KHO:2017:166

Asiakirjajulkisuus – Valvontasalaisuus – Tarkastussalaisuus – Työsuojelutarkastus – Tarkastusilmoitus

Vuosikirjanumero: KHO:2017:166
Antopäivä: 23.10.2017
Taltionumero: 5313
Diaarinumero: 2435/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:166

Aluehallintovirastolle esitetty asiakirjapyyntö koski sen helmi–maaliskuussa 2015 työnantajille lähettämiä tarkastusilmoituksia, jotka liittyivät tuleviin työsuojelutarkastuksiin.

Tarkastusilmoitusten luovuttaminen ulkopuoliselle taholle ennen työsuojelutarkastusten toimittamista olisi voinut johtaa siihen, että tarkastuksissa syntyisi virheellinen kuva työpaikan tosiasiallisista olosuhteista ja toimintatavoista. Ilmoitusten luovuttaminen ennen tarkastusten toimittamista olisi voinut myös heikentää työsuojeluviranomaisen, työnantajan ja työntekijöiden välisen työsuojelua koskevan yhteistoiminnan edellytyksiä. Ilmoitusten luovuttaminen ennen tarkastusten toimittamista olisi siten vaarantanut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitetulla tavalla työsuojeluvalvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen. Tarkastusilmoitukset olivat siten salassa pidettäviä kunnes työsuojelutarkastukset oli toimitettu. Tarkastusten toimittamisen jälkeen ilmoitusten luovuttamisen ei voitu enää katsoa vaarantavan työsuojeluvalvontaa tai sen tarkoituksen toteutumista.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 24 § 1 momentti 15 kohta

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 14.6.2016 nro 16/0549/3

Asian aikaisempi käsittely

A on 27.3.2015 pyytänyt saada Etelä-Suomen aluehallintovirastolta sähköpostitse aluehallintoviraston työsuojelutarkastajien toimihenkilöryhmän helmi–maaliskuussa 2015 työnantajille lähettämät tarkastusilmoitukset. Tiedot on pyynnön mukaan mahdollista toimittaa myös sähköisen asiakirjan muotoisena koosteena, josta ilmenee tarkastuksen kohteena oleva työnantaja ja tarkastusilmoituksen lähettämispäivä.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 4.5.2015 hylännyt A:n asiakirjapyynnön.

Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Ensisijaisesti asiakirjapyyntö evätään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella. Lainkohdan mukaan salassa pidettäviksi on säädetty asiakirjat, jotka sisältävät tietoja tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai aiheuttaisi tarkastuksen kohteen aiheetonta leimautumista. Säännöksen tavoitteena on turvata sekä valvonnan yleisiä toteuttamisedellytyksiä että mahdollistaa myös yksittäisten valvontatoimien onnistuminen. Työsuojeluviranomainen katsoo, että tiedon antaminen ennen tarkastuksen tekemistä vääristää työsuojelutarkastuksella tehtäviä havaintoja. Työsuojelukulttuuri ei ole ainoastaan asiakirjojen kertaluontoista laadintaa, vaan kysymys on työsuojelun omaksumisesta osaksi johtamisjärjestelmää.

Tarkastusilmoitukset lähetetään työnantajalle sen varmistamiseksi, että työnantajan edustaja on tavattavissa ilmoitettuna tarkastusajankohtana, ja siksi, että tarkastajalla olisi käytössään kaikki tarvittavat asiakirjat tarkastushetkellä. Ilmoituksia ei lähetetä siksi, että työolosuhteet saatettaisiin lain edellyttämälle tasolle ikään kuin tapauskohtaisesti tarkastusta varten. Tällainen menettely vääristää tarkastushavaintoja ja tosiasiallisesti vaarantaa valvonnan tarkoituksen. Tietojen antaminen markkinointitarkoitukseen on myös omiaan vaarantamaan luottamuksen viranomaisen ja valvontakohteen välillä.

