KHO:2017:177

Kaivostoiminta – Kaivoslaki – Kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteet – Siirtymäsäännökset – Yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset – Vakuus – Vakuuden asettamisvelvoite

Vuosikirjanumero: KHO:2017:177
Antopäivä: 22.11.2017
Taltionumero: 6028
Diaarinumero: 1217/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:177

Asiassa oli ratkaistavana, oliko kaivosviranomaisen Tukesin antaessaan kaivoslain 181 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen perusteella kaivosoikeuden haltijalle yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset tullut samalla määrätä, että kaivostoiminnan lopettamista varten on asetettava kaivoslain 108 §:ssä tarkoitettu vakuus.

Toisin kuin vakuutta malminetsintää ja kullanhuuhdontaa varten koskevan kaivoslain 107 §:n, vakuutta kaivostoiminnan lopettamista varten koskevan 108 §:n sanamuoto vakuuden asettamisvelvoitteen osalta on ehdoton kuten myös 181 §:n 4 momentin sanamuoto. Myös kaivoslain esityöt tukivat sitä tulkintaa, että asettamisvelvoite oli tarkoitettu ehdottomaksi. Kaivoslain 52 §:n 3 momentin yleissäännöstä yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten antamisesta ei myöskään voitu tulkita siten, että kaivosviranomaisen harkintaan jäisi, määrätäänkö vakuus asetettavaksi vai ei. Kaivosoikeuden haltijan vakavaraisuudella ei liioin ollut merkitystä arvioitaessa sitä, oliko kaivoslain 108 §:ssä tarkoitettu vakuus määrättävä asetettavaksi.

Tukesin olisi siten tullut määrätä asetettavaksi kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten kaivoslain 108 §:ssä mainittuihin arviointiperusteisiin perustuva lajiltaan ja suuruudeltaan riittävä vakuus samalla, kun se antoi kaivospiiriä koskevat yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset.

Kaivoslaki 52 § 3 momentti 6 kohta, 107 §, 108 §, 109 §, 110 §, 143 §, 144 § 1 momentti, 150 § ja 181 § 4 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 21.3.2016 nro 16/0079/3

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes on kaivosviranomaisena antamallaan päätöksellä 24.6.2014 KaivNro 1852 antanut Outokummun kaupungissa sijaitsevaa Mondo Minerals B.V.:n kaivospiiriä Vuonos koskevat kaivoslaissa (621/2011) tarkoitetut yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset.

Lupamääräyksen 3 mukaan kaivosluvan haltijalle ei tässä vaiheessa määrätä kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuutta. Perusteluina on tältä osin esitetty, että kaivospiirialueella sijaitsevat rikastamo ja mikrotalkkitehdas sekä rikastushiekka-altaat. Toiminnan arvioidaan jatkuvan vielä kymmeniä vuosia. Rakennuksilla voi olla käyttöä myös muiden esiintymien hyödyntämisessä. Kaivosviranomainen ei näe syytä asettaa vakuutta tässä vaiheessa. Sovellettuina oikeusohjeina on viitattu kaivoslain 108, 109 ja 181 §:ään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut Tukesin päätöksen lupamääräyksen 3 osalta ja palauttanut asian Tukesille uudelleen käsiteltäväksi.

Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat säädökset

Kaivoslain 52 §:n 3 momentin mukaan kaivosluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset:

1) kaivostoiminnasta aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi tai rajoittamiseksi sekä ihmisten terveyden ja yleisen turvallisuuden varmistamiseksi;

2) toimenpiteistä, joilla varmistetaan, että kaivostoiminnassa ei harjoiteta ilmeistä kaivosmineraalien tuhlausta taikka kaivoksen mahdollista tulevaa käyttöä ja louhimistyötä ei vaaranneta tai vaikeuteta;

3) esiintymän hyödyntämisen laajuutta ja tuloksia koskevasta selvitysvelvollisuudesta;

4) poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella;

5) sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella ja kolttien kolttalain mukaisia oikeuksia koltta-alueella;

6) kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvästä vakuudesta 10 luvun mukaisesti sekä muista lopettamiseen liittyvistä ja lopettamisen jälkeisistä velvollisuuksista;

7) lupamääräysten tarkistamiseen liittyvien selvitysten toimittamiseen asetettavasta määräajasta;

8) muista kaivosluvan nojalla tapahtuvaa toimintaa koskevista seikoista sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu tässä laissa kiellettyä seurausta;

9) muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista.

Kaivoslain 108 §:n mukaan kaivosluvan haltijan on asetettava kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuus, jonka on oltava riittävä kaivostoiminnan laatu ja laajuus, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet huomioon ottaen.

Kaivoslain 109 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen määrää vakuuden lajin ja suuruuden asianomaisessa luvassa. Pykälän 2 momentin mukaan vakuuden suuruutta on tarvittaessa tarkistettava, kun kaivoslupaa tarkistetaan 62 §:n mukaisesti taikka malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa muutetaan 69 §:n mukaisesti tai lupien voimassaoloa jatketaan 61, 63 tai 65 §:n mukaisesti.

