KHO:2018:15

Virkasopimuksen irtisanominen – Valtiontalouden tarkastusvirasto – Päätöksen valituskelpoisuus – Kuuleminen – Virkasopimuksen irtisanomisen perusteet – Perusteiden asianmukaisuus

Vuosikirjanumero: KHO:2018:15
Antopäivä: 30.1.2018
Taltionumero: 367
Diaarinumero: 1946/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:15

A oli vuonna 2009 määrätty tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävään Valtiontalouden tarkastusviraston sisäisellä hakumenettelyllä ja hänen kanssaan oli tehty virkasopimus. Virkasopimus oli sittemmin uusittu kesäkuussa 2013. Sopimus oli voimassa toistaiseksi, enintään kuitenkin niin kauan kuin A oli määrätty toimimaan tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävässä. Sopimuksen mukaan A:n tehtävänä oli toimia tarkastusryhmän henkilöstön esimiehenä sekä ohjata, neuvoa ja valvoa ohjausvastuulleen kuuluvia tarkastuksia. Sopimuksen mukaan kummallakin osapuolella oli oikeus irtisanoa sopimus.

Virasto irtisanoi maaliskuussa 2016 tekemällään päätöksellä A:n virkasopimuksen ja päätti hänelle vuonna 2013 annetun tehtävään määräyksen. A haki muutosta päätökseen valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kun otettiin huomioon tehtävään määräämisen päättämisen ja virkasopimuksen irtisanomisen vaikutukset A:n virkamiesoikeudelliseen asemaan ja etuihin, viraston päätöstä oli pidettävä hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuna valituskelpoisena päätöksenä. Eduskunnan virkamiehistä annetun lain 63 a §:n 2 momentissa mainitut muutoksenhakukiellot eivät olleet esteenä asian tutkimiselle.

Korkein hallinto-oikeus katsoi muutoin, että asiassa ei ollut tapahtunut hallintolain 34 §:n 1 momentissa tarkoitettua kuulemisvirhettä. Virastossa esimiestehtävissä olleiden henkilöiden jatkoedellytyksiä oli harkittu kunkin kanssa erikseen käydyn keskustelun perusteella. Keskustelut oli käynyt viraston pääjohtaja. Kysymys oli ollut samalla harkinnasta, jossa organisaatiorakennetta mahdollisesti muutetaan. A oli näissä puitteissa voinut ennen itseään koskevan päätöksen tekemistä ilmoittaa kantansa viraston johtamisjärjestelmästä ja sen muutostarpeista sekä tuoda esille omaa johtajuuttaan koskevat näkemyksensä.

Virastossa oli toteutettu kesäkuun 2016 alussa organisaatiomuutos, jossa yksi valvontayksiköistä oli lakkautettu ja sen tehtävät oli siirretty toiselle yksikölle. Virastossa oli myös siirrytty neljästä tarkastusryhmästä kolmeen tarkastusryhmään. Virastossa oli siten toteutettu A:ta koskevan päätöksen perusteluissa esitetty henkilöesimiestehtävien ja tarkastuksen ohjauksen tehtävien uudelleen järjestely ja organisointi. Asiassa ei ollut siten ilmennyt, että A:ta koskeva päätös olisi perustunut epäasiallisiin syihin. Virkasopimuksen irtisanominen ei myöskään edellyttänyt, että irtisanomisperusteet vastaisivat niitä perusteita, joiden nojalla virkasuhde voitiin irtisanoa. A:n valitus oli siten hylättävä.

L eduskunnan virkamiehistä 44 § 1 ja 2 momentti, 49 §, 63 a § 1 ja 2 momentti

L Valtiontalouden tarkastusvirastosta 20 §

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti

Hallintolaki 2 § 1 ja 2 momentti, 6 § ja 34 § 1 momentti

Äänestys 4 - 1 perusteluista

Päätös, josta valitetaan

Valtiontalouden tarkastusvirasto 10.3.2016

Valtiontalouden tarkastusviraston valituksenalainen päätös

Valtiontalouden tarkastusvirasto on 10.3.2016 päättänyt irtisanoa tuloksellisuustarkastuspäällikkö A:n kanssa 15.6.2013 tehdyn virkasopimuksen ja päättää hänelle 13.6.2013 annetun tehtävään määräyksen tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävään.

Päätöksen mukaan virkasopimuksen irtisanomisen ja määräyksen päättämisen syynä on henkilöesimiestehtävien ja tarkastusten ohjaukseen kuuluvien tehtävien uudelleen järjestely ja organisointi tuloksellisuustarkastuksen ja finanssipolitiikan tarkastuksen yksikössä.

Päätöksessä on lisäksi todettu, että A:lle annettu tehtävään määräys ja virkasopimuksen palkkausta koskevan sopimusehdon (kohta 1.3) mukainen palkkaus päättyvät 31.7.2016.

Päätökseen ei ole liitetty valitusosoitusta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Valtiontalouden tarkastusviraston päätös kumotaan. Lisäksi A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

A on valituksensa perusteluissa esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa.

A on toiminut Valtiontalouden tarkastusvirastossa tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävässä tehtävään määrättynä 1.6.2009 alkaen. Tehtävään määräys on ollut voimassa toistaiseksi.

Virastossa otettiin vuonna 2008 käyttöön tehtävään määrääminen. Virasto haki vuonna 2009 sisäisellä ilmoittautumismenettelyllä kahta tarkastuspäällikköä tuloksellisuustarkastuksen ja finanssipolitiikan tarkastuksen yksikköön. A määrättiin näistä toiseen tarkastuspäällikön tehtävään.

Vuonna 2013 virastossa käsiteltiin tehtävään määräämisen oikeudellisia perusteita. Tässä yhteydessä A:n tehtävään määräystä muutettiin ottamalla virkasopimukseen määräys sopimuksen irtisanomisesta. Virkasopimus on voimassa toistaiseksi enintään kuitenkin niin kauan kuin A on määrätty toimimaan tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävässä. Kummallakin osapuolella on oikeus irtisanoa sopimus, jolloin tehtävä päättyy välittömästi sopimuksen irtisanomisesta. Oikeutta irtisanoa sopimus ei ole rajoitettu virkasopimuksessa.

Tuloksellisuustarkastuspäällikkönä A on toiminut tarkastusryhmän henkilöstön esimiehenä tuloksellisuustarkastuksen toimintayksikössä. Tehtävään määräyksen mukaan A:n tehtävinä esimiestyön lisäksi on ollut ohjata, neuvoa ja valvoa ohjausvastuulleen kuuluvia tarkastuksia ja huolehtia osaltaan niiden laadusta. A:n tehtäviä ovat olleet myös ryhmän toiminnan suunnittelu, toimintaedellytysten ja osaamisen johtaminen, työskentelyilmapiirin seuranta ja kehittäminen sekä osallistuminen toimintayksikön ja yksikön johtamiseen.

Eduskunnan palkkausjärjestelmässä tehtävä on sijoittunut vaativuusluokkaan 14. Tehtävään määräyksen päättäminen johtaa vaativuusluokan muutokseen.

Viraston pääjohtaja vaihtui vuoden 2015 loppupuolella. Uusi pääjohtaja valittiin eduskunnan täysistunnossa 24.11.2015. Samana päivänä uusi pääjohtaja ilmoitti laajennetussa johtoryhmässä, jonka jäsen myös A oli, että hän tulee käymään kaikkien kanssa keskustelut, minkä jälkeen hän päättää, kenen kanssa hän haluaa virastoa johtaa.

