KHO:2017:202

Maankäyttö ja rakentaminen – Asemakaavan muutos – Vaikutus kaupunkikuvaan – Yhdenvertaisuus – Kaava-alueen laajuus – Selvitykset

Vuosikirjanumero: KHO:2017:202
Antopäivä: 29.12.2017
Taltionumero: 6894
Diaarinumero: 4445/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:202

Yhtä asuinkerrostalotonttia koskevalla asemakaavan muutoksella oli lisätty merkittävästi tontin rakennusoikeutta.

Asemakaavan muutoksesta oli valitettu sillä perusteella, että maanomistajien tasapuolinen kohtelu edellyttäisi tulevassa kaavoituksessa vastaavaa rakennusoikeuden lisäämistä lähiympäristön asuinkerrostalotonteille, mikä puolestaan johtaisi yhtenäisen kaupunkikuvan turmeltumiseen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kyseessä olevan kaupungin keskusta-alueella sijaitsevan kerrostalotontin rakennusoikeuden lisäämiseen oli kaupunkirakenteen tiivistämisestä johdettavat maankäytölliset perusteet. Kaavamuutoksen kohteena ollut tontti poikkesi muista ympäristön tonteista kooltaan, muodoltaan ja rakennettavuudeltaan. Kaavaan sisältyi yksityiskohtaisia katto- ja räystäskorkeutta sekä pintamateriaaleja koskevia määräyksiä. Katselmushavaintojen perusteella kaavamääräysten mukaisesti toteutettu suurempi rakennusoikeus oli osoitettavissa tontille kaupunkikuvaa heikentämättä. Kaavoituksessa noudatettavan yhdenvertaisuusperiaatteen noudattaminen edellytti, ettei maanomistajia asetettu toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen ollut kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen maankäytöllisiä perusteita. Yhdenvertaisuusperiaate ei näin ollen edellyttänyt vastaavan rakennusoikeuden osoittamista ympäristön tonteille, vaan ainoastaan sellaista rakennusoikeutta, joka näiden tonttien ominaisuuksien perusteella oli osoitettavissa niille muun ohella kaupunkikuvan vaalimiseen velvoittavan asemakaavan sisältövaatimuksen puitteissa. Tämän vuoksi asemakaavan muutos ei ollut esitetyllä perusteella lainvastainen. Kunnan jäsenen kaavamuutoksesta tekemä jatkovalitus hylättiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 54 §

Suomen perustuslaki 6 §

Vrt. KHO 2008:71 ja KHO 2017:31

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 17.11.2016 nro 16/0322/3

Asian aikaisempi käsittely

Lappeenrannan kaupunginvaltuusto on 26.10.2015 tekemällään päätöksellä (§ 101) hyväksynyt asemakaavan muutoksen, jolla muodostuu Lappeenrannan kaupungin 3. kaupunginosan (Kylpylä) korttelin 13 tontti n:o 41.

Asemakaavan muutoksella tontti on varattu asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK). Rakennusoikeutta korttelialueelle on osoitettu 2 200 kerrosneliömetriä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt muun ohella A:n valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Päätöksen valmistelua koskevat valitusperustelut

(= = =) A:n valituksen mukaan valituksenalainen päätös on valmisteltu heikosti, koska päätöksentekijöille ei ole esitetty päätöksen kannalta merkityksellisiä kaupungin ja kiinteistönomistajan väliseen riita-asiaan liittyviä asiakirjoja.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnanhallituksen on kuntalain 53 §:n (81/2002) 1 momentin mukaan valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat. Valtuustoasioiden valmistelusta ei ole muutoin erikseen laissa säädetty. Arvioitaessa sitä, onko valtuustolla ollut riittävästi tietoa asian ratkaisemiseksi, on huomioitava, että valtuuston itsensä harkintavaltaan kuuluu päättää, pitääkö se kunnanhallituksen suorittamaa valmistelua riittävänä. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarvittavat tiedot ja selvitykset. Viranomaisen tulee hankkia kaikki ne selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Selvityksen laatu ja laajuus riippuvat aina kulloinkin käsiteltävänä olevan asian luonteesta. Valtuuston harkinnassa on näin ollen ollut tässäkin tapauksessa se, mitä ja minkä laajuista selvitystä se pitää riittävänä asian ratkaisemiseksi.

Jos toimielin katsoo, että asiaa ei ole riittävästi valmisteltu, sen on palautettava asia uuteen valmisteluun. Valtuusto ei ole nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa palauttanut asiaa uuteen valmisteluun, vaan on katsonut voivansa tehdä päätöksen olemassa olevan valmistelun perusteella.

Lappeenrannan kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle valitusten johdosta antaman lausunnon mukaan asemakaavan muutoksen kohteena olevan tontin historiaan ja vaiheisiin liittyvä aineisto on kadonnut kaupungintalolla tapahtuneiden henkilövaihdosten yhteydessä. Asemakaavan muutos on aloitettu kiinteistönomistajan tekemän kaavoitusaloitteen pohjalta eikä vanhaan riita-asiaan liittyvällä aineistolla ole ollut vaikutusta kaavoituksen käynnistämispäätökseen. Lausunnon mukaan toimielinten jäsenillä on ollut käytettävissään päätöksenteon pohjaksi kattavat tiedot ja kaikki riita-asian sopimisen ehdot ovat olleet luettavissa kaupunginhallituksen 24.11.2014 § 505 hyväksymästä sovintosopimuksesta eikä sopimuksen ulkopuolisia tontin omistajan kanssa sovittuja asioita ole olemassa.

Valituksenalaisen päätöksen pöytäkirjasta ilmenee, että kokouksessa oli tehty kannatettu esitys, jonka mukaan kaavamuutos tulisi palauttaa uudelleen valmisteltavaksi ja päättäjille antaa kaikki asiaan liittyvä materiaali. Valtuusto päätti äänin 51–7 hyväksyä kaupunginhallituksen esityksen asemakaavan muutoksen hyväksymisestä. Pöytäkirjaan on merkitty, että asemakaava-arkkitehti Maarit Pimiä oli ollut esittelemässä asemakaavaa ennen asian varsinaista käsittelemistä ja että kaupunginlakimies Eero Immonen oli ollut saapuvilla vastatakseen kysymyksiin asemakaavaan liittyvässä sopimusasiassa. Saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus arvioi, ettei päätöksen valmisteluaineistoa ole salattu tai esitetty valtuustolle puutteellisesti. Valituksenalainen päätös ei näin ollen ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä niillä (= = =) A:n valituksissa esitetyillä perusteluilla, jotka liittyvät päätöksen valmisteluaineiston puutteellisuuteen.