Kaivoslain 110 §:n 1 momentin mukaan vakuudesta voidaan suorittaa ne kustannukset, jotka ovat tarpeen tässä laissa säädettyjen tai asianomaisessa luvassa määrättyjen velvoitteiden suorittamiseksi.

Kaivoslain 143 §:n mukaan kaivostoiminnan harjoittajan on viimeistään kahden vuoden kuluttua kaivostoiminnan päättymisestä saatettava kaivosalue ja kaivoksen apualue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon, huolehdittava niiden kunnostamisesta, siistimisestä ja maisemoinnista sekä suoritettava kaivosluvassa ja kaivosturvallisuusluvassa määrätyt toimenpiteet.

Kaivoslain 181 §:n 4 momentin mukaan kaivosviranomaisen on viimeistään kolmen vuoden kuluttua tämän lain voimaantulosta määrättävä vakuuden laji ja suuruus sekä annettava kaivosoikeuden haltijalle enintään vuoden pituinen määräaika vakuuden asettamiselle. Kaivosviranomaisen on myös viimeistään kolmen vuoden kuluttua tämän lain voimaantulosta annettava kaivosoikeuden haltijalle yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset noudattaen vastaavasti, mitä tämän lain 52 §:n 3 momentissa ja 125 §:ssä säädetään, sekä asetettava määräysten tarkistusväli noudattaen, mitä tarkistusvälin asettamisesta tämän lain 62 §:n 2 momentissa ja 127 §:n 2 momentissa säädetään. Jollei määräys ole välttämätön kaivosturvallisuuden tai tärkeän yleisen edun kannalta, se ei saa sanottavasti vähentää kaivoshankkeesta saatavaa hyötyä. Määräyksen antamista koskevan päätöksen valmisteluun sovelletaan, mitä tämän lain 37–40 ja 42 §:ssä säädetään kaivoslupahakemuksen käsittelystä. Päätökseen sovelletaan, mitä tämän lain 56 §:n 1 momentissa säädetään lupapäätöksen sisällöstä, 57 §:ssä lupapäätöksen antamisesta ja 58 §:ssä lupapäätöksestä tiedottamisesta. Kaivosviranomaisen päätökseen haetaan muutosta noudattaen, mitä tämän lain 162 ja 165 §:ssä säädetään. Vakuuden määräämistä koskevaa päätöstä on muutoksenhausta huolimatta noudatettava, jollei muutoksenhakutuomioistuin toisin määrää.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Luvanhaltijayhtiön selvityksestä ilmenee, että kaivospiirialueella on aikaisemmin toiminut kuparikaivos. Vanhan kaivoksen avolouhos ja pääosa maanalaisesta kaivoksesta sijaitsevat nykyisen kaivospiirin ulkopuolella. Vuonoksen kaivospiirialueella sijaitsevat rikastamo, mikrotalkkitehdas ja rikastushiekka-altaat. Kaivospiirin alueella ei tällä hetkellä ole käynnissä louhintaa. Luvanhaltijayhtiön Outokummun-Polvijärven alueen malmivarat tullaan rikastamaan ja jatkojalostamaan Vuonoksessa, joten toiminta jatkuu vielä kymmeniä vuosia. Alueella pumpataan ja käsitellään muun muassa vanhasta kaivoksesta pumpattavia vesiä. Alueelta ulos johdettaville vesille on määrätty pitoisuusrajat. Alueella sijaitsevan rikastushiekka-alueen jälkitöistä määrätään ympäristöluvassa. Muilta osin jälkihoitotyöt rajoittuvat alueen siistimiseen.

Valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan kaivospiirialueella olevan toiminnan voidaan arvioida jatkuvan vielä kymmeniä vuosia. Rakennuksilla voi olla käyttöä myös muiden esiintymien hyödyntämisessä. Kaivosviranomainen ei näe syytä asettaa vakuutta tässä vaiheessa. Lupamääräyksen 4 mukaan lupamääräykset tarkistetaan 1.6.2022. Mikäli kaivospiirin toiminnassa tapahtuu tai havaitaan oleellisia muutoksia, tarkistusväliä aikaistetaan.

Tukesin lausunnossa on todettu, että Tukes on käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa ja määrännyt vakuuden nollan euron suuruiseksi. Tukesin selvityksen perusteella luvanhaltija on vakavarainen yritys eikä asiassa ole syytä epäillä luvanhaltijan ilmoitusta toiminnan jatkumisesta.

Hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä oleva vakuus liittyy tulevan kaivostoiminnan päättymiseen. Vakuus on tarkoitettu vakuudeksi niiden toimenpiteiden suorittamisesta, jotka liittyvät kaivostoiminnan lopettamiseen. Vakuuden määrää harkittaessa on otettava huomioon myös toiminnalle edellytettävät muut luvat ja niissä edellytettävät vakuudet. Kaivoslain perusteella määrättävä vakuus on tarkoitettu muita vakuuksia täydentäväksi vakuudeksi.