A keskusteli pääjohtajan kanssa tässä tarkoituksessa alkuvuonna 2016. Keskustelussa keskityttiin erityisesti A:n näkemyksiin viraston johtamisjärjestelmän kehittämismahdollisuuksista. Tilaisuudessa ei keskusteltu A:n tehtävään määräyksen lopettamisesta.

A sai TF-yksikön ylijohtajalta 2.3.2016 tiedon, että pääjohtajan tekemän linjauksen perusteella A:n määräystä toimia päällikkönä ei tulla jatkamaan. Ylijohtajan mukaan päätöksen syynä eivät olleet työtehtävien suorittamiseen liittyvät asiat. Viraston suoritusarvioinneissa A oli saanut vuosittain erittäin hyvät arviot. Tehtävään määräys päättyi A:n lisäksi toiselta tarkastuspäälliköltä yksikössä.

Ennen kuin virasto teki varsinaisen päätöksen tehtävään määräämisen lopettamisesta ylijohtaja keskusteli A:n kanssa siitä, oliko A valmis toimimaan tehtävässä vielä jonkin aikaa vai halusiko hän luopua tehtävästä heti.

Virasto on myöhemmin päättänyt, että yksikössä jatketaan kolmen esimiehen voimin. Virasto on asettanut yksikön kolmannen tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävän avoimeen hakuun kahden tehtävään määräyksensä säilyttäneen tuloksellisuustarkastuspäällikön jatkaessa esimiestehtävissä.

Virasto on ensin päättänyt A:n tehtävään määräyksen ja tämän jälkeen laittanut tehtävän avoimeen hakuun. Virasto on valinnut tehtävää hoitamaan ulkopuolisen hakijan 1.8.2016 lukien. Myös A on ilmoittanut kiinnostuksestaan hoitaa tehtävää edelleen.

Vaikka A:n tehtävään määräyksen päättyminen ei merkitse virkasuhteen päättymistä kokonaan, se johtaa kuitenkin siihen, että hänen toimimisensa tietyssä luonteeltaan pysyvässä tehtävässä päättyy ja hän joutuu palaamaan vaativuusluokaltaan alempaan tehtävään. Viraston virkasopimuksessa itselleen varaama vapaa irtisanomisoikeus ei perustu lakiin. Kysymys on laissa säädetyn virkamiehen palvelussuhdeturvan kiertämisestä.

Valtiontalouden tarkastusviraston virkamiehiin sovelletaan eduskunnan virkamiehistä annettua lakia (1197/2003). Mainitussa laissa ei ole säädetty tehtävään määräämisestä. Tehtävään määrääminen mainitaan vain muutoksenhakua koskevassa mainitun lain 63 a §:n 2 momentin 3 kohdassa. Valituksen kohteena olevassa päätöksessä ei ole kysymys tuossa kohdassa tarkoitetusta tilanteesta. Päätös koskee tehtävään määräämisen päättämistä, ei tehtävään määräämistä.

Puhemiesneuvoston ehdotuksen mukaan eduskunnan virkamieslaki vastaa valtion virkamieslain 57 §:n 3 momentin 1, 3 ja 4 kohtaa. Hallituksen esityksessä laiksi valtion virkamieslain muuttamisesta (HE 61/2011 vp) todetaan, että tehtävään määräämisessä on kysymys normaalista töiden organisoinnista ja tehtävien järjestelystä. Hallituksen esityksessä todetaan lisäksi, että tehtävään määräämistä rajoittavat vain virkamiehen virkanimike ja kyseistä virkaa koskevat säännökset.

Virasto on katsonut, että oikeus virkamiehen tehtävään määräämiseen sisältyy eduskunnan virkamieslain 19 §:ssä säädettyyn työnantajan direktio-oikeuteen. Viraston mukaan työnantajalla on direktio-oikeuden perusteella oikeus päättää muun muassa siitä, miten se järjestää sille kuuluvien tehtävien hoitamisen ja ketkä niitä kulloinkin hoitavat. Vastaava säännös on valtion virkamieslain 14 §:ssä.

Eduskunnan virkamieslain ja valtion virkamieslain lähtökohtana on, että virkamies nimitetään pysyvään virkaan. Työnantaja saa irtisanoa virkasuhteen vain laissa säädetyillä perusteilla.

Eduskunnan virkamieslain 2 §:n mukaan mainitun lain tavoitteena on turvata eduskunnan ja sen virastojen tehtävien hoitaminen sekä virkamiehelle oikeudenmukainen asema suhteessa työnantajaan.

Tuloksellisuustarkastuksia ohjaavan ja ryhmäesimiehenä toimivan päällikön tehtävä on luonteeltaan pysyvä osa viraston toimintaa. A on hoitanut tehtävää toistaiseksi siihen määrättynä. Tehtävä on ollut olemassa vielä senkin jälkeen, kun A:n määrääminen tehtävään on päättynyt 31.7.2016. Virasto on asettanut tehtävän avoimeen uuteen hakuun. Päätös uuden tuloksellisuustarkastuspäällikön nimittämisestä on tehty 1.8.2016 alkaen.

Tehtävään määräämisen päättämisen syyksi esitetyn organisaatiomuutoksen valmistelu aloitettiin vasta sen jälkeen, kun virasto oli tehnyt päätöksen A:n ja tämän kollegan tehtäviin määräysten päättämisestä.

Viraston edellä kerrotussa menettelyssä ei ole ollut kysymys sellaisesta töiden organisoinnista ja tehtävien järjestelystä, joka olisi mahdollista työnantajalle kuuluvan direktio-oikeuden nojalla. Menettely ylittää merkittävällä tavalla työnantajalle lain mukaan kuuluvan direktio-oikeuden.

A:n määräämisessä tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävään toistaiseksi on tosiasiallisesti ollut kysymys nimittämisestä toistaiseksi virkaan, josta poissiirtäminen on mahdollista ainoastaan eduskunnan virkamieslaissa säädetyillä irtisanomisperusteilla. Virastolla ei ole säädettyä irtisanomisperustetta. Virasto on ilmoittanut organisoivansa tehtäviä uudelleen. Kun kuitenkin samaan tehtävään haetaan ulkopuolelta uutta viranhaltijaa, kysymys ei voi olla organisaation muutoksesta A:n osalta, vaan ilmeisesti jostakin tuntemattomasta henkilökohtaisesta syystä.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Virasto on tehnyt virkasopimuksia palvelusuhteen ehdoista työnantajaa edustavien virkamiesten ja yksiköiden päälliköiden kanssa sekä vuodesta 2009 alkaen henkilöesimiestehtäviä hoitavien virkamiesten kanssa. Virkasopimusmenettely on perustunut eduskunnan virkamiehistä annetun lain 49 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan tarkastusviraston virkamiehen kanssa virkasopimuksen voi tehdä pääjohtaja.

Työnantajaa edustavien virkamiesten ja yksiköiden päälliköiden sekä muiden henkilöesimiestehtäviä hoitavien virkamiesten kanssa virkasopimuksilla on sovittu muun ohella viran tai tehtävän vaativuusluokan palkkausta korkeammasta säännöllisen työajan kuukausipalkasta. Virkasopimuksiin on liittynyt tehtävään määräyksen antaminen.

Tehtävään määräämisestä ei säädetä eduskunnan virkamiehistä annetussa laissa, kuten ei myöskään valtion virkamieslaissa. Tehtävään määrääminen perustuu eduskunnan virkamieslain 19 §:ssä säädettyyn työnantajan direktio-oikeuteen, tarkastusvirastosta annetun lain 20 §:ään sekä tarkastusviraston työjärjestyksen 10 §:ään.

