KHO:2017:161

Luonnonsuojelulaki – Viitasammakko – Suojelusta poikkeaminen – Lisääntymis- ja levähdyspaikka – Vapaa-ajanasuntoalue – Puutarhakylähanke – Luontodirektiivi – Pakottava syy

Vuosikirjanumero: KHO:2017:161
Antopäivä: 17.10.2017
Taltionumero: 5125
Diaarinumero: 4702/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:161

Kunta oli hakenut lupaa viitasammakon lisääntymispaikan suojelusta poikkeamiselle siirtolapuutarhatyyppisen vapaa-ajanasuntoalueen rakentamiseksi. Vaikka hanketta, jonka tarkoituksena oli kunnan elinvoimaisuuden säilyttäminen, voitiin sinänsä pitää erittäin tärkeän yleisen edun kannalta hyödyllisenä, ei viitasammakon lisääntymispaikan suojelusta poikkeamiselle ollut luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettua erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavaa syytä. Näin ollen lupaa suojelusta poikkeamiseen ei voitu myöntää.

Luonnonsuojelulaki 49 § 1 ja 3 momentti

Luontodirektiivi 16 artikla 1 kohta

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 29.11.2016 nro 16/0530/1

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on päätöksellään 24.10.2014 Dnro EPOELY/255/07.01/2014 myöntänyt Kuortaneen kunnalle luonnonsuojelulain 49 §:n 3 ja 4 momentin nojalla ja luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituin perustein luvan poiketa viitasammakon (Rana arvalis) osalta luonnonsuojelulain 39 §:n ja 49 §:n mukaisista rauhoitussäännöksistä Kuortaneen kunnan omistamalla peltoalueella ja Kuortaneenjärven vesialueella puutarhakylähankkeen toteuttamiseksi päätöksestä tarkemmin ilmenevin perustein. Päätös koskee Kuortaneen kunnan omistamaa Kuortaneenkylässä sijaitsevaa tilaa Haavisto RN:o 48:54 ja Kuortaneen osakaskunnan omistamaa yhteistä vesialuetta 300-876-1-0.

Päätöksen mukaan lisääntymis- ja levähdyspaikkaa koskevat ruoppaus- ja rakennustyöt on suoritettava viitasammakon lisääntymis- ja talvehtimisajan ulkopuolella.

Päätöksen mukaan ennen hankkeen käynnistymistä tulee toteuttaa kompensoivia toimia, jotka korvaavat hankkeesta viitasammakkopopulaatiolle aiheutuvat kielteiset vaikutukset. Toimia on seurattava ja niiden on oltava tehokkaita viimeistään hankkeen alkaessa. Kompensoivia toimia ja seurantaa koskevat suunnitelmat on esitettävä etukäteen Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen hyväksyttäväksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Suomenselän Luonnonystävät ry:n vaatimuksen katselmuksen toimittamisesta ja yhdistyksen valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut valituksen hylkäämistä seuraavasti:

Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi).

Luonnonsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan lain 1 §:ssä tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi luonnonsuojelussa on tähdättävä maamme luontotyyppien ja luonnonvaraisten eliölajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Pykälän 3 momentin mukaan eliölajin suojelutaso on suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Näihin eläinlajeihin kuuluu viitasammakko (Rana arvalis). Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Luontodirektiivin 16 (1) artiklan c-alakohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission direktiivin soveltamisesta antama ohje, joka koskee erityisesti suojeltuja lajeja (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC, Final version February 2007). Tulkintaohje on tarkoitettu kansalaisille ja alueellisille viranomaisille, järjestöille sekä muille luontodirektiivin toimeenpanosta vastaaville tai siihen osallistuville yhtenäisen ymmärryksen varmistamiseksi direktiivin säännösten soveltamisessa.

Asian tausta

Kuortaneen kunta on käynnistänyt niin sanotun puutarhakylän esiselvityshankkeen vuonna 2010. Hankkeen tavoite on tarjota mahdollisuus edulliseen vapaa-ajanasumiseen lähellä Kuortaneenjärveä. Tilalle Haavisto RN:o 48:54 Pennalanlahden rannalla on tarkoitus rakentaa 84 mökin puutarhakylä kunnallistekniikoineen. Hankkeeseen kuuluu rannan ruoppaaminen tilan edustalla ja ruoppausmassojen läjitys tilan alueelle. Ennakkomerkinnässä on 70 tonttia varattu.

Kaavoitusprosessin aikana kiinteistöllä on todettu viitasammakoiden lisääntymisalue. Kuortaneen kunnan toimesta toukokuussa 2013 tehdyn viitasammakkokartoituksen mukaan suunnittelualuetta on pidettävä viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikkana. Kartoituksessa on todettu, että viitasammakoita esiintyy Pennalan peltoalueen lisäksi yhteensä yhdeksällä tutkimuspisteellä Kuortaneenjärven sekä Kuortaneenjärven koillispuolella olevan lintuvesien suojeluohjelmaan kuuluvan Nisosjärven ympäristössä.

