KHO:2018:8

Kehitysvammaisten erityishuolto – Tapaamisia koskeva toimintamalli – Yhteydenpidon rajoittaminen – Asian tutkiminen tuomioistuimessa – Laissa sääntelemätön rajoitus

Vuosikirjanumero: KHO:2018:8
Antopäivä: 16.1.2018
Taltionumero: 113
Diaarinumero: 3164/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:8

Kehitysvammaisen täysi-ikäisen henkilön B:n äiti ja edunvalvoja A oli valituksessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että hänen ja tahdostaan riippumatta erityishuollon toimintayksikköön määrätyn B:n välistä yhteydenpitoa rajoitettiin kehitysvammapsykiatrian yksikön palvelupäällikön allekirjoittaman tapaamisia koskevaksi toimintamalliksi otsikoidun asiakirjan perusteella. Hallinto-oikeus jätti A:n valituksen tutkimatta, koska rajoitustoimenpiteiden käyttämisestä ei ollut tehty hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua valituskelpoista päätöstä. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan siihen sai hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Korkein hallinto-oikeus oikaisi hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn valitusosoituksen, käsitteli valituksen valituslupahakemuksena ja myönsi valitusluvan.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, vastaavalla tavalla kuin vuosikirjaratkaisussaan KHO 2013:142, että hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia valittajan vaatimukset, vaikkei toimintamallia voitukaan pitää valituskelpoisena päätöksenä. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja otti asian välittömästi tutkittavakseen.

Lainsäädännössä yhteydenpidon rajoittamisesta oli säädetty muun ohella lastensuojelulain 62 ja 63 §:ssä sekä mielenterveyslain 22 j §:ssä. Tällaisen rajoitustoimenpiteen käyttäminen oli mainituissa laeissa erikseen sallittu tietyillä edellytyksillä. Rajoituspäätöksiin sai lastensuojelulain 90 §:n 1 momentin ja mielenterveyslain 24 §:n 1 momentin mukaan hakea muutosta valittamalla.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että erityishuollossa olevien henkilöiden kanssa tapahtuvaa yhteydenpitoa ja heidän luokseen toimintayksikköön tehtäviä vierailuja varten oli sinänsä mahdollista laatia yleisiä ohjeita, joilla pyrittiin muun ohella turvaamaan vierailujen ja muun yhteydenpidon turvallisuus sekä varmistamaan, että vierailut ja muu yhteydenpito eivät aiheuttaneet haittaa tai vaaraa erityishuollossa olevalle henkilölle. Ohjeita ei kuitenkaan saanut käyttää yhteydenpidon rajoittamistarkoituksessa.

Samoin selvää oli, että myös kehitysvammaisten erityishuollossa yhteydenpidon rajoittaminen voi sinänsä olla tietyissä tilanteissa perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävistä syistä välttämätöntä. Kun otettiin huomioon perustuslain 10 §:n 1 momentti ja ihmisoikeussopimuksen 8 artikla, tällaisen rajoittamisen tuli perustua lakiin ja täyttää perus- ja ihmisoikeuksien yleiset rajoittamisedellytykset. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa, sellaisena kuin se oli lain 381/2016 voimaantulon jälkeen, ei kuitenkaan ollut säädetty mahdollisuudesta rajoittaa erityishuollossa olevan henkilön ja hänen läheistensä yhteydenpitoa.

Toimintamalli sisälsi muualla lainsäädännössä omaksuttuja yhteydenpidon rajoittamista vastaavia seikkoja muun ohella siltä osin kuin toimintamallissa oli todettu, että vierailuista oli ilmoitettava etukäteen, vierailujen pituutta rajoitettiin, vierailuja valvottiin, sekä rajoitettiin aikaa, jolloin puheluita voitiin soittaa. Toimintamallia oli esitetyn selvityksen mukaan myös käytetty yhteydenpidon rajoittamiseen.

Toimintamallilla oli siten tosiasiallisesti puututtu A:n ja B:n yksityiselämän ja perhe-elämän suojaan. Kysymys oli myös laissa sääntelemättä jääneestä rajoitustoimenpiteestä. Korkein hallinto-oikeus katsoi näin ollen, että palvelupäälliköllä ei ollut ollut oikeutta rajoittaa A:n ja B:n välistä yhteydenpitoa toimintamallissa tarkoitetuilla tavoilla. Yhteydenpidon rajoitusten laissa sääntelemättömyyden vuoksi asiassa ei ollut edellytyksiä tuomioistuimessa tarkemmin ratkaista, mitkä rajoitukset tapauksessa olisivat saattaneet olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä ja välttämättömiä.

Suomen perustuslaki 10 ja 21 §

Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus 8 ja 13 artikla

Laki kehitysvammaisten erityishuollosta 81 d §

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti

Ks. myös KHO 2013:142 ja KHO 2017:132

Päätös, jota valituslupahakemus ja valitus koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 26.5.2017 nro 17/0559/6

Asian aikaisempi käsittely

C:n erityishuoltopiirin erityishuollon johtoryhmä oli 12.1.2017 tekemällään päätöksellä (§ 1) määrännyt B:n tahdosta riippumatta erityishuoltoon D:n kehitysvammapsykiatrian yksikköön 12.1.2017 alkaen. Erityishuollon johtoryhmä oli alistanut päätöksensä Helsingin hallinto-oikeuden vahvistettavaksi 19.1.2017. Hallinto-oikeus on 13.6.2017 antamallaan päätöksellä vahvistanut B:n määräämisen tahdosta riippumattomaan erityishuoltoon.

