenteen järjestämistapaa koskevaan malliin. Vertailussa on arvioitu näiden kahden vaihtoehdon mukaisesti järjestettävää liikennettä palvelutasonmäärittelyn mukaiseen palvelutasoon sekä siinä asetettuihin kehittämistavoitteisiin, kunnalle aiheutuvia taloudellisia seuraamuksia sekä seuraamuksia liikennöinnin määrälle. Vertailussa on myös arvioitu sitä, millaisia muita hyötyjä tai haittoja liikenteen järjestämisestä vaihtoehtojen mukaisesti voi olla sekä sitä, mitä epävarmuustekijöitä vaihtoehtojen arvioimiseen liittyy. Joukkoliikennelautakunnan asioiden valmistelusta vastaavan Tampereen kaupunkiympäristön kehittämisen joukkoliikenneyksikön on katsottava huolehtineen asian riittävästä selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarvittavat edellä mainitut tiedot ja selvitykset.

Valittajayhtiö on kuitenkin vedonnut myös siihen, että osa valmistelussa esitetyistä tiedoista on virheellisiä ja puutteellisia. Joukkoliikennelautakunnan Kangasalan kunnalle toimittamassa päätösvalmistelua koskevassa pöytäkirjassa on esitetty, että markkinaehtoiseen liikenteeseen ei voida myöntää julkista tukea. Joukkoliikennelautakunta on lausunnossaan hallinto-oikeudelle vedonnut tulkintansa tueksi liikenne- ja viestintäministeriön asettaman työryhmän raporttiin sekä sitä koskevaan liikenneministerin joukkoliikenteen toimivaltaisille viranomaisille osoittamaan kirjelmään, joista ilmenee, ettei ministeriö ryhdy valmistelemaan yleisen säännön käyttöön ottamista koskevaa valtioneuvoston asetusta.

Palvelusopimusasetus mahdollistaa valittajayhtiön esittämin tavoin yleisten sääntöjen antamisen myös silloin kun joukkoliikennepalvelut on päätetty järjestää markkinaehtoisesti. Palvelusopimusasetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut yleiset säännöt voivat tällöin koskea vain kaikille matkustajille tai tietyille matkustajaryhmille vahvistettavia enimmäishintoja. Komissio on tiedonannossaan selventänyt yleisen säännön määritelmää toteamalla, että yleinen sääntö rajoittuu sille maantieteelliselle alueelle, josta toimivaltainen viranomainen vastaa, mutta sen ei välttämättä tarvitse kattaa maantieteellistä aluetta kokonaisuudessaan. Näin ollen valittajayhtiön tulkinta siitä, että yleinen sääntö on mahdollista ottaa käyttöön myös vain nyt kysymyksessä olevan toimivaltaisen viranomaisen eli joukkoliikennelautakunnan toiminta-alueella, on sekin oikea. Palvelusopimusasetuksessa ei ole kuitenkaan määritelty sitä kansallista toimivaltaista viranomaista, joka yleiset säännöt antaa. Palvelusopimusasetus sisältää sen sijaan yleiset määritelmät siitä, mitä asetuksessa tarkoitetaan tieliikenteen toimivaltaisilla viranomaisilla, mutta näiden viranomaisten kansallinen määrittely on jätetty jäsenvaltioiden tehtäväksi. Joukkoliikennelain 14 §:n 1 momentin mukaan palvelusopimusasetuksessa tarkoitetut tieliikenteen toimivaltaiset viranomaiset ovat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset sekä tietyt kunnalliset viranomaiset. Joukkoliikennelain 14 §:n 2 momentin mukaan yleiset säännöt kuitenkin annetaan valtioneuvoston asetuksella, mitä on lain esitöissä perusteltu sillä, että kyse on velvoittavasta normipäätöksestä, jonka sisältö voi vaikuttaa usean ministeriön alaan. Vaikka valtioneuvostoa ei ole joukkoliikennelain 14 §:n 1 momentissa erikseen määritelty palvelusopimusasetuksessa tarkoitetuksi toimivaltaiseksi viranomaiseksi, ei palvelusopimusasetuksesta ole johdettavissa estettä sille, että toimivalta yleisten sääntöjen antamiseen on joukkoliikennelaissa nimenomaisella säännöksellä annettu valtioneuvostolle. Komission tiedonannosta ilmenevän tulkinnan mukaan yleinen sääntö voi olla kansallinen laki tai määräys, jota sovelletaan kaikkiin olemassa oleviin tai mahdollisiin liikenteenharjoittajiin tietyllä alueella tai yhdessä jäsenvaltiossa. Hallinto-oikeuden saaman käsityksen mukaan joukkoliikennelautakunta on liikenne- ja viestintäministeriön työryhmäselvityksen lopputuleman sekä liikenneministerin kirjeen perusteella voinut perustellusti arvioida, että yleistä sääntöä enimmäishinnoista ei tulla antamaan, eikä markkinaehtoiseen liikenteeseen päätöksentekoaikaan käytettävissä olleiden tietojen perusteella ole ollut mahdollista myöntää julkista tukea. Näin ollen myöskään sillä valittajayhtiön ilmoittamalla seikalla, että yhtiö on valmis tarjoamaan kattavampaa palvelua siinä tilanteessa, että yleinen sääntö otetaan käyttöön, ei ole ollut merkitystä asiassa.

