KHO:2017:196

Kunnallisasia – Valtuuston kokous – Julkinen kokous – Viranhaltijan esteellisyys – Läsnäolo

Vuosikirjanumero: KHO:2017:196
Antopäivä: 19.12.2017
Taltionumero: 6563
Diaarinumero: 206/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:196

Kunnan valtuustosalin järjestelyt olivat sikäli puutteelliset, että yleisölle tarkoitettuja paikkoja ja niiden toimialajohtajien paikkoja, jotka olivat kokouksessa läsnä virkansa puolesta, ei ollut erotettu toisis­taan. Tästä syystä teknisellä johtajalla ei ollut ollut mahdollisuutta asettua paikalle, joka olisi ollut selkeästi osoitettu vain yleisölle. Hän oli istunut paikalla, joka oli tarkoitettu myös yleisölle. Hän ei ollut millään tavoin osallistunut asian käsittelyyn valtuuston kokouksessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei tekninen johtaja ollut ollut valtuuston julkisessa kokouksessa läsnä hallintolain 27 §:n 1 momentissa kielletyllä tavalla, vaan hänen oli katsottava olleen seuraamassa asian käsittelyä valtuustossa yleisöön kuuluvana, vaikka tekni­nen johtaja oli valtuuston kokouksesta laaditun pöytäkirjan kansilehdelle tehdyn merkinnän mukaan merkitty saapuvilla olevaksi. Hallinto-oikeuden päätös, jolla valtuuston päätös oli kumottu virheellisessä järjestyksessä syntyneenä, kumottiin ja valtuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehty valitus hylättiin.

Kuntalaki (365/1995) 52 § (1034/2003) 1 ja 2 momentti, 57 § (622/1999) 1 momentti sekä 90 § 2 momentti

Hallintolaki 27 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 23.12.2015 nro 15/0338/1

Valituksenalainen Kosken Tl kunnanvaltuuston päätös

Kosken Tl kunnanvaltuusto on 15.12.2014 (§ 47) päättänyt, että Verhonkulman tuulivoimapuiston oikeusvaikutteisen osayleiskaavan laadintaa ei jatketa.

Asian käsittely Turun hallinto-oikeudessa

A on valittanut mainitusta kunnanvaltuuston päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että päätös kumotaan, koska valtuuston kokouksessa on asian käsittelyn ajan ollut läsnä esteellinen viranhaltija B.

Kosken Tl kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

Kunnanhallitus on toimittanut vielä lisäselvityksiä ja A antanut niiden johdosta vastaselitykset.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on kumonnut Kosken Tl kunnanvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Säännökset

Asiassa sovellettavan kuntalain mukaan kunnan viranhaltijan esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Lain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen muun muassa silloin, jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen, jolla muun ohella tarkoitetaan virkamiehen lasta, tai jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Kuntalain mukaan valtuuston kokoukset ovat julkisia, jollei kokouksessa käsitellä asiaa tai asiakirjaa, joka on lailla säädetty salassa pidettäväksi, tai jollei valtuusto muuten painavan syyn vuoksi jossakin asiassa toisin päätä.

Asiaa koskevat selvitykset

Kosken Tl kunnanvaltuusto on kokouksessaan 15.12.2014 käsitellyt muun muassa tuulivoimaosayleiskaavan laatimista Verhonkulman alueelle. Kokouspöytäkirjan kansilehdelle kohtaan "Muut saapuvilla olleet" on merkitty kunnanjohtajan ja hallinto- ja sosiaalijohtajan lisäksi tekninen johtaja B. Kokouspöytäkirjan mukaan tuulivoimapuiston toinen osayleiskaavaluonnos oli ollut julkisesti nähtävillä 4.7.–17.8.2014. Siitä oli saatu lausuntoja ja sen johdosta oli esitetty mielipiteitä, muun ohella B:n ja hänen poikansa jättämät kirjalliset kannanotot. Kunnanhallituksen 27.10.2014 tekemänä päätösehdotuksena valtuustolle on ollut, että valtuusto päättää, jatketaanko kyseisen oikeusvaikutteisen osayleiskaavan laadintaa. Valtuusto on päättänyt, että kaavan laatimista ei jatketa.

Kaavaluonnosta koskevassa kannanotossaan B on esittänyt, että kaavaa ei tulisi hyväksyä. Kannanoton mukaan suunnitellut tuulivoimalat eivät sovi maalaismaisemaan vaan pilaavat sen. Tuulivoimaloista aiheutuu huomattavaa haittaa alueen asukkaille, ja melun, välkkeen ja lentoestevalojen haitallinen vaikutus ulottuu laajalle alueelle. Tuulivoimalat ovat myös turvallisuusriski alueella liikkuville ihmisille, eläimille ja linnuille. Tuulivoimaloiden käyttöönotto myös alentaa hänen omistamansa kiinteistön arvoa.