Kaivoslain 108 §:n sanamuoto edellyttää riittävän vakuuden asettamista. Lähtökohtaisesti vakuus kaivostoiminnan lopettamista varten on siis asetettava toisin kuin malminetsintää varten, jossa vakuusvaatimuksesta voidaan tietyin edellytyksin poiketa. Kaivoslain esitöissä on todettu, että kaivosluvan haltija olisi velvollinen asettamaan vakuuden 15 luvussa säädettyjen lopetus- ja jälkitoimenpiteitä koskevien velvoitteiden suorittamista varten. Hallituksen esityksessä on lisäksi lausuttu, että myös lupaan perustuvaa malminetsintää varten vakuutta olisi lähtökohtaisesti pidettävä aina tarpeellisena. (HE 273/2009 vp, s. 133–134.) Kaivoslain 108 §:ää on lain sanamuoto huomioon ottaen tulkittava siten, että kaivosluvan haltijan on asetettava vakuus kaivostoiminnan lopettamista varten. Vakuuden suuruus on harkittava kaivoslain 108 §:ssä mainitut seikat huomioon ottaen. Hallinto-oikeus päätyy edellä mainituilla perusteilla siihen, että Tukesin ratkaisu siitä, ettei vakuutta toiminnassa olevan kaivospiirin haltijalle ole määrätty lainkaan, on kaivoslain 108 §:n vastainen. Päätös on sen vuoksi kumottava lupamääräyksen 3 osalta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Ritva Schiestl ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Mondo Minerals B.V. on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Tukesin päätös pysytetään lupamääräyksen 3 osalta. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaivoslain 108 §:n mukaista vakuutta ei ole pakko määrätä. Mainitun lain 52 §:n 3 momentin perusteella vakuutta koskeva määräys annetaan, kun se on tarpeen yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi. Jos vakuus ei ole tarpeen näiden etujen turvaamiseksi, vakuuden määräämiselle ei ole perustetta. Hallinto-oikeus on sivuuttanut säännöksen sisällön.

Kaivoslain 108 §:n esitöissä tarkennetaan, että vakuudessa tulee ottaa huomioon erityisesti ympäristönsuojelulain 42 §:n nojalla vaadittava vakuus. Koska ympäristönsuojelulain nojalla vaadittava vakuus kattaa kaivosalueen rikastushiekka- ja muiden jätealueiden jätehuoltokustannukset, ei kyseisten alueiden kunnostamiseen liittyviä kustannuksia olisi tarpeen ottaa huomioon kaivoslupaan liittyvää vakuutta asetettaessa.

Lain esityöt osoittavat, että kaivoslain mukainen vakuus määrätään sen varmistamiseksi, että tietyt laissa säännellyt lopettamistoimet tulevat hoidetuiksi toiminnanharjoittajan kustannuksella. Vakuus ei ole itseisarvo, joka asetettaisiin yleisvelvoitteeksi, esimerkiksi osoittamaan toiminnanharjoittajan pysyvyyttä tai vakavaraisuutta. Tämän mukaisesti lupaviranomaisella on laaja harkintavalta myös vakuuden suuruuden osalta. Sillä on valta määrittää vakuustarve nollasta eurosta aina hyvin korkeisiin euromääriin.

Lainsäätäjän tarkoituksena on selvästikin ollut jättää vakuuden tarvetta ja määrää koskeva harkinta lupaviranomaiselle. Yhtiön käsitys on, että Tukesin lupakäytännössä on vakiintuneesti tulkittu, että vakuus määrätään asetettavaksi vain, kun se on tarpeen. Tukes ei ole kaikissa tilanteissa määrännyt vakuutta.

Olisikin käsittämätöntä, että Tukesin tulisi määrätä vakuus tilanteessa, jossa sellaiselle ei ole tarvetta. Vakuuden määrän määrittäminen on ongelmallista, jos todellista tarvetta vakuudelle ei ole.

Kaivostoiminta on tarkoin säänneltyä ja edellyttää useita lupia. Ympäristövaikutusten korjaamisvastuu on tehokkaasti varmistettu. Näitä säännöksiä ja määräyksiä ei pidä täydentää tarpeettomalla vakuuden asettamista koskevalla velvollisuudella.

Hallinto-oikeus ei ole arvioinut sitä, miksi vakuus olisi tarpeellinen. Päätöksestä ei ilmene, mitkä olisivat ne toimenpiteet, joita varten vakuutta tarvittaisiin.

Vuonoksen kaivospiirissä ei ole varsinaista kaivosta – ei avolouhosta eikä maanalaisen kaivoksen tunnelin suuta – eikä siellä harjoiteta kaivosmineraalien louhintaa. Yhtiön saamat luvat eivät edes mahdollistaisi louhintaa Vuonoksessa. Kaivospiirissä harjoitettava toiminta ei siten ole varsinaisesti sellaista, mitä kaivostoiminnalla yleensä ymmärretään.