Tarkastusvirastosta annetun lain 20 §:n mukaan tarkastusvirastossa noudatettavasta päätöksenteosta, hallintoasioiden käsittelystä, muista sisäiseen hallintoon kuuluvista asioista ja tarvittaessa virkamiesten tehtävistä annetaan tarkemmat määräykset tarkastusviraston vahvistamassa työjärjestyksessä. Työjärjestyksen 10 §:n 1 momentin mukaan tarkastuksen toimintayksiköiden, hallintoyksikön ja tietoyksikön toimintaa johtavat pääjohtajan määräämät virkamiehet. Lisäksi pääjohtaja päättää virkamiesten sijoittamisesta muihin henkilöstöjohtamista sisältäviin tehtäviin.

Tarkastusvirastossa vain pääjohtajan johtamistehtävä perustuu lakiin. Muut johtamista, ohjausta ja henkilöstöjohtamista sisältävät tehtävät ja niihin määrääminen perustuvat työnantajan direktio-oikeuteen ja työjärjestyksen määräyksiin.

Virastossa on käytetty sisäistä ilmoittautumismenettelyä sekä soveltuvuusarviointia rekrytoitaessa henkilöjohtamista sisältäviin tarkastuspäälliköiden tehtäviin. Rekrytoinneissa on noudatettu soveltuvin osin viraston rekrytointikäsikirjasta ilmeneviä määräyksiä ja menettelytapoja. Lisäksi on kiinnitetty huomiota siihen, että tehtävään määrättävä henkilö täyttää työjärjestyksessä määrätyt tuloksellisuuspäällikön virkaa koskevat kelpoisuusvaatimukset.

Tämän rekrytointiprosessin tavoitteena on ollut antaa tehtävään määräys asetetut edellytykset ja kelpoisuusvaatimukset täyttävistä ilmoittautuneista sille, jolla virasto on arvioinut olevan parhaat edellytykset tehtävän hoitamiseen. Kyseessä ei siten ole virkaan tai määräaikaiseen virkasuhteeseen nimittäminen.

Tehtävään määräämistä koskeva menettely on valtiovarainministeriön virantäytössä noudatettavista periaatteista annetun ohjeen (VM1/01/2009) mukaan laajalti käytetty valtionhallinnossa. Ohjeessa käsitellään tehtävään määräämistä ja menettelytapoja (kohdat 2.6.3 ja 2.6.4). Ohjeen mukaan tehtävään määrääminen on työnantajan direktio-oikeuteen kuuluvaa. Ohjeen mukaan työjärjestyksessä voidaan määrätä tehtävään määräämisestä virastossa. Direktio-oikeuden nojalla voidaan määrätä myös siitä, onko tehtävään määräys voimassa toistaiseksi vai määräajan.

Ohjeen mukaan tehtävään määrättäessä on syytä kiinnittää erityistä huomiota siihen, että menettely on sopusoinnussa virkanimitysjärjestelmään kuuluvien edellytysten – avoimuus sekä nimitysperusteiden ja kelpoisuusvaatimusten objektiivinen arviointi – kanssa. Ohjeen mukaan tämä voi toteutua ainakin siten, että tehtävään halukkaat virkamiehet voivat ilmoittautua asianomaisiin tehtäviin ja että tehtävään määräämisessä noudatetaan soveltuvin osin tavanomaista virantäyttömenettelyä. Tämä edellyttää kelpoisuusvaatimusten arviointia ja ansiovertailua. Tehtävään määräämismenettely olisi ohjeen mukaan toteutettava siten, että se täyttää hyvän hallinnon oikeusperiaatteet.

Virkasopimusmenettely perustuu eduskunnan virkamiehistä annetun lain 49 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan tarkastusviraston virkamiehen kanssa virkasopimuksen voi tehdä pääjohtaja. Tarkastusvirastossa annetut tehtävään määräykset henkilöesimiestehtäviin perustuvat laintasoisena pidettävään tarkastusviraston työjärjestyksen 10 §:ään sekä muihin viraston toimintaa ohjaaviin säännöksiin ja työnantajan direktio-oikeuteen. Tehtävään määräyksillä on annettu tehtävät ja osoitettu, kuka virkamies hoitaa viraston laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseen liittyvät johtamis-, ohjaus- sekä henkilöjohtamistehtävät. Määräysten antamisessa on noudatettu hyvän hallinnon oikeusperiaatteita, minkä lisäksi menettelyt vastaavat valtiovarainministeriön ohjeita.

Tarkastusvirasto on käsitellyt tehtävään määräämistä 8.5.2013 päivätyssä hallintojohtajan laatimassa muistiossa. Tuolloin voimassa olleen tarkastusviraston työjärjestyksen 19 §:n mukaan tarkastusviraston laajennettu johtoryhmä toimi viraston johtoryhmänä ja muiden esimiestehtävissä toimivien virkamiesten yhteistyö- ja valmisteluelimenä tarkastusviraston johtamisessa, toiminnan suunnittelussa, kehittämisessä sekä toiminnan arvioinnissa. Laajennetun johtoryhmän kokouksessa ylijohtaja ja hallintojohtaja esittelivät asian. Muistio oli myös tallennettuna laajennetun johtoryhmän työtilassa ja on siten ollut valittajan saatavilla ennen kokousta.

Laajennetun johtoryhmän käsittelyn jälkeen tarkastuspäälliköiden, mukaan lukien valittajan, aiemmat tehtävään määräykset ja virkasopimukset korvattiin hallintojohtajan edellä tarkoitetun muistion kohdan 5 ja sen alakohtien 1 ja 2 mukaisesti. Alakohdan 2 mukaan tehtävään määräyksen keskeinen muutos on tehtävään määräyksen oikeudellisena perusteena olevan työjärjestyksen säännöksen kirjaaminen tehtävään määräykseen ja tehtävän vaativuusluokan esittäminen.

Hallintojohtajan muistion kohdan 5 alakohdan 2 mukaan virkasopimuksen keskeiset muutokset koskevat sopimuksen irtisanomista ja sen vaikutusta palkkaukseen ja tehtävän vaativuuden arviointiin.

Kaikki 10 tarkastuspäällikköä, mukaan lukien valittaja, tekivät esityksen mukaisen virkasopimuksen viraston kanssa, ja heille annettiin toistaiseksi voimassa olevat tehtävään määräykset.

Virkasopimusten muutokset ja tehtävään määräämistä koskevat asiat on käsitelty yhteistoiminnassa henkilöstöesimiesten kanssa. Virkasopimukset ja tehtävään määräämiset ovat tapahtuneet edellä tarkoitetussa muistiossa ja laajennetun johtoryhmän kokouksessa 10.6.2013 sovitulla tavalla. Virkasopimuksen allekirjoittaneet virkamiehet ovat sopimukseen sitoutuessaan saaneet oikeat ja riittävät tiedot sopimuksen merkityksestä sekä siinä määritellyistä sopimusehdoista.

Virasto ja A ovat sopineet hänen palvelussuhteen ehdoistaan tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävässä virkasopimuksilla 1.6.2009, 4.6.2010 ja 15.6.2013.

Viimeksi mainitussa sopimuksessa määritelty tehtävä on työjärjestyksen 10 §:n 1 momentissa tarkoitettu henkilöjohtamista sisältävä tehtävä, johon sijoittamisesta päättää pääjohtaja.