D:n kehitysvammapsykiatrian yksikön palvelupäällikkö on 10.4.2017 allekirjoittanut asiakirjan, jonka otsikkona on "Toimintamalli asiakkaan ja hänen äitinsä tapaamisista D:n kehitysvammapsykiatrian yksikössä". Toimintamallin sisältöä on selostettu mainitussa asiakirjassa seuraavasti:

"Vierailu tulee ilmoittaa yksikön hoitajille edellisenä päivänä.

- Vierailu ohjelmoidaan asiakkaan päiväohjelmaan ja vierailut eivät tule autistiselle asiakkaalle yllättäen, aiheuttaen hämmennystä ja mahdollisesti haastavaa käyttäytymistä.

- Ennakkotieto tulevasta vierailusta mahdollistaa asiakkaalle positiivisen vierailun onnistumisen.

- Asiakkaalla on asiantuntijatapaamisia ja omaa päiväohjelmaa, jotka ovat asiakkaan kannalta ensisijaisia.

Vierailujen kesto on 1 h, ellei edellisenä päivänä vierailusta sovittaessa sovita toisin.

- Päiväohjelman toteutumisen kannalta on hyvä, että vierailut sijoittuvat viikko-ohjelman ruokailujen väleihin.

- Asiakas saattaa väsyä pitkästä vierailusta, esimerkiksi 5 tunnin ulkoilusta.

Asiakkaan itsemääräämisoikeutta kunnioitetaan siinä, haluaako hän tapaamiseen osallistua.

- Asiakkaan tahto varmistetaan vaihtoehtoisia kommunikaatiomenetelmiä käyttäen, ja hoitajat tukevat asiakasta omaisyhteyden ylläpitämiseen.

- Jos asiakas ei halua osallistua tapaamiseen tai puhua puhelimessa, sitä kunnioitetaan.

Vierailut tapahtuvat rakennus 3:n palaveritilassa.

- Äiti ja asiakas voivat tavata rauhallisessa tilassa. Hoitajat valvovat vierailun turvallista sujumista toisesta huoneesta ikkunan takaa.

- Näin rauhoitetaan aikuisten talon asiakasryhmän toiminta ulkopuolisilta häiriötekijöiltä.

Tapaamisen aikana on mahdollista ulkoilla yksikön piha-alueella.

- Hoitajat ovat näköetäisyydellä varmistamassa turvallisen ulkoilun.

- Näin vältetään vaaratilanteet asiakkaalle, hoitajille sekä ulkopuolisille henkilöille.

Puhelut:

- Yksiköstä soitetaan kaksi kertaa viikossa palvelupäällikön tai asiakasprosessivastaavan toimesta asiakkaan kuulumiset äidille. Ajankohdat sovitaan asiakkaan äidin kanssa.

- Äiti voi olla puhelimitse yhteydessä suoraan asiakkaaseen.

- Tarkoituksenmukaisimmat ajankohdat näille puheluille ovat kello 13–14 tai kello 17–18.

- Puhelinaikojen sopimisella varmistetaan asiakkaan päiväohjelman häiriötön kulku."

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

B:n edunvalvojana A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeus kumoaa D:n kehitysvammapsykiatrian yksikön palvelupäällikön 10.4.2017 allekirjoittamaan tapaamisia koskevaan toimintamalliin perustuvan B:n ja hänen äitinsä välisen yhteydenpidon rajoituksen siltä osin kuin se rajoittaa kohtuuttomasti B:n oikeutta olla yhteydessä äitiinsä ja edunvalvojaansa.

Valittaja on vaatimuksensa tueksi viitannut muun ohella korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun KHO 2013:142.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on jättänyt A:n B:n edunvalvojana tekemän, D:n kehitysvammapsykiatrian yksikön palvelupäällikön 10.4.2017 allekirjoittamaan toimintamalliin kohdistuneen valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tuomioistuinlain 4 luvun 1 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa (586/1996) tai muussa laissa.

Hallintoasiassa tehdyn päätöksen valituskelpoisuutta koskevan hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

D:n kehitysvammapsykiatrian yksiköstä on tehty ehdotus toimintamallista B:n ja hänen äitinsä tapaamisista yksikössä. Ehdotus käytiin läpi verkostopalaverissa 10.4.2017. Verkostopalaverin muistion mukaan kirjallinen esitys yhteistyöstä annetaan tiedoksi äidille ja asiamiehelle. Asiassa ei ole nyt tehty kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 3 a luvussa (381/2016) tarkoitettua rajoitustoimenpiteiden käyttöä koskevaa päätöstä. Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa ei näin ole annettu valituskelpoista päätöstä. Valitus on näin ollen jätettävä hallinto-oikeudessa tutkimatta hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin nojalla.