Asian selvittäminen

Hallinto-oikeus katsoo, että asiaa on ennen ELY-keskuksen päätöksen tekemistä selvitetty asianmukaisesti ja lainsäätäjän tarkoittamalla tavalla.

Poikkeamisluvan edellytykset

1. Yleisen edun kannalta erittäin pakottava syy

Tulkintaohjeen mukaan pakottavaa syytä on tulkittava etujen keskinäiseen punnintaan liittyvänä seikkana, jossa on otettava huomioon luontodirektiivin suojelulliset tavoitteet ja toisaalta ne yleiset intressit, joiden vuoksi poikkeus on tarpeen. Erityisesti pitkävaikutteisia yleisiä etuja voidaan pitää sellaisina, joiden vuoksi suojeluarvot voivat väistyä.

Kuortaneen kunta on arvioinut puutarhakylällä olevan toteutuessaan merkittävä vaikutus kunnan elinkeinoelämään sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. ELY-keskus on päätöksessään katsonut, että vapaa-ajan asuntojen tarjonnan lisääminen ja virkistysmahdollisuuksien kehittäminen on yleisen edun kannalta tärkeää.

2. Muun tyydyttävän ratkaisun puuttuminen

Poikkeusluvan myöntäminen edellyttää tyydyttävän muun ratkaisun puuttumista. Luontodirektiivin tulkintaohjeen mukaan vaihtoehtoisten ratkaisujen puute on osoitettava objektiivisin ja toteen näytetyin perustein. Muita ratkaisuja ei voida pitää epätyydyttävinä vain sen vuoksi, että ne aiheuttavat suurempaa vaivaa tai epämukavuutta tai vaatisivat käytäntöjen muuttamista.

Yhdistys on valituksessaan esittänyt, että kunnalla on vaihtoehtoisia maa-alueita puutarhakylän rakentamiseksi, erityisesti iso peltoalue Länsirannalla. Kuortaneen kunta on lausunnossaan esittänyt, että kysymyksessä oleva alue on voimassa olevan kaavamerkinnän mukaan maisemallisesti arvokas peltoalue, joka on säilytettävä rakentamattomana (MA-1). Lisäksi alueella on kaavamerkinnät mahdollinen maakunnallisesti arvokas luontokohde (lintujen levähdyspaikka ja pesimäalue, luo1) sekä rannassa ja vesialueella paikallisesti arvokas luontokohde (luo-3). Tämä alue kunnan mukaan ei siten sovellu käytettäväksi puutarhakylähankkeeseen.

3. Suotuisan suojelutason säilyttäminen

Tulkintaohjeissa on todettu, että suojelutasoa on tarkasteltava sekä laajemmin eliömaantieteellisesti että paikallisella tasolla, ensin kuitenkin kysymyksessä olevan populaation tasolla. Poikkeusluvan vaikutuksia arvioitaessa on tärkeää nykyisen suojelutason lisäksi arvioida myös, miten suojelutaso tulee tulevaisuudessa kehittymään.

Viitasammakko on luokiteltu uhanalaisuusluokituksessa (Suomen lajien uhanalaisuus 2010) luokkaan elinvoimainen (LC).

Toukokuussa 2013 Kuortaneenjärven ympäristössä tehdyn selvityksen mukaan viitasammakon paikallispopulaatioita esiintyy suhteellisen runsaasti. Kolmestatoista tutkitusta ranta-alueesta viitasammakko esiintyi kymmenellä alueella. Viitasammakon kantaa alueella voidaan tämän perusteella pitää vahvana ja viitasammakolle sopivia alueita voidaan arvioida olevan alueella runsaasti. Lisäksi kompensoivilla toimilla tullaan lieventämään haittoja.

Ottaen huomioon, että viitasammakkoesiintymiä on Kuortaneenjärven ympäristössä runsaasti, hallinto-oikeus pitää hyväksyttävänä, että kompensaatiotoimien tarkempi laatu on jätetty myöhemmin päätettäväksi siten kuin valituksenalaisessa päätöksessä on määrätty.

Johtopäätökset

Poikkeusluvan myöntäminen edellyttää, että kaikki kolme edellä mainittua luontodirektiivin 16 (1) artiklan ehtoa täyttyvät.

Hallinto-oikeus katsoo, että hanke on pitkävaikutteinen ja yleisten etujen vuoksi tarpeellinen syy, jonka perusteella luonnonsuojelullisista seikoista voidaan poiketa edellyttäen, että muut edellytykset ovat olemassa.