Joukkoliikennelautakunnan päätöksen valmistelussa ei ole edellä esitetyin perustein annettu sellaisia virheellisiä tai puutteellisia tietoja, joilla olisi voinut olla vaikutusta asian ratkaisuun. Joukkoliikennelautakunta ei siten ole laiminlyönyt selvittämisvelvollisuuttaan.

Päätöksen sisällöllinen lainmukaisuus

Palvelusopimusasetuksen 1 artiklan 1 kohdan lähtökohtana on se, että jäsenvaltiot soveltavat asetusta silloin kun ne haluavat jollakin tavalla markkinaehtoisesti muodostuvia palveluja parempia palveluja. Tältä osin asetuksessa on katsottava jätetyn suhteellisen laaja harkintavalta jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille, jotka parhaiten tuntevat kansallisista olosuhteista johtuvat erityispiirteet ja matkustajien tarpeet. Asetuksessa on lueteltu vain esimerkinomaisesti palvelujen paremmuutta osoittavia seikkoja, eikä palvelujen paremmuuteen ole liitetty esimerkiksi tiettyä tasoa osoittavaa määrettä. Asiaa arvioitaessa on myös osaltaan otettava huomioon se, että palvelusopimusasetuksella pyritään nimenomaan luomaan henkilöliikennepalvelujen tarjoamista koskevat sisämarkkinat, eikä tarkoituksena tästäkään näkökulmasta voida arvioida olevan asettaa jäsenvaltioille tiukkoja ehtoja asetuksen mukaisen liikenteen järjestämiseksi. Kansallisesti joukkoliikennelaissa on puolestaan tavoitteeksi asetettu joukkoliikenteen kehittäminen siten, että ihmisten käytettävissä on välttämättömiä jokapäiväisiä liikkumistarpeita vastaavat joukkoliikenteen palvelut koko maassa, ja lisäksi, että runsasväkisillä kaupunkiseuduilla ja niiden välisessä liikenteessä palvelutaso on niin korkea, että joukkoliikenteen kulkutapaosuus kasvaa.

Joukkoliikennelautakunta on perustellut liikenteen järjestämistapaa koskevaa päätöstään paremmalla palvelutasolla. Palvelutasomäärittely, joka on julkaistu ennen valittajayhtiön reittiliikennelupahakemuksen tekemistä, on sisältänyt palvelutasoluokkien lisäksi kuntakohtaisia palvelutason kehittämiskohteita. Molempiin palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestettäviin malleihin on kuulunut muun muassa vallinnutta palvelutasoa laajempi vuorotarjonta entisin kustannuksin tai vähäisiksi arvioiduilla kustannuslisäyksillä. Valittajayhtiön reittiliikennelupahakemus on tehty linjoilla 45 ja 95 senhetkistä suppeammalle palvelutarjonnalle. Palvelusopimusasetuksen mukaisen järjestämistavan yhteydessä on arvioitu mahdolliseksi kehittää lippujärjestelmää paremmin asiakkaiden tarpeita vastaavaksi. Markkinaehtoisen vaihtoehdon mukaisten kustannusten on katsottu olevan vaikeammin arvioitavissa etukäteen, kun palveluntarjonta tulisi todennäköisesti täydennettäväksi joka tapauksessa osittain julkisesti tuetulla eli palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestetyllä liikenteellä. Kun asianomainen ministeriö ei ole ollut päätöksentekohetkellä käytettävissä olleiden tietojen perusteella valmistelemassa yleisen säännön antamista koskevaa valtioneuvoston asetusta, on reittiliikennelupahakemuksen mukaisten palvelujen kattavuus tullut arvioida ilman julkisen tuen mahdollisuutta.

Järjestämistapaa koskevan päätöksen ensisijaisena perusteena on taata matkustajien kannalta parhaat palvelut. Edellä esitetyillä perusteilla palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestettävän liikenteen on voitu arvioida tuottavan kattavammat vuoromäärät ja mahdollistavan asiakkaiden kannalta paremman eli yhteneväisemmän lippujärjestelmän. Joukkoliikennelautakunnan päätökselle järjestää joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti on siten esitetty palvelujen paremmuuteen liittyvät lailliset ja ymmärrettävät syyt. Päätös ei ole valittajan esittämin perustein palvelusopimusasetuksen tai joukkoliikennelain vastainen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Heikki Jukarainen, Elina Tanskanen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väinö Paunu Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja joukkoliikennelautakunnan päätökset kumotaan ja että ennen asian ratkaisemista asiassa hankitaan Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisu siitä, miten markkinaehtoinen liikenne tulee todeta ja selvittää palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Joukkoliikennelautakunta on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Väinö Paunu Oy on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Palvelusopimusasetuksen keskeisenä periaatteena on markkinoiden ehdoilla toimiva palvelujen tuottaminen. Tästä periaatteesta voidaan palvelusopimusasetuksessa määritellyillä edellytyksillä ja menetelmillä poiketa. Joukkoliikennelautakunta on 6.4.2011 päättänyt, että se järjestää toimivalta-alueensa joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti siltä osin kuin reittiliikenteen palveluja ei voida pitää riittävinä. Joukkoliikennelain terminologiassa reittiliikenne on sama asia kuin palvelusopimusasetuksen mukainen markkinaehtoinen liikenne.