Hallinto-oikeus on liittänyt päätökseensä valitusosoituksen, jonka mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla kirjallisesti korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mika Hämäläinen, Mervi Hietanen ja Camilla Sandström. Esittelijä Tomi Seppä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B, edunvalvojanaan hänen äitinsä A, on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa D:n kehitysvammapsykiatrian yksikön palvelupäällikön 10.4.2017 allekirjoittamaan tapaamisia koskevaan toimintamalliin perustuvat B:n ja hänen äitinsä väliset yhteydenpidon rajoitukset siltä osin kuin ne rajoittavat kohtuuttomasti B:n oikeutta olla yhteydessä äitiinsä ja edunvalvojaansa. Hän on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää päätöksen täytäntöönpanon keskeytettäväksi.

Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

B on autistinen (F84.0) 31-vuotias mies, jolla on lisäksi diagnosoitu suun alueen dyspraksia, merkittävä huomiota tai hoitoa vaativa sopeutumiskäyttäytymisen häiriö (F70.1) sekä traumaperäinen stressihäiriö (F43.1).

B on kyennyt asumaan kotonaan äitinsä kanssa lähes koko elämänsä, lukuun ottamatta suhteellisen harvoja hoitojaksoja. Hänen äitinsä on toiminut hänen pääasiallisena hoitajanaan koko hänen elämänsä ajan. Äiti on 3.10.2011 määrätty B:n edunvalvojaksi huolehtimaan hänen terveydenhoidollisista asioistaan, kuten hänen hoidostaan ja hoitopaikastaan.

Aikaisempaan psykiatriseen hoitoon liittyvien ahdistus- ja paniikkikohtausten jatkumisen vuoksi B määrättiin tahdosta riippumattoman erityishuollon tutkimusjaksolle sekä 12.1.2017 tahdosta riippumattomaan erityishuoltoon D:n kehitysvammapsykiatrian yksikköön. B:n määrääminen jälleen tahdostaan riippumatta vastaaviin laitosolosuhteisiin syventää hänen traumaansa ja aiheuttaa kohtausten jatkumisen.

Tahdosta riippumattoman hoidon aikana on tehty myös päätös valvotusta liikkumisesta ja poistumisen estämisestä. Nämä rajoitukset hallinto-oikeus on kumonnut 13.6.2017 antamallaan päätöksellä.

Nyt kysymyksessä olevat yhteydenpidon rajoitukset sisältyvät edellä tarkoitettuun toimintamalliin. Toimintamallin saatekirjeen mukaan toimintamalliin on päädytty 10.4.2017 pidetyssä verkostopalaverissa, jossa ovat olleet yksikön edustajien lisäksi läsnä C:n erityishuollon johtoryhmään kuuluvat sosiaalityöntekijät, jotka ovat muistion mukaan puoltaneet mallia.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2013:142 on kysymys vastaavasta yhteydenpidon rajoittamisesta. Myös tässä tapauksessa on kysymys neuvottelumuistion kaltaisesta asiakirjasta. Tapaamisia koskevalla toimintamallilla kehitysvammapsykiatrian asiakkaana olevan B:n perusoikeuksia pyritään tosiasiassa rajoittamaan merkittävästi. Toimintamalli sisältää useita rajoituksia, kuten edunvalvojan vierailujen keston ja puheluiden rajoittamisen.

Saatekirjeessä toimintamallin perusteeksi on esitetty äidin tapaamisista aiheutuvat häiriöt sekä ulkoilutilanteiden aikana syntyneet vaaratilanteet. Saatekirjeen mukaan äidin tapaamiset ovat aiheuttaneet häiriöitä muille yksikön asiakkaille sekä yksikön toiminnalle. Vierailuun liittyvien ulkoilutilanteiden aikana on syntynyt vaaratilanteita henkilökunnalle, asiakkaan äidille sekä ulkopuolisille henkilöille. Lisäksi on todettu, että tapaamiset ovat pääsääntöisesti päättyneet rajoitustilanteeseen asiakkaan väkivaltaisen käyttäytymisen vuoksi. Myös 10.4.2017 pidettyä välipalaveria koskevassa muistiossa on todettu, että ulkoilutilanteissa on ollut vaaratilanteita liikenteessä ja että äidin ja asiakkaan tapaamiset vaarantavat yksikön ja sen asiakkaiden turvallisuuden.

Edunvalvoja ei ole tapaamisten aikana havainnut tapaamisista olleen häiriöitä ulkopuolisille. Saatekirjeessä tai välipalaveria koskevassa muistiossa ei ole kerrottu, millaisia häiriöitä tai vaaratilanteita yksikössä on ilmennyt tai millä tavalla yksikön ja sen asiakkaiden turvallisuus ja toiminta on vaarantunut. Edunvalvoja ei ole havainnut tällaista tapahtuneen tapaamisten vuoksi. Edunvalvojan läsnäolon aikana tapaamiset eivät ole pääsääntöisesti päättyneet rajoitustilanteisiin, vaikka joitakin rajoitustilanteita onkin ollut. Valtaosa tapaamisista on sujunut rauhallisesti. B ei ole myöskään ulkoilulenkkien aikana koskaan saanut autismista johtuvaa kohtausta.

B:n toiveita yhteydenpidosta ei ole toimintamallia valmisteltaessa selvitetty, vaikka rajoitusten on katsottava perustavanlaatuisesti puuttuvan hänen yksityiselämäänsä. Rajoituksista johtuen myöskään hänen oikeutensa saada laadultaan hyvää sosiaalihuoltoa ja hyvää kohtelua ei toteudu.