Kaivospiirin alueella ovat yhtiön tuotantolaitokset, joilla rikastetaan Polvijärven kaivoksilta tuotavaa talkkimalmia talkki- ja nikkelirikasteeksi. Talkkirikaste jalostetaan edelleen talkkitehtaalla erilaisiksi talkkituotteiksi. Alueen tuotantolaitokset ovat rikastamo, talkkitehdas ja rikastushiekka-alue, johon tuotannossa muodostuva rikastushiekka läjitetään. Tuotantolaitokset ja alueen rakennukset ja rakennelmat ovat yhtiön omistamia ja sijaitsevat sen omistamilla kiinteistöillä. Yhtiön on tarkoitus harjoittaa rikastus- ja jalostustoimintaa kyseisessä paikassa pitkään, ainakin kymmeniä vuosia.

Yhtiön saamassa ympäristöluvassa on määräykset Vuonoksen tuotantolaitoksilla harjoitetun toiminnan lopettamisen edellyttämistä toimenpiteistä. Lisäksi yhtiö on ympäristöluvassa velvoitettu asettamaan 950 000 euron suuruinen vakuus, jonka riittävyyttä arvioidaan tarvittaessa myöhemmässä vaiheessa uudelleen.

Toiminnan laatu ja ympäristöluvassa määrätty vakuus huomioon ottaen kaivoslain 108 §:n mukaiselle vakuudelle ei ole tarvetta.

Vakuuden tarve ei perustu kaivoslain 143 tai 144 §:ään. Kaivospiirissä ei ole turvallisuustoimenpiteitä vaativia avolouhoksia tai kaivostunnelien suita. Ympäristöluvan mukainen vakuus kattaa jo rikastushiekka-altaan ja siihen liittyvät jälkitoimet. Rakennukset ja rakennelmat sijaintikiinteistöineen omistaa yhtiö, eikä niiden omistajien aseman turvaaminen vakuuksilla siten ole tarpeen. Vuonoksessa harjoitettu toiminta on laadultaan sellaista, että myös kaivoslain 150 §:n mukaisten toimenpiteiden osalta vakuus on tarpeeton. Seuranta ja mahdolliset korjaavat toimenpiteet voisivat käytännössä liittyä vain rikastushiekka-alueiden jälkihoitoon, mikä on katettu jo ympäristöluvan vakuudessa.

Tukes on arvioinut lupaviranomaisena ja alan asiantuntijana vakuustarpeen oikein. Mikään taho ei ole pystynyt esittämään perusteluja sille, miksi kaivoslain 108 §:n mukainen vakuus olisi Vuonoksen kaivospiirissä tarpeen.

Tukes on lausunnossaan yhtynyt Mondo Minerals B.V.:n vaatimukseen Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen kumoamisesta ja Tukesin päätöksen pysyttämisestä lupamääräyksen 3 osalta ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kaivoslain 52 §:n 3 momentti mahdollistaa lain 108 §:n sanamuodosta huolimatta sen, että kaivosluvan haltijaa ei tarvitse velvoittaa asettamaan vakuutta, jos se ei ole tarpeen yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi. Samaan lopputulokseen päädytään, jos lupaviranomainen määrää kaivoslain 109 §:n mukaisesti vakuuden suuruudeksi nolla euroa. Säännösten tulkinnassa on otettava huomioon se, että vakuuden suuruutta on tarvittaessa tarkistettava, kun kaivoslupaa tarkistetaan kaivoslain 62 §:n mukaisesti. Vakuuden suuruus voi vaihdella tilanteen mukaan nollasta eurosta ylöspäin.

Tukes ei ole kaikissa lupapäätöksissä määrännyt kaivoslain 108 §:ssä tarkoitettua vakuutta asetettavaksi. Pääsääntöisesti vakuutta ei ole määrätty tapauksissa, joissa kaivosluvalla on haettu jatkoaikaa eikä kaivostoimintaa ole vielä aloitettu eikä vallitsevan taloudellisen tai muun vastaavan seikan takia toimintaa olla aivan heti aloittamassakaan.

Jokaisessa päätöksessä on määrätty, että vakuuden suuruutta tarkistetaan määräajoin tai tarvittaessa olosuhteiden muututtua. Näin on toimittu myös valituksen kohteena olevassa tapauksessa.

Mainittu vakiintunut tulkinta vakuuden asettamisesta on kaivoslain tarkoituksen mukainen eikä vakuuden määrääminen nollan euron suuruiseksi voi olla kaivoslain vastaista.

A:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Tukesin lausunnon tiedoksi Mondo Minerals B.V.:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Kaivoslain (621/2011) siirtymäsäännöksiin kuuluvan 181 §:n 3 momentin mukaan kaivosoikeuden nojalla tapahtuvaan toimintaan sovelletaan lisäksi vastaavasti, mitä muun muassa kaivoslain 108–111 §:ssä säädetään. Mainitun 181 §:n 4 momentin 1. virkkeen mukaan kaivosviranomaisen on viimeistään kolmen vuoden kuluttua mainitun lain voimaantulosta määrättävä vakuuden laji ja suuruus sekä annettava kaivosoikeuden haltijalle enintään vuoden pituinen määräaika vakuuden asettamiselle. Momentin 2. virkkeen mukaan kaivosviranomaisen on myös viimeistään kolmen vuoden kuluttua mainitun lain voimaantulosta annettava kaivosoikeuden haltijalle yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset noudattaen vastaavasti, mitä mainitun lain 52 §:n 3 momentissa ja 125 §:ssä säädetään, sekä asetettava määräysten tarkistusväli noudattaen, mitä tarkistusvälin asettamisesta mainitun lain 62 §:n 2 momentissa ja 127 §:n 2 momentissa säädetään.