(= = =)

Vaikutusten selvittäminen

(= = =) A:n valituksen mukaan kaavamuutoksen vaikutukset on tutkittu vain yhden tontin osalta ja jätetty tutkimatta kaikkien naapuritonttien osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Momentin 5 kohdan mukaan selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Hallinto-oikeus toteaa, että vaikutusten arvioinnin puutteellisuutta koskeva valitusperuste on valituksissa yksilöity koskemaan kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön liittyvien vaikutusten arvioimista.

Kaavaselostuksen mukaan suunnittelualueelle ja sen lähiympäristöön on laadittu rakennettua kulttuuriympäristöä koskevia selvityksiä: Rakennettu Lappeenranta, kaupunginosat, (Kaija Kiiveri-Hakkarainen 2006), Lappeenrannan keskustan osayleiskaava, rakennetun kulttuuriympäristön selvitys (Tmi Lauri Putkonen, Tengbom Eriksson Arkkitehdit Oy, 2013), Lappeenrannan kaupunki sekä Kioski-kulttuuriympäristötietokanta. Lisäksi aluetta koskee keskustaajaman yleiskaavan yhteydessä laadittu Keskiosan yleiskaava, luontoselvitys (Pöyry Finland Oy, 2014).

Kaavaselostuksen mukaan asemakaavaa laadittaessa on arvioitu muun muassa sen toteuttamisen kulttuurisia vaikutuksia. Asemakaavaselostuksen kulttuurisia vaikutuksia koskevassa kohdassa 6.5 on arvioitu asemakaavamuutoksen vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen, vaikutuksia rakennuksiin ja rakenteisiin sekä yhdyskuntateknisen huollon verkostoihin, vaikutuksia rakennettuun kulttuuriympäristöön ja kiinteisiin muinaisjäännöksiin sekä vaikutuksia rakennettuun ympäristöön, kaupunkikuvaan ja maisemaan. Arvioitaessa asemakaavamuutoksen vaikutuksia alueen kaupunkikuvaan, on laadittu valokuvasovitteita, joissa on esitetty nykytilanne ja esimerkki asemakaavamuutoksen mahdollistamasta uudisrakennuksen toteutuksesta. Valokuvasovitteet on esitetty kaavaselostuksessa sekä sen liitteenä. Tekstissä on todettu muun ohessa, että suunnittelualueella sijaitseva kerrostalo muodostaa neljän muun nelikerroksisen kerrostalon kanssa yhtenäisen kokonaisuuden Ainonkadun varrella. Kerrostalot muodostavat arkkitehtonisesti arvokkaan rakennusryhmän ja liittyvät olennaisesti Kaupunginlahden näkymään. Kaavassa on annettu asemakaavamääräyksiä, joiden mukaan uudisrakentamisen tulisi noudattaa viereisten 1950–1960-lukujen kerrostalojen muotoa, tyyliä, massoittelua ja kattomuotoa. Asemakaavanmuutoksen mukainen uudisrakentaminen täydentää olemassa olevaa kaupunkikuvaa.

Hallinto-oikeus arvioi asiassa saadun selvityksen perusteella, että valituksenalaisen asemakaavan muutoksen rakennettua kulttuuriympäristöä koskevat lähtötiedot ja kaavan laadintaa varten tehdyt valokuvasovitteet ovat antaneet riittävät tiedot kaavan toteuttamisen taajamakuvalle, maisemalle, kulttuuriperinnölle ja rakennetulle ympäristölle aiheutuvien merkittävien vaikutusten arvioimiseksi sekä asemakaavan sisältövaatimusten täyttymisen arvioimiseksi. Kaavaselostukseen on myös kirjattu kaavaa laadittaessa tehdyn vaikutusarvioinnin johtopäätökset. Asemakaavan muutoksen hyväksymispäätös ei ole lainvastainen valituksissa esitetyillä kaavamuutoksen toteuttamisen ympäristövaikutusten selvittämistä koskevilla valitusperusteilla.

Kaavan sisältövaatimukset

Sovelletut oikeusohjeet

Kuntalain (365/1995) 90 § 2 momentin (21.12.2007/1375) mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Asemakaavamuutoksen alue ja kaavoitustilanteesta saatu selvitys

Asemakaavan muutosalue sijaitsee Ainonkadun varressa vajaan puolen kilometrin päässä Lappeenrannan ydinkeskustasta koilliseen Kaupunginlahden itärannalla Lappeenrannan kylpylän ja panimon välisellä alueella. Suunnittelualueen koko on 0,13 hehtaaria ja se sijaitsee Ainonkadun ja Kimpisenkadun välissä. Alueella on nelikerroksinen, vuonna 1955 valmistunut kerrostalo, joka muodostaa neljän muun nelikerroksisen kerrostalon kanssa yhtenäisen kokonaisuuden Ainonkadun varrelle. Kerrostalot on rakennettu 1950–1960-luvuilla. Kerrostalon takana Kimpisenkadun varrella on 1800-luvun lopussa valmistunut piharakennus. Suunnittelualue sijaitsee rakennetussa kaupunkiympäristössä. Alueella kasvaa kookkaita lehtipuita. Tontti sijoittuu jyrkkään rinteeseen siten, että rinne nousee länsipuolelta itäpuolelle yli kymmenen metriä.

Ympäristöministeriön 21.12.2011 vahvistamassa Etelä-Karjalan maakuntakaavassa suunnittelualue ympäristöineen on osoitettu taajamatoimintojen alueeksi (A). Merkinnällä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää tarvittavat taajamien sisäiset liikenneväylät, ulkoilureitit, kevyen liikenteen väylät, yhdyskuntateknisen huollon alueet, paikalliskeskukset sekä virkistys- ja puistoalueet. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee edistää yhdyskuntarakenteen eheytymistä hajanaisesti ja vajaasti rakennetuilla alueilla tukien olemassa olevaa infraa. Suunnittelussa tulee myös edistää taajaman ydinalueen kehittämistä toiminnallisesti ja taajamakuvallisesti selkeästi hahmottuvaksi keskukseksi. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa rakentaminen ja muu maankäyttö on sopeutettava ympäristöönsä niin, että taajaman omaleimaisuus ja viihtyisyys vahvistuvat ja ympäristö-, luonto- ja kulttuuriperintöarvojen säilyminen turvataan sekä varmistetaan sisäisten puisto- ja virkistys- sekä muiden vapaa-alueiden riittävyys.