Sopimuksella on sovittu eduskunnan virka- ja työehtosopimuksen mukaan määräytyvää palkkausta korkeammasta kuukausipalkasta. Eduskunnan virkamieslain 49 §:n mukaan virkasopimuksella ei saa sopia virkaehtosopimuksessa sovittuja palvelussuhteen ehtoja huonommista ehdoista. Palkkausta koskeva sopimusehto on lainmukainen.

Sopimusehtojen mukaan sopimus on tullut voimaan 1.7.2013 ja se on ollut voimassa toistaiseksi, kuitenkin niin kauan kuin A on määrätty toimimaan tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävässä. Sopimusehtojen mukaan kummallakin osapuolella on oikeus irtisanoa sopimus.

Virasto on antanut A:lle tehtävään määräykset tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävän hoitamiseen 1.6.2009 ja 13.6.2013. Viimeksi mainitun määräyksen mukaan A:n virkanimike on tuloksellisuustarkastuspäällikkö, ja eduskunnan palkkausjärjestelmässä tehtävä kuuluu vaativuusluokkaan 14. Tämä on palkkausjärjestelmän korkein vaativuusluokka.

Mitä tulee valituksessa esitettyyn tapahtumainkuvaukseen, niin laajennetun johtoryhmän kokouksessa 24.11.2015 ei ole käsitelty pääjohtajan ilmoitusta eikä keskustelujen käymistä. Sen sijaan pääjohtaja on 22.12.2015 lähettänyt laajennetun johtoryhmän jäsenille 18.12.2015 päivätyn kirjeen, jossa pääjohtaja on kertonut esimiehiin kohdistuvista odotuksistaan.

Kirjeen lähettämisen lähtökohtana on ollut keskustelujen käyminen esimiesten kanssa kirjeessä esitettyjen asioiden pohjalta. Vuoden alussa 2016 pidettyjen keskustelujen tarkoituksena ei ollut käsitellä esimiesten tehtävään määräämisten päättämistä, eikä tätä seikkaa myöskään tapaamisissa käsitelty. Kirjettä ja yhteisen johtamisen sekä sitoutumisen teemaa käsiteltiin esimiehille suunnatun "Tarkastusjohtamisen kehittämisohjelman" -tilaisuuksissa vuoden 2016 alkupuolella.

Viraston käsityksen mukaan A:n kanssa 1.2.2016 pidetyssä keskustelussa pääjohtaja ja A käsittelivät pääjohtajan kirjeessä esitettyjä pääjohtajan odotuksia johtamis- ja esimiestyölle, A:n odotuksia pääjohtajatyölle, A:n henkilökohtaisia osaamisalueita ja uranäkymiä sekä laajennetun johtoryhmän työn kehittämistä yhteisen johtamisen suuntaan ja laajennetun johtoryhmän kokoonpanoa.

Keskustelussa käytiin läpi myös A:n näkemyksiä siitä, mikä parantaisi johtamisdynamiikkaa. Pääjohtaja on keskustelussa painottanut odotuksiaan rakentavasta osallistumisesta ja vuorovaikutuksista viraston ja yksikön johtamisessa, laajennetun johtoryhmän työssä ja henkilöesimiehenä. Keskustelussa käsiteltiin myös A:n sitoutumista tehtyihin päätöksiin ja niiden toimeenpanoon.

Virasto haki valtiolle.fi -sivustolla 23.3.2016 julkaistulla viranhakuilmoituksella henkilöä tuloksellisuustarkastuspäällikön virkaan. Hakuilmoituksen mukaan virkaan valittavalle henkilölle oli tarkoitus antaa tehtävään määräys tarkastusryhmän esimiehen tehtäviin. Virkaa haki 56 henkilöä, joista virkaan valitulle henkilölle annettiin tehtävään määräys. A ei hakenut virkaa ilmeisesti siitä syystä, että hän on jo tuloksellisuustarkastuspäällikön virassa.

Vastoin valituksessa esitettyä, viraston työnantajajohtoryhmä on aloittanut tehtävien uudelleen järjestelyn ja organisoinnin valmistelun ennen kuin A:n tehtävään määräys on päätetty (työnantajajohtoryhmän kokoukset 27.1.2016, 10.2.2016 ja 2.3.2016). Viimeksi mainitussa kokouksessa käsiteltiin johtamiskeskustelujen johtopäätökset ja toimenpiteet, laajennetun johtoryhmän kokoonpano, yksiköiden johtoryhmien kokoonpanot, seuranta-alueet ja vastuualueet, toimenpiteet ja toimenpiteiden aikataulutukset. Tämä käsittelyn perusteella sovittiin muun ohella A:n tehtävään määräyksen päättämisestä ja virkasopimuksen irtisanomisesta. Työnantajajohtoryhmään kuuluvat pääjohtaja sekä yksiköiden päälliköiden tehtäviin pääjohtajan määräämät ylijohtajat Männikkö (A:n esimies) ja Kimmonen, hallintojohtaja Koiranen ja finanssihallintoneuvos Alatalo.

Työnantajajohtoryhmän käsittelyä edelsi pääjohtajan ja A:n esimiehen välinen keskustelu, jossa he päätyivät esittämään työnantajajohtoryhmälle, että A:n tehtävään määräys päätetään. Yhteistä johtamista koskeneen keskustelun 1.2.2016 perusteella tuloksellisuustarkastuksen ja finanssipolitiikan tarkastuksen yksikön organisaatio- ja toimintamallimuutokset sekä osallistuminen yksikön ja viraston johtamiseen sekä muutosjohtamiseen edellyttävät henkilöstöesimiestehtävissä toimivalta virkamieheltä toisenlaista rakentavaa osallistumista ja vuorovaikutusta sekä sitoutumista tehtyihin päätöksiin kuin mihin yhteinen johtaminen -keskustelussa tarkastusviraston käsityksen mukaan A oli valmis sitoutumaan.

Viraston sisäistä organisaatiota ja tehtävänjakoa on muutettu 1.6.2016 alkaen siten, että finanssipolitiikan valvontayksikkö lakkautettiin ja sille kuuluvat tehtävät siirrettiin tuloksellisuustarkastuksen ja finanssipolitiikan tarkastusyksikölle. Tämän yksikön tarkastusryhmien määrää vähennettiin vuoden 2016 alun tilanteen neljästä kolmeen tarkastusryhmään. Valituksessa esitetty näkemys tuntemattomasta henkilökohtaisesta syystä on perusteeton. Väitteen yksilöimättömyyden vuoksi tarkastusvirasto ei voi lausua asiasta enempää.

Valituksessa esitetty näkemys siitä, että tehtävään määräyksen päättäminen vaikuttaa A:n tehtävän vaativuusluokan alentumiseen, on mahdollinen. Tämä ei kuitenkaan seuraa suoraan tai välittömästi määräyksen päättämisestä. Tarkastusvirasto ei myöskään ole toistaiseksi ryhtynyt toimenpiteisiin A:n tehtävän vaativuusluokan muuttamiseksi eduskunnan palkkausjärjestelmästä tehdyn tarkentavan virkaehtosopimuksen 4 a §:n perusteella (palkkauksen turvaaminen muutostilanteessa). Mikäli tarkastusvirasto tähän ryhtyy, kysymyksessä on työtuomioistuimen toimivaltaan kuuluva asia.

A on nimitetty tuloksellisuustarkastuspäällikön virkaan (vaativuusluokka 14) toistaiseksi. Valituksessa rinnastetaan perusteetta ja virheellisesti virkaan nimittäminen ja tehtävään määräyksen antaminen sekä näiden päättämiseen liittyvät oikeudelliset seikat. Tehtävään määräämistä ei laissa rinnasteta virkaan nimittämiseen, joten tehtävään päättämistä ei voida myöskään rinnastaa virasta irtisanomiseen.