Väinö Paunu Oy on elokuussa 2012 esittänyt, että Tampereen ja Nokian, Tampereen ja Kangasalan sekä Tampereen ja Lempäälän välinen liikenne järjestetään reittiliikenteenä silloisella palvelutarjonnalla. Joukkoliikennelautakunta on toukokuussa 2013 hylännyt yhtiön markkinaehtoiset reittiliikennehakemukset sillä perusteella, että lautakunta oli huhtikuussa samana vuonna päättänyt järjestää liikenteen palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Kangasalan osalta lautakunta on todennut, että Väinö Paunu Ov:n hakema reittiliikenne on reitiltään ja aikatauluiltaan täysin päällekkäistä sen liikenteen kanssa, jota on päätetty järjestää palvelusopimusasetuksen mukaisesti.

Palvelusopimusasetus asettaa ensisijaiseksi markkinaehtoisen liikenteen järjestämisen. Lautakunnan päätöksentekojärjestyksellä sivuutetaan palvelusopimusasetuksen periaate. Tätä ei ole otettu hallinto-oikeuden päätöksessä huomioon. Viranomaisen järjestämä liikenne ei ole voinut täyttää palvelusopimusasetuksen edellytyksiä, joilla voidaan sivuuttaa markkinoiden ehdoilla syntyvä liikenne. Päätöksen syntyjärjestys rikkoo palvelusopimusasetuksen periaatteita, minkä lisäksi päätös on sisällöltään laiton. Päätös pitää kumota.

EU-tuomioistuimen ennakkopäätös on tarpeen sen osalta, miten palvelusopimusasetuksen mukainen markkinoiden ehdoilla syntyvä tilanne tulee todeta ja selvittää, ennen kuin päätetään toteuttaa liikenne viranomaisen toteuttamana. Asialla on laaja oikeuskäytäntöä muokkaava merkitys.

Väinö Paunu Oy:n Kangasalaa ja Lempäälää sekä Nokiaa koskevat reittiliikennehakemukset ovat olleet palveluiltaan riittävät, jos ne olivat täysin samanlaiset kuin viranomaisen järjestämä liikenne, eikä hakemuksia olisi tullut hylätä, koska Tampereen kaupunki oli aikaisemmin päättänyt, että se järjestää joukkoliikennepalvelut siltä osin kuin reittiliikennepalveluja ei voida pitää riittävinä.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on lausunnossaan esittänyt, että EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisua ei pyydetä sekä että Väinö Paunu Oy:n valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Joukkoliikennelautakunta on lausuntonsa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa :

Joukkoliikennelautakunta on riittävästi selvittänyt markkinaehtoisen liikenteen muodostumisen sekä lisäksi vertaillut markkinaehtoisen liikenteen järjestämistapaa ja kahta palvelusopimusasetuksen mukaista liikenteen järjestämistapaa keskenään ennen päätöksentekoa.

Palvelusopimusasetusta soveltaessaan toimivaltainen viranomainen voi valita liikenteen järjestämistavan useista vaihtoehdoista. Hallituksen esityksessä mainitaan eri vaihtoehdoiksi ostoliikenne, käyttöoikeussopimuksen käyttäminen tai yritysaloitteinen toimintatapa. Myös markkinaehtoista liikenteen järjestämistapaa sovellettaessa voidaan valita erilaisia toimintatapoja. Viranomainen voi valita puhtaan markkinaehtoisen mallin, jossa ei makseta mitään julkista tukea. Tällöin sovelletaan vain minimisääntelyä. Toisena vaihtoehtona on markkinaehtoisen liikenteen täydentäminen ostopalveluin silloin, kun palvelutaso ei muuten ole riittävä. Kolmantena vaihtoehtona on hintasääntelyn käyttöönotto soveltaen yleistä sääntöä. Neljännessä sovelluksessa käytetään sekä täydentäviä ostoja että yleistä sääntöä. Täydentäviin ostoihin ja yleiseen sääntöön sovelletaan kuitenkin tässäkin tilanteessa palvelusopimusasetusta.

Joukkoliikennelautakunta ei ole esittänyt, että palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestettävä liikenne tarkoittaisi täysin viranomaisen itsensä järjestämää liikennettä. Kangasalan kunnanvaltuuston päätöksen mukaan palvelusopimuksen mukainen liikenne on viranomaisen määrittelemää liikennettä. Palvelu ostetaan hankintasäännösten mukaisesti pääsääntöisesti avoimella tarjouskilpailulla tai voidaan järjestää viranomaisen omana tuotantona.

Hankintamuotoja on erilaisia. Yhteistä eri muodoille on tyypillisesti se, että viranomainen määrittelee osan tai kaikki lipputuotteet ja niiden asiakashinnat sekä vastaa jossain määrin tai kokonaan tiedottamisesta. Sopimusmallista riippuen reitit ja aikataulut voi suunnitella joko viranomainen tai liikennöitsijä taikka suunnittelu tehdään viranomaisen ja liikennöitsijän yhteistyönä. Palvelusopimusasetuksen mukaisissa liikenteissä yksityisellä liikennöitsijällä voi olla yksinoikeus reittiin. Sopimukset ovat kuitenkin aina määräaikaisia, kestoltaan enintään 10 vuotta. Palvelusopimusasetuksen mukaiseen liikenteeseen sisältyy lähtökohtaisesti aina julkista tukea. Osa liikennekokonaisuuden reiteistä voi silti olla liiketaloudellisesti kannattavia. Kannattavien reittien tuotoilla voidaan subventoida tappiollisia liikenteitä.