Kaivosluvassa annettavia määräyksiä yleisesti koskevan kaivoslain 52 §:n 3 momentin mukaan kaivosluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset:

(- - -)

6) kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvästä vakuudesta 10 luvun mukaisesti sekä muista lopettamiseen liittyvistä ja lopettamisen jälkeisistä velvollisuuksista;
(- - -).

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 107 §:n mukaan malminetsintäluvan haltijan ja kullanhuuhtojan on asetettava vakuus mahdollisen vahingon ja haitan korvaamista sekä jälkitoimenpiteiden suorittamista varten, jollei tätä ole pidettävä tarpeettomana toiminnan laatu ja laajuus, toiminta-alueen erityispiirteet, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja luvan hakijan vakavaraisuus huomioon ottaen.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 108 §:n mukaan kaivosluvan haltijan on asetettava kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuus, jonka on oltava riittävä kaivostoiminnan laatu ja laajuus, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet huomioon ottaen.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 109 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen määrää vakuuden lajin ja suuruuden asianomaisessa luvassa. Pykälän 2 momentin mukaan vakuuden suuruutta on tarvittaessa tarkistettava, kun kaivoslupaa tarkistetaan 62 §:n mukaisesti taikka malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa muutetaan 69 §:n mukaisesti tai lupien voimassaoloa jatketaan 61, 63 tai 65 §:n mukaisesti. Pykälän 3 momentin mukaan vakuus on asetettava kaivosviranomaiselle, jonka tulee valvoa korvauksen saajan etua vakuuden asettamisessa sekä tarvittaessa toimia vakuuden rahaksi muuttamista ja varojen jakamista koskevissa asioissa.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 110 §:n 1 momentin mukaan vakuudesta voidaan suorittaa ne kustannukset, jotka ovat tarpeen mainitussa laissa säädettyjen tai asianomaisessa luvassa määrättyjen velvoitteiden suorittamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan kaivosviranomaisen tulee vapauttaa vakuus, kun luvanhaltija on täyttänyt 1 momentissa tarkoitetut velvoitteet. Vakuus on mahdollista vapauttaa myös osittain.

Kaivoslain 143 §:n mukaan kaivostoiminnan harjoittajan on viimeistään kahden vuoden kuluttua kaivostoiminnan päättymisestä saatettava kaivosalue ja kaivoksen apualue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon, huolehdittava niiden kunnostamisesta, siistimisestä ja maisemoinnista sekä suoritettava kaivosluvassa ja kaivosturvallisuusluvassa määrätyt toimenpiteet.

Kaivoslain 144 §:n 1 momentin mukaan kaivostoiminnan harjoittaja saa pitää paikallaan kaivoksesta louhitut kaivosmineraalit sekä maan pinnalla olevat rakennukset ja rakennelmat kahden vuoden ajan siitä, kun kaivostoiminta on päättynyt. Tämän jälkeen ne siirtyvät korvauksetta kiinteistön omistajalle, joka voi vaatia niiden poistamista toiminnanharjoittajan kustannuksella.

Kaivoslain 150 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan kaivostoiminnan päätyttyä kaivostoiminnan harjoittaja vastaa edelleen kaivosluvassa annettujen määräysten tai kaivostoiminnan lopettamispäätöksessä annettujen määräysten mukaisesti kaivosalueen ja kaivoksen apualueen seurannasta sekä tarvittavista korjaavista toimenpiteistä ja niiden kustannuksista. Pykälän 2 momentin mukaan kaivostoiminnan harjoittajan on ilmoitettava kaivosviranomaiselle kaikista seurannassa ilmenneistä merkittävistä haitallisista vaikutuksista yleiselle turvallisuudelle ja toteutettava viipymättä tarvittavat korjaavat toimenpiteet. Kaivosviranomainen voi antaa määräyksiä tarvittavista korjaavista toimenpiteistä. Pykälän 3 momentin mukaan, jos kaivostoiminnan harjoittajaa ei enää ole, tätä ei tavoiteta tai ei saada täyttämään velvoitetta ja kaivosaluetta tai kaivoksen apualuetta on tarpeen seurata yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, seurannasta ja tarvittavista korjaavista toimenpiteistä vastaa alueen haltija. Alueen haltija vastaa kuitenkin vain, jos tämä on tiennyt tai tämän olisi pitänyt tietää alueen kunto sitä hankkiessaan eikä vastuu seurannasta ja tarvittavista korjaavista toimenpiteistä ole ilmeisen kohtuutonta. Kun alueen haltijaa ei voida velvoittaa vastuuseen tai kyse on alueesta, jonka hallinta- ja käyttöoikeus on palautunut kiinteistön omistajalle 149 §:n nojalla, seurannasta ja korjaavista toimenpiteistä vastaa kuitenkin kaivosviranomainen.