Tarkastusviraston sisäistä tehtäväjakoa ja organisaatiota muutettiin 1.6.2016 alkaen siten, että finanssipolitiikan valvontayksikkö lakkautettiin ja sille kuuluvat tehtävät siirrettiin tuloksellisuustarkastuksen ja finanssipolitiikan tarkastusyksikölle. Yksikön ja viraston johtaminen sekä muutosjohtaminen edellyttävät henkilöstöesimiestehtävässä toimivalta virkamieheltä rakentavaa osallistumista ja vuorovaikutusta sekä sitoutumista tehtyihin päätöksiin. Pääjohtajan, A:n esimiehen ja A:n kanssa käydyn yhteisen keskustelun perusteella odotukset johdon osalta olivat toiset kuin mihin A oli valmis sitoutumaan.

Virasto katsoo, että se ei ole toiminut miltään osin eduskunnan virkamieslain, tarkastusvirastosta annetun lain, tarkastusviraston työjärjestyksen tai minkään muun lain tai hyvän hallinnon periaatteiden vastaisesti. Tehtävään määräyksen päättämiselle on ollut asialliset ja hyväksyttävät syyt.

A on antanut vastaselityksen.

Asiassa on riidatonta, että A:n, pääjohtaja Yli-Viikarin ja ylijohtaja Männikön välillä käytiin johtamisjärjestelmää koskeva keskustelu. A pitää kuitenkin lausunnossa esitettyä näkemystä johtamisjärjestelmää koskevan keskustelun sisällöstä pääosin virheellisenä. Keskustelussa keskityttiin erityisesti A:n näkemyksiin viraston johtamisjärjestelmän kehittämismahdollisuuksista. Viraston esittämä väite siitä, että keskustelussa olisi käsitelty A:n sitoutumista tehtyihin päätöksiin ja niiden toimeenpanoon, ei pidä paikkaansa.

Virasto ei ole aiemmin ilmoittanut A:lle lausunnossa esitettyä syytä tehtävän määräyksen päättämiselle. Lausunnon perusteella päättämisen syyt ovat olleet selvästi A:n henkilöön liittyviä. Lausunnossa esitetty syy on selvässä ristiriidassa määräyksen päättämistä koskevassa päätöksessä ilmoitetun syyn kanssa.

Vastaselitys on annettu tarkastusvirastolle tiedoksi.

Suullinen käsittely

Korkein hallinto-oikeus on 12.10.2017 toimittanut asiassa suullisen käsittelyn, josta laadittu pöytäkirja on liitetty asiakirjoihin.

Suullinen käsittely on toimitettu ensisijaisesti lisäselvityksen saamiseksi virkasopimuksen sisällöstä ja oikeudellisesta luonteesta sekä virkasopimuksen irtisanomisen vaikutuksista A:n tehtäviin ja asemaan.

Suullisessa käsittelyssä olivat läsnä A itse avustajanaan AA Arto Vainio sekä Valtiontalouden tarkastusvirasto edustajanaan hallintojohtaja Mikko Koiranen.

A:n nimeämänä todistajana kuultiin tuloksellisuustarkastuspäällikkö B:tä.

Suullisessa käsittelyssä esitettiin muun ohella seuraavaa:

Vainio A:n avustajana totesi, että kysymyksessä on varsin erikoinen asia, tehtävään määräämisen ja virkasopimuksen irtisanominen. Irtisanomiselle ei ole esitetty minkäänlaisia perusteita. Palvelussuhteen ehtojen heikentämisen on kuitenkin perustuttava lakiin. Voidaanko sopimus, johon liittyy taloudellisia vaikutuksia, irtisanoa yksipuolisesti?

Koiranen kertoi, että tehtävään määräämisen tarkoituksena on määrittää, kuka hoitaa esimiestehtävää. Tällä hetkellä tehtävään määräys on neljällätoista henkilöllä. Esimiestehtävistä päättää viraston päällikkö. Kenelläkään ei ole subjektiivista oikeutta tehtävään määräämiseen virkansa puolesta. Koiranen viittasi viraston puolesta aikaisemmin kirjallisesti lausuttuun. Valitus tulee hylätä.

A kertoi saaneensa ensimmäisen kerran tarkastusryhmän esimiestehtävään tehtävään määräyksen 1.6.2009. Tuolloin tarkastusryhmiä oli neljä. Kun yksi esimiehistä jäi eläkkeelle, suoritettiin sisäinen haku, johon kuului haastattelu ja kirjallinen tehtävä sekä ulkopuolisen tahon tekemä soveltuvuusarvio. A määrättiin esimiestehtävään tämän sisäisen haun perusteella. A:n tehtävänä oli toimia johtavien tarkastajien ja ylitarkastajien esimiehenä tarkastusryhmässä, johon kuului neljä hallinnonalaa. Tehtävänä oli tarkastusten ohjaus, neuvonta ja valvonta sekä normaalit esimiestehtävät. Tärkein tehtävä oli tarkastusten ohjaus.

A kertoi, että hänen alaistensa määrä oli vaihdellut eri vuosina. Viimeksi vuonna 2016 hänellä oli kolmetoista alaista.

Virkasopimusmenettely oli ollut käytössä päällikköviroissa vuodesta 2008 lähtien. Virkasopimuksen perusteella maksettiin hieman suurempaa palkkaa päälliköille kuin mitä palkkausjärjestelmässä taulukon mukaan olisi maksettu.

A totesi olleensa tietoinen virkasopimukseen liittyvästä irtisanomislausekkeesta, mutta sen merkitys oli jäänyt hänelle epäselväksi. A oli ollut siinä käsityksessä, että jos hän hoitaa työnsä hyvin ja huolella, virkasopimuksen irtisanominen ei olisi mahdollista. Vuonna 2013 A oli eräässä yhteydessä käynyt suullisesti keskustelua irtisanomislausekkeesta. Tuolloin hänen käsityksekseen jäi edelleenkin, että irtisanomista käytettäisiin vain siinä tapauksessa, että hän ei pystyisi tehtäviensä hoitamaan, eli sopimus olisi irtisanottavissa niillä samoilla perusteilla kuin virasta tai tehtävästä muutoinkin voitaisiin irtisanoa.

Virastoon nimitettiin uusi pääjohtaja vuonna 2015. Uusi pääjohtaja ilmoitti keskustelevansa kaikkien esimiesten kanssa ja katsovansa tämän jälkeen, kenen kanssa hän haluaa johtaa virastoa. Pääjohtajan kanssa käymästään kahdenkeskisestä keskustelusta A totesi keskustellun koskeneen normaaliin tapaan viraston organisaation jatkuvuutta, A:n omaa esimiestyötä ja kehittämistarpeita. Keskustelussa ei ollut esillä mitään viitteitä siitä, että tulossa olisi mahdollisesti organisaatiomuutos tai että A:n tehtävään määräys lopetettaisiin ja virkasopimus irtisanottaisiin.

A:ta ei ollut erikseen kuultu virkasopimuksen irtisanomisen johdosta. Asiasta ilmoitti A:lle tämän oma esimies johtoryhmän kokouksen jälkeen. Hänen tilalleen otettiin ulkopuolinen henkilö. Aikaisemmin virastossa oli otettu tilalle aina henkilö viraston sisältä. Virkasopimuksen irtisanomisen johdosta A:n palkka aleni noin 15 000 euroa vuositasolla. A olisi täyttänyt haettavan tehtävän vaatimukset.