Asiassa saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus katsoo, että kunnalla ei ole esitetty olevan muuta sellaista aluetta, joka olisi käytettävissä vastaavan vapaa-ajanasumisalueen rakentamiseen eikä muuta tyydyttävää ratkaisua, jolla voitaisiin saavuttaa ne tavoitteet, joita kunta puutarhakylähankkeella tavoittelee.

Hallinto-oikeus katsoo, että Pennalanlahden viitasammakkopopulaation heikentäminen valituksenalaisessa päätöksessä sallitulla tavalla ei vaaranna viitasammakon suotuisaa suojelutasoa eikä kannan kehitystä.

Ottaen huomioon asiassa esitetty selvitys ja poikkeuksen myöntämiselle luontodirektiivin 16 (1) artiklassa säädetyt edellytykset, hallinto-oikeus katsoo, että Kuortaneen kunnalle on voitu myöntää poikkeus luonnonsuojelulain 39 §:n säännöksistä viitasammakon osalta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Luonnonsuojelulaki 3 §, 4 §, 5 §, 38 § 2 momentti, 39 § 1 momentti ja 49 § 1 momentti ja 3 momentti

Luontodirektiivi 16 (1) artikla

Luonnonsuojeluasetus 18 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sinikka Kangasmaa, Pirjo Joutsenlahti ja Jan-Erik Salo. Esittelijä Susanna Östman.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomenselän Luonnonystävät ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja hakemus hylätään. Vaatimuksensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pennalanlahti sijaitsee Kuortaneenjärven eteläosassa Lapuanjoen suistossa. Paikalla on havaittu uhanalaisia, harvinaisia ja direktiivilajeja, erityisesti lintuja. Kohde on tutkitusti Kuortaneenjärven tärkein lintujen muutonaikainen levähdys- ja ruokailualue sekä järven tärkein lintujen pesintäalue. Linnustonsa takia Pennalanlahti kuuluu MAALI-alueeseen (Maakunnallisesti arvokas lintualue). Rannassa ja tulvapellolla sijaitsee optimaalinen elinpaikka laajalle viitasammakkopopulaatiolle. Pennalanlahden rantapellot kuuluvat valtakunnallisesti arvokkaaseen Kuortaneenjärven kulttuurimaisema-alueeseen. Luonto- ja maisemallisten arvojen takia Pennalanlahti on valittu Suomen sadan luontohelmen joukkoon. Valinnat on tehty Suomen satavuotisjuhlavuoden kunniaksi.

Paikkaa uhkaa laaja ruoppaus ja mökkikylän rakentaminen. Kohde on niin alava, että sinne ei voi rakentaa mitään ilman, että maanpintaa korotetaan tuntuvasti. Suuri määrä korotusmaata (35 000 m3) on tarkoitus kaivaa järven pohjasta ruoppaamalla sedimenttejä 4,5 hehtaarin alalta. Toimenpide sijoittuisi aivan keskeisesti Pennalan rannalle. Toteutuessaan rakentaminen ja ruoppaus muuttaisivat täysin luonnonolot sekä järven että rannan puolella tehden viitasammakoiden ja lähes kaikkien muidenkin paikalla nyt elävien lajien elämisen alueella mahdottomaksi.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ovat puutteelliset. Hallinto-oikeus on pitänyt kunnan ja ELY-keskuksen tekemää arviota puutarhakylän hyödyistä yleisen edun kannalta erittäin pakottavana syynä. Hallinto-oikeus on jättänyt perustelematta, miksi kyse on yleisen edun kannalta erittäin tärkeästä ja pakottavasta syystä. Tähän ei riitä pelkkä yleinen etu, joka voi olla tärkeä tai tarpeellinen, vaan kriteeri on paljon korkeammalla. Tarpeen tulee olla pakottava, ja se pitää pystyä päätöksessä esittämään.

Kunta ei ole hakemuksessaan esittänyt hankkeen negatiivisia puolia kuten rakentamisen kalleutta. Kaikki kunnan päättäjätkään eivät ole vakuuttuneita hankkeen järkevyydestä.

Yksityisille ihmisille tulvapellolle rakennettava mökkikylä ei voi olla yleisen edun kannalta erittäin pakottava syy hävittää direktiivilajin lisääntymispaikka, arvokas luontokohde ja valtakunnallisesti arvokas maisema-alue. Pakottava syy voisi olla hanke, josta on tuhansille ihmisille päivittäin toistuvaa hyötyä. Alueen olemassa olevista arvoista on kunnalle ja kunnan maineelle enemmän pitkävaikutteisia yleisiä etuja kuin puutarhakylästä.

Yleinen etu ei tarkoita vain taloudellista etua. Luonnon monimuotoisuuden säilyminen paikallisesti ja valtakunnallisesti on elintärkeää. Kuortaneenjärven rannat ovat jo tiheään rakennetut ja ruopatut. Pennalan ranta on viimeisiä rauhallisia rannanpätkiä.