Lain esityöt

Kaivoslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) yleisperusteluissa todetaan vakuuksia ja korvauksia koskevassa jaksossa muun ohella, että ”malminetsintälupaan ja kullanhuuhdontalupaan perustuvasta toiminnasta aiheutuvien vahinkojen ja haittojen korvaamista varten, tällaiseen toimintaa liittyviä jälkitoimenpiteitä sekä kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vaadittaisiin lähtökohtaisesti vakuus.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kaivoslupaa koskevan 52 §:n 3 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 3 momentissa säädettäisiin kaivosluvassa yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavista tarpeellisista määräyksistä. Yleistä etua on tarkemmin selostettu 49 §:n perusteluissa. Yksityinen etu voi olla esimerkiksi taloudellinen taikka alueiden käyttöön, asuinympäristön viihtyisyyteen tai yksilön terveyteen liittyvä intressi. Kaivoshankkeiden vaikutukset yleisten ja yksityisten etujen kannalta voivat vaihdella huomattavasti. Lupaharkinnassa olisi mahdollista tilanteen kokonaisarvioinnin perusteella ottaa huomioon alueelliset ja paikalliset olosuhteet ja intressit sekä lupamääräyksin varmistaa yksittäistapauksessa olosuhteisiin nähden saavutettavan oikeudenmukaisen ratkaisun. Lupamääräykset voisivat sisältää velvoitteita tai rajoituksia.”

Momentin 6 kohdan osalta perusteluissa todetaan, että ”lupamääräyksissä olisi 3 momentin 6 kohdan nojalla tarkennettava 108 §:ssä säädettyä vakuusvelvoitetta sekä 15 luvussa säädettyjä lopettamiseen liittyviä ja lopettamisen jälkeisiä velvollisuuksia.”

Vielä perusteluissa todetaan 52 §:n kohdalla muun ohella, että ”lupamääräysten sisältöä ohjaisi muun muassa lain 1 §:n tavoitesäännös. Lupaviranomaisen tulisi lupamääräyksiä harkitessaan ottaa huomioon lähinnä kaivostoiminnan luonne ja vaikutukset kokonaisuudessaan, kaivostoiminnan vaikutusalueen ominaisuudet ja tekniset mahdollisuudet toteuttaa vaaditut toimenpiteet. Kaivostoimintaan liittyvät erityispiirteet ja tilanteet vaihtelevat tapauskohtaisesti, joten kaivosluvassa annettavat määräykset voivat poiketa toisistaan.

Kaivostoiminta edellyttää ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa. Tarvittavat määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, kaivannaisjätteen jätealueesta ja sen jälkihoidosta sekä kaivannaisjätteistä, kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta annetaan ympäristöluvassa.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan malminetsintää ja kullanhuuhdontaa koskevan 107 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Vakuuden asettamista koskeva asia ratkaistaisiin asianomaisessa luvassa. Vakuusvaatimuksesta voitaisiin poiketa, jos vakuutta olisi pidettävä ilmeisen tarpeettomana toiminnan laatu ja laajuus, toiminta-alueen erityispiirteet, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja luvan hakijan vakavaraisuus huomioon ottaen.

Kullanhuuhdontaa varten vakuutta olisi lähtökohtaisesti aina pidettävä välttämättömänä. Toimintaa harjoitetaan etenkin kansallispuistossa ja erämaa-alueella. Lupaan perustuvaa malminetsintää varten vakuutta olisi lähtökohtaisesti pidettävä myös aina tarpeellisena. Välttämätön se on etenkin silloin, jos malminetsintäalueella on tarkoitus tehdä suurehkoja tutkimuskaivantoja tai -ojia, koelouhintaa taikka vaikutuksiltaan vastaavia toimenpiteitä. Malminetsintäluvan nojalla tapahtuvaa toimintaa varten vakuutta ei kuitenkaan olisi aina tarpeen vaatia, jos toiminta on pienimuotoista eikä maastossa liikuta moottoriajoneuvolla.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kaivostoimintaa koskevan 108 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Kaivosluvan haltija olisi velvollinen asettamaan vakuuden 15 luvussa säädettyjen lopetus- ja jälkitoimenpiteitä koskevien velvoitteiden suorittamista varten. Vakuuden tulisi olla riittävä ottaen huomioon kaivostoiminnan laatu ja laajuus, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet, erityisesti ympäristönsuojelulain 42 §:n nojalla vaadittava vakuus.

Ympäristönsuojelulain mukainen vakuus on tarkoitettu varmistamaan asianmukaisen jätehuollon toteutuminen. Se kattaa siten lähinnä rikastushiekka-altaiden, sivukivialueiden ja vastaavien jätehuoltoalueiden sulkemiskustannukset tilanteissa, joissa kaivostoiminnan harjoittaja ei itse pysty niitä hoitamaan. Pykälässä ehdotettu vakuus kattaisi muut kaivostoiminnan lopettamiseen ja jälkihoitoon tarvittavat toimenpiteet.