Toimivaltaisilla viranomaisilla on oikeus ja velvollisuus tehdä liikenteen järjestämistapaa koskeva valinta. Tehdessään valintaa markkinaehtoisen liikenteen ja palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen välillä viranomaisen on arvioitava vaihtoehtoja ensisijaisesti matkustajien tarpeiden kannalta. Käytännössä tämä tapahtuu vertaamalla lain 4 §:ssä määriteltyä palvelutasoa tosiasialliseen tilanteeseen. Merkityksellistä voi olla myös se, millaisia joukkoliikenteen kulkumuoto-osuuteen liittyviä tavoitteita viranomainen on mahdollisesti asettanut. Viranomaisen on arvioitava ratkaisua myös taloudellisten seuraamusten kannalta. Edelleen arvioitavaksi tulevat palvelutarjonnan vakaus ja markkinaehtoiseen liikenteeseen liittyvät ainakin osin ennakoimattomat muutokset.

Palvelusopimusasetuksen johdanto-osan 9 kohdan mukaan julkisen henkilöliikenteen palvelut tulee järjestää tavalla, joka parhaiten vastaa kansalaisten tarpeita. Markkinaehtoisen liikenteen järjestämistä ei siten ole asetettu ensisijaiseksi järjestämistavaksi. Viranomaiselle ei myöskään ole asetettu velvoitetta kokeilla ensin markkinaehtoista vaihtoehtoa.

Kangasalan, Lempäälän, Pirkkalan ja Vesilahden kunnat sekä Nokian, Oriveden, Tampereen ja Ylöjärven kaupungit ovat solmineet yhteistoimintasopimuksen joukkoliikenteen toimivaltaisesta viranomaisesta Tampereen kaupunkiseudulla. Tampereen kaupunki on seudullinen kunnallinen viranomainen. Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on ollut toimivaltainen päättämään joukkoliikenteen järjestämistavasta toimivalta-alueellaan. Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on jo 6.4.2011 päättänyt, että se järjestää toimivaltaisena viranomaisena toimivalta-alueensa joukkoliikennepalvelut siltä osin kuin siirtymäajan liikennöintisopimuksiin perustuvia liikennepalveluja ja reittiliikenteen tai kutsujoukkoliikenteen palveluja ei voida pitää riittävinä.

Joukkoliikenteen tavoitteellinen palvelutaso on määritelty ajalle 1.1.2012–31.12.2016. Palvelutasomäärittelyssä on ollut yhtenä lähtökohtana kaupunkiseudun kuntien yhdessä päättämät rakennemalliin, liikennejärjestelmäsuunnitelmaan ja ilmastostrategiaan liittyvät joukkoliikenteen kulkumuoto-osuutta lisäävät kehittämislinjaukset.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on ennen päätöksentekoa selvittänyt markkinaehtoisen liikenteen muodostumista Kangasalan kunnan alueella. Tämän lisäksi on vertailtu tarjolla olevaa Väinö Paunu Oy:n reittiliikennelupahakemuksiin perustuvaa liikennettä sekä kahta eri palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestetyn liikenteen vaihtoehtoa. Näitä kolmea vaihtoehtoa on vertailtu sekä keskenään että suhteessa Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan 9.12.2011 hyväksymään joukkoliikenteen palvelutasomäärittelyyn.

Väinö Paunu Oy:n reittiliikennelupaan perustuva vaihtoehto ei ole kaikkien linjojen osalta sisältänyt samaa vuorotarjontaa kuin silloin voimassa olleeseen siirtymäajan sopimukseen perustuvassa liikenteessä. Reittiliikennelupahakemus ei ole ollut palvelutasomäärittelyn tavoitteiden mukainen. Palvelusopimusasetuksen mukaisen vaihtoehdon on todettu tuottavan samalla kustannustasolla paremman palvelutason kuin vertailtavana oleva markkinaehtoinen malli. Lisäksi palvelusopimusasetuksen mukaisessa mallissa on todettu mahdollisen lisärahoituksen olevan helpommin kohdistettavissa vaikuttavasti. Myös liikenteen kustannusten muodostumista voidaan arvioida tarkemmin ja liikennetarjonnan määrää voidaan kokonaisuutena muuttaa helpommin vastaamaan muuttunutta tilannetta. Lisäksi asiassa on otettava huomioon, että palvelusopimusasetuksen mukainen liikenteen järjestämistapa mahdollistaa koko kaupunkiseudun kattavan yhteisen lippu- ja tariffijärjestelmän.

Väinö Paunu Oy on vastaselityksessään muun ohella esittänyt, että asiassa on kysymys palvelusopimusasetuksen periaatteiden toteuttamisesta. Miten tulee selvittää markkinaehtoisen liikenteen syntyminen ennalta, ennen kuin viranomainen tekee päätöksen viranomaisen järjestettävästä liikenteestä.