Hallinto-oikeus on päätöksessään tyytynyt kunnan lausuntoon, jonka mukaan yhdistyksen esittämä Nisulan alue ei ole vaihtoehto puutarhakylän sijainnille. Vaihtoehtoista ratkaisua on pohdittu kevyesti ja kapeasti. Koska kyse on kaavoituksesta, vaihtoehtoja on aina olemassa. Viitasammakkopaikkaa heikentävän vaihtoehdon tulee olla aidosti viimeinen vaihtoehto.

Kun ELY-keskus myönsi poikkeamisluvan, kunta oli saanut perintönä Länsirannalla sijaitsevan Nisulan maa-alueen. Perintöasia oli lainvoimainen alkukesällä 2014 ja asia tiedossa jo paljon aiemmin. Suunnitelman vaihtaminen Haaviston pelloilta Länsirannalle Nisulan pelloille olisi vaatinut vaivaa ja epämukavuutta sekä käytäntöjen muuttamista, mutta se olisi ollut mahdollista ja on mahdollista yhä edelleen. Nisulan alueella on luonto- ja maisema-arvoja, mutta Haaviston tilan luontoarvot ovat suuremmat kuin Nisulassa. Kaavassa Haaviston tilan kohdalla on vähemmän luo-merkintöjä kuin Nisulassa, mutta tämä johtuu kaavojen ikäerosta ja luontokartoitusten laatueroista. Molemmat paikat ovat osa valtakunnallisesti arvokasta Kuortaneenjärven kulttuurimaisema-aluetta. Maisema-alueita ollaan nyt päivittämässä, ja kunta on esittänyt Pennalan alueen poistamista kulttuurimaisema-alueesta, vaikka sen maisema-arvot ovat aivan samanlaiset nyt kuin vuonna 1995.

Nyt Nisulan uusi kaava on lainvoimainen. Luontoarvot eivät estäneet suunnitelmia. MA-1-alue on kavennettu, luo-merkintöjä on heikennetty ja niiden pinta-alaa pienennetty ilman, että niiden luontoarvo olisi todellisuudessa heikentynyt. Näin tehden Nisulan rantapellolle saatiin kolme uutta rakennuspaikkaa. Lisäksi Nisulan yläpelloille on tehty varaus kyläalueen täydennysrakentamiselle (At/s).

Hallinto-oikeuden päätöksestä puuttuu populaatiotason tarkastelu. ELY-keskuksen edellyttämät kompensaatiotoimet eivät estä Haaviston tilan viitasammakoiden häviämistä. Syväksi ruopatut rannat eivät enää sovellu kutualueeksi. Tulvapellon korottaminen tuhoaisi pellon kutualueen. Siksi Pennalan viitasammakoiden elämä ruoppauksen ja rakentamisen jälkeen olisi riippuvainen kompensaatioratkaisuista. Kompensaatioiden vaikuttavuutta ei voi etukäteen arvioida, sillä päätöksessä ei annettu mitään osviittaa siitä, millaisia kompensaatiotoimia ELY-keskus aikoo vaatia tai mitä kunta mahdollisesti aikoo tehdä. Epäselvää on, minne kompensaatiolammikot mahtuvat ja miten toimitaan, jos kompensaatiotoimet eivät onnistu.

ELY-keskus on edellyttänyt, että ruoppaus- ja rakennustoimet suoritetaan viitasammakon lisääntymis- ja talvehtimisajan ulkopuolella. Työt pitäisi siten tehdä kesällä. Alkukesällä rantavedessä ja ojissa on nuijapäitä, loppukesällä rantaniityn sammakot survoutuisivat maansiirtokoneiden ja maamassojen alle. Ruoppauksista tulisi huomattavia veden laatuongelmia, sillä maata on tarkoitus ottaa laajalta alalta paljon.