Toissijaisesti pyyntö tarkastusilmoitusten antamisesta evätään antamistavan osalta. Julkisuuslain 16 §:n 2 momentin mukaan tietojen antaminen sähköisesti muusta julkisesta asiakirjasta kuin ATK-rekisteritiedoista on viranomaisen harkinnassa, jollei toisin säädetä. Työsuojeluviranomainen tukeutuu tässä harkinnassa julkisuuslain tarkoitukseen ja katsoo, että koska tietoja pyydetään kaupallisiin tarkoituksiin, joita ei mainita julkisuuslain 3 §:ssä lueteltujen tarkoitusperien joukossa, on kieltäytyminen tietojen antamisesta sähköisessä muodossa perusteltavissa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n valituksen Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksestä ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on näiltä osin lausuttu seuraavaa:

Asiakirjojen julkisuus ja salassapito

Sovellettavat säännökset

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 13 §:n 1 momentin mukaan pyyntö saada tieto viranomaisen asiakirjan sisällöstä on yksilöitävä riittävästi siten, että viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee. Tiedon pyytäjää on diaarin ja muiden hakemistojen avulla avustettava yksilöimään asiakirja, josta hän haluaa tiedon. Tiedon pyytäjän ei tarvitse selvittää henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään, ellei tämä ole tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Saman pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat, jollei erikseen toisin säädetä, viranomaisen asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle.

Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 1 §:n 3 momentin mukaan lain tarkoituksena on varmistaa työsuojelua koskevien säännösten noudattaminen sekä parantaa työympäristöä ja työolosuhteita työsuojelun viranomaisvalvonnan sekä työnantajan ja työntekijöiden yhteistoiminnan avulla.

Saman lain 3 §:n 1 momentin mukaan työsuojeluviranomainen tarkastaa työpaikkoja ja muita valvonnan kohteita sekä tekee muita lainsäädännössä edellytettyjä toimenpiteitä. Työsuojeluviranomaisen tulee valvontaa toteuttaessaan edistää työnantajan ja työntekijöiden välistä yhteistoimintaa.

Työsuojeluviranomaisen ja tarkastajan tiedonsaannista, tarkastusoikeudesta ja tarkastusten tekemisestä on säädetty edellä mainitun lain 4–5 §:ssä.

Saman lain 7 §:n 1 momentin mukaan tarkastuksesta ja sen ajankohdasta on ilmoitettava ennalta työnantajalle, jollei 8 §:stä muuta johdu.

Saman lain 8 §:n 1 momentin mukaan tarkastus voidaan tehdä ilman 7 §:n 1 momentissa tarkoitettua edeltävää ilmoitusta, milloin se on valvonnan kannalta tarpeellista. Tällöin tarkastajan on työpaikalle saapuessaan mahdollisuuksien mukaan ilmoitettava asiasta työnantajalle ja työsuojeluvaltuutetulle tai, jos sellaista ei ole, sopivalla tavalla työpaikalla.

Saman pykälän 2 momentin mukaan tarkastus voidaan aloittaa tekemättä 1 momentissa tarkoitettua ilmoitusta työpaikalle saapumisesta, jos ilmoittaminen olisi omiaan vaarantamaan tarkastuksen tavoitteiden saavuttamista.

Lainvalmisteluasiakirjojen kannanotot

Hallituksen esityksessä julkisuuslaiksi (HE 30/1998 vp) on 24 §:n 1 momentin 15 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että säännöksellä turvataan tarkastus- ja valvontatoiminnan tehokkuutta. Vahinkoedellytys merkitsee tässäkin olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Yleisen salassapitosäännöksen tarve johtuu muun muassa siitä, että valmistelun julkisuutta ehdotetaan nykyisestään lisättäväksi. Säännöksen tavoitteena on turvata sekä valvonnan yleisiä toteutumisedellytyksiä että mahdollistaa myös yksittäisten valvontatoimien onnistuminen. Valvonnan yleisiä toteuttamismahdollisuuksia lisää esimerkiksi ilmoituksen tai muun aloitteen tekijän henkilöllisyyden salaaminen. Muun muassa tietosuojan tai työsuojelun alueilla voisi halukkuus saattaa vireille tarkastuksia lakien noudattamisen valvomiseksi vaarantua, jollei tieto vireille panijasta jäisi luottamukselliseksi. Yksittäisten tarkastustoimien turvaamisessa on tärkeää luoda mahdollisuudet esimerkiksi yllätystarkastusten pitämiseen.