Joukkoliikenteen toimivaltaista viranomaista Tampereen kaupunkiseudulla koskevassa sopimuksessa on Kangasalan kunnan aloitteesta lisätty ehto, jonka mukaan reittiliikennelupaan perustuvaa liikennettä tuotetaan palvelusopimusasetuksen 1 artiklan mukaisesti silloin, kun halutaan järjestää parempaa palvelua kuin markkinaehtoisesti muodostuu. Lisäyksen sisältö muodostaa palvelusopimusasetuksen periaatteiden mukaisen ehdon.

Väinö Paunu Oy:n reittiliikennelupahakemuksen hylkäyspäätöksen perusteluissa liikenne on todettu yhteneväksi aikatauluiltaan ja reiteiltään viranomaisten toteuttaman liikenteen kanssa. Näin hylkäävä päätös on palvelusopimusasetuksen vastainen ja sen lisäksi myös vastoin yhteistoimintasopimuksen muutoksen periaatetta. Toteutettavaksi päätetty liikenne ei ole parempaa palvelua, kun sen on vahvistettu olevan yhtenevää markkinaehtoisesti syntyvän liikenteen kanssa. Toiseksi asiassa on kysymys siitä, mitä markkinaehtoisen liikenteen syntymisen osalta pitää selvittää, jotta palvelusopimusasetuksen edellytys paremmasta palvelusta voidaan ylipäätään verrata.

Itä-Suomen hallinto-oikeus on eräässä ratkaisussaan käsitellyt samaa asiaa. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen.

Liikenne- ja viestintäministeriö on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut lausunnon. Ministeriö on lausunnossaan palvelusopimusasetukseen ja joukkoliikennelakiin viitaten esittänyt muun ohella, että joukkoliikenne jakautuu kahteen päätyyppiin: ilman yhteiskunnan tukea toimivaan markkinaehtoiseen liikenteeseen ja tuettuun eli palvelusopimusasetuksen mukaiseen liikenteeseen. Markkinaehtoisella liikenteellä tarkoitetaan linja-autolla harjoitettavaa muuta kuin palvelusopimusasetuksen mukaista liikennettä. Palvelusopimusasetuksessa ei asetuksen 1 artiklan 1 kohdan esimerkinomaista luetteloa tarkemmin määritellä, milloin viranomaisella on oikeus puuttua markkinoiden toimintaan, joten viranomaiselle jätetään asiassa laaja harkintavalta.

Komissio on palvelusopimusasetusta koskevista suuntaviivoista antamassaan tiedonannossa (2014/C 92/01) rinnastanut palvelusopimusasetuksen 2 artiklan f kohdan mukaiset yksinoikeudet muihin jäsenvaltioiden myöntämiin oikeuksiin, jotka käytännössä estävät muita yrityksiä osallistumasta markkinoille oikeudellisten sääntöjen tai hallinnollisten käytäntöjen kautta. Esimerkiksi hallinnollisilla järjestelyillä, joilla myönnetään lupa harjoittaa julkisia liikennepalveluja, joihin sovelletaan esimerkiksi palvelujen toivottuun volyymiin ja laatuun liittyviä vaatimuksia, voidaan käytännössä rajoittaa liikenteenharjoittajien määrää markkinoilla. Komissio katsoo, että asetuksessa käytetty yksinoikeuden käsite kattaa myös viimeksi mainitun tilanteen. Tiedonannon mukaan julkisia liikennepalveluita koskevien sisämarkkinoiden sujuvan toimivuuden varmistamiseksi toimivaltaisten viranomaisten olisi määriteltävä yksinoikeudet täsmällisesti oikeuksiksi, jotka eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen kyseessä olevien palvelujen taloudellisen suojelun osalta, ja jätettävä mahdollisuuden mukaan tilaa myös muuntyyppisille palveluille.

Palvelusopimusasetuksessa tai joukkoliikennelaissa ei säädetä tarkasti menettelyistä, joita toimivaltaisen viranomaisen on sovellettava tehdessään valintaa markkinaehtoisen liikenteen ja palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen järjestämistavan välillä.

Joukkoliikennelain 4 §:n 4 momentin mukaan viranomaisen on päätettävä liikenteen järjestämisestä palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Viranomaisella on oikeus ja velvollisuus tehdä liikenteen järjestämistapaa koskeva valinta. Viranomaisen on tehtävä valinta sen suhteen, onko perusteltua soveltaa palvelusopimusasetusta, vai onko markkinoiden ehdoilla syntyvä tarjonta määrältään, laadultaan ja muilta ominaisuuksiltaan riittävä. Palvelusopimusasetuksen soveltaminen voi olla perusteltua myös sen vuoksi, että markkinaehtoisesti tarjottavat palvelut eivät olisi riittävän vakaita ja kattavia. Tehdessään valintaa markkinaehtoisen liikenteen ja palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen välillä viranomaisen on arvioitava vaihtoehtoja ensisijaisesti matkustajien tarpeiden kannalta. Viranomaisen on arvioitava ratkaisua myös taloudellisten seuraamusten kannalta. Edelleen arvioitavaksi tulevat palvelutarjonnan vakaus ja markkinaehtoiseen liikenteeseen liittyvät ainakin osin ennakoimattomat muutokset.