Kompensaatioajatuksella rikotaan hierarkiaa, jonka mukaan ensin pitää hakea keinoja välttää haitta, sitten miettiä haittojen vähentämismahdollisuutta, ennallistamista ja vasta lopuksi kompensaatiotoimia. Kompensaatiolla ei voi ohittaa poikkeamisluvan edellytyksiä, vaan kyseiset kolme kriteeriä on aina täytyttävä. Luonnonsuojelulain 49 § ei tunne kompensaatiota lieventävänä asianhaarana.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on tarkasteltu puutteellisesti paikallisen suojelutason säilymistä ja epäselväksi jää, mitä paikallisella tasolla on tarkoitettu. Yhdistyksen mukaan paikallisella tasolla tarkoitetaan Kuortaneenjärven eteläistä osaa, jossa erilliset viitasammakkopopulaatiot voivat olla löyhästi kosketuksissa toisiinsa, eli ne muodostavat metapopulaation. Kunta on tutkinut koko Kuortaneenjärven ja Nisosjärven tarkoituksenaan osoittaa, että kunnan alueella on viitasammakoita Pennalan populaation hävittämisenkin jälkeen.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon yhdistyksen esittämiä tietoja viitasammakon esiintymisestä. Kunnan kartoitus, jonka hallinto-oikeus on ottanut huomioon, arvioi Pennalan populaation liian pieneksi, sillä tutkimus oli Pennalan osalta puutteellinen. Kunnan tulosten perusteella ei voi arvioida Pennalan populaation merkitystä lajin paikallisen suotuisan suojelutason säilymisen kannalta oikein. Yhdistyksen esittämät tiedot on kerätty huolellisesti ja ne ovat päteviä ja oikeita. Ne osoittavat selkeästi, että Pennalan rannan populaatio on Kuortaneenjärven eteläisen osan ylivoimaisesti suurin viitasammakkopopulaatio. Jos se hävitetään, tuhoutuu suurin osa (noin 90 %) koko Kuortaneenjärven eteläisen osan viitasammakoista. Pääpopulaation tuhoutuminen voi heikentää jäljelle jäävien pienempien esiintymien elinvoimaa.

Kunnan kartoituksessa on ollut useita puutteita ja virheitä. Pennalassa sammakoita on kuunneltu vain yhdessä tarkkailupisteessä Haaviston tilan pellolla. Kaikkia kutuääniä ei ole voitu kuulla yhdestä tarkkailupisteestä käsin. Muut rannan kohteet ovat niin pieniä, että ne on voitu kuulla yhdestä tarkkailupisteestä käsin. Kunnan raportissa kerrotaan, että Haaviston havaintopisteessä oli tavattu kuiville jäänyttä kutua. Tästä saattaa syntyä käsitys, että Haaviston tilan pelto olisikin huono kutualue veden pinnan vaihteluiden vuoksi. Viitasammakkojen runsaus tuossa kohteessa osoittaa vastaansanomattomasti, että paikka on erinomainen kutualue. Kunnan kartoituksen perusteella ei voi tehdä johtopäätöksiä lajin yleisyydestä. Havaitut kymmenen viitasammakkokohdetta voivat olla lähes ainoat koko kunnan alueella. Lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä ei voi ulkoistaa Nisosjärvelle tai jonnekin muualle. Vaikka paikalliseksi tasoksi laskettaisiin koko kunnankin ala, Pennalan rannan populaation häviäminen tekisi ison loven eläinten määrään.

Kuortaneenjärven eteläisessä osassa on kolme erillistä viitasammakkopopulaatiota. Näistä kolmesta populaatiosta kutuäänten perusteella arvioiden yksilömäärältään ylivoimaisesti suurin on suunnitellun puutarhakylän kohdalla. Suotuisa suojelutaso Kuortaneenjärvellä ei ole turvattu, sillä näihin kaikkiin populaatioihin kohdistuu uhkia.

Pennalan populaatio on suurin sen takia, että viitasammakolle sopiva alue on laaja käsittäen alavan tulvamaan keväisiin kutupuuhiin ja elinpaikaksi kesäisin sekä matalan rannan, joka myös toimii kutupaikkana ja talvehtimisalueena. Jos Pennalan viitasammakkopopulaatio häviää, Kuortaneenjärvelle jää viitasammakoista vain rippeet, jotka ovat ajan myötä vaarassa heikentyä. Eristäytyneet pienet osapopulaatiot ovat tutkitusti herkkiä häviämään kokonaan.

Hallinto-oikeuden laajempi eliömaantieteellinen tarkastelu on ylimalkainen. Viitasammakko on luokiteltu uhanalaisuusluokituksessa luokkaan elinvoimainen. Se, että laji on määritelty valtakunnan tasolla elinvoimaiseksi, ei ole peruste hävittää Pennalan viitasammakkopopulaatiota. Jotta voidaan pohtia Haaviston tilan viitasammakoiden merkitystä laajemmin, pitäisi tietää lajin levinneisyys tarkemmin. Viitasammakon levinneisyystiedot ovat yhä puutteelliset.

Lajin tuleva kehitys on jäänyt hallinto-oikeudelta kokonaan käsittelemättä. Viitasammakkokantojen tulevaa kehitystä on vaikea arvioida, kun tiedot lajin aiemmasta esiintymisestä ovat puutteelliset. Oletettavasti rakentaminen ja ruoppaaminen ovat tuhonneet useita viitasammakkokohteita.