Esitetty selvitys ja oikeudellinen arviointi

A:n tietopyyntö on kohdistunut aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen hallussa oleviin, työsuojelutarkastajien tulevista toimihenkilöryhmän työsuojelutarkastuksista ennakolta työnantajille helmi–maaliskuussa 2015 lähettämiin ilmoituksiin. Aluehallintovirasto on kieltäytynyt luovuttamasta pyydettyjä asiakirjoja, koska on katsonut, että tietojen antaminen ennen tarkastusten suorittamista vaarantaisi valvonnalle laissa säädetyn tarkoituksen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan tarkoittamalla tavalla. Asiassa on arvioitavana, onko tämä aluehallintoviraston esittämä syy asiakirjapyynnön hylkäämiselle lainmukainen.

Työsuojeluvalvonnan tarkoituksena on työntekijöiden lainmukaisten työolojen varmistaminen. Yhtenä valvonnan keinona ovat työpaikoille suoritettavat tarkastukset. Nyt kysymyksessä oleva tietopyyntö on kohdistunut tarkastusilmoituksiin eli sellaiseen valvontaan, jota ei ole yksittäisten valvontatapausten turvaamiseksi päätetty suorittaa yllätyksellisesti työnantajalle etukäteen ilmoittamatta. Tietojen antaminen ei siten ainakaan tästä näkökulmasta voi vaarantaa valvonnan tarkoitusta ja tarkastusten onnistumista. Tarkastusilmoituksissa on myös hallinto-oikeudelle toimitettujen asiakirjojen perusteella kysymys viranomaisaloitteisesta valvonnasta, eikä tietojen epäämiseen ole edes väitetty olleen ilmoituksen tekijän suojelemiseen liittyvää syytä.

Aluehallintovirasto on perustellut käsitystään valvonnan vaarantumisesta sillä, että tiedonsaanti voisi johtaa siihen, että työolosuhteet saatettaisiin lain edellyttämälle tasolle vain tapauskohtaisesti tarkastusta varten, mikä vääristäisi tarkastushavaintoja. Työnantajalla on mahdollisuus ryhtyä nopeasti korjaamaan mahdollisia epäkohtia joka tapauksessa heti ilmoituksen saatuaan, eikä tiedon antaminen yksityisille sivullisille yleensä ole omiaan lisäämään tätä mahdollisuutta. Aluehallintovirasto on kuitenkin vedonnut tietopyynnön hylkäämisen perusteena A:n ilmoittamaan tietojen käytön taloudelliseen tarkoitukseen. Tiedon pyytäjän ei julkisuuslain 13 §:n mukaan tarvitse selvittää henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään, ellei tämä ole tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä. Pyydettäessä tietoa julkisesta asiakirjasta, ei pyynnön tekijän ole siten yleensä tarpeen ilmoittaa henkilöllisyyttään tai perustella pyyntöään. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitetun asiakirjan julkisuutta on kuitenkin harkittava asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella, ja tietopyynnön perusteena olevat seikat on siten mahdollista ottaa huomioon sen selvittämiseksi, aiheutuuko tiedon antamisesta laissa tarkoitettua haittaa tai vahinkoa salassa pidettävälle intressille eli julkisen valvonnan toteutumiselle.

A on ilmoittanut tarjoavansa työnantajille kaupallisia palveluita työsuojeluvelvoitteiden täyttämiseksi. Tietopyynnön tarkoituksena on siten saada tietoon ne työpaikat, joihin tarkastus ollaan lähiaikoina toteuttamassa, ja tarjota näille palveluita työsuojeluvelvoitteiden lainmukaisiksi saattamiseksi ennen tarkastusta. Työsuojeluvelvoitteiden täyttäminen on työnantajan vastuulla, ja näiden velvoitteiden täyttäminen yksipuolisesti ulkopuoliselta taholta ostettavilla palveluilla voisi antaa tarkastuksessa virheellisen kuvan työpaikan tosiasiallisista olosuhteista ja toimintatavoista. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon valvonnan tarkoituksena oleva työnantajan ohjaaminen ja työolosuhteiden kehittäminen yhteistyössä työnantajan ja työntekijöiden kanssa, saattaisi tietojen antaminen A:n ilmoittamiin tarkoituksiin johtaa valvonnan tavoitteiden vaarantumiseen. Aluehallintovirasto on siten voinut hylätä tietopyynnön.

Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, ettei pyydettyjen tietojen luovuttamiselle enää tarkastusten toimittamisen jälkeen ole olemassa edellä todettua estettä. Koska kyse ei ole viranomaisten ratkaisuista ylläpidetyn rekisterin tiedoista, on tietojen antaminen sähköisessä muodossa julkisuuslain 16 §:n 2 momentin mukaan aluehallintoviraston harkinnassa.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämisen osalta mainittu sovellettuna oikeusohjeena hallintolainkäyttölain 74 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Jokioinen, Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian, ja Jussi-Pekka Lajunen (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja aluehallintovirasto velvoitetaan luovuttamaan pyydetyt asiakirjat tai toissijaisesti niistä pyydetyt tiedot maksutta sähköisesti. Korkeimman hallinto-oikeuden on myös vahvistettava, että aluehallintovirasto on ylittänyt viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 14 §:n mukaisen tietopyyntöön vastaamisen määräajan. A on lisäksi vaatinut, että aluehallintovirasto velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa mahdollisine oikeudenkäyntimaksuineen.

Vaatimusten perusteluina on viitattu valituksessa hallinto-oikeudelle esitettyyn ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Asiakirjapyynnön perusteeksi on katsottu virheellisesti kaupallinen tarkoitus. Pyynnön perusteena on tosiasiassa ollut julkisuuslain 9 §:n 1 momentti, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat katsoneet virheellisesti, että julkisuusasiaa ratkaistaessa viranomainen voi käyttää harkintaa, joka perustuu pyydetyn asiakirjan käyttötarkoitukseen. Tietojen käyttötarkoitus ei ole lakiin perustuva asiakirjapyynnön hylkäämisperuste.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) mukaan asiakirjapyynnön perusteleminen on tarpeen vain niissä rajoitetuissa tilanteissa, joissa tiedon antaminen on riippuvainen käyttötarpeesta. Muulloin viranomaisella ei ole oikeutta pyytää pyynnön tekijää edes tunnistautumaan saati perustelemaan pyyntöään. Nyt aluehallintovirasto ei ole väittänyt, että sillä olisi oikeus saati velvollisuus pyytää tietoa tiedon käyttötarkoituksesta. Se, että A:n motiivi tietopyynnölle on ollut taloudellinen, ei voi olla peruste sen hylkäämiselle.

Hallituksen esityksessä on katsottu, että harkinta tulee tehdä yksittäistapauksittain. Päätökset eivät nyt perustu tällaiseen harkintaan vaan aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat tehneet päätökset syrjivin perustein ja loukanneet asiakirjan pyytäjien tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

Mikäli kuitenkin katsottaisiin, että viranomainen voi käyttää asiakirjan käyttötarkoitusta harkintaperusteena, A:n käyttötarkoitus ei vaaranna valvonnan toteutumista eikä näin ollen oikeuta salaamaan pyydettyä asiakirjaa tai niiden sisältämää tietoa.

On erikoista, että hallinto-oikeus on katsonut A:n tarjoamien palveluiden, joiden avulla työnantaja voi saattaa työsuojelunsa lain vaatimalle tasolle, vaarantavan tarkastusten tarkoituksen, joka on nimenomaan neuvonta, ohjaaminen ja viime kädessä työnantajan pakottaminen saattamaan työsuojelu lain vaatimalle tasolle.

Hallinto-oikeuden kanta perustuu virheelliseen käsitykseen siitä, mikä tarjotun palvelun luonne on. A ei ulkoista työsuojeluvelvoitteiden toteuttamista vaan tarjoaa konsultointipalveluja työsuojeluvelvoitteiden lainmukaiseksi täyttämiseksi. Palvelun tuottaja auttaa työnantajaa laatimaan kymmeniä lakisääteisiä ohjelmia ja saattamaan ne voimaan yhdessä työntekijöiden kanssa. Huoli siitä, että työsuojeluvelvoitteet voisi täyttää tällä tavalla “tapauskohtaisesti" on turha, sillä niiden täyttäminen edellyttää aina työsuojeluprosessien ja työsuojelun toimintatapojen ja rutiinien luomista.