A:n uusi esimies on ulkoa palkattu henkilö, joka palkattiin hoitamaan samantyyppisiä tehtäviä kuin mitä A:lla oli aikaisemmin ollut. A:n virkanimike on edelleen tuloksellisuustarkastuspäällikkö, mutta tehtävät ovat muuttuneet. A:lla ei ole yhtään alaista.

A:n mukaan hänen työtehtävänsä eivät ole vielä täysin vakiintuneet, mutta paluustaan lähtien hän on tehnyt yksikössä kehittämistehtäviä. Tarkoituksena on, että vuoden lopussa hän siirtyy tekemään tarkastuksia, joita hän aiemmin esimiehenä ohjasi.

Koiranen kertoi, että vuonna 2013 virkasopimuksia uudistettiin siten, että niihin yhdistettiin tehtävään määrääminen. Sisällöllisesti eri henkilöiden kanssa tehdyt virkasopimukset eivät juurikaan poikkea toisistaan. Virkasopimusten uudistamisen jälkeen on irtisanottu A:n ja todistajan kuultavan B:n virkasopimukset, minkä lisäksi eräs kolmas henkilö on irtisanottu muutoin.

Koiranen korosti, että virkamiesoikeudellisesti tilanne muuttui, kun käyttöön otettiin uusi palkkausjärjestelmä, jossa viralla ja tehtävällä ei ole selvää eroa. Koirasen mukaan tilanne on tältä osin epäselvä koko valtionhallinnossa. Valtiontalouden tarkastusvirastossa virkasopimuksia ei ole käytetty kuin johtamis- ja esimiestehtävissä toimivien kanssa sovittaessa tehtävistä ja palkkauksista.

Tehtävään määräämisen edellytyksistä ei ole säädetty mitään erityistä laissa. Tehtävään määräämisen päättäminen ei voi toisaalta perustua epäasiallisiin perusteisiin. Koirasen mukaan tehtävään määräämisen yhdistäminen virkasopimukseen ei muuta sitä peruskuviota, että siinä on sovittu palkkauksesta ja palvelussuhteen ehdoista.

B kertoi tulleensa vuonna 2012 valituksi tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävään ja solmineensa samanlaisen virkasopimuksen kuin A. B oli ollut vastaavassa haussa mukana myös vuonna 2009, mutta hän ei tullut tuolloin valituksi tehtävään. Hakumenettely oli kolmivaiheinen sisäinen prosessi, jossa oli ensin haastattelu, sitten osa hakijoista lähetettiin soveltuvuuskokeeseen ja lopuksi pääjohtaja haastatteli kolme hakijaa.

B aloitti tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävässä 5.4.2012 ja virkasopimus allekirjoitettiin 10.4.2012.

B:n uudet tehtävät erosivat selkeästi hänen virkaansa kuuluvista aikaisemmista tehtävistä tuloksellisuustarkastajana. Tarkastusten ohjauksen, neuvonnan ja valvonnan lisäksi tehtäviin kuuluivat henkilöesimiestehtävät. Hän kuului laajennettuun johtoryhmään. B:llä oli myös kansainvälisiä tehtäviä. Olennainen muutos oli juuri se, että hänelle tuli henkilöesimiestehtäviä. B:llä oli noin 15 alaista.

B:n mukaan uusi pääjohtaja kertoi laajennetussa johtoryhmässä sinä päivänä, jolloin hänen nimityksensä myöhemmin varmistui eduskunnan täysistunnossa, että hän tulee jossain vaiheessa käymään laajennetun johtoryhmän kaikkien jäsenten kanssa keskustelut ja päättää myöhemmin, keiden kanssa hän haluaa virastoa johtaa. Pääjohtaja ilmoitti sitten sähköpostitse 20.12.2015, että hän tulee tällaiset kahdenkeskiset keskustelut käymään.

Keskustelu B:n kanssa käytiin 19.1.2016 ja siinä käsiteltiin ajankohtaisia substanssiasioita tulevaisuuteen katsoen ja pohdittiin, onko osaaminen ryhmässä riittävää. Keskustelussa tulivat esille peruspalvelusektorin asiat ja myös tuleva SOTE-uudistus. Keskustelussa ei ollut viitteitä siitä, että B:n virkasopimus tehtävän määräyksineen tultaisiin irtisanomaan.

B:lle ilmoitettiin samoin kuin A:lle yksikön johtoryhmän 2.3.2016 kokouksen jälkeen asiasta. Mitään syytä ei tuolloin ilmoitettu. Ylijohtaja tiedusteli B:ltä, olisiko hän valmis jatkamaan tehtävässä sen verran kuin oli tarpeen, ja tähän B kertoi suostuneensa.

Edeltäneessä johtoryhmässä ei puhuttu mitään ryhmien vähentämisestä, mutta ylijohtaja toi siellä sille, että johtoryhmän kokoonpano tulisi muuttumaan. Keskustelu johtoryhmässä oli hyvin lyhyt.

Vasta tehtävään määräysten päättämisen jälkeen tuli tieto viraston intraan, että organisaatiota tullaan uudistamaan. Kun keväällä tuli hakuun ainoastaan yksi ryhmäpäällikön virka, niin oli selvää, että siirryttäisiin neljästä yksiköstä kolmeen. B:n mukaan kyseinen haku oli hänen aikanaan ensimmäinen ulkoinen haku tarkastuspäällikön virkaan. Hakuilmoituksen mukaan uusi virka ja sen tehtävät vaikuttivat aivan samalta kuin aikaisemman päällikön tehtävät.

B totesi, että hänen oman virkansa vaativuusluokka on 12, kun tehtävään määräyksessä vaativuusluokka oli 14. B ei halunnut lähteä hakemaan muutosta omassa asiassaan, koska hän pelkäsi siitä mahdollisesti aiheutuvia taloudellisia seuraamuksia.

B totesi, että hänen suoriutumisensa arvioinnit olivat olleet erittäin hyviä ja että vuosittaisissa arvioinneissa uudet pisteet olivat olleet joka vuosi korkeammat.

Koiranen kertoi, että organisaatiomuutosta oli käsitelty jo tammi-helmikuussa 2016 työnantajajohtoryhmässä, johon kuuluivat pääjohtaja, Koiranen itse, kaksi ylijohtajaa ja johdon tuen päällikkö. Neljästä ryhmästä siirryttiin kolmeen ryhmään, kaksi ryhmän päällikköä vaihdettiin ja yksi ryhmän päällikkö otettiin ulkopuolelta.

Kysymykseen siitä, miksi juuri A:n ja B:n virkasopimukset irtisanottiin, Koiranen totesi, että syyt tietää yksin pääjohtaja. A:n ja B:n kanssa käytyihin keskusteluihin tämä kuitenkin perustuu. Näissä keskusteluissa Koiranen ei ole ollut läsnä.

Vainio totesi yhteenvetona loppulausunnossaan, että tehtävään määrääminen ei perustu lakiin, vaikka sillä on suuret taloudelliset vaikutukset. Direktio-oikeuden nojalla asiantuntijatehtävästä ei voida määrätä esimiestehtävään. Virasto ei ole esittänyt minkäänlaisia irtisanomisperusteita. A oli saanut hyvät arviot suoritusarvioissa, jotka pääjohtaja oli hyväksynyt. Syyt, joiden perusteella A:n virkasopimus irtisanottiin, ovat jääneet arvoitukseksi.