Toimintamallin mukaan edunvalvojan on ilmoitettava vierailustaan yksikön hoitajille edellisenä päivänä. Aikaisemmin edunvalvoja on sopinut vierailuista B:n itsensä kanssa puhelimitse. Ei voida katsoa, että vierailut olisivat jotenkin paremmin B:n ennakoitavissa, jos edunvalvoja ilmoittaa niistä vain yksikön henkilökunnalle.

Toimintamallissa on todettu asiakkaalla olevan omaa päiväohjelmaa ja asiantuntijatapaamisia, jotka ovat hänelle ensisijaisia. Edunvalvoja ymmärtää erilaisten asiantuntijatapaamisten tärkeyden eikä pyri järjestämään vierailujaan samaan aikaan. Hänellä ei kuitenkaan ole ollut mahdollisuutta ottaa niitä huomioon, koska päivä- tai viikko-ohjelmaa ei ole annettu hänelle pyynnöistä huolimatta.

Yksikön palvelupäällikkö on edunvalvojan kanssa käydyssä puhelinkeskustelussa ilmoittanut, että jollei edunvalvoja noudata kyseisiä rajoituksia, yhteydenpitoa voidaan rajoittaa niin, että se loppuu kokonaan. Myös tapaamisia koskevan toimintamallin saatekirjeessä on todettu, että edunvalvojan tapaamisista on yritetty sopia siinä onnistumatta ja että tapaamisia ei voida tässä muodossa enää jatkaa. Myös tämä viittaa siihen, että tapaamiset eivät enää toteudu muutoin kuin toimintamallin mukaisesti. Kysymyksessä ei myöskään voida katsoa olevan sopimus, johon saatteessa on viitattu, vaan tosiasiallinen rajoitus, joka myös toteutuu käytännössä.

Edunvalvojan yrittäessä 13.5.2017 tavata B:tä tapaaminen ei toteutunut, koska yksikkö esti sen, ja edunvalvoja käännytettiin matkustamaan takaisin C:n kaupunkiin. Edunvalvojan saapuessa paikalle ja kysyessä B:n päiväohjelmasta hänelle vastattiin, että ohjelmassa oli ulkoilua, mutta edunvalvoja ei saa tavata B:tä, koska asiasta on päätös eikä edunvalvoja ole ilmoittanut tulostaan etukäteen. Kyseisellä päätöksellä mitä ilmeisimmin tarkoitettiin tapaamisia koskevaa toimintamallia. Tämän jälkeen hoitajat ilmoittivat kutsuvansa poliisin, poistuivat paikalta ja edunvalvoja jätettiin yksin pihalle. Myöhemmin samana päivänä edunvalvojan tuttava päästettiin sisään viemään tuliaiset, mutta edunvalvojaa ei päästetty tapaamaan B:tä lainkaan. Poliisien kutsumisella uhkaamisen lisäksi edunvalvojaa on uhattu aikaisemmin myös lähestymiskiellolla.

Edunvalvojaa ei päätökseen vedoten päästetty sisään myöskään 21.5.2017. Edunvalvojalle kerrottiin tuolloin B:n olevan levoton. Edunvalvojan pyydettyä tuttavansa apuun hoitajat päästivät tämän sisään. Tuttava vei edunvalvojan tuomat tuliaiset eikä huomannut B:ssä mitään levottomuuden merkkejä. Edunvalvoja saattoi ainoastaan yrittää puhua B:lle ovenraosta.

Toimintamallissa vierailujen kesto on rajoitettu yhteen tuntiin, mitä on pidettävä B:n ja hänen läheistensä välistä yhteydenpitoa kohtuuttomasti rajoittavana. Yksikköön matkustamiseen menee useita tunteja yhtä vierailua kohden.

Edunvalvojan havaintojen mukaan yksikössä ei ole onnistuttu löytämään toimivia kommunikaatiomenetelmiä B:n kanssa, vaan häntä on usein tulkittu väärin. Näin on käynyt esimerkiksi äidin tullessa tapaamaan B:tä, kun hoitajat ovat ilmoittaneet, ettei tämä halua tavata äitiään, vaikka samalla äiti on kuullut B:n pyytävän äitiä tulemaan huoneeseensa.

B:n ja edunvalvojan välisiä puheluita on rajoitettu siten, että edunvalvoja voi soittaa B:lle ainoastaan kello 13–14 tai kello 17–18 B:n päiväohjelman häiriöttömän kulun varmistamiseksi. Rajoitusta on pidettävä kohtuuttomana etenkin, koska tältä osin vedotaan B:n päiväohjelmaan, jota ei useista pyynnöistä huolimatta ole suostuttu toimittamaan edunvalvojalle. Puhelut ovat toteutuneet vaihtelevasti.

Välipalaveria 10.4.2017 koskevassa muistiossa on todettu, että äidin puheluihin luodaan yhteinen sopimus, sillä useat puhelut hoitajien vuoron aikana kuormittavat asiakkaan ohjauksessa olevaa henkilökuntaa keskeyttäen asiakkaan meneillään olevan toiminnan. B:tä tai edunvalvojaa ei kuitenkaan ole kuultu kyseisessä asiassa, eikä voida katsoa, että asiassa olisi syntynyt jokin yhteinen sopimus.