Tarjotussa palvelussa on kysymys siitä, että A tulee tarkastettavalle työpaikalle avustamaan työnantajaa työsuojeluprosessien luomisessa ja lakisääteisten velvollisuuksien täyttämisessä. Kysymys ei siis ole siitä, että A yksin voisi jotenkin "kertaluontoisesti" saattaa työsuojeluasiat tarkastettavassa yrityksessä kuntoon tarkastusta varten. Tietojen kaupallinen käyttötarkoitus ei voi vaarantaa tarkastuksen tavoitteen toteutumista.

A:n asiakirjapyyntö on kohdistunut ainoastaan aluehallintoviraston työsuojelutarkastajien valvontayhteydenottoihin Etelä-Suomen alueella toimiviin yrityksiin keväällä 2015. Pyyntö ei ole kohdistunut yritysten antamiin vastauksiin tai asiakirjoihin. Pelkästään sen seikan julki tulemisen, että työsuojelutarkastajat ovat yhteydessä joihinkin tiettyihin yrityksiin, ei kaikissa tapauksissa voida katsoa aiheuttavan vahinkoa valvonnan kohteena oleville yrityksille eikä valvontatoimiin liittyvien tietojen antaminen myöskään automaattisesti vaaranna tulevaa valvontatoimintaa. Eri tilanteita on arvioitava tapauskohtaisesti ja ottaen huomioon kulloinkin kysymyksessä olevien tietojen sisältö. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohtaan sisältyvä vahinkoedellytys merkitsee olettamaa asiakirjojen julkisuudesta.

A on pyytänyt tietoja niistä tarkastusilmoituksista, jotka on jo lähetetty tarkastettaviin yhtiöihin. Tietojen luovuttaminen tällaisessa tapauksessa ei voi vaarantaa valvonnan tarkoitusta ja tavoitetta, sillä tarkastusilmoituksen saatuaan tarkastettavalla yhtiöllä on mahdollisuus valmistautua tarkastukseen ja alkaa korjata mahdollisia puutteita työsuojelussaan. Näin ollen tarkastusilmoitukset eivät voi olla julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella salassa pidettäviä asiakirjoja. Aluehallintovirasto ei ole ilmoittanut mitään muuta syytä asiakirjojen salaamiselle.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on lausunnossaan esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Lausunnossa on viitattu hallinto-oikeudelle annettuun lausuntoon ja hallinto-oikeuden kannanottoihin sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

Valvonnan vaarantumista arvioitaessa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohtaa sovellettaessa on arvioitava tietojen antamisen mahdollisia seurauksia. Tiedon antaminen asiakirjasta riippuu siitä, vaarantuuko lainkohdassa suojattu etu yksittäisessä tapauksessa. Työsuojeluviranomaisen on välttämätöntä selvittää, mihin tarkoitukseen tietoja pyydetään. Sama tieto voidaan tilanteesta riippuen antaa yhdelle pyytäjälle, mutta toiselle ei. Tietojen käyttötarkoituksella on tosiasiassa merkitystä punnittaessa niiden antamista.

Valvonnan vaarantumista tulee pohtia myös laajemmasta näkökulmasta. Työsuojeluviranomaiselle on laissa säädetty velvollisuus suunnitella ja toteuttaa valvontaa ja sillä on tästä johtuen lähtökohtaisesti parhaimmat edellytykset arvioida valvonnan vaarantumista. Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain esitöiden mukaan lain tarkoituksena on varmistaa työsuojelua koskevien säännösten noudattaminen työpaikoilla sekä parantaa työympäristöä ja työolosuhteita työsuojelun viranomaisvalvonnan ja työnantajan ja työntekijöiden yhteistoiminnan avulla. Näin ollen valvonnan tarkoituksen määritelmässä korostuu työnantajan, viranomaisen ja työntekijöiden yhteistyö, jolla on tarkoitus luoda yritykseen toimiva työsuojeluorganisaatio ja -kulttuuri. Työsuojeluviranomaisen mahdollisuudet hoitaa lakisääteistä tehtäväänsä saattaisi vaarantua, mikäli tiedot annettaisiin.