Kiinteistötietojärjestelmästä ilmenee, että B:n neljä lasta omistavat Kosken Tl kunnassa 2,31 hehtaarin suuruisen Kalliolampi-nimisen tilan, jonka he ovat 18.10.2012 saaneet lahjana. Kiinteistö sijaitsee noin 1,1 kilometrin etäisyydellä kaavaluonnoksen lähimmästä tuulivoimalasta. B on samaa tuulivoimapuistohanketta koskevassa toisessa valitusasiassa esittänyt, että hänellä on hallintaoikeus kyseiseen kiinteistöön.

A:n esittämän ja kunnan paikkansa pitäväksi myöntämän selvityksen mukaan valtuutettujen paikat valtuustosalissa ovat sijainneet puheenjohtajan paikalta katsottuna kummankin sivuseinän sekä vastapäisen seinän suuntaisesti rivissä. Yleisölle varatut paikat, piirroksen mukaan yhdeksän paikkaa, ovat olleet toisen sivuseinän vierustalla valtuutettujen istuimien takana, muutaman metrin etäisyydellä niistä. B on kokouksen aikana istunut tämän yleisölle varatun istuinrivin kolmannella paikalla puheenjohtajasta katsottuna.

Salin edessä on puheenjohtajan paikan lisäksi ollut paikat kunnanjohtajalle ja kokouksen sihteerille.

Hallinnon organisointi ja kaavoitus

Kosken Tl kunnan hallinnon organisoinnista ja tehtäväjaosta on määrätty valtuuston 22.4.2013 hyväksymässä hallintosäännössä sekä asianomaisissa johtosäännöissä, muun muassa kunnanhallituksen johtosäännössä sekä yleis- ja taloushallinnon toimialasäännössä ja teknisen toimen toimialasäännössä.

Luottamushenkilöorganisaatio ja henkilöstöorganisaatio on jaettu hallintosäännössä neljään toimialaan, jotka ovat yleis- ja taloushallinnon toimiala, sosiaalitoimen toimiala, sivistystoimen toimiala ja teknisen toimen toimiala.

Kunnanhallituksen johtosäännön mukaan kunnanhallituksen yhtenä tehtäväalueena on kunnan maa- ja kaavoituspolitiikka. Yleis- ja taloushallinnon toimialasäännön mukaan hallinto- ja taloustoimisto tuottaa muun muassa asema- ja yleiskaavoitusta koskevat palvelut.

Teknisen toimen toimialaan kuuluvat tekninen lautakunta, rakennuslautakunta ja ympäristönsuojelulautakunta. Teknisen toimen päällikkönä on tekninen johtaja. Teknisen toimen toimialasäännön mukaan tekninen toimi huolehtii ja vastaa muun muassa rakentamisen ohjaamisesta ja valvonnasta sekä ympäristönsuojelun tehtävistä.

Oikeudellinen arviointi

Esteellisyysperusteen olemassaolo

Kunnanvaltuuston tehdessä tuulivoimaosayleiskaavaa koskevan päätöksensä on kysymys ollut hankkeen jatkamisesta sen jälkeen, kun muun muassa B ja hänen poikansa olivat kaavaluonnoksesta esittämissään kirjallisissa mielipiteissä vastustaneet hanketta. B on perusteluinaan vedonnut hallitsemalleen, lastensa omistamalle kiinteistölle aiheutuvaan arvon alenemiseen. Tässä tilanteessa luottamuksen hänen puolueettomuuteensa on katsottava vaarantuneen sellaisesta muusta erityisestä syystä, jota hallintolain asianomaisessa säännöksessä tarkoitetaan. B on ollut virkamiehenä esteellinen asiassa.

Teknisen johtajan paikka valtuustosalissa

Valtuuston työjärjestykseen ei sisälly määräyksiä kunnan toimialajohtajien, kuten teknisen toimen johtajan osallistumisesta valtuuston kokouksiin. On kuitenkin selvää, että joissakin asioissa saattaa toimialajohtajien läsnäolo kokouksessa olla tarpeellista heillä olevan asiantuntemuksen vuoksi.

Valtuustosaliin ei ole toimialajohtajia varten järjestetty erityisesti heille varattuja istumapaikkoja lukuun ottamatta hallinto- ja talousjohtajaa, jonka tehtäviin kuuluu toimia kokouksen sihteerinä. Ollessaan kokouksessa virkaansa kuuluvissa tehtävissä toimialajohtajat ovat siten käytännössä joutuneet asettumaan jollekin siihen tuoliriviin kuuluvalle paikalle, joka on varattu myös kokousta seuraamaan tulevalle yleisölle.