Koiranen totesi loppulausunnossaan, että A on allekirjoittaessaan virkasopimuksen hyväksynyt sen ehdot. Kysymys on sopimuksesta, jolla on sovittu palvelussuhdetta paremmista ehdoista. Tehtävämääräysten tarkoituksena on saada oikeat ihmiset johtamaan ryhmiä. Silloin kun tapahtuu muutoksia, tapahtuu myös henkilömuutoksia. A:n tapaus ei ole poikkeuksellinen. Asiassa ei ole näytetty, että irtisanominen olisi tehty epäasiallisilla perusteilla.

Merkitään, että Koiranen on suullisen käsittelyn jälkeen toimittanut korkeimpaan hallinto-oikeuden pyynnöstä A:lle 13.6.2013 annetun tehtävään määräämisen ja 17.6.2010 tehdyn päätöksen eräiden virkojen, virkanimikkeiden ja tehtävien vaativuusluokkien muutoksista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1.

Sovellettavat säännökset

Eduskunnan virkamiehistä annetun lain 44 §:n 1 momentin mukaan virkamiesten palvelussuhteen ehdoista on voimassa, mitä niistä virkaehtosopimuksilla määrätään. Palvelussuhteen ehtoja eivät ole eduskunnan ja sen virastojen järjestysmuodon perusteet tai muu virkakoneiston järjestely, viran perustaminen tai lakkauttaminen, eduskunnan ja sen virastojen tehtävät tai sisäinen työnjako, työn johtaminen, työmenetelmät eikä virkasuhteen syntyminen taikka sen lakkaaminen, lukuun ottamatta irtisanomisaikaa ja irtisanomisen perustetta.

Pykälän 2 momentin mukaan sopia ei saa:

1) virkaan vaadittavista kelpoisuusehdoista, nimitysperusteista eikä virkamiehen velvollisuuksista;

2) eläkkeistä, perhe-eläkkeistä tai niihin verrattavista muista eduista, virkasuhdeasuntojen vuokrien määrästä tai eduskunnan ja sen virastojen muun omaisuuden käyttämisestä lukuun ottamatta eduskunnan tai sen virastojen sekä sen virkamiesten välisessä yhteistoimintatehtävässä toimivan henkilön työtiloja ja työvälineitä; eikä

3) niistä asioista, joista työehtosopimuksilla ei voida työntekijöiden osalta sopia.

Pykälän 3 momentin mukaan asiasta, josta ei ole voimassa virkaehtosopimusta, on voimassa mitä siitä erikseen säädetään tai määrätään taikka virkamiehen kanssa sovitaan. Virkaehtosopimuksen määräys, joka on 1 tai 2 momentin vastainen, on mitätön.

Saman lain 49 §:n 1 momentin mukaan kansliatoimikunta voi tehdä muun muassa Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan kanssa kirjallisen sopimuksen palvelussuhteessa noudatettavista ehdoista. Momentin mukaan tarkastusviraston muun virkamiehen kanssa tällaisen sopimuksen voi tehdä tarkastusviraston pääjohtaja. Sopimuksessa ei saa sopia asiasta, josta lain 44 §:n mukaan ei saa sopia. Sopimuksella ei saa myöskään sopia virkaehtosopimuksessa sovittuja palvelussuhteen ehtoja huonommista ehdoista.

Pykälän 2 momentin mukaan virkamiehen irtisanomista tai virkasuhteen purkamista pidetään samalla sopimuksen irtisanomisena.

Saman lain 63 a §:n 1 momentin mukaan virkamies saa hakea muutosta itseään koskevaan työnantajan päätökseen valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen noudattaen, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Päätös tulee noudatettavaksi valituksesta huolimatta, jollei päätöksessä toisin määrätä tai korkein hallinto-oikeus toisin päätä. Valitus käsitellään kiireellisenä.

Pykälän 2 momentin mukaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla, jos se koskee:

1) virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä;

2) harkinnanvaraista virkavapautta; tai

3) tehtävään määräämistä, johon virkamies on antanut suostumuksensa.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettu päätös merkitsee viran sijoituspaikkakunnan muuttumista, päätökseen saa kuitenkin hakea muutosta valittamalla.

Valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 20 §:n mukaan tarkastusvirastossa noudatettavasta päätöksenteosta, hallintoasioiden käsittelystä, muista sisäiseen hallintoon kuuluvista asioista ja tarvittaessa virkamiesten tehtävistä annetaan tarkemmat määräykset tarkastusviraston vahvistamassa työjärjestyksessä.

Virkasopimuksen irtisanomisen aikaan voimassa olleen työjärjestyksen 10 §:n mukaan tarkastuksen toimintayksiköiden ja hallintoyksikön toimintaa johtavat tarkastusviraston pääjohtajan määräämät virkamiehet. Lisäksi pääjohtaja päättää virkamiesten sijoittamisesta muihin henkilöjohtamista sisältäviin tehtäviin.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan valitusta ei saa tehdä hallinnon sisäisestä määräyksestä, joka koskee tehtävän tai muun toimenpiteen suorittamista.

Hallintolain 2 §:n 1 momentin mukaan laissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä. Lain 2 §:n 2 momentin mukaan lakia sovelletaan muun ohella eduskunnan virastoissa.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Asiassa saatu selvitys

Valtiontalouden tarkastusvirasto on tehnyt virkasopimuksia palvelussuhteen ehdoista työnantajan ja henkilöesimiestehtäviä hoitavien virkamiesten kanssa vuodesta 2009 lähtien. Virkasopimuksissa on sovittu muun ohella viran vaativuusluokan palkkausta korkeammasta säännöllisen työajan kuukausipalkasta. Virkasopimuksiin on liittynyt erillinen tehtävään määräyksen antaminen. Vuonna 2013 solmituissa virkasopimuksissa tehtävään määräys on sisällytetty osaksi virkasopimusta, vaikka tehtävään määräyksestä on annettu myös erillinen päätös.

A oli vuonna 2009 määrätty tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävään viraston sisäisellä hakumenettelyllä ja A:n kanssa on tehty virkasopimus.

Virkasopimus on sittemmin uusittu 15.6.2013 siten, että sopimus on voimassa toistaiseksi, enintään kuitenkin niin kauan kuin A on määrätty toimimaan sopimuksessa tarkoitetussa tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävässä. Sopimuksen mukaan A:n tehtävänä on ollut toimia tarkastusryhmän henkilöstön esimiehenä. Hänen tehtävänään on ollut ohjata, neuvoa ja valvoa ohjausvastuulleen kuuluvia tarkastuksia. Sopimusehtojen mukaan kummallakin osapuolella on oikeus irtisanoa sopimus.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on valituksen kohteena olevalla päätöksellään irtisanonut tuloksellisuustarkastuspäällikkö A:n kanssa tehdyn virkasopimuksen ja päättänyt hänelle annetun tehtävään määräyksen ryhmän esimiehenä toimimiseen. Päätöksen mukaan A:lle annettu tehtävään määräys ja virkasopimuksen sopimusehdon mukainen palkkaus päättyvät 31.7.2016.

Virkasopimuksen 3.3 kohdan mukaan A:n palkkaus jatkuu vaativuusluokan 14 mukaisena ja henkilökohtainen palkanosa viimeksi vahvistetun suoritusarvioinnin tuloksen mukaan toistaiseksi enintään kuitenkin niin kauan, kun uuden tehtävän vaativuudenarviointi ja sen vahvistaminen on tehty.