Kysymys ei ole ollut jo päättyneistä valvontatoimista, vaan tietopyyntö on koskenut nimenomaan sellaisia asiakirjoja, joissa on tietoa yrityksistä, joissa valvontaa ollaan vasta aloittamassa. Nyt tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat voidaan valvontaa vaarantamatta luovuttaa, koska valvonta kohteissa on jo päättynyt.

Tietopyyntö on käsitelty julkisuuslain 14 §:n määräaikojen puitteissa.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lausunto osoittaa, että aluehallintovirasto on perustanut päätöksensä julkisuuslain väärään soveltamiseen. Se on antanut pyydetyn tiedon jo tarkastuksen kohteen tietoon, joten tiedon antaminen A:lle ei vaaranna tarkastusta. Viranomainen ei myöskään saa arvioida tiedon käyttötarkoitusta luovuttamisen edellytyksenä eikä A:n käyttötarkoitus edes vaarantaisi tarkastuksen tarkoituksen toteutumista.

Vaikka vahingon aiheutuminen on sinänsä asianmukainen perustelu olla antamatta tietoa, viranomaisen tulee tehdä ratkaisunsa vahingon aiheutumisesta ilman tiedon pyytäjältä saatua lisätietoa mahdollisesta käyttötarkoituksesta. Mikäli tiedon pyytäjän tarkoituksena olisi toiminta, joka aiheuttaisi vahinkoa, tämä voisi helposti keksiä toisen käyttötarkoitusta koskevan selityksen.

Vaikka viranomainen saisikin ottaa huomioon tiedon käyttötarkoituksen, se on tässä tapauksessa sama kuin viranomaistoiminnan suunta eli työsuojelun kehittäminen ja parantaminen tarkastuksen kohteissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Asiakirjan antamisesta päättämistä koskevan julkisuuslain 14 §:n 4 momentin mukaan mainitussa pykälässä tarkoitettu asia on käsiteltävä viivytyksettä, ja tieto julkisesta asiakirjasta on annettava mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään kahden viikon kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut asiakirjan saamista koskevan pyynnön. Jos pyydettyjä asiakirjoja on paljon tai niihin sisältyy salassa pidettäviä osia tai jos muu niihin rinnastettava syy aiheuttaa sen, että asian käsittely ja ratkaisu vaativat erityistoimenpiteitä tai muutoin tavanomaista suuremman työmäärän, asia on ratkaistava ja tieto julkisesta asiakirjasta annettava viimeistään kuukauden kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut asiakirjan saamista koskevan pyynnön.

Julkisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjan sisällöstä annetaan tieto suullisesti taikka antamalla asiakirja viranomaisen luona nähtäväksi ja jäljennettäväksi tai kuunneltavaksi tai antamalla siitä kopio tai tuloste. Tieto asiakirjan julkisesta sisällöstä on annettava pyydetyllä tavalla, jollei pyynnön noudattaminen asiakirjojen suuren määrän tai asiakirjan kopioinnin vaikeuden tai muun niihin verrattavan syyn vuoksi aiheuta kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle.

Julkisuuslain 16 §:n 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidetyn rekisterin julkisista tiedoista on oikeus saada kopio teknisenä tallenteena tai muutoin sähköisessä muodossa, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Momentin 2. virkkeen mukaan tietojen antaminen vastaavassa muodossa muusta julkisesta asiakirjasta on viranomaisen harkinnassa, jollei toisin säädetä.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan lain 16 §:n 2 momentin osalta seuraavaa:

"Pykälän 2 momentti koskee tiedon saamista muista kuin perinteisistä asiakirjoista.

Viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidettyyn rekisteriin sisältyvistä julkisista tiedoista on oikeus saada kopio teknisenä tallenteena tai muutoin sähköisessä muodossa, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Tietojen antaminen vastaavalla tavalla muusta julkisesta asiakirjasta samoin kuin teknisen käyttöyhteyden avulla on viranomaisen harkinnassa, jollei toisin säädetä.