Suunnittelualue rajautuu Kimpisenkadun puolella maakuntakaavassa maakunnallisesti merkittäväksi kulttuurihistorialliseksi ympäristöksi, Kimpisenkadun ja Neulasepänkadun pientaloalue osoitettuun alueeseen (ma/km).

Ainonkadun puolella suunnittelualue rajautuu maakuntakaavassa osoitettuun valtakunnallisesti merkittävään kulttuurihistorialliseen ympäristöön/kohteeseen, Lappeenrannan linnoitus- ja varuskuntakaupunki, Linnoitus ja Rakuunanmäki, (ma/kv). Merkinnällä osoitetaan kulttuurihistoriallisen ympäristön vaalimisen kannalta valtakunnallisesti merkittävät rakennetut ympäristöt.

Alue kuuluu kaupunki-/taajamarakenteen kehittämisen kohdealueeseen (kk). Merkinnällä osoitetaan laatukäytävän taajamarakenteeseen liittyvät osa-alueet, joissa on erityistä painetta tarkastella ja suunnitella aluetta toiminnallisena kokonaisuutena. Merkinnällä tarkennetaan laatukäytävän keskuksien suunnittelutavoitteita. Alueilla, joilla on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, päämaankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava siitä, että kohdealueelle sijoittuvat toiminnat ja alueen maankäytön ratkaisut eheyttävät kaupunki-/taajamarakennetta ja ne antavat hyvät mahdollisuudet kevyen liikenteen sekä joukkoliikenteen kehittämiseen ja lähipalveluiden toteutumiseen. Yhdyskuntarakenteen eheyttämistä suunniteltaessa on turvattava riittävät lähivirkistysalueet.

Suunnittelualue kuuluu myös matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealueeseen (mv). Merkinnällä osoitetaan matkailun ja virkistyspalveluiden kehittämisen kannalta merkittäviä ja ympäristöltään vetovoimaisia vyöhykkeitä, joilla on edellytykset kehittyä monipuolisiksi matkailun ja vapaa-ajan kokonaisuuksiksi. Alueilla, joilla on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, päämaankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava siitä, että matkailun kehittämistarpeet sovitetaan alueen luonto-, maisema-, rakennusperintö- ja kulttuuriarvoihin niitä hyödyntäen. Tulee huolehtia myös siitä, ettei kyseisiä arvoja vaaranneta.

Suunnittelualueella on voimassa 25.10.1999 kaupunginvaltuuston hyväksymä Keskustaajaman yleiskaavan tarkistus. Yleiskaava on oikeusvaikutukseton. Suunnittelualue on yleiskaavassa kerrostalovaltaista asuntoaluetta (AK1). Alue varataan asuntokerrostaloille. Alueella voidaan sallia asuinympäristöön soveltuvia työtiloja. Lisäksi alue on merkitty kulttuurihistoriallisesti merkittäväksi ympäristöksi (viivoitus). Rakennuslain 135 §:ään perustuvat määräykset: 1. Rakentamisen on tyyliltään ja sijainniltaan sopeuduttava ympäristöön. 2. Kulttuurihistoriallisesti merkittävät rakennukset ja rakenteet on säilytettävä. 3. Maisemallisesti merkittävät puut ja istutukset on säilytettävä.

Lappeenrannan keskustaajaman osayleiskaavaa 2030 (keskusta-alue) laaditaan parhaillaan. Kaavaluonnos on ollut nähtävillä 23.2.–25.3.2015. Osayleiskaavaluonnoksessa suunnittelualue on osoitettu kerrostalovaltaiseksi asuntoalueeksi (AK).

Alueella on voimassa kaupunginvaltuuston 26.9.2005 hyväksymä asemakaava. Suunnittelualue on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK). Tontilla on rakennusoikeutta 1 120 kerrosneliömetriä. Rakennuksen suurin sallittu kerrosluku on neljä ja lisäksi 1/6 rakennuksen suurimman kerroksen alasta saa kellarikerroksessa käyttää kerrosalaan laskettavaksi tilaksi. Pysäköinti (p) on osoitettu tontin itäosaan. Pysäköintialueen ja Kimpisenkadun väliin on merkitty istutettava puurivi ja istutettava alue. Tontin keskiosaan rakennusalan ja pysäköintialueen väliin on merkitty istutettava alue.

Asemakaavan muutosalue kuuluu samaan kortteliin nro 13 kuin sen pohjoispuolella oleva Lappeenrannan panimon alue, jossa on asemakaavassa suojelluksi osoitettuja rakennuksia. Muutosalueen eteläpuolella on asemakaavassa osoitettu pienehkö kolmionmuotoinen puisto Ainonkadun ja Kimpisenkadun välissä. Puiston eteläpuolelta alkaa kortteli nro 7. Tähän kortteliin on osoitettu nelikerroksisten kerrostalojen tontteja Ainonkadun varteen sekä neli- ja viisikerroksisten talojen tontteja Kimpisenkadun varteen. Tonttien takaosat korttelialueen keskellä on osoitettu istutettaviksi tontinosiksi.

Asemakaavamuutoksen tavoitteet ja sisältö

Suunnittelualue on yksityisen henkilön omistuksessa ja hänen tavoitteenaan on ollut nykyisen huonokuntoisen kerrostalon korvaaminen uudella asuinkerrostalolla ja rakennusoikeuden lisääminen tontilla. Kaavaselostuksen mukaan Lappeenrannan kaupungin ilmasto-ohjelman ja arkkitehtuuriohjelman tavoitteena on keskustan tiivistäminen. Asumis- ja maankäyttöohjelman ensisijaisena tavoitteena on eheyttää ja täydentää olemassa olevia alueita. Näiden tavoitteiden lisäksi kaavan tavoitteena on ollut sovittaa rakentaminen alueen kaupunkikuvaan. Selostuksen mukaan tavoitteiden mukaisesti rakentamisen laatua on haluttu ohjata kaavassa paikalliset erityispiirteet huomioiden.