Toimintamallissa on kysymys yhteydenpidon rajoittamisesta, joka on toteutunut myös käytännössä sisällöltään toimintamallin mukaisena. Toimintamallia ei voida pitää pelkkänä edunvalvojalle tehtynä yhteistyöehdotuksena, vaan julkista valtaa käyttäen tehtynä päätöksenä, jolla on rajoitettu B:n oikeutta tavata äitiään ja edunvalvojaansa. Tällaista yhteydenpidon rajoittamista ei ole mahdollistettu kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa.

Rajoitus puuttuu B:n perus- ja ihmisoikeuksiin. Se loukkaa perusteettomasti B:n perustuslain 10 §:n 1 momentissa ja ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa tarkoitettua perhe-elämän ja yksityiselämän suojaa.

Asiassa ei ole esitetty mitään sellaisia perusteita, joiden mukaan yhteydenpidon rajoittaminen toimintamallissa kuvatulla tavalla olisi välttämätöntä B:n terveyden tai turvallisuuden taikka muiden terveyden tai turvallisuuden suojaamiseksi. Yhteydenpidon rajoittamista ei ole perusteltu B:n hoidon ja huolenpidon kannalta, vaan toimintamallissa on vedottu lähinnä tarkemmin perustelemattomiin häiriöihin ja hoitajien kuormittumiseen. Yhteydenpidon rajoittaminen kyseisellä tavalla ei ole tarkoituksenmukaista tai oikeasuhtaista. Asuminen sosiaalihuollon asumispalveluyksikössä ei ole peruste rajoittaa sosiaalihuollon asiakkaan tai hänen omaisensa perus- ja ihmisoikeuksia.

B:lle on ihmissoikeussopimuksen 13 artiklan mukaisesti toimintamalliin perustuvan yhteydenpidon rajoittamisen osalta taattava tehokas oikeussuojakeino. B:lle ei ole toimitettu mitään muuta asiakirjaa yhteydenpidon rajoittamisesta, josta hän voisi valittaa. B:tä tai hänen edunvalvojaansa ei ole kuultu yhteydenpidon rajoittamista koskevasta päätöksestä, eikä B:n toivomuksia ja mielipidettä ole selvitetty tai hänen itsemääräämisoikeuttaan kunnioitettu. Kuulemista ja päätöksentekoa koskevien velvollisuuksien laiminlyönti ei voi kaventaa asiakkaan muutoksenhakuoikeutta. Asiassa ei ole mitään muutakaan hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaista perustetta tutkimatta jättämiselle.

B:n on voitava saada oikeuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi, kuten perustuslain 21 §:stä ilmenee, ja julkisen vallan on perustuslain 22 §:n mukaan turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

D:n kuntayhtymän erityishuollon johtoryhmä on antanut selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kuten hallinto-oikeus on todennut, B:n yhteydenpitoa äitiinsä ja edunvalvojaansa ei ole rajoitettu kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 3 a luvussa tarkoitetulla päätöksellä. Äidin ja asiakkaan välistä yhteydenpitoa ei ole missään vaiheessa pyritty rajoittamaan. Verkostopalaverissa D:n kehitysvammapsykiatrian yksikössä 10.4.2017 on käyty läpi ehdotus toimintamallista B:n ja hänen äitinsä tapaamisista ja puhelinkäytännöistä yksikössä.

Ehdotuksessa on huomioitu aluehallintoviraston suositus asiakkaan ja omaisten välisestä yhteydenpidosta. Toimintamalli perustuu asiakkaan tuen tarpeisiin, ja se mahdollistaa tosiasiallisesti yhteydenpidon osapuolten kesken. Toimintamallin tarkoituksena on tukea eri osapuolten välistä yhteistä ymmärrystä yhteydenpidosta siten, että samanaikaisesti asiakkaan hoito ja huolenpito kehitysvammapsykiatrisessa yksikössä voi turvallisesti toteutua. Toimintayksikössä tuetaan asiakasta yhteydenpitoon omaisiin mutta myös kunnioitetaan hänen itsemääräämisoikeuttaan yhteydenpitoon liittyen.

Valittaja on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kuntayhtymän erityishuollon johtoryhmä ei ole selityksessään lausunut valituksessa mainituista toimintamallin laatimisen jälkeisistä toteutumatta jääneistä tapaamisista 13.5.2017 ja 21.5.2017. Mainittuina ajankohtina edunvalvoja on yrittänyt tulla tapaamaan B:tä, mutta tapaamiset ovat jääneet toteutumatta yksikön vedottua asiassa annettuun päätökseen. Tapaamisia on edunvalvojan havaintojen mukaan rajoitettu myös tilanteissa, joissa autistisen B:n itseilmaisua on selvästi ymmärretty väärin. Mistään ei ilmene, että B:n toiveita yhteydenpidosta olisi selvitetty.

Tapaamisten lisäksi myös puheluita on rajoitettu. Asiasta ei ole sovittu B:n tai edunvalvojan kanssa. Myöskään se, että hoitajat kokevat potilaiden omaisten puhelut kuormittavina, ei oikeuta rajoittamaan B:n ja hänen äitinsä yhteydenpitoa. Hoitajat ovat toistuvasti keskeyttäneet äidin puhelut, yhteensä kymmeniä kertoja, äidin yrittäessä ottaa yhteyttä B:hen. Edunvalvojalle on kerrottu, että hoitajia on ohjeistettu tähän. Hoitajat laittavat usein puhelimen kiinni heti, kysymättä lainkaan B:ltä, haluaako hän puhua äitinsä kanssa.