Säännös vastaa pääosin voimassa olevan lain 7 a §:ää. Siihen on kuitenkin otettu erityissäännös, jonka mukaan pyytäjällä olisi yleensä oikeus saada viranomaisen ratkaisuista kopio teknisenä tallenteena siltä osin kuin ratkaisu on julkinen. Tiedonsaantioikeus kohdistuu viranomaisen automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpitämiin rekistereihin. Erityisistä syistä kopion saanti voidaan kuitenkin evätä. Tällaisina syinä voi etenkin ehdotetun lain siirtymäsäännöksissä tarkoitettuna aikana olla se, ettei rekisteristä ole erotettavissa salassa pidettäviä tietoja. Kun tietoja pyydetään sähköisessä muodossa muista asiakirjoista, viranomaisen on 17 §:n mukaisesti ratkaisuaan harkitessaan otettava huomioon pyydettyjen tietojen käyttötarkoitus suhteessa julkisuusperiaatteeseen ja sen tarkoitukseen. Lupa voitaisiin evätä muun muassa silloin, kun tietoja pyydettäisiin kaupallisiin ja muihin julkisuusperiaatteen toteuttamisen kannalta vieraisiin tarkoituksiin.

Kuten lakiehdotuksen 5 §:stä ilmenee, asiakirjalla tarkoitetaan perinteisten paperiasiakirjojen lisäksi myös sähköisesti talletettuja ja yhteenkuuluviksi tarkoitettuja merkintöjä. Siten laissa tarkoitettuna asiakirjana, josta viranomainen olisi velvollinen antamaan tiedon, ei pidetä tietoaineistoa, joka voidaan valmistaa viranomaisen hallussa olevien tietojen perusteella esimerkiksi yhdistämällä eri käyttötarkoituksia varten talletettuja tietoja eri atk-tiedostoista."

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan lain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan osalta seuraavaa:

"Momentin 15 kohdan säännöksellä turvataan tarkastus- ja valvontatoiminnan tehokkuutta. Salassapitoperustetta vastaavia säännöksiä sisältyy jo voimassa olevaan oikeuteen. Salassa pidettäviksi ehdotetaan säädettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai aiheuttaisi tarkastuksen kohteen aiheetonta leimautumista. Vahinkoedellytys merkitsee tässäkin olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Yleisen salassapitosäännöksen tarve johtuu muun muassa siitä, että valmistelun julkisuutta ehdotetaan nykyisestään lisättäväksi. Säännöksen tavoitteena on turvata sekä valvonnan yleisiä toteuttamisedellytyksiä että mahdollistaa myös yksittäisten valvontatoimien onnistuminen.

Valvonnan yleisiä toteuttamismahdollisuuksia lisää esimerkiksi ilmoituksen tai muun aloitteen tekijän henkilöllisyyden salaaminen. Muun muassa tietosuojan tai työsuojelun alueilla voisi halukkuus saattaa vireille tarkastuksia lakien noudattamisen valvomiseksi vaarantua, jollei tieto vireille panijasta jäisi luottamukselliseksi. Yksittäisten tarkastustoimien turvaamisessa on tärkeää luoda mahdollisuudet esimerkiksi yllätystarkastusten pitämiseen."

Julkisuuslakia koskevan hallintovaliokunnan mietinnön (HaVM 31/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan lain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan osalta seuraavaa:

"Kohdassa vahinkoedellytyslausekkeen osa "aiheetonta leimaantumista" ehdotetaan korvattavaksi muotoilulla, joka vastaa paremmin ehdotetuissa uusissa kunnianloukkaussäännöksissä käytettyä sanamuotoa. Kohdassa ei mainittaisi kärsimystä, koska tarkastuksen kohteena on useimmiten oikeushenkilö.

Kohdassa ehdotetaan 3 ja 6 kohtaa vastaavalla tavalla suojattavaksi asiaan osallista. Tämä korostaa sitä jo hallituksen esityksen perusteluissakin selostettua seikkaa, että kohdan mukaan voitaisiin suojata myös henkilöä, joka tekee valvontaviranomaiselle ilmoitus- tai selvityspyynnön epäilemästään epäkohdasta. Riittävä luottamuksen suoja on tärkeätä valvontaviranomaisten tiedonsaantimahdollisuuksien turvaamiseksi."