Suunnittelualue on osoitettu asemakaavassa asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK). Tontille on osoitettu rakennusoikeutta 2 200 kerros-m². Kerrostalon rakennusala on osoitettu Ainonkadun puolelle ja tontin keskiosaan siten, että Ainonkadun puoleinen rakennuksen osa on rakennettava ehdottomasti viiteen kerrokseen (V). Tontin keskiosaan sijoittuvan rakennusalan kerroskorkeus on 1/1 r V. Määräyksen mukaan murtoluku roomalaisen numeron edessä osoittaa, kuinka suuren osan rakennuksen suurimman kerroksen alasta saa rakennuksen ensimmäisessä rinteeseen sijoittuvassa kerroksessa käyttää kerrosalaan laskettavaksi tilaksi. Rakennus on määrätty porrastettavaksi Ainonkadun puolelta siten, että rakennuksen julkisivupinnan ja vesikaton leikkauskohdan ylimmäksi korkeusasemaksi on määrätty Ainonkadun reunassa +92,3 ja seuraavassa porrastuksessa +95,3 ja edelleen rakennuksen vesikaton ylimmäksi korkeusasemaksi +96,2. Rakennuksen harjasuunta on osoitettu Ainonkadun suuntaiseksi. Rakennuksen Ainonkadun puolelle on osoitettu rakennusala parvekkeelle.

Tontin Kimpisenkadun puoleiseen reunaan on osoitettu pysäköimispaikka, jolle voidaan sijoittaa väestönsuoja (p-vss), ja ohjeellinen leikki- ja oleskelualueeksi varattu alueen osa (le). Tontin osalle, jonka kerroskorkeus on 1/1 r V, on osoitettu maanalainen tila, johon saa sijoittaa autojen säilytyspaikan yhteen kerrokseen sekä varasto- ja väestösuojatiloja. Tontin pohjoisosaan on osoitettu Ainonkadulta maanalaisiin tiloihin johtava ajoluiska. Muulle osalle Ainonkatua on merkitty ajoneuvoliittymäkielto. Kimpisenkadun varteen on osoitettu istutettava alueen osa ja sille kadun suuntaisesti säilytettävä/istutettava puurivi. Tontin eteläreuna ja le-alue on osoitettu istutettavaksi alueen osaksi.

Asemakaavan yleisten määräysten mukaan tontille on varattava 5–10 m² rakennettua ja istutettavaa oleskelualuetta asuinhuoneistoa kohti. Rakennusten, kulkuteiden ja pysäköintialueiden ulkopuolelle jäävä osa tontista tulee istuttaa. Tontin maastonmuodot tulee ottaa huomioon rakentamisessa eikä turhia täyttöjä tai maastonleikkauksia tule tehdä. Tonttialueelle saa rakentaa tukimuureja ja aitoja.

Julkisivujen osalta on määrätty, että julkisivumateriaalina tulee käyttää punatiiltä ja valkeaa rappausta ja että uuden rakennuksen tulee noudattaa olemassa olevan ja viereisten 1950–1960-lukujen kerrostalojen muotoa, tyyliä, massoittelua ja kattomuotoa. Hissi- tai ilmanvaihtokonehuoneita ei saa sijoittaa vesikattopinnan yläpuolelle.

Alin sallittu rakentamiskorkeus on +78,01 metriä. Ainonkadun puolella ensimmäisen asuinkerroksen lattiatason tulee olla vähintään 0,80 metriä katutason yläpuolella. Kaava-alue sijaitsee III-luokan pohjavesialueella (muu pohjavesialue). Maanalaisten paikoitustilojen suunnittelussa tulee huomioida ja selvittää rakentamisen vaikutukset pohjaveden pinnan tasoon sekä tarvittaessa vaikutukset pohjaveden virtaussuuntiin. Kaava-alueen maaperästä purkautuu radonkaasua, joka on huomioitava rakennussuunnittelussa.

Tontilla on varattava polkupyörien pysäköintiä ja säilytystä varten riittävästi tilaa. Polkupyöräpaikkoja tulee järjestää vähintään 2 polkupyöräpaikkaa asuntoa kohti. Autopaikkoja tulee järjestää yksi autopaikka 75 kerrosneliömetriä kohti. Jos autopaikkoja sijoitetaan nimeämättöminä läheiseen yleiseen pysäköintilaitokseen, voidaan niiden määrästä siltä osin vähentää 30 prosenttia. Autopaikkojen lukumäärää määriteltäessä kunkin porrashuoneen 15 kerrosneliömetriä ylittävää osaa ei tarvitse ottaa huomioon. Autopaikkamitoitukseen ei lasketa kellarikerrokseen sijoitettavia pysäköintitiloja.

(= = =)

Maanomistajien yhdenvertainen kohtelu

(= = =) A:n valituksen mukaan kaavamuutosalueen maanomistajan rakennusoikeus nostetaan lähes kaksinkertaiseksi voimassa olevan kaavan osoittamaan rakennusoikeuteen nähden toisten tontinomistajien jäädessä ilman rakennusoikeuden lisäystä ja päätös on yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen. (= = =)

Kaupunginhallitus on esittänyt valitusten johdosta antamassaan lausunnossa, että asemakaavahankkeet käynnistyvät usein tonttikohtaisina asemakaavoina. Suunnittelussa huomioidaan kuitenkin tontti osana laajempaa kokonaisuutta. Jokainen tontti on yksilöllinen mm. maastonmuodoiltaan, rakennettavuudeltaan ja sijainniltaan kaupunkirakenteessa. Tonttikohtaisten kaavoitusaloitteiden perusteella tutkitaan, onko esimerkiksi lisärakentaminen mahdollista. Ainonkatu 29:n tontti on osa panimon korttelialuetta ja se liittyy suoraan tähän vanhan panimoalueen kokonaisuuteen, jossa rakentamisen tehokkuus on suurempi kuin Ainonkadun eteläosan kerrostalotonteilla. Korttelissa, johon kuuluvat panimon alue sekä kaavamuutosalue, käynti tonttialueille voidaan järjestää sekä Ainonkadun että Kimpisenkadun puolelta, mikä on osaltaan mahdollistanut alueen tehokkaan rakentamisen. Kaupungin kokonaistaloudellisen edun mukaista on kaupunkirakenteen tiivistäminen ja lisärakennusoikeuden osoittaminen olemassa olevan kaupunkirakenteen sisälle, olemassa olevan katu- ja infraverkon varrelle. Lappeenrannan kaupungin ilmasto-ohjelman, asumis- ja maankäyttöohjelman ja arkkitehtuuriohjelman sekä työn alla olevan keskustan osayleiskaavan tavoitteena on keskustan tiivistäminen. Asemakaavamuutos noudattaa myös Lappeenrannan kaupungin strategiaa 2028 ja sitä täydentäviä ohjelmia. Kun asemakaavalla lisätään rakennusoikeutta, noudatetaan kaikissa kohteissa maapoliittisen ohjelman periaatteita, kuten tässäkin tapauksessa. Kiinteistön omistajan kanssa on neuvoteltu maankäyttösopimus, jossa on sovittu kaupungille maksettavasta maankäyttökorvauksesta.