B:n osallistuminen kokoukseen

Valtuuston kokouspöytäkirjan kansilehdelle kohtaan "muut paikalla olevat" on merkitty "tekninen johtaja B". Kyseessä olevan kaava-asian kohdalla ei ole hänen läsnäolostaan mitään merkintöjä.

Asiassa ei ole väitettykään, että B esimerkiksi olisi saanut käyttää puheenvuoron kyseiseen asiaan liittyen taikka että hän asiaa käsiteltäessä olisi muulla tavoin ilmaissut kantaansa siihen. Toisaalta ei ole myöskään esitetty, että asiaa kokouksessa käsiteltäessä olisi todettu B:n olevan asiassa esteellinen.

Johtopäätökset

Kuntalaissa on nimenomaisesti säädetty siitä, että valtuuston kokoukset ovat julkisia. Siten esimerkiksi niilläkin henkilöillä, jotka ovat esteellisiä muutoin osallistumaan kokoukseen, on oikeus seurata kokouksen kulkua paikasta, joka on osoitettu yleisöä varten.

Kosken Tl kunnan hallinto on järjestetty siten, että kaavoituksesta huolehtiminen ei kuulu teknisen toimen eikä siten myöskään teknisen johtajan vastuulle. Sen sijaan tälle toimialalle kuuluu tehtäviä, joita koskevia kysymyksiä liittyy keskeisesti kaavan sisältöön. Teknisenä johtajana B on edustanut kaavoituksen sisältöä koskevaa asiantuntemusta. Tästä johtuu, että B:n paikallaoloa on arvioitava paitsi yleisönä olemisena myös virkamiehenä läsnäolon kannalta.

Kosken Tl kunnan valtuustosalissa yleisölle varattuja paikkoja ei ole erotettu kunnan toimialajohtajien käytössä olleista paikoista. Siitä, missä toimialajohtaja on istunut, ei näin ollen ole ollut pääteltävissä, missä asemassa hän on katsonut olevansa mihinkin kokouksessa käsiteltävään asiaan nähden.

Paikka, jolla B on istunut, on ollut puheenjohtajaan nähden suunnilleen samalla etäisyydellä kuin useimpien valtuutettujen paikat ja lisäksi joihinkin valtuutettuihin nähden heitä vastapäätä. B:n paikka ei ole sijainnut oleellisesti erillään niiden henkilöiden keskuudesta, jotka valtuustosalissa osallistuvat asioiden kokouskäsittelyyn.

B:n paikallaolosta esitetyt selvitykset vahvistavat sen, mitä kokouspöytäkirjaan on merkitty. B ei ole kyseessä olevaa asiaa käsiteltäessä ilmoittanut olevansa siinä esteellinen, eikä hänen esteellisyyttään ole tässä yhteydessä muutenkaan todettu. Kun otetaan huomioon hänen paikkansa kokoustilassa, hänen on tässä tilanteessa katsottava olleen läsnä, kun kyseistä asiaa on käsitelty.

Kuten edellä on todettu, B on ollut asiassa esteellinen. Hän on kuitenkin ollut virkamiehenä läsnä asiaa käsiteltäessä. Valtuuston päätös on näin ollen syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Päätös on siten lainvastaisena kumottava.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki (365/1995) 52 § 2 momentti, 57 § 1 momentti ja 90 § (1375/2007)

Hallintolaki 27 ja 28 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio (eri mieltä), Matti Leikkonen, joka on myös esitellyt asian ja Kari Hartzell.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kosken Tl kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Kunnanhallitus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kunnanvaltuuston kokouksessa paikalla olevat toimialajohtajat on merkitty pöytäkirjan etusivulle kohtaan muut saapuvilla olevat. Saapuvilla olo ei tarkoita, että toimialajohtaja osallistuisi asian käsittelyyn tai olisi kutsuttuna asiantuntijana. Jos kunnanvaltuutetut haluavat esimerkiksi kysyä lautakunnan valmistelemasta asiasta, siihen on mahdollisuus.

Valtuuston kokoukset ovat julkisia. B on ollut kokouksessa kuntalaisena yleisölehterillä koko kokouksen ajan, myös kyseistä asiaa käsiteltäessä. Hän ei ole käyttänyt puheenvuoroa eikä ole osallistunut asian käsittelyyn missään prosessin vaiheessa. B ei ole ollut kokouksessa virkaansa kuuluvassa tehtävässä kutsuttuna asiantuntijana, toisin kuin virkansa puolesta läsnä olleet kunnanjohtaja ja hallinto- ja sosiaalijohtaja. Kunnanjohtajan ja hallinto- ja sosiaalijohtajan paikat ovat kokoustilan etuosassa, ja ne on selkeästi erotettu yleisölehtereistä. Pöytäkirjan etusivun yleiskirjaus ei voi johtaa siihen, että kokousta ei saa seurata yleisölehtereiltä muun yleisön joukossa.