(- - -)

Vakuuden asettamista koskeva asia ratkaistaisiin asianomaisessa kaivosluvassa. Vakuuden lajia ja suuruutta olisi arvioitava tarkistettaessa kaivosluvan määräyksiä 62 §:n mukaisesti, muutettaessa lupaa 69 §:n mukaisesti tai hyväksyttäessä luvan siirto 73 §:n mukaisesti.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 109 §:n 1 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Lupaviranomainen määräisi 1 momentin nojalla vakuuden lajin ja suuruuden asianomaisessa lupapäätöksessä tai luvan voimassaolon jatkamista koskevassa päätöksessä. Niihin vaikuttaisivat toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annettavat lupamääräykset. (- - -)

Kaivoslupaan liittyvän vakuuden määrää asetettaessa lupaviranomaisen olisi erityisesti arvioitava 143, 144 ja 150 §:ssä säädettyjen velvoitteiden hoitamisesta aiheutuvat kustannukset. Koska ympäristönsuojelulain nojalla vaadittava vakuus kattaa kaivosalueen rikastushiekka- ja muiden jätealueiden jätehuoltokustannukset, ei kyseisten alueiden kunnostamiseen liittyviä kustannuksia olisi tarpeen ottaa huomioon kaivoslupaan liittyvää vakuutta asetettaessa.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 110 §:n kohdalla muun ohella, että ”vakuus voitaisiin käyttää kaivoslaissa säädettyjen tai asianomaisessa luvassa määrättyjen velvoitteiden suorittamiseksi, esimerkiksi malminetsintäalueen ja kullanhuuhdonta-alueen jälkitoimenpiteiden suorittamiseksi taikka kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteiden suorittamiseksi.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 143 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Kaivostoiminnan harjoittajan olisi ensinnäkin saatettava kaivosalue ja kaivoksen apualue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon, mikä vastaisi kumottavan lain 51 §:n 4 momentissa säädettyä velvollisuutta. Uutta kumottavaan lakiin verrattuna olisi toiminnanharjoittajan velvollisuus huolehtia kaivosalueen ja kaivoksen apualueen kunnostamisesta, siistimisestä ja maisemoinnista. Velvollisuus täydentäisi ympäristönsuojelulain 90 §:ssä säädettyjä, toiminnan lopettamisen jälkeisiä velvoitteita, jotka koskevat muun muassa kaivosten jätealueita ja rikastushiekka-altaita. Lisäksi toiminnanharjoittajan olisi suoritettava kaivosluvassa ja kaivosturvallisuusluvassa määrätyt lopettamiseen liittyvät tai lopettamisen jälkeiset toimenpiteet.”

Hallituksen esitystä kaivoslaiksi koskevan ympäristövaliokunnan lausunnon (YmVL 7/2010 vp) perustelujen vakuuksia malminetsintää, kullanhuuhdontaa ja kaivostoiminnan lopettamista varten koskevassa kohdassa todetaan muun ohella seuraavaa:

”Kaivoslakiehdotuksen 107 §:n mukaan malminetsintäluvan haltijan ja kullanhuuhtojan on asetettava vakuus mahdollisen vahingon ja haitan korvaamista sekä jälkitoimenpiteiden suorittamista varten, jollei sitä pidetä tarpeettomana toiminnan laatu ja laajuus ja hakijan vakavaraisuus huomioon ottaen. Lakiehdotuksen 108 §:n mukaan kaivosluvan haltijan on asetettava kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuus, jonka on oltava riittävä toiminnan laatu ja laajuus, lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet huomioon ottaen.

Valiokunta pitää ehdotettua vakuusvaatimusta ajanmukaiseen lainsäädäntöön sisältyvänä, asianmukaisena vaatimuksena. Voimassa olevan lain mukaan vakuuskäytännöt ovat vaihdelleet, sillä kaivostoiminnan harjoittajalta ei ole vaadittu vakuutta, mutta malminetsintään ja kullanhuuhdontaan vakuus on voitu edellyttää, samoin kuin muun lainsäädännön perusteella. Jälkihoitotoimenpiteet ovat eräissä tapauksissa jääneet suorittamatta kaivostoiminnan loputtua vakuussääntelyn vajavaisuuden vuoksi. Ympäristönsuojelulain mukaan vaadittava vakuus soveltuu kaivostoiminnan jätehuoltoon ja kattaa siten rikastushiekka-altaiden, sivukivialueiden ja muiden vastaavien jätehuoltoalueiden sulkemiskustannukset tilanteessa, jossa toiminnanharjoittaja ei pysty niistä huolehtimaan. Kaivoslakiehdotuksen vakuus kattaa siten muut jälkihoitoon liittyvät toimenpiteet.

Valiokunta pitää erityisen onnistuneena lakiehdotuksen 181 §:n 3 momenttia, jonka mukaan lain vakuus- ja jälkihoitosäännöksiä sovelletaan jo käynnissä oleviin kaivoksiin, eikä niihin siten sovelleta tältä osin vanhaa lakia, kuten yleensä.”