Luontodirektiivi pyrkii lajeja, luontotyyppejä ja ekosysteemejä suojelemalla suojelemaan biodiversiteettiä, joka puolestaan on edellytys inhimillisen kulttuurin olemassaololle. Jos lajisuojelu rajoitettaisiin vain lajeihin, jotka ovat jo uhanalaisia, olisivat suojelutoimet myöhässä, sillä silloin vaurio ekosysteemille olisi jo tapahtunut. Maailmanlaajuisesti tai Euroopan sekä EU:n mittakaavassa sammakkoeläimillä ei mene hyvin. On ensisijaisen tärkeää, että niissä maissa, missä viitasammakon kannan kehitys yhä arvioidaan vakaaksi, lajin elinympäristöjen säilymisestä huolehditaan eikä myönnetä poikkeuslupia löyhin perustein. Siksi yhteenkään poikkeamislupahakemukseen ei pidä suhtautua kevyesti olettaen, että viitasammakkopaikkoja riittää. Viitasammakoiden mukana säästyy myös paljon muuta kosteikon luontoa.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt seuraavaa:

ELY-keskus on päätöksessään edellyttänyt kompensoivien toimien toteuttamista ennen hankkeen käynnistymistä. Toimia on seurattava ja niiden on oltava tehokkaita viimeistään hankkeen alkaessa. Kompensoivia toimia ja seurantaa koskevat suunnitelmat on esitettävä etukäteen ELY-keskuksen hyväksyttäväksi. ELY-keskuksen päätöksessään antamien ehtojen kautta voidaan näin varmistaa kompensaation toimivuus ennen hankkeen aloittamista. Mikäli kompensaatiotoimet eivät ole päätösehtojen mukaisia, ei hanketta voida aloittaa. Edellä sanotun perusteella valituksen populaatiotason vaikutuksia käsittelevä kohta on perusteeton.

Kuortaneen kunnanhallitus on valituksen johdosta antamassaan vastineessa vaatinut valituksen hylkäämistä, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pennalanlahti ei sisälly MAPIO-työryhmän ehdotukseen valtakunnallisesti arvokkaiksi maisema-alueiksi. Yhdistys on korostanut valituksessaan, että Pennalanlahti kuuluu MAALI-alueeseen. MAALI on BirdLife Suomen ja sen alueyhdistysten yhteisvoimin toteuttama hanke, jossa kartoitetaan ja nimetään Suomen maakunnallisesti tärkeät lintualueet. Kyseessä ei siis ole luonnonsuojelulain nojalla rauhoitettu alue tai muukaan viranomaisten rajaama alue. Kuortaneen kunnan alueella kuuluu lintuvesiensuojeluohjelmaan Vähä-Mulkkujärvi ja Nisoos. Pennalanlahti ei kuulu mihinkään viralliseen suojeluohjelmaan.

Yhdistyksen mukaan Pennalanlahti on luonto- ja maisemallisten arvojen perusteella valittu Suomen sadan luontohelmen joukkoon. Kyse on ilmeisesti Suomen luonnonsuojeluliiton järjestämästä kampanjasta. Kunnanhallituksen tiedossa ei ole, kenen esityksestä Pennalanlahti on kyseiseen joukkoon valittu. Maanomistajan tai vesialueen omistajan mielipidettä esityksestä ei ole kysytty.

Suomenselän Luonnonystävät ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja kunnan hakemus hylätään.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 1 momentin kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat poiketa direktiivin liitteessä IV (a) mainittujen lajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämiskiellosta, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella:

a) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ja luontotyyppien säilyttämiseksi;

b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta;

c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle;

d) näiden lajien tutkimus- ja koulutus-, uudelleensijoittamis- ja uudelleenistuttamistarkoituksessa ja näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen;

e) salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa.

Viitasammakko on luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainittu laji.

Komission ohje luontodirektiivin tulkinnasta

Euroopan komissio on antanut ohjeen, joka koskee luontodirektiivin soveltamista tiukan suojelun kohteena oleviin eläinlajeihin. (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the "Habitats Directive" 92/43/EEC, lopullinen versio, helmikuu 2007).

Ohjeen mukaan direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisia poikkeamisen edellytyksiä on tulkittava tiukasti ja suppeasti. Kaikkien luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten tulee täyttyä, jotta poikkeus voidaan myöntää. Ennen sen arvioimista, onko olemassa muuta tyydyttävää vaihtoehtoa ja miten poikkeaminen vaikuttaa suotuisan suojelutason säilyttämiseen, on arvioitava, onko poikkeamiselle olemassa 16 artiklan 1 kohdan a–e alakohdissa mainittu syy:

"Article 16 sets three preconditions, all of which must be complied with before granting a derogation: 1) the demonstration of one or more of the reasons listed in Article 16(1) (a)-(e), 2) the absence of a satisfactory alternative and 3) the assurance that a derogation is not detrimental to the maintenance of populations at a favourable conservation status. Before the second and third preconditions can be examined, precondition 1 must be met: in practical terms, there is little point examining the issue of satisfactory alternatives and impact on conservation status if the actions concerned by the derogation do not come under Article 16(1) (a)-(e)."