Edunvalvojaa on ohjattu kohdistamaan puhelunsa E:n erityispalvelujen tulosaluejohtajalle G:n kuntaan ja sittemmin F:lle H:n kaupunkiin. B on kuitenkin D:n yksikössä. Edunvalvojan soittoihin mainituille henkilöille G:n kuntaan ja myöhemmin H:n kaupunkiin ei yleensä vastata. Viimeksi 23.10.2017 pidetyssä palaverissa todettiin, että “yhteydenpidon suhteen on syytä jatkaa samaa linjaa kuin tähän asti".

Koska kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa ei ole säädetty erityishuollossa olevan henkilön yhteydenpidon rajoittamisesta, eivät johtoryhmän selityksessä mainitut aluehallintoviraston suosituksetkaan voi oikeuttaa yhteydenpidon rajoittamista.

Yhteydenpidon rajoittaminen on B:n edun vastaista. Läheisten tarjoama tuki olisi ensisijaisen tärkeää B:lle.

Valittaja on korkeimman hallinto-oikeuden täydennyspyynnön johdosta täydentänyt valitustaan valituslupahakemuksella.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Helsingin hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus oikaistaan kuulumaan siten, että valituksen tekeminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa.

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

2. Hallinto-oikeuden päätös valituksen tutkimatta jättämisestä kumotaan.

Viivytyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus tutkii asian välittömästi. Valitus hyväksytään ja asiassa vahvistetaan, ettei D:n kehitysvammapsykiatrian yksikön palvelupäälliköllä ole ollut oikeutta rajoittaa valittajan ja hänen äitinsä välistä yhteydenpitoa toimintamallissa tarkoitetulla tavalla.

3. Lausuminen yhteydenpidon rajoittamisen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Valitusosoituksen oikaiseminen ja valitusluvan myöntäminen

Asiassa on kysymys siitä, onko kehitysvammaisten erityishuollossa olevan B:n ja hänen äitinsä välisen yhteydenpidon rajoittaminen ollut mahdollista kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain perusteella. Hallinto-oikeus on jättänyt rajoitusta koskevan valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeus on liittänyt päätökseensä valitusosoituksen, jonka mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 81 d §:n mukaan hallinto-oikeuden päätökseen 33 §:n 3 momentissa tarkoitetussa asiassa saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden muuhun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Mainitun lain 33 §:n 3 momentissa säädetään erityishuollon johtoryhmän päätöksestä henkilön määräämisestä erityishuollon toimintayksikköön tahdostaan riippumatta, mistä tässä asiassa ei ole kysymys.

Myös laissa sääntelemätöntä rajoitustoimenpidettä koskevan päätöksen osalta on korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisusta KHO 2017:132 tarkemmin ilmenevällä tavalla noudatettava samaa muutoksenhakujärjestystä kuin haettaessa muutosta päätökseen, jolla on päätetty käyttää laissa säädettyjä rajoitustoimenpiteitä.

Edellä todetun vuoksi Helsingin hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus on oikaistava kuulumaan siten, että valituksen tekeminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa, ja B:n, edunvalvojanaan A, tekemä valitus on käsiteltävä valituslupahakemuksena.

Korkein hallinto-oikeus myöntää asiassa valitusluvan ja tutkii valituksen.

2. Pääasia

2.1 Pääasiassa sovellettavat oikeusohjeet

Perustuslain 10 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaan jokaisella, jonka tässä yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

2.2 Rajoitustoimenpiteiden käyttämistä kehitysvammaisten erityishuollossa koskevat säännökset esitöineen

Kehitysvammaisten erityishuollosta annettua lakia on muutettu lailla 381/2016. Tässä yhteydessä lakiin on lisätty uusi 3 a luku, joka koskee itsemääräämisoikeuden vahvistamista ja rajoitustoimenpiteiden käyttämistä erityishuollossa.

Mainitun lain 42 §:n mukaan erityishuolto on järjestettävä ja erityishuollossa olevaa henkilöä on kohdeltava siten, ettei hänen ihmisarvoaan loukata sekä että hänen vakaumustaan ja hänen yksityisyyttään kunnioitetaan. Erityishuoltoa toteutettaessa on otettava huomioon erityishuollossa olevan henkilön toivomukset, mielipiteet, etu ja yksilölliset tarpeet. Erityishuollossa olevalle henkilölle on turvattava mahdollisuus osallistumiseen ja vaikuttamiseen omissa asioissaan. Erityishuollossa olevan henkilön hyvinvointia, terveyttä ja turvallisuutta on ylläpidettävä ja edistettävä.

Lain 42 b §:n 1 momentin mukaan erityishuollossa voidaan jäljempänä säädetyin edellytyksin käyttää mainitun lain 42 f–42 n §:ssä tarkoitettuja rajoitustoimenpiteitä järjestettäessä sosiaalihuoltolain lain 21 §:n 4 momentissa tarkoitettua tehostettua palveluasumista tai 22 §:ssä tarkoitettuja laitospalveluja taikka vastaavia yksityisiä palveluita. Lain 42 n §:n 3 momentissa tarkoitettua muuta kuin lyhytkestoista poistumisen estämistä voidaan käyttää vain tahdosta riippumattomassa erityishuollossa.