Kaavamuutosalueella olevan kerrostalotontin rakennusoikeus on voimassa olevassa kaavassa 1 120 kerrosneliömetriä. Kaavamuutoksessa rakennusoikeus on nostettu 2 200 kerrosneliömetriin. Tontti ulottuu Ainonkadulta Kimpisenkadulle samoin kuin saman korttelin pohjoispuolinen panimoalue. Kadut ovat tämän korttelin kohdalla yhdensuuntaiset, jolloin korttelialueen leveys pysyy samana. Tontin eteläpuolisen puiston kohdalla katujen suuntaukset muuttuvat siten, että eteläpuolella oleva korttelialue nro 7 levenee etelän suuntaan, jolloin Ainonkadun ja Kimpisenkadun puolelle on osoitettu erilliset tonttialueet. Ainonkadun varren tonteille on osoitettu rakennusoikeutta 1 100, 1 550 ja 1 600 kerrosneliömetriä. Kimpisenkadun puolella olevalle kahdelle pohjoisimmalle tontille on osoitettu rakennusoikeutta 1 100 ja 1 300 kerrosneliömetriä.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita. Maanomistajien tasapuolinen kohtelu ei siten edellytä, että kaikille maanomistajille tulisi olosuhteista riippumatta osoittaa asemakaavassa samansuuruinen rakennusoikeus. Maanomistajien erilaiseen kohteluun tulee kuitenkin olla kaavan sisältövaatimuksista johdettavissa olevat hyväksyttävät maankäytölliset perusteet.

Hallinto-oikeus ottaa huomioon kaavamuutosalueen korttelin 13 tontin 41 ja viereisen korttelialueen nro 7 tonttien edellä kerrotuin tavoin erilaisen aseman kaupunkirakenteessa sekä kaavaselostuksessa ja kaupunginhallituksen lausunnossa kaupunkirakenteen tiivistämiselle nyt kysymyksessä olevalla tontilla esitetyt perusteet ja arvioi, että asemakaavan muutoksessa osoitetulle rakennusoikeuden lisäämiselle on ollut maankäyttö- ja rakennuslaista johdetut hyväksyttävät maankäytölliset syyt eikä asemakaavalla ole valituksessa esitetyillä perusteilla syrjäytetty vaatimusta maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksesta.

Kaupunkikuva, maisema, kulttuuriperintö ja rakennettu ympäristö

(= = =) A:n valituksen mukaan tontin takalaidassa oleva komea harjumaisema kärsii ja Kimpisenkadun varrella olevien omakotitalojen tilanne heikkenee, koska Kimpisenkadun varteen kaavoitettu kaksikerroksinen rakennusmassa vie omakotitaloilta koko näköalan Saimaalle. Tontin takaosan Salpausselän rinne vaikuttaa osaltaan siihen, että Lappeenrannan satamalla on sille tunnusomainen ja ainutlaatuinen amfiteatterimuoto. Tontti muodostaa viereisten kolmen muun tontin kanssa valtakunnallisesti merkittävän kaupunkikuvallisen kokonaisuuden, mutta kaavassa ei ole vaalittu rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä.

(= = =)

Kaavamuutosalue rajautuu sekä valtakunnallisesti että maakunnallisesti arvokkaisiin rakennettuihin kulttuuriympäristöihin, mutta ei sisälly niiden rajauksiin. Kaavaselostuksessa on kuitenkin todettu, että kaavamuutosalueella sijaitseva nelikerroksinen kerrostalo muodostaa neljän muun Ainonkadun varren kerrostalon kanssa yhtenäisen kaupunkikuvallisen kokonaisuuden.

Katselmuksessa tehtyjen havaintojen mukaan Ainonkadun varren viisi noppamaista kerrostaloa muodostavat yhtenäisen kaupunkikuvallisen kokonaisuuden, koska rakennukset ovat samankorkuisia ja niiden kaksi ylintä kerrosta on porrastettu. Kaavamuutosaluetta lähinnä oleva kerrostalo ja A:n katselmustilaisuudessa oikeudelle antaman valokuvan mukaan myös seuraava, katselmuksen aikaan peruskorjauksen vuoksi huputettuna ollut kerrostalo muistuttavat eniten kaavamuutosalueella olevaa taloa, koska niissä on rakennusten keskiosassa ranskalaiset parvekkeet ja molemmissa reunoissa ulostyöntyvät parvekkeet. Näiden asuinkerrostalojen jatkona olevissa kahdessa kerrostalossa havaittiin olevan lasitetut julkisivun mittaiset parvekkeet. Tarkasteltaessa suunnittelualuetta Kaupunginlahden yli linnoitusalueelta käsin kaupunkikuvassa oli havaittavissa kerrostalojen takana olevan rinteen amfiteatterimainen muoto ja kerrostalorivin yhtenäisyys. Tältä etäisyydeltä aluetta tarkasteltaessa huomio ei kuitenkaan kiinnittynyt enää samalla tavoin rakennusten yksityiskohtiin kuten parvekkeisiin, vaan niiden muotoon, massoitteluun, korkeuteen ja yhtenäiseen sijaintiin Ainonkadun varressa Kaupunginlahden ranta-alueella.

Hallinto-oikeus toteaa, että voimassa olevassa kaavassa kaavamuutosalueen tontille ei ole annettu määräyksiä rakennuksen ulkoasusta, korkeusasemasta tai sen sopeuttamisesta kaupunkikuvaan. Kaavaselostuksen ja kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kaavamuutoksen suunnittelussa on keskeisenä suunnitteluperiaatteena ollut uudisrakentamisen sovittaminen alueen kaupunkikuvaan. Asemakaavassa on annettu määräyksiä rakennuksen muodosta, tyylistä, massoittelusta, julkisivumateriaaleista ja kattomuodosta uudisrakennuksen sopeuttamiseksi viereisten 1950–1960-lukujen kerrostalojen tyyliin. Lähtökohtana on ollut viereisten kerrostalojen noppamainen ja ylimpien kerrosten osalta porrastuva massoittelu. Rakennuksen julkisivupinnan ja vesikaton leikkauskohdan ylin korkeusasema samoin kuin rakennuksen vesikaton ylin korkeusasema on määrätty. Voimassa olevassa kaavassa on myös viereisen korttelialueen Ainonkadun puoleisille tonteille annettu määräyksiä rakennusten korkeudesta. Korkomääräysten tarkoituksena on varmistaa rakennuksille yhtenäinen ulkoasu. Kaavassa on määrätty ottamaan rakentamisessa huomioon tontin maaston muodot ja kielletty turhat täytöt ja maastoleikkaukset. Rakennusten, kulkuteiden ja pysäköintialueiden ulkopuolelle jäävät tontin osat on määrätty istutettaviksi ja määrätty, että tontille on varattava 5–10 neliömetriä rakennettua ja istutettavaa oleskelualuetta asuinhuoneistoa kohti.