A on antanut selityksen. Kosken Tl kunnanvaltuuston päätös ei ole laillinen, koska B on hallintolain 27 ja 28 §:n vastaisesti ollut läsnä valtuuston kokouksessa. Hänet on pöytäkirjaan merkitty paikalla olleeksi, eikä hän ole poistunut häntä koskevan asian käsittelyn aikana kokoussalista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan Kosken Tl kunnanhallituksen valituksesta ja A:n hallinto-oikeudelle Kosken Tl kunnanvaltuuston päätöksestä tekemä valitus hylätään.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Kuntalain (365/1995) 52 §:n (1034/2003) 1 momentissa säädetään valtuutetun esteellisyydestä ja 2 momentissa muiden ohella kunnan viranhaltijan esteellisyydestä. Mainitun 2 momentin tarkoittamissa tilanteissa esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Kuntalain (365/1995) 57 §:n (622/1999) 1 momentin mukaan valtuuston kokoukset ovat julkisia, jollei kokouksessa käsitellä asiaa tai asiakirjaa, joka on lailla säädetty salassa pidettäväksi tai jollei valtuusto muuten painavan syyn vuoksi jossakin asiassa toisin päätä.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Oikeudellinen arviointi

Kosken Tl kunnanvaltuuston päätettävänä asiana kokouksessa 15.12.2014 on §:n 47 kohdalla ollut, jatketaanko Verhonkulman tuulivoimapuiston oikeusvaikutteisen osayleiskaavan laadintaa vai ei. Verhonkulman tuulivoimapuiston osayleiskaava-asiaa on valmistellut kunnanhallitus sekä hallinto- ja taloustoimisto.

Kunnanvaltuuston pöytäkirjan 15.12.2014 kansilehdelle kohtaan "Muut saapuvilla olleet" tehdyn merkinnän mukaan paikalla valtuuston kokouksessa on ollut tekninen johtaja B.

Hallintolain 27 §:n 1 momentissa säädetty kielto, jonka mukaan esteellinen virkamies ei saa olla läsnä asiaa käsiteltäessä, merkitsee lähtökohtaisesti sitä, ettei tällainen henkilö saa olla saapuvilla, kun asiaa käsitellään monijäsenisessä päätöksentekoelimessä. Koska valtuuston kokoukset myös ovat julkisia, esteellinen henkilö voi kuitenkin olla paikalla valtuustosalissa yleisölle tarkoitetuilla paikoilla.

Saadun selvityksen mukaan Kosken Tl kunnan valtuustosaliin ei ole toimialajohtajia varten järjestetty erityisesti heille varattuja istumapaikkoja lukuun ottamatta hallinto- ja talousjohtajaa, jonka tehtäviin kuuluu toimia kokouksen sihteerinä. Ollessaan kokouksessa virkaansa kuuluvissa tehtävissä toimialajohtajat ovat siten käytännössä joutuneet asettumaan jollekin siihen tuoliriviin kuuluvalle paikalle, joka on tarkoitettu myös kokousta seuraamaan tulevalle yleisölle. Kosken Tl kunnan valtuusto­salin järjestelyt ovat näin ollen olleet sikäli puutteelliset, että yleisön ja kokouksessa virkansa puolesta läsnä olevien paikkoja ei ole erotettu toisistaan.

Valtuustosalin puutteellisten järjestelyjen vuoksi teknisellä johtajalla B:llä ei ole ollut mahdollisuutta asettua paikalle, joka olisi selkeästi osoitettu vain yleisölle. Hän on istunut paikalla, joka on tarkoitettu myös yleisölle. B ei ole Kosken Tl kunnanvaltuuston jäsen, eikä hän ole teknisenä johtajana tai muutoinkaan millään tavoin osallistunut asian käsittelyyn valtuuston kokouksessa. Hänen on siten katsottava olleen seuraamassa asian käsittelyä valtuustossa yleisöön kuuluvana pöytäkirjan kansilehdelle tehdystä merkinnästä huolimatta. Hänen ei voida katsoa olleen valtuuston julkisessa kokouksessa läsnä hallintolain 27 §:n 1 momentissa kielletyllä tavalla. Kunnanvaltuuston päätös ei siten ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä A:n kunnallisvalituksessa esitetyllä perusteella. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on Kosken Tl kunnanhallituksen valituksesta kumottava ja A:n hallinto-oikeudelle Kosken Tl kunnan­valtuuston päätöksestä tekemä valitus hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 19.12.2017