Mainitun lain 42 d §:ssä säädetään rajoitustoimenpiteiden käytön yleisistä edellytyksistä ja 42 e §:ssä rajoitustoimenpiteiden käytön arvioinnista ja vähentämisestä. Mainitussa laissa tarkoitettuja rajoitustoimenpiteitä ovat kiinnipitäminen (42 f §), aineiden ja esineiden haltuunotto (42 g §), henkilöntarkastus (42 h §), lyhytaikainen erillään pitäminen (42 i §), välttämättömän terveydenhuollon antaminen vastustuksesta riippumatta (42 j §), rajoittavien välineiden tai asusteiden käyttö päivittäisissä toiminnoissa ja vakavissa vaaratilanteissa (42 k ja 42 l §), valvottu liikkuminen (42 m §) ja poistumisen estäminen (42 n §).

Lain 3 a luvussa tarkoitetuista rajoitustoimenpiteistä tehdään kirjallinen päätös siten kuin eri rajoitustoimenpiteiden osalta on tarkemmin säädetty mainitussa luvussa. Laissa ei ole säännöksiä yhteydenpidon rajoittamisesta.

Perustuslakivaliokunta on todennut lausunnossaan (PeVL 15/2015 vp), että esityksen yhtenä tarkoituksena oleva lakitasoisen sääntelyn täydentämis- ja täsmentämispyrkimys on sopusoinnussa perusoikeusuudistuksessa omaksutun sen käsityksen kanssa, että tietyn ihmisryhmän perusoikeuksia ei voida suoraan rajoittaa erityisen vallanalaisuussuhteen tai laitosvallan perusteella (HE 309/1993 vp, s. 25/I ja 49/II). Jos esimerkiksi laitoshuollossa olevan henkilön perusoikeuksia on tarve rajoittaa, on rajoituksista säädettävä lailla ja ne tulee oikeuttaa erikseen kussakin tapauksessa ja kunkin perusoikeuden osalta (PeVL 5/2006 vp, s. 2/I ja PeVL 34/2001 vp, s. 2/I).

Perustuslakivaliokunta on todennut edellä mainitussa lausunnossaan, että perusoikeusrajoitusten täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukseen on syytä kiinnittää erityistä huomiota tämänkaltaisen lainsäädännön arvioinnissa. Sääntelyn tulee olla mahdollisimman tyhjentävää. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että rajoitustoimenpiteistä säätäminen ei merkitse avointa toimivaltaluetteloa rajoitustoimenpiteiden käyttämiselle. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että sekä toimenpiteiden käyttämisestä säädettäessä että lakia sovellettaessa on siten otettava korostuneesti huomioon perusoikeusrajoitusten oikeasuhtaisuuden ja välttämättömyyden vaatimukset. Tärkeitä seikkoja ovat muun ohella rajoitustoimenpiteiden käytön viimesijaisuus sekä se, että niiden käytöstä luovutaan heti, kun se on mahdollista. Perustuslakivaliokunta on sääntelykokonaisuutta arvioidessaan lausunut, ettei rajoitustoimenpiteitä voida käyttää, jos niistä ei ole säädetty laissa perusoikeuksien rajoitusedellytykset asianmukaisesti täyttäen.

2.3 Asiassa saatu keskeinen selvitys

B on määrätty erityishuollon johtoryhmän päätöksellä kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa tarkoitettuun tahdosta riippumattomaan erityishuoltoon D:n kehitysvammapsykiatrian yksikköön.

B:n ja hänen äitinsä A:n välisiä tapaamisia koskevan toimintamallin mukaan äidin, joka on myös B:n edunvalvoja, vierailuista pitää ilmoittaa etukäteen edellisenä päivänä. Vierailujen kesto on toimintamallin mukaan rajoitettu pääsääntöisesti yhteen tuntiin, ja toimintayksikön henkilökunta valvoo tapaamisia toisesta huoneesta ikkunan takaa. A on lisäksi esittänyt, että hänen ja B:n välisiä puheluja on tosiasiallisesti rajoitettu toimintamallin perusteella, vaikka toimintamallissa itsessään puheluaikojen osalta esitetään vain suositus.

Asiassa saadun selvityksen perusteella A ei ole kaikilta osin ollut halukas sitoutumaan toimintamalliin kirjattuihin käytänteisiin. Näin ollen toimintamallissa on ollut, siltä osin kuin A ei ole malliin sitoutunut, kysymys toimintayksikön edustajan yksipuolisesti asettamista ehdoista, jotka ovat koskeneet B:n ja hänen äitinsä välisiä tapaamisia ja muuta heidän välistään yhteydenpitoa.

Valittaja on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että erilaisia B:n ja hänen äitinsä tapaamisiin sekä heidän yhteydenpitoonsa muutoin kohdistuvia rajoituksia on tosiasiallisesti pantu täytäntöön toimintamallin perusteella.

Kuntayhtymän erityishuollon johtoryhmä on esittänyt muun ohella, että A:n käyttäytyminen on ollut omiaan aiheuttamaan häiriötä muiden asiakkaiden palvelujen toteuttamiselle yksikössä. Erityishuollon johtoryhmä on antamassaan selityksessä yleisellä tasolla kiistänyt yhteydenpidon rajoittamisen. Selityksessä ei kuitenkaan ole yksilöidymmin kiistetty B:n ja hänen äitinsä välisten tapaamisten rajoittamista toimintamallin perusteella 13.5.2017 ja 21.5.2017 tai puhelujen rajoittamista.