Rakennuksen vesikaton ylimmästä korkeusasemasta annettu määräys koskee myös tontin keskiosan rinteeseen sijoittuvaa rakennusalaa. Rinteeseen sijoittuva rakennusala on kadun suuntaisesti yli yhden neljäsosan kapeampi kuin Ainonkadun varteen osoitettu rakennusala. Tontin maaston jyrkkyydestä johtuen tontin keskiosan rakennusalalle sijoittuva rakennus näyttää kaavaselostuksen valokuvasovitteiden ja leikkauspiirustusten mukaan Kimpisenkadun suuntaan kaksikerroksiselta. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan uudisrakennus sijoittuu kattokoroltaan alemmas kuin Kimpisenkadun itäpuolella olevat pientalot.

Asemakaavan muutos mahdollistaa maanalaisen autohallin rakentamisen tontin keskiosaan ja pysäköintialueen rakentamisen Kimpisenkadun puoleiselle tontin osalle. Kaavamuutosalueen liikenne kulkee kaupunginhallituksen lausunnon mukaan pääosin Ainonkadun kautta, josta on ajoluiska maanalaisiin tiloihin. Kaavamuutoksessa ei ole annettu määräyksiä jätekatoksen sijoittamisesta tontille.

Valituksenalaisessa asemakaavassa uudisrakennuksen muodosta, tyylistä, massoittelusta, julkisivumateriaaleista, kattomuodosta, kattokorkeudesta ja tontin maastonmuotojen huomioon ottamisesta sekä tontin osien istuttamisesta annetut määräykset sekä edellä esitetty selvitys muutoin huomioon ottaen hallinto-oikeus arvioi, että asemakaavan muutoksessa on vaalittu asemakaavan sisältövaatimusten edellyttämällä tavalla rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja ole hävitetty. Asemakaavan muutoksella luodaan edellytykset liikenteen järjestämiselle eikä aiheuteta Kimpisenkadun omakotitalojen asukkaiden elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään aseteta Kimpisenkadun maanomistajille tai muille oikeuden haltijoille kohtuutonta rajoitusta tai aiheuteta heille kohtuutonta haittaa. Asemakaavan muutos ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla näiltäkään osin lainvastainen.

Muut valitusperusteet

(= = =)

A:n valituksen mukaan päätöksellä muutetaan voimassa olevaa asemakaavaa huonommaksi. Valituksenalainen päätös on objektiviteettiperiaatteen vastainen. Kaavamuutos perustuu tontinomistajan Lappeenrannan kaupunkia vastaan nostamaan riita-asian kanteeseen. Tontin rakennusoikeuden lisäyksen määrään ei ole päädytty asemakaavan muutoksen suunnittelutyössä, vaan se perustuu kaupungin kannalta huonosti hoidettuihin sopimusneuvotteluihin. Kaavamuutos ei ole kaupungin edun mukainen. Viranomaiset ovat lausunnoissaan vastustaneet kaavamuutosta.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Terttu Hämäläinen on Lappeenrannan kaupungin tekniseen toimeen 9.4.2014 saapuneessa hakemuksessa hakenut kaavamuutosta tontille 405-3-13-41. Hakemuksen perusteluiksi hän on esittänyt kiinteistön jatkojalostamisen ja kaupunkikuvallisen ilmeen kehittämisen. Lappeenrannan kaupunginhallitus on hyväksynyt 24.11.2014 sovinnon tekemisen Terttu Hämäläisen ja kaupungin välisessä vahingonkorvausta koskevassa riita-asiassa. Sovintosopimuksen mukaan kaupunki pyrkii laatimaan asemakaavan muuttamista koskevan Hämäläisen hakemuksen pohjalta valmisteltavan asemakaavamuutoksen, jolla tontin 405-3-13-41 rakennusoikeutta lisättäisiin 1 080 kerrosneliömetrillä. Sopimuksen mukaan kaupunki ei voi antaa sitoumusta asemakaavan muuttamisesta. Muutoksen sisältö määräytyy maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavaprosessissa ja kaavan hyväksymisestä päättää kaupunginvaltuusto. Asemakaavan muuttamista koskeva valmistelutyö on päätöksen mukaan käynnistynyt syksyllä 2014.

Hallinto-oikeus toteaa, että Lappeenrannan kaupungin ja tontin 405-3-13-41 omistajan välisellä sovintosopimuksella ei ole ratkaistu asemakaavan sisältöä, vaan asemakaava on saanut sisältönsä kaavamuutosmenettelyssä kaupunginosassa 3 jo voimassa olevasta asemakaavasta sekä kaavan laatimista ohjaavien säännösten, maanomistajan kaavoitusaloitteen, edellä tässä päätöksessä esitettyjen kaupungin strategisten ja muiden tavoitteiden, kaavoituksen vuorovaikutusmenettelyn ja vaikutusarvioinnin sekä päätöksentekomenettelyn lopputuloksena.

Kaavan valmistelua ohjannut Kaakkois-Suomen ELY-keskus ja muut valmisteluun osallistuneet viranomaiset ovat esittäneet käsityksiään kaavamuutoshankkeesta kaavan valmisteluaineiston ja kaavaehdotuksen ollessa nähtävillä sekä kaavasta käydyissä viranomaisneuvotteluissa. Kunnalla on kuitenkin laaja harkintavalta sen suhteen, minne asemakaavan muutos laaditaan ja mitä alueita kaavamuutosalueeseen sisällytetään. Myös kaavamuutoksen laatimisen tarpeellisuus kuuluu kunnan ratkaistavaksi samoin kuin kaavamuutoksen sisältö, kunhan maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt asemakaavan sisältövaatimukset ja muut kaavoitusta koskevat lainsäädännön vaatimukset otetaan asianmukaisesti huomioon. Hallinto-oikeus arvioi, että kaupunginvaltuusto on käyttänyt harkintavaltaansa lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Asiassa ei ole tullut esille seikkoja, jotka osoittaisivat, että viranomaisen toimet asiassa eivät olisi olleet puolueettomia. Kaavaselostuksessa ja kaupunginhallituksen lausunnossa kaavamuutokselle esitetyt perustelut huomioon ottaen kaavamuutosta ei voida pitää kaupungin edun vastaisena.