Joukkoliikennelain 14 §:n 2 momentin mukaan palvelusopimusasetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut yleiset säännöt niistä julkisen palvelun velvoitteista, joiden tarkoituksena on vahvistaa enimmäishinnat kaikille matkustajille tai tietyille matkustajaryhmille, annetaan valtioneuvoston asetuksella. Yleinen sääntö on vaihtoehtona sille, että näistä hinnoista määrättäisiin liikenteenharjoittajan ja viranomaisen välisessä sopimuksessa. Palvelusopimusasetuksessa ei velvoiteta jäsenvaltiota yleisen säännön käyttöönottoon vaan asia on jätetty jäsenvaltion päätettäväksi. Komissio on sille osoitettuun kirjalliseen kysymykseen antamassaan Suomea koskevassa vastauksessa todennut, että palvelusopimusasetuksessa ei täsmennetä, millä hallinnollisella tasolla yleisiä sääntöjä olisi vahvistettava ja näin ollen jäsenvaltiot päättävät siitä itse.

Liikenne- ja viestintäministeriön 30.4.2012 julkaisemassa työryhmän raportissa "Selvitys linja-autoliikenteen järjestämistavoista" todetaan, että yleinen sääntö ei ole tarkoituksenmukainen Suomessa, koska siihen liittyvät hallinnolliset, juridiset ja julkistaloudelliset riskit eivät ole tasapainossa järjestelyllä saavutettavien etujen kanssa. Yleistä sääntöä ei ole tämän vuoksi myöhemminkään otettu käyttöön.

Tampereen kaupungin joukkoliikennepäällikkö on lisälausuntonaan ilmoittanut, että liikenne- ja viestintäministeriön lausunto tukee joukkoliikennelautakunnan asiassa aiemmin esittämää.

Väinö Paunu Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että palvelusopimusasetuksen mukaan, jos markkinaehtoisesti syntyy palvelutaso, joka ei julkisen palvelun toteuttamana olisi monilukuisempaa, luotettavampaa, korkeatasoisempaa tai edullisempaa, markkinoiden toimintaan ei voida puuttua. Väinö Paunu Oy:n esittämän liikenteen on todettu olevan tasaveroista valituksi tulleen julkisen palvelun liikenteen kanssa. Viranomaisilla ei olisi ollut oikeutta puuttua markkinoihin. Yhtiö on myös huomauttanut, ettei yleisellä säännöllä ole asian ratkaisussa lainkaan merkitystä. Yhtiö on ilmoittanut voivansa hoitaa liikennettä markkinaehtoista hakemustaan laajemmin, kunhan seutuliput kelpuutetaan markkinaehtoisessa liikenteessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Väinö Paunu Oy:n vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä Euroopan unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisupyyntö

Väinö Paunu Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus pyytää Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisua rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (palvelusopimusasetus) tulkinnasta.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

2. Pääasia

Kansalliset säännökset

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Joukkoliikennelain 1 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan joukkoliikenteenä harjoitettavaan ammattimaiseen henkilöiden kuljettamiseen tiellä linja-autolla, jollei rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta (EY) N:o 1370/2007 (jäljempänä palvelusopimusasetus) tai muista Euroopan unionin asetuksista muuta johdu.

Joukkoliikennelain 3 §:n mukaan lain tavoitteena on joukkoliikenteen kehittäminen siten, että ihmisten käytettävissä on välttämättömiä jokapäiväisiä liikkumistarpeita vastaavat joukkoliikenteen palvelut koko maassa. Tavoitteena on lisäksi, että runsasväkisillä kaupunkiseuduilla ja niiden välisessä liikenteessä palvelutaso on niin korkea, että joukkoliikenteen kulkutapaosuus kasvaa.

Joukkoliikennelain 4 §:n 1 momentin mukaan lain 14 §:n 1 momentissa tarkoitetut viranomaiset ovat velvollisia määrittämään toimivalta-alueensa joukkoliikenteen palvelutason. Valtakunnallisen liikenteen palvelutason määrittelee liikenne- ja viestintäministeriö. Eri väestöryhmien tarpeet on otettava palvelutason määrittelyssä huomioon.

Saman pykälän 2 momentin mukaan palvelutason määrittelyä valmistellessaan viranomaisten tulee toimia tarpeellisilta osin yhteistyössä keskenään sekä kuntien ja maakuntien liittojen kanssa. Palvelutason määrittely on voimassa määräajan.

Joukkoliikennelain 14 §:n 2 momentin mukaan palvelusopimusasetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut yleiset säännöt niistä julkisen palvelun velvoitteista, joiden tarkoituksena on vahvistaa enimmäishinnat kaikille matkustajille tai tietyille matkustajaryhmille, annetaan valtioneuvoston asetuksella.

Saman pykälän 4 momentin mukaan pykälän 1 momentissa tarkoitetut viranomaiset tekevät päätöksen siitä, että ne järjestävät toimivalta-alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Viranomaiset soveltavat palvelusopimusasetusta asetuksen 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla.