Ohjeen mukaan poikkeamisedellytysten soveltamista voidaan mukauttaa luontodirektiivin yleisten tavoitteiden valossa, mutta suhteellisella tarkastelutavalla ei voida ohittaa tai syrjäyttää mitään poikkeamisen edellytyksistä: "Applying proportionality does not overrule or marginalise any of the conditions applying to the derogation scheme but can adapt their application in the light of the overall objective of the Directive." Ohjeen mukaan poikkeamiseen turvautumisen tulee olla viimeinen vaihtoehto.

Ohjeessa on esitetty, että poikkeaminen voi olla helpommin hyväksyttävissä, jos kompensaatiotoimenpiteillä hyvitetään hankkeesta aiheutuvia vaikutuksia. Ohjeessa kuitenkin todetaan, että kompensaatiolla ei voida syrjäyttää mitään 16 artiklan 1 kohdassa säädetystä kolmesta poikkeamisen edellytyksestä.

Saatu selvitys

Kuortaneen kunta on hakenut lupaa poiketa viitasammakon osalta muun muassa luonnonsuojelulain 49 §:n mukaisista rauhoitussäännöksistä Kuortaneen kunnan omistamalla peltoalueella ja Kuortaneenjärven vesialueella puutarhakylähankkeen toteuttamiseksi.

Puutarhakylä on siirtolapuutarhatyyppinen vapaa-ajanasuntoalue. Puutarhakylähankkeen esiselvitysraportin mukaan hankkeen tavoitteena on Kuortaneenjärven ja Kuortaneen vapaa-ajanviettomahdollisuuksien hyödyntäminen nykyaikaisen siirtolapuutarhan muodossa. Hankkeella poistetaan maakunnallista vapaa-ajanasuntotonttien puutetta ja lisätään kasvavan Seinäjoen kaupungin talousalueen ja maaseudun vuorovaikutusta sekä lisätään ranta-alueiden viihtyisyyttä. Alue säilyy myös kuntalaisille avoimena virkistysalueena. Kunnassa laaditun elinkeinovaikutusarvioinnin mukaan hankkeella on sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä merkittäviä positiivisia sosiaalisia ja taloudellisia vaikutuksia kunnan elinkeinoelämän ja yleisen elinvoiman kannalta.

Puutarhakylä on suunniteltu rakennettavaksi Pennalanlahden ranta-alueelle Kuortaneenjärven rannalle. ELY-keskus on päätöksensä perusteluissa todennut, että vuonna 2013 tehdyn viitasammakkoselvityksen ja aiempien havaintojen perusteella suunnittelualue on tulkittava luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin tarkoittamaksi viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikaksi.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella viitasammakkoa esiintyy Pennalanlahden lisäksi Kuortaneenjärven ranta-alueilla ainakin yhdeksällä tutkimuspisteellä.

Komissiolle toimitetussa luontodirektiivin toimeenpanoa kaudella 2007-2012 käsitelleessä raportissa viitasammakon suojelutaso Suomessa on arvioitu suotuisaksi ja kannan kehitys vakaaksi. Viimeisimmässä uhanalaisuusluokituksessa viitasammakko on arvioitu Suomessa elinvoimaiseksi lajiksi (Suomen lajien uhanalaisuus 2010, Rassi et al.)

Arvioinnin lähtökohdat

Asiaa ratkaistaessa tulevat sovellettaviksi Suomea sitovat Euroopan unionin oikeuteen perustuvat velvoitteet uhanalaisten eläinlajien suojelusta. Oikeudellisessa harkinnassa on otettava huomioon tähän liittyvän sääntelyn tarkoitus ja tavoitteet. Edellä mainittu komission ohje ei ole oikeudellisesti sitova, mutta se ilmentää komission käsitystä direktiivin tulkinnasta.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin viittaussäännöksellä on saatettu kansallisesti voimaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyt perusteet, joiden nojalla luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainittujen lajien suojelusta voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa. Artiklassa asetetaan kolme edellytystä poikkeamiselle: poikkeamiselle on 1 kohdan a–e alakohdissa mainittu syy, muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella.

Luontodirektiivissä ei mainita kompensaatiotoimenpiteitä suojelusta poikkeamisen edellytyksenä. Poikkeamista koskevaan päätökseen sisällytettävillä kompensaatiotoimenpiteitä koskevilla määräyksillä ei siten voida sivuuttaa 16 artiklassa säädettyjä poikkeamisen edellytyksiä. Korkein hallinto-oikeus lisäksi toteaa, että ELY-keskuksen päätökseen sisältyviä kompensoivia toimia koskeva määräys on niin väljä ja täsmentymätön, ettei sillä muutoinkaan voisi olla merkitystä asian arvioinnissa.