2.4 Oikeudellinen arviointi valituksen tutkimisedellytyksistä

Valittajan mukaan yhteydenpitoa on tosiasiassa rajoitettu toimintamallista ilmenevällä tavalla. Valittaja on myös selostanut, milloin ja miten yhteydenpitoa on näin rajoitettu.

Korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, että edellä mainittua toimintamallia ei voida pitää hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuna valituskelpoisena päätöksenä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että valittaja on hallinto-oikeudessa esittänyt ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan tulkintakäytännössä tarkoitetun perusteltavissa olevan väitteen siitä, että hänen ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaista perhe-elämän ja yksityiselämän suojaansa loukataan. Ihmisoikeussopimuksen 13 artiklasta johtuu, että valittajalle on asiassa taattava tehokas oikeussuojakeino. Perustuslain 21 §:n 1 momentista ilmenee, että jokaisen on voitava saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Koska valittajalla ei ole käytettävissään muuta tehokasta oikeussuojakeinoa eikä muuta keinoa saada oikeussuojapyyntöään tuomioistuimessa tutkittavaksi, hallinto-oikeuden, joka oikeusjärjestyksen mukaan on yleensä toimivaltainen tutkimaan hallintovalituksia päätöksistä, joilla erityishuollossa olevan henkilön oikeuksia rajoitetaan, ei olisi tullut jättää valittajan vaatimuksia tutkimatta. Korkein hallinto-oikeus viittaa tältä osin myös vuosikirjaratkaisuunsa KHO 2013:142.

Tästä syystä hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivytyksen välttämiseksi asian suoraan tutkittavakseen sitä hallinto-oikeudelle palauttamatta.

2.5 Rajoitustoimenpiteiden käyttämistä koskeva oikeudellinen arviointi

Lainsäädännössä yhteydenpidon rajoittamisesta on säädetty muun ohella lastensuojelulain 62 ja 63 §:ssä sekä mielenterveyslain 22 j §:ssä. Tällaisen rajoitustoimenpiteen käyttäminen on mainituissa laeissa erikseen sallittu tietyillä tarkemmin säädetyillä edellytyksillä. Rajoituspäätöksiin saa lastensuojelulain 90 §:n 1 momentin ja mielenterveyslain 24 §:n 1 momentin mukaan hakea muutosta valittamalla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että erityishuollossa olevien henkilöiden kanssa tapahtuvaa yhteydenpitoa ja heidän luokseen toimintayksikköön tehtäviä vierailuja varten on sinänsä mahdollista laatia yleisiä ohjeita, joilla pyritään muun ohella turvaamaan vierailujen ja muun yhteydenpidon turvallisuus sekä varmistamaan, että vierailut ja muu yhteydenpito eivät aiheuta haittaa tai vaaraa erityishuollossa olevalle henkilölle. Ohjeita ei voida kuitenkaan käyttää yhteydenpidon rajoittamistarkoituksessa.

On samoin selvää, että myös kehitysvammaisten erityishuollossa yhteydenpidon rajoittaminen voi sinänsä olla tietyissä tilanteissa perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävistä syistä välttämätöntä. Kun otetaan huomioon perustuslain 10 §:n 1 momentti ja ihmisoikeussopimuksen 8 artikla, tällaisen rajoittamisen tulee perustua lakiin ja rajoittamisen tulee täyttää perus- ja ihmisoikeuksien yleiset rajoittamisedellytykset. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa, sellaisena kuin se on lain 381/2016 voimaantulon jälkeen, ei kuitenkaan ole säädetty mahdollisuudesta rajoittaa erityishuollossa olevan henkilön ja hänen läheistensä yhteydenpitoa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että toimintamalli on sisältänyt muualla lainsäädännössä omaksuttuja yhteydenpidon rajoittamista asiallisesti vastaavia seikkoja muun ohella siltä osin kuin toimintamallissa on todettu, että vierailuista on ilmoitettava etukäteen, vierailujen pituutta rajoitetaan, vierailuja valvotaan sekä rajoitetaan puheluiden soittamisaikaa. Asiassa saatu selvitys osoittaa lisäksi, että toimintamallia on näiltä osin myös käytetty yhteydenpidon, tapaamisten ja puheluiden, rajoittamiseen.

Toimintamallilla on siten tosiasiallisesti puututtu B:n ja hänen äitinsä yksityiselämän ja perhe-elämän suojaan. Kysymys on myös laissa sääntelemättä jääneestä rajoitustoimenpiteestä. Korkein hallinto-oikeus katsoo näin ollen, että D:n kehitysvammapsykiatrian yksikön palvelupäälliköllä ei ole ollut oikeutta rajoittaa B:n ja hänen äitinsä välistä yhteydenpitoa toimintamallissa tarkoitetuilla tavoilla.

Yhteydenpidon rajoitusten laissa sääntelemättömyyden vuoksi asiassa ei ole edellytyksiä tuomioistuimessa ratkaista tarkemmin, mitkä rajoitukset tässä tapauksessa olisivat saattaneet olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä ja välttämättömiä.

3. Täytäntöönpanon keskeyttäminen

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Taina Pyysaari, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Mika Paavilainen.

 
Julkaistu 16.1.2018