Joukkoliikennelain esityöt

Hallituksen esityksessä joukkoliikennelaiksi (HE 110/2009 vp) on sen yleisperusteluissa kohdassa 3.3 Keskeiset ehdotukset todettu muun ohella seuraavaa:

"Joukkoliikennettä järjestettäessä ensimmäiseksi on tehtävä valinta sen suhteen, onko perusteltua soveltaa palvelusopimusasetusta vai onko markkinoiden ehdoilla syntyvä tarjonta määrältään, laadultaan ja muilta ominaisuuksiltaan riittävä. Palvelusopimusasetuksen soveltaminen voi olla perusteltua myös sen vuoksi, että markkinaehtoisesti tarjottavat palvelut eivät olisi riittävän vakaita ja kattavia. Esimerkiksi seutu- ja kaupunkiliput on tarkoitus jatkossakin turvata. Näin ollen toimivaltaisen viranomaisen valinnanvapautta on tosiasiallisesti rajoitettu, koska korvaukset lippujen hinnanalennuksista on maksettava noudattaen palvelusopimusasetusta.

(---)

Toimivaltaisilla viranomaisilla on oikeus ja velvollisuus tehdä liikenteen järjestämistapaa koskeva valinta. Valintaa tehdessään viranomaiset käyttävät julkista valtaa. Julkista valtaa käyttäessään ne toimivat laillisuusperiaatteen mukaisesti. Lakisidonnaisuuteen sisältyvät sekä kansallinen että yhteisön oikeus. Näitä perusperiaatteita on sovellettava myös tehtäessä valintaa liikenteen järjestämistavasta. Valinnalla pitää olla lailliset ja ymmärrettävät syyt.

(---)

Sovellettaessa markkinaehtoista liikenteen järjestämistapaa palvelutason määrittely ohjaisi liikenteenharjoittajia. Palvelusopimusasetusta sovellettaessa toimivaltaiset viranomaiset ryhtyisivät toimenpiteisiin palvelutason toteuttamiseksi."

Palvelusopimusasetus

Palvelusopimusasetuksen johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan monet yleisen taloudellisen edun kannalta välttämättömät maaliikenteen henkilöliikennepalvelut eivät voi nykyään toimia kaupalliselta pohjalta. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on voitava toteuttaa toimia tällaisten palvelujen tarjonnan varmistamiseksi. Menetelmiin, joita toimivaltaiset viranomaiset voivat käyttää varmistaakseen julkisten henkilöliikennepalvelujen tarjonnan, kuuluvat muun muassa seuraavat: yksinoikeuksien myöntäminen julkisen liikenteen harjoittajille, taloudellisen korvauksen antaminen julkisen liikenteen harjoittajille sekä kaikkiin liikenteenharjoittajiin sovellettavien julkisen liikenteen harjoittamista koskevien yleisten sääntöjen asettaminen.

Johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen mukaan, jotta kaikki toimivaltaiset viranomaiset voisivat järjestää julkisen henkilöliikenteen palvelut tavalla, joka parhaiten vastaa kansalaisten tarpeita, viranomaisten on voitava valita vapaasti julkisen liikenteen harjoittaja, pienten ja keskisuurten yritysten edut huomioon ottaen, mainitussa asetuksessa säädettyjen edellytysten mukaisesti.

Palvelusopimusasetuksen 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan tämän asetuksen tarkoituksena on määritellä, miten toimivaltaiset viranomaiset voivat yhteisön oikeuden sääntöjä noudattaen toimia julkisen henkilöliikenteen alalla varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla.

Asiassa saatu selvitys

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta (jäljempänä joukkoliikennelautakunta) on toimivaltaisena viranomaisena 6.4.2011 päättänyt, että se järjestää toimivalta-alueensa joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti siltä osin kuin siirtymäajan liikennöintisopimuksiin perustuvia liikennepalveluja ja reittiliikenteen tai kutsujoukkoliikenteen palveluja ei voida pitää riittävinä.

Joukkoliikennelautakunta on 9.12.2011 hyväksynyt Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikenteen tavoitteellisen palvelutasomäärittelyn vuosille 2012–2016. Palvelutason määrittelyssä on ollut yhtenä lähtökohtana joukkoliikenteen kulkumuoto-osuutta ja palvelutason nostamista lisäävät kehittämislinjaukset.

Väinö Paunu Oy on jättänyt 8.8.2012 Tampereen kaupungille reittiliikennelupahakemuksen reiteille Keskustori (Tampere)–Kangasala, Keskustori (Tampere)–Kaivanto (Kangasala) ja Keskustori (Tampere)–Pikonlinna (Kangasala) eli silloiselle linjalle 70. Hakemuksen tarkennukseen on sisältynyt vuoroja myös reitillä Keskustori (Tampere)–Ruutana/Suinula (Kangasala) eli silloisella linjalla 95 sekä reitillä Keskustori (Tampere)–Vatiala–Kangasala eli silloisella linjalla 45. Hakemus käsittää linjan 70 osalta kaikki nykyiset vuorot. Linjojen 45 ja 95 osalta hakemus sisältää vain osan nykyisestä vuorotarjonnasta.

Joukkoliikennelautakunta on valmistellut yhdessä Kangasalan kunnan ja Pirkanmaan elinkeino-, liikenne-, ja ympäristökeskuksen kanssa päätöstä joukkoliikenteen järjestämistavasta Kangasalan kunnan alueella. Tavoitteena on ollut vertailla Väinö Paunu Oy:n osittain markkinaehtoista reittiliikennettä ja kokonaan palvelusopimusasetuksen mukaista liikenteen järjestämistapaa keskenään sekä suhteessa edellä mainittuun palvelutasomäärittelyyn. Palvelusopimusasetuksen mukaisiksi joukkoliikennekokonaisuuksiksi ovat muodostuneet vaihtoehdot PSA/A ja PSA /B. Vaihtoehto A:ssa on pyritty säilyttämään entinen palvelutaso maltillisin parannuksin aiheuttamatta Kangasalan kunnalle lisäkustannuksia. Vaihtoehto B:ssä palvelutaso on aikaisempaa parempi, mutta siitä aiheutuisi lisäkustannuksia, joihin kuitenkin olisi mahdollista saada valtion tukea.