Johtopäätös

Valituksenalainen päätös asemakaavan muutoksen hyväksymisestä ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla syntynyt lainvastaisessa järjestyksessä eikä päätöksen tehnyt viranomainen ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutoinkaan lainvastainen. Asemakaavan hyväksymispäätöstä koskeva valitus on kunnallisvalitus. Hallinto-oikeus voi tutkia vain sen, onko päätös lainvastainen valituksissa esitetyillä perusteilla. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia kaavapäätöksen tarkoituksenmukaisuutta kuten sitä, olisiko jokin muu vaihtoehtoinen kaavaratkaisu parempi kuin tehty kaavaratkaisu.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (21.12.2007/1375)

Kuntalaki (10.4.2015/410) 145 §, 146 § 1 momentti ja 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veijo Tarukannel, Riikka Tiainen ja Ritva Schiestl, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja Lappeenrannan kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kiinteistön omistajalle myönnetään asemakaavan muutoksella lähes kaksinkertainen määrä rakennusoikeutta nykyiseen asemakaavaan verrattuna alueella, joka on Lappeenrannassa eräs kaikkein merkittävimpiä kaupunkikuvallisia kokonaisuuksia ja kulttuurihistoriallisesti merkittävä osa kaupunkia. Asemakaavan muutosta ei ole perusteltu.

Asemakaavan sisältö ja tähän liittyen rakennusoikeuden määrä on ratkaistu maanomistajan ja kaupungin välillä solmitussa sovintosopimuksessa, jolla kiinteistön omistaja luopuu kanteestaan kaupunkia vastaan käräjäoikeudessa asemakaavan tultua lainvoimaiseksi. On selvää, että kaavoitusaloite on tehty varsinaisen riita-asian ratkaisemiseksi, eikä riita-asiasta tehtyä sovintoesitystä voida katsoa erilliseksi asiaksi kaavamuutosta valtuustossa käsitellessä. Kaupunginvaltuustolla ei ole ollut käytettävissään sovintosopimusta kaavamuutosta hyväksyessään.

Asemakaavaa varten laaditut selvitykset eivät ole olleet riittäviä. Asemakaavan laadinnassa on sivuutettu tai vain pintapuolisesti otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 9 § ja 54 § sekä maankäyttö ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin 5 kohta. Kaikissa viranomaislausunnoissa on vastustettu asemakaavan valmistelua, koska rakennusoikeuden lisäys lähes kaksinkertaiseksi on erittäin merkittävä muutos, joka ei voi jäädä vaikuttamatta syntyvään kaupunkikuvaan ja Ainonkadun kyseisen korttelin tällä hetkellä varsin yhtenäiseen rakennuskantaan.

Kaupunki ei ole tutkinut asemakaavan laadinnan yhteydessä korttelikokonaisuutta, vaan on perusteetta korottanut yhden tontin rakennusoikeutta huomattavasti. Tämä puutteellinen valmistelu johtaa muiden tonttien pyrkimykseen saada oikeutetusti rakennusoikeutta saman verran lisää. Tämä johtaa toteutuessaan koko Ainonkadun amfiteatterimaisen kaupunkikuvan tuhoutumiseen. Sekä Museovirasto että ELY-keskus ovat lausunnoissaan puuttuneet tähän kysymykseen.

Lappeenrannan kaupunginhallitus on antanut selityksen.

A on antanut vastaselityksen.

Katselmus

Korkein hallinto-oikeus on toimittanut katselmuksen asemakaavan muutoksen alueella Lappeenrannan kaupungin 3. kaupunginosan (Kylpylä) korttelin 13 tontilla 41 (Ainonkatu 29) ja sen ympäristössä.

Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on liitetty asiakirjoihin ja lähetetty tiedoksi katselmukseen kutsutuille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kaava-alue ja sen ympäristö

Asiassa on kysymys Lappeenrannan kaupungin 3. kaupunginosan (Kylpylä) korttelin 13 tonttia n:o 41 koskevasta asemakaavan muutoksesta. Tontti sijaitsee Kaupunginlahden rannalla Lappeenrannan keskusta-alueen pohjoisosassa.

Tontin pinta-ala on 1 257 neliömetriä. Voimassa olevassa Lappeenrannan kaupunginvaltuuston 26.9.2005 hyväksymässä asemakaavassa tontti on varattu asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK) ja tontille on osoitettu rakennusoikeutta 1 120 kerrosneliömetriä. Suurin sallittu kerrosluku on neljä.

Asemakaavan muutoksen taustaselvityksenä olleessa, kaavamuutoksen hyväksymishetkellä vireillä ollutta Lappeenrannan keskustaajaman osayleiskaava 2030:tä varten laaditussa rakennetun kulttuuriympäristön selvityksessä (Tmi Lauri Putkonen, Tengbom Eriksson Arkkitehdit Oy, 2013) kohdetta Ainonkatu 19–29 on kuvattu seuraavasti: ”Ainonkadun varrelle valmistui joukko edustavia kerrostaloja 1950- ja 1960-luvun kuluessa. Tiili- ja betonirakenteisten asuinrakennusten julkisivumateriaaleina on punatiili ja valkea rappaus. Ylimmät kerrokset on porrastettu ja katunäkymä on varsin yhtenäinen. Ainonkatu 29 vuodelta 1956, Ainonkatu 25 vuodelta 1960 ja Ainonkatu 19 vuodelta 1962 ovat arkkitehti Per Björkvallin suunnittelemia. Paikallisesti merkittävä arkkitehtonisesti arvokas rakennusryhmä 1950- ja 1960-luvulta, liittyy Kaupunginlahden näkymään.”

Tontti 41 rajautuu pohjoispuoleltaan valtakunnallisesti merkittävään kulttuurihistorialliseen ympäristöön ”Lappeenrannan linnoitus- ja varuskuntakaupunki”. Itäpuoleltaan tontti rajautuu ympäristöministeriön 21.12.2011 vahvistamassa Etelä-Karjalan maakuntakaavassa maakunnallisesti merkittäväksi kulttuurihistorialliseksi ympäristöksi osoitettuun Kimpisenkadun ja Neulasepänkadun pientaloalueeseen.