Komission ohjeen mukaisesti poikkeamisedellytysten arvioinnissa voidaan lähteä liikkeelle sen arvioimisesta, onko poikkeamiselle olemassa direktiivin 16 artiklan 1 kohdan a–e alakohdissa mainittu syy. Artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan poikkeaminen voidaan myöntää erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt. Tämä poikkeamisedellytys on muotoiltu poikkeuksellisen tiukaksi. Kun lisäksi otetaan huomioon, että poikkeamisedellytyksiä on komission ohjeen mukaan tulkittava tiukasti ja suppeasti, tämän poikkeamisedellytyksen täyttymiskynnys asettuu hyvin korkealle.

Se, että lajin suojelutaso alueellisesti, paikallisesti tai koko levinneisyysalueellaan on suotuisa, voi komission ohjeen perusteella jossain määrin vaikuttaa muiden poikkeamisedellytysten tulkintaan. Lähtökohtana kuitenkin on, että jokaisen edellytyksen on täytyttävä itsenäisesti, jotta poikkeus on myönnettävissä.

Poikkeamisedellytysten täyttyminen nyt kyseessä olevassa tilanteessa

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on luonnonsuojeluyhdistyksen valituksesta ratkaistavana, onko ELY-keskus voinut myöntää Kuortaneen kunnalle luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitetun poikkeuksen viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämis- ja heikentämiskiellosta siirtolapuutarhatyyppisen alueen, niin sanotun puutarhakylän, rakentamiseksi Pennalanlahden alueelle. ELY-keskus on päätöksensä perusteluissa arvioinut, että hankkeella on todennäköisesti kielteisiä vaikutuksia Pennalanlahden paikalliselle viitasammakkopopulaatiolle. Poikkeamisluvan tarve ei ole asiassa riidanalainen.

Kunta on hakemuksessaan esittänyt, että poikkeamiselle on luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu syy.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunnan hakemuksessa tarkoitetun puutarhakylähankkeen voidaan katsoa olevan yleisen edun mukainen. Kuten hakemuksessa on esitetty, hankkeella voi toteutuessaan olla kunnan taloudelle merkittäviä ja pitkäaikaisia positiivisia vaikutuksia ja se voi vaikuttaa myönteisesti kunnan elinvoimaisuutteen. Hankkeen tavoitetta eli kunnan elinvoimaisuuden säilymistä voidaan myös pitää erittäin tärkeän yleisen edun kannalta hyödyllisenä. Se, että hanke on hyödyllinen erittäin tärkeän yleisen edun kannalta, ei kuitenkaan vielä yksin riitä poikkeamisen perusteeksi. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdan sanamuodon mukaan syyn on lisäksi oltava pakottava.

Paikallinen, kunnan yhdyskuntarakenteen kehittymiseen liittyvä hanke voi sinänsä muodostaa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavan syyn suojelusta poikkeamiselle. Tämä käy ilmi esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta KHO 2016:140, jossa oli kyse liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelusta poikkeamisesta koulun rakentamiseksi.

Arvioitaessa nyt kyseessä olevassa tilanteessa poikkeamisen syyn pakottavuutta on ensinnäkin otettava huomioon, että virkistyskäyttö- ja vapaa-ajan asumismahdollisuuksien tarjoaminen ja kehittäminen eivät kuulu kunnan välttämättömiin perustehtäviin, vaikka tällaiset toiminnot sinänsä voivatkin olla kunnan elinvoimaisuuden säilymisen kannalta tärkeitä. Ne eivät siten ole verrattavissa esimerkiksi perusopetuksen tarjoamiseen.

Toiseksi tässä arvioinnissa on otettava huomioon, että komission ohjeen perusteella suojelusta poikkeamisen tulisi olla aidosti viimesijainen vaihtoehto. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei puutarhakylähanke, sen luonne ja tavoitteet huomioon ottaen, ole sillä tavoin tiettyyn paikkaan ja toteuttamistapaan sidottu, että sen toteuttaminen juuri hakemuksessa esitetyllä tavalla ja sijainnilla olisi välttämätöntä. Kysymys ei ole esimerkiksi siitä, että yhdyskuntarakenne ei mahdollistaisi muunlaisia maankäytön ratkaisuja.

Edellä lausuttuun nähden hankkeen toteuttamiselle siten, että se edellyttää poikkeamista viitasammakon lisääntymispaikan suojelusta, ei ole esitetty pakottavaa syytä. Näistä syistä korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei luontodirektiivin nojalla suojellun viitasammakon lisääntymispaikan suojelusta poikkeamiselle ole luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettua erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavaa syytä. Lupaa suojelusta poikkeamiseen ei siten voida myöntää.

Näin ollen ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava ja kunnan hakemus suojelusta poikkeamiseksi on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

 
Julkaistu 17.10.2017