Reittiliikennelupahakemuksen mukainen liikenne on vastannut palvelutasoltaan silloista tilannetta ja täyttänyt palvelutasomäärittelyn perustavoitteet linjan 70 osalta. Linjojen 45 ja 95 osalta palvelutaso on vuoromäärällä mitaten ollut aikaisempaa heikompi, eikä ole yltänyt palvelutasomäärittelyn mukaiseen tavoitteeseen. Tarkastelun perusteella on todettu palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestetyn liikenteen tuottavan Kangasalan kunnalle paremman joukkoliikenteen palvelutason kuin vertailtavana ollut markkinaehtoinen malli.

Joukkoliikennelautakunta on 10.04.2013 on tekemällään päätöksellä Kangasalan kunnan esityksestä päättänyt, että joukkoliikenne Kangasalan kunnan alueella järjestetään 1.7.2014 alkaen palvelusopimusasetuksen mukaisesti siten, että linjoja 45, 70 ja 95 korvaavat joukkoliikennepalvelut järjestetään Kangasalalle vaihtoehdon PSA/B mukaisesti niin, että liikennepalvelut hankitaan avoimella tarjouskilpailulla bruttosopimuksin ja että lautakunta hyväksyy erikseen kilpailutettavan liikennekokonaisuuden.

Asian arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on Väinö Paunu Oy:n valituksen johdosta ratkaistavana, onko joukkoliikennelautakunta voinut päättää järjestää joukkoliikennepalvelut Kangasalan kunnan alueella nyt kysymyksessä olevien linjojen osalta palvelusopimusasetuksen mukaisesti sen johdosta, että näin järjestettävät palvelut ovat monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita yhtiö on tarjonnut hakemassaan osittain markkinaehtoisessa reittiliikenteessä.

Siirtymäkauden liikennöintisopimusten oltua 30.6.2014 päättymässä nyt kysymyksessä olevien linjojen 45, 70 ja 95 osalta joukkoliikennelautakunnan on ollut tehtävä valinta sen suhteen, ovatko Väinö Paunu Oy:n osittaisen reittiliikennelupahakemuksen mukaiset markkinaehtoiset liikennepalvelut määrältään, laadultaan ja muilta ominaisuuksiltaan riittävät, vai onko ollut perusteltua soveltaa palvelusopimusasetusta sellaisten palvelujen varmistamiseksi, jotka ovat monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että joukkoliikennelautakunnan on ollut arvioitava liikenteen järjestämisen vaihtoehtoja ensisijaisesti matkustajien tarpeiden kannalta sekä suhteessa joukkoliikennelautakunnan hyväksymään palvelutasomäärittelyyn ja siinä esitettyihin kehittämistavoitteisiin.

Selvittäessään markkinaehtoisen liikenteen muodostumista Kangasalan kunnan alueella joukkoliikennelautakunta on vertaillut Väinö Paunu Oy:n osittaiseen reittiliikennelupahakemukseen perustuvaa liikennettä ja kahta palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestettyä liikenteen vaihtoehtoa PSA/A ja PSA /B sekä keskenään että suhteessa palvelutasomäärittelyyn ja siinä esitettyihin kehittämistavoitteisiin.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Väinö Paunu Oy:n markkinaehtoiseen liikenteeseen verrattuna palvelusopimusasetuksen mukainen liikenne mahdollistaa samalla kustannustasolla kattavamman vuorotarjonnan ja palvelutason. Palvelusopimusasetuksen mukaisessa mallissa mahdollinen liikenteen lisärahoitus on helpommin kohdistettavissa, liikenteen kustannukset tarkemmin arvioitavissa ja liikennetarjonnan määrä helpommin muutettavissa. Palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestetty liikenne mahdollistaa myös markkinaehtoista liikennettä paremmin koko kaupunkiseudun kattavan yhteisen lippu- ja tariffijärjestelmän. Väinö Paunu Oy:n esittämä tuettujen seutulippujen hyväksyminen haettuun reittiliikenteeseen ei julkisena tukena ole mahdollista, koska valtioneuvosto ei ole antanut palvelusopimusasetuksessa tarkoitettua yleistä sääntöä kustannusten korvaamisesta markkinaehtoisessa liikenteen järjestämistavassa.

Edellä lausutun johdosta korkein hallinto-oikeus katsoo, että joukkoliikenteen järjestämistapoja on selvitetty riittävästi ja että liikenne on voitu järjestää kysymyksessä olevilla linjoilla joukkoliikennelautakunnan päätöksestä ilmenevin tavoin palvelusopimusasetuksen mukaisesti markkinaehtoisen liikenteen asemesta. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Väinö Paunu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori ja oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio sekä Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

 
Julkaistu 4.9.2017  Päivitetty 5.9.2017