Katselmuksella havaittiin, että tontilla 41 sijaitseva 1950-luvulla rakennettu nelikerroksinen kerrostalo muodostaa sen eteläpuolella Ainonkadun varrella sijaitsevien neljän muun 1950–1960-luvuilla rakennetun kerrostalon kanssa muodoltaan ja väritykseltään yhtenäisen kokonaisuuden, vaikka tontin ja muiden kerrostalojen välissä onkin ohut puistokaistale. Tämä noppamaisten kerrostalojen muodostama kokonaisuus erottuu hyvin erityisesti Kaupunginlahden toiselta puolen. Tontti 41 poikkeaa muista sen eteläpuolella sijaitsevista kerrostalojen tonteista kuitenkin siten, että se ulottuu itäosastaan tontin kohdalla Ainonkadun kanssa samansuuntaiselle Kimpisenkadulle. Tontin takaosassa Kimpisenkadun puolella on jyrkkä rinne, joka jatkuu myös kaava-alueen eteläpuolella olevien Ainonkadun varren tonttien takaosiin. Tontin 41 pohjoispuolella samassa korttelissa tontin kanssa sijaitsee vanha panimorakennus ja panimorakennuksen pohjoispuolella kaksi uudehkoa kerrostaloa.

Asemakaavan muutoksessa osoitettu maankäyttö

Asemakaavan muutoksessa tontti 41 on varattu asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK). Rakennusoikeutta korttelialueelle on osoitettu 2 200 kerrosneliömetriä. Ehdottomasti käytettävä kerrosluku on asemakaavamääräysten mukaan viisi. Kaavamääräyksissä on myös määrätty rakennuksen vesikaton ylin korkeusasema (+96,2) ja rakennuksen julkisivupinnan ja vesikaton leikkauskohdan ylin korkeusasema (+92,3).

Asemakaavan muutoksen yleisten määräysten mukaan julkisivumateriaalina tulee käyttää punatiiltä ja valkeaa rappausta ja uuden rakennuksen tulee noudattaa olemassa olevan ja viereisten 1950–1960-lukujen kerrostalojen muotoa, tyyliä, massoittelua ja kattomuotoa.

Kysymyksenasettelu

A on valituksessaan esittänyt, että kaavamuutoksella tontille 41 osoitettu rakennusoikeuden lisäys muuttaa kaupunkikuvaa ja johtaa siihen, että myös muille Ainonkadun tonteille on osoitettava rakennusoikeutta saman verran lisää. Tästä puolestaan seuraa kaupunkikuvan tuhoutuminen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on, onko kaupunginvaltuuston päätös kaavan hyväksymisestä lainvastainen A:n valituksessa esitetyllä perusteella.

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Pykälän 2 momentin mukaan selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

(= = =)

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Suomen perustuslain 6 §:ssä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asemakaavan muutoksessa on hyödynnetty Lappeenrannan keskustaajaman osayleiskaava 2030:tä varten laadittua rakennetun kulttuuriympäristön selvitystä. Asemakaavan muutoksen selostuksessa on tunnistettu mainitun selvityksen perusteella tontilla sijaitsevan kerrostalon muodostavan neljän muun sen eteläpuolella sijaitsevan kerrostalon kanssa arkkitehtonisesti arvokkaan yhtenäisen kokonaisuuden Ainonkadun varrella. Vaikutuksia kaupunkikuvaan on kaavaselostuksessa arvioitu havainnekuvien muodossa. Asemakaavan muutokseen sisältyy ehdoton määräys uudisrakennuksen korkeudesta ja yleiset määräykset muun ohella rakennuksessa käytettävistä julkisivumateriaaleista ja rakennuksen muodosta. Asemakaavan muutos on perustunut valituksenalaisien paikallisesti merkittävälle kaupunkikuvalle aiheutuvien vaikutusten ja näiden vaikutusten syntymisen ehkäisemisen osalta riittäviin selvityksiin. Selvitykset on otettu huomioon kaavamuutoksessa rakentamista ohjaavien kaavamääräysten muodossa.

Kaavaselostuksessa kaavamuutoksella osoitettavaa aiempaa suurempaa rakennusoikeutta on perusteltu sillä, että rakennushanke tiivistää osaltaan alueen kaupunkirakennetta. Kaupungin keskustan tiivistäminen on myös Lappeenrannan kaupungin ilmasto-ohjelman mukaista. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymyksessä olevalla Lappeenrannan keskusta-alueella on edellä mainittujen tavoitteiden valossa ollut maankäytölliset perusteet osoittaa tiiviimpää rakentamista kuin mitä näille 1950–1960-luvuilla rakentuneille tonteille on toteutunut.

Kaavamuutoksella sallittu lisärakentaminen sijoittuu kaavakartan mukaan Ainonkadulta tarkasteltuna pääasiassa tontin takaosaan, eikä erotu juurikaan kaupunkikuvallista kokonaisuutta häiritsevästi Kaupunginlahdelta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaavamuutokseen sisältyvät määräykset huomioon ottaen ja katselmuksella suoritettujen havaintojen sekä kaavaselostuksessa esitettyjen havainnekuvien perusteella kaavamuutos ei ennalta arvioiden heikennä tontilla sijaitsevan kerrostalon ja neljän muun tontin eteläpuolella sijaitsevan kerrostalon muodostamaa paikallisesti merkittävää kaupunkikuvallista kokonaisuutta maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä asemakaavalle asetettujen sisältövaatimusten vastaisesti.

Koska kaava-alueen tulee muodostaa riittävä suunnittelullinen kokonaisuus, maankäyttöä tulisi lähtökohtaisesti tarkastella yhtä pienialaista tonttia laajemmin. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että myös tällaisen asemakaavan muutoksen yhteydessä on sinänsä mahdollista osoittaa ympäröivään rakentamiseen nähden tehokkaampaa rakentamista, mikäli tehokkaamman rakentamisen vaikutuksia on selvitetty riittävästi ja sille on maankäytölliset perusteet. Samalla on kiinnitettävä huomiota Suomen perustuslain 6 §:ään, josta ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on noudatettava myös keskusta-alueita kaavoitettaessa. Periaate edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Katselmuksella tehtyjen havaintojen ja karttatarkastelun perusteella asemakaavan muutoksen kohteena oleva tontti 41 poikkeaa sen eteläpuolella Ainonkadun varrella sijaitsevista tonteista kooltaan, muodoltaan ja rakennettavuudeltaan. Muita tontteja koskevat mahdolliset kaavamuutoshankkeet käsitellään ja ratkaistaan erikseen, jolloin kaupunkikuvan vaalimiseen velvoittava asemakaavan sisältövaatimus on otettava huomioon. Asemakaavan muutoksesta ei välittömästi siten seuraa, että kaupunkikuva maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen johdosta kaavamuutoksen seurauksena heikentyisi.

Edellä mainittujen seikkojen vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 29.12.2017