Hallituksen esitystä kaivoslaiksi koskevan talousvaliokunnan mietinnön (TaVM 49/2010 vp) yleisperustelujen vakuuksia koskevassa kohdassa todetaan muun ohella seuraavaa:

”Esityksen mukaisesti sekä malminetsintälupaan perustuvaa malminetsintää, kullanhuuhdontaa että kaivostoimintaa varten vaaditaan vakuus (luku 10). Vakuuden tulee kattaa malminetsintään ja kullanhuuhdontaan liittyen sekä jälkitoimenpiteistä että mahdollisen vahingon ja haitan korvaamisesta aiheutuvat kustannukset. Kaivostoiminnan osalta asetettavan vakuuden tulee kattaa toiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteistä koituvat velvoitteet. Vakuus täydentää ympäristönsuojelulaissa (42 §:n 3 mom.) jätehuollon osalta edellytettyä vakuutta sekä uraanin ja toriumin osalta ydinenergialaissa (6 ja 7 luku) säädettyä ydinjätehuoltovelvoitetta.

Talousvaliokunta pitää ympäristövaliokunnan tapaan esitettyä vakuussääntelyä erittäin tarpeellisena. Ympäristövaliokunta toteaa lausunnossaan, että nykyisen sääntelyn puutteiden vuoksi jälkitoimenpiteet ovat eräissä tapauksissa jääneet suorittamatta. Vakuusmenettely tulee koskemaan myös jo käynnissä olevia kaivoshankkeita.

(- - -)

Esitys jättää kaivosviranomaiselle laajan harkintavallan ja samalla myös vastuun turvaavan vakuuden lajin ja suuruuden määrittämisestä. Vastaavanlaista vakuussääntelyä esitetään myös uuteen jätelainsäädäntöön, jota koskeva esitys on eduskunnassa parhaillaan vireillä (HE 199/2010 vp; ympäristönsuojelulain 43 a–c §). Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että vakuuksia määrättäessä viranomaistoiminnassa noudatetaan yhtenäisiä periaatteita. Vakuuksista päättäminen edellyttää vankkaa erityisosaamista. Ministeriöiden tulee yhteistyössä varmistaa, että vakuuskäsittelijät ohjeistetaan ja koulutetaan asianmukaisesti.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on ratkaistavana, onko Tukesin antaessaan kaivoslain 181 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen perusteella Mondo Minerals B.V.:lle yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset tullut samalla määrätä, että kaivostoiminnan lopettamista varten on asetettava kaivoslain 108 §:ssä tarkoitettu vakuus vai onko se voinut jättää vakuuden kokonaan määräämättä.

Kaivoslain 108 §:ssä tarkoitettu vakuus asetetaan kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä koskevien velvoitteiden suorittamisen turvaamiseksi. Tämä vakuus koskee lähinnä sellaisia toimenpiteitä, joita ympäristönsuojelulain mukainen vakuus ei koske.

Toisin kuin vakuutta malminetsintää ja kullanhuuhdontaa varten koskevan kaivoslain 107 §:n, vakuutta kaivostoiminnan lopettamista varten koskevan 108 §:n sanamuoto vakuuden asettamisvelvoitteen osalta on ehdoton kuten myös 181 §:n 4 momentin sanamuoto. Myös kaivoslain esitöistä ilmenevä tukee sitä tulkintaa, että asettamisvelvoite on tarkoitettu ehdottomaksi.

Kaivoslain mukainen vakuus asetetaan kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteiden varmistamiseksi sen varalta, että toiminnanharjoittaja laiminlyö velvollisuutensa. Vakuusjärjestelyn tarkoitus kuvaa jo itsessään sitä, että vakuuden asettamista etukäteen on pidettävä ehdottomana. Kaivosviranomainen voi kuitenkin harkita muun ohella toiminnan kehittymisen perusteella vakuuden määrän muuttamista vastaamaan muuttunutta tilannetta. Vakuuden määrää ratkaistaessa voidaan ottaa huomioon hakemuksessa esitetyt toiminnan tulevat muutokset.

Kaivoslain mukainen vakuus asetetaan kaivoslain 52 §:n mukaan yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten antamisen yhteydessä. Vakuuden asettamisen perusteista säädetään kuitenkin lain 108 §:ssä. Lain 108 § on erityissäännös, eikä 52 §:n 3 momentin johdantokappaleessa määräysten tarpeellisuudesta säädettyä tule tällöin tulkita siten, että vakuusmääräyksen antaminen jäisi kaivosviranomaisen harkintaan. Asiassa ei liioin ole merkitystä kaivosoikeuden haltijan vakavaraisuudella.

Tukesin kaivosviranomaisena olisi siten tullut määrätä asetettavaksi kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten kaivoslain 108 §:ssä mainittuihin arviointiperusteisiin perustuva lajiltaan ja suuruudeltaan riittävä vakuus samalla, kun se antoi Mondo Minerals B.V.:n Vuonoksen kaivospiiriä koskevat yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset.

Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 22.11.2017