Oikeudellinen arvio

Virkasopimuksen tekeminen perustuu eduskunnan virkamiehistä annetun lain 49 §:n 1 momenttiin. Tehtävään määrääminen ei sen sijaan perustu lakiin, vaan tarkastusviraston työjärjestykseen, joka on viraston sisäinen hallinnollinen säännös. Virkasopimuksella, johon tehtävään määrääminen sisältyy tai liittyy, voi olla huomattavia taloudellisia vaikutuksia virkamiehelle.

A on toiminut noin seitsemän vuotta esimiestehtävissä tarkastusryhmän päällikkönä. Kun otetaan huomioon tehtävään määräämisen päättämisen ja virkasopimuksen irtisanomisen vaikutukset A:n virkamiesoikeudelliseen asemaan ja etuuksiin, työnantajan päätöstä virkasopimuksen irtisanomisesta ja tehtävään määräämisen päättämisestä on pidettävä hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuna valituskelpoisena päätöksenä.

Päätökseen voidaan hakea valittamalla muutosta siten kuin eduskunnan virkamiehistä annetun lain 63 a §:n 1 momentissa säädetään. Asiassa eivät tule sovellettaviksi mainitun lain 63 a §:n 2 momentissa tarkoitetut muutoksenhakukiellot. Koska päätökseen ei ole liitetty valitusosoitusta, A:n korkeimpaan hallinto-oikeuteen 15.6.2016 toimittama valitus on saapunut ajoissa. A:n valitus on siten tutkittava.

Tehtävään määräämisestä ei ole säännöksiä eduskunnan virkamieslaissa eikä myöskään valtion virkamieslaissa. Valtiontalouden tarkastusviraston työjärjestyksen 10 §:n mukaan pääjohtajalla on laaja harkintavalta siinä, kenen kanssa hän solmii virkasopimuksen ja antaa tehtävämääräyksen. Kun otetaan huomioon hallinnossa noudatettavat oikeussuojaperiaatteet, erityisesti harkintavallan väärinkäytön kielto, virkasopimuksen irtisanomista koskeva päätös ei objektiivisesti arvioiden saa perustua epäasiallisiin syihin.

A:n mukaan häntä ei ole kuultu ennen kuin virkasopimuksen irtisanomisesta päätettiin. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ennen päätöksentekoa on käyty pääjohtajan ja A:n välinen keskustelu viraston johtamisesta. Keskustelun tarkka sisältö on jäänyt epäselväksi. A:n ja työnantajan esittämän perusteella keskustelun aiheena ei ole ollut juuri A:n tehtävään määräyksen päättäminen ja virkasopimuksen irtisanominen. Välillisesti ja yleisemmin on kuitenkin ollut pääteltävissä, että muutokset viraston organisaatiossa ja esimiestehtävissä ovat olleet mahdollisia ja että pääjohtaja on harkinnut asiaa käytyään keskustelut kaikkien laajennetun johtoryhmän jäsenten kanssa.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Poikkeuksista asianosaisen kuulemiseen säädetään pykälän 2 momentissa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole tapahtunut hallintolain 34 §:n 1 momentissa tarkoitettua kuulemisvirhettä. Esimiestehtävissä olleiden henkilöiden jatkoedellytyksiä on harkittu kunkin kanssa erikseen käydyn keskustelun perusteella. Keskustelut on käynyt viraston pääjohtaja. Kysymys on ollut samalla harkinnasta, jossa organisaatiorakennetta mahdollisesti muutetaan. A on näissä puitteissa voinut ennen itseään koskevan päätöksen tekemistä ilmoittaa kantansa viraston johtamisjärjestelmästä ja sen muutostarpeista sekä tuoda esille omaa johtajuuttaan koskevat näkemyksensä.

Tehtävään määräämisen tarkoituksena on tehtävien hoitamisen järjestäminen virassa olevien virkamiesten kesken viraston tehtävän tuloksellista hoitamista varten. Tehtävään määräyksellä virkamiehelle annetaan tehtäväksi hoitaa viraston laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseen liittyviä johtamis- ja ohjaus- sekä henkilöjohtamistehtäviä.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan A:n virkasopimuksen irtisanomisen ja tehtävään määräyksen päättämisen syynä on henkilöesimiestehtävien ja tarkastusten ohjaukseen kuuluvien tehtävien uudelleen järjestely ja organisointi tuloksellisuustarkastuksen ja finanssipolitiikan tarkastuksen yksikössä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan tarkastusvirastossa on toteutettu kesäkuun 2016 alusta organisaatiomuutos, jossa yksi valvontayksiköistä on lakkautettu ja sen tehtävät on siirretty toiselle yksikölle. Virastossa on myös siirrytty neljän tarkastusryhmän sijasta kolmeen tarkastusryhmään. Virastossa on siten toteutettu päätöksen perusteluissa esitetty henkilöesimiestehtävien ja tarkastuksen ohjauksen tehtävien uudelleen järjestely ja organisointi.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan muutosten valmisteluun ei myöskään ole ryhdytty vasta A:n virkasopimuksen irtisanomisen jälkeen. Asiassa ei siten ole merkitystä sillä, että organisatoriset muutokset on virastossa käytännössä pantu toimeen osittain vasta virkasopimuksen irtisanomisen jälkeen.

Edellä mainituista syistä asiassa ei ole ilmennyt, että A:n virkasopimuksen irtisanominen ja tehtävään määräämisen päättäminen olisi perustunut epäasiallisiin syihin. Virkasopimuksen irtisanominen ei myöskään edellytä, että sopimuksen irtisanomisperusteet vastaisivat niitä perusteita, joiden nojalla virkasuhde voidaan irtisanoa. A:n valitus on siten hylättävä.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Äänestyslausunto ilmenee päätöksen liitteestä.

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Suvirannan äänestyslausunto:

"Samoin kuin enemmistö tutkin valituksen ja hylkään sen. Hylkään myös A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Perustelujen osalta totean seuraavaa.

Katson, että A:n valitus voi korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulla tutkittavaksi vain siltä osin kuin se kohdistuu Valtiontalouden tarkastusviraston päätöksen 10.3.2016 siihen osaan, joka koskee A:lle 13.6.2013 tuloksellisuustarkastuspäällikön tehtävään annetun määräyksen päättämistä eli lopettamista. Siltä osin kuin tuolla päätöksellä on irtisanottu A:n kanssa tehty virkasopimus, päätös koskee eduskunnan virkamiehistä annetun lain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetun sopimuksen irtisanomista. Koska hallintosopimuksia koskevat riidat, mukaan lukien niiden irtisanomiseen liittyvät riidat, kuuluvat hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaisesti ensiasteessa hallinto-oikeuksien käsiteltäväksi, korkeimmalla hallinto-oikeudella ei tältä osin ole edes toimivaltaa käsitellä asiaa. Tulkitsen, että valituksen on tarkoitettu kohdistuvan vain virkaan määräämisen lopettamista koskevaan päätöksen osaan.

Katson, että A:n valitus tulee tutkia, vaikka pidän eduskunnan virkamiehistä annetun lain 63 a §:n ja hallintolainkäyttölain 5 §:n 2 momentin mukaisena lähtökohtana sitä, että virkaan määräämistä koskeva päätös, niin virkaan määrääminen kuin tällaisen määräyksen lopettaminenkin, on sellainen työnantajan direktiovaltaan perustuva hallinnon sisäinen määräys, josta ei saa tehdä valitusta.

Asiassa saadun selvityksen mukaan A on aikanaan nimitetty Valtiontalouden tarkastusviraston johtavan tuloksellisuustarkastajan virkaan. Tehtävään määräyksellä