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

A on pyytänyt saada Etelä-Suomen aluehallintovirastolta työsuojelutarkastajien toimihenkilöryhmän helmi–maaliskuussa 2015 työnantajille lähettämät tarkastusilmoitukset sähköisessä muodossa. Pyynnöstä ilmenee, että kysymys on ollut avoinna oleviin työsuojelutarkastuksiin liittyvistä ilmoituksista.

Kun otetaan huomioon asiakirjoista ilmenevä selvitys, työnantajille lähetettyjen tarkastusilmoitusten luovuttaminen ulkopuoliselle taholle ennen työsuojelutarkastusten toimittamista voisi johtaa siihen, että tarkastuksissa syntyisi virheellinen kuva työpaikan tosiasiallisista olosuhteista ja toimintatavoista. Ilmoitusten luovuttaminen ennen tarkastusten toimittamista voisi myös heikentää työsuojeluviranomaisen, työnantajan ja työntekijöiden välisen työsuojelua koskevan yhteistoiminnan edellytyksiä. Ilmoitusten luovuttaminen ennen tarkastusten toimittamista vaarantaisi siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitetulla tavalla työsuojeluvalvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen. Työnantajille lähetetyt tarkastusilmoitukset ovat siten sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä kunnes työsuojelutarkastukset on toimitettu. A:lla ei siten ole ollut oikeutta saada niitä tarkastusilmoituksia, jotka ovat koskeneet sellaisia työsuojelutarkastuksia, joita ei ollut toimitettu vielä asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä.

Tarkastusten toimittamisen jälkeen tarkastusilmoitusten luovuttamisen ei voida enää katsoa vaarantavan työsuojeluvalvontaa tai sen tarkoituksen toteutumista. A:lla on siten ollut oikeus saada jollakin julkisuuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tietojenluovutustavalla ne ilmoitukset, jotka ovat koskeneet sellaisia työsuojelutarkastuksia, jotka oli jo toimitettu asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä. A on kuitenkin pyytänyt saada ilmoitukset nimenomaan sähköisessä muodossa eli julkisuuslain 16 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tietojenluovutustavalla. Koska ilmoitukset eivät muodosta sanotussa lainkohdassa tarkoitettua ratkaisurekisteriä, niiden luovuttaminen sähköisessä muodossa on mainitun momentin perusteella ollut viranomaisen eli tässä tapauksessa aluehallintoviraston harkinnassa. Aluehallintovirasto on voinut sen päätöksestä ilmenevällä perusteella hylätä asiakirjapyynnön sähköisen tiedonluovutustavan osalta.

A:n asiakirjapyynnön mukaan tiedot on vaihtoehtoisesti mahdollista toimittaa myös sähköisen asiakirjan muotoisena koosteena, josta ilmenevät työnantajat, joille tarkastusilmoitus on lähetetty, sekä ilmoituksen lähettämispäivä.

Edellä lausutun perusteella tällainen kooste olisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja sisältävä asiakirja siltä osin kuin se koskisi sellaisia työsuojelutarkastuksia, joita ei ollut toimitettu vielä asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä. Julkisia tietoja sisältävä asiakirja se olisi kuitenkin siltä osin kuin se koskisi sellaisia työsuojelutarkastuksia, jotka oli jo toimitettu asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että asiakirjan luovuttaminen sähköisessä muodossa on ollut viranomaisen harkinnassa sekä se seikka, että viranomaisella ei julkisuuslain säännösten perusteella ole velvollisuutta laatia asiakirjapyynnön johdosta uutta asiakirjaa, A:lla ei ole ollut oikeutta saada pyytämäänsä koostetta edes niiltä osin kuin se sisältäisi asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä julkisia tietoja.

Viranomaisen päätös ei voi tulla kumottavaksi sillä perusteella, että se ei ole noudattanut julkisuuslain 14 §:n 4 momentissa tarkoitettua määräaikaa ratkaistessaan asiakirjapyynnön.

Edellä lausutun vuoksi ja kun oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä koskevalta osalta otetaan huomioon edellä ilmenevät Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainittu oikeusohje sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva ratkaisu

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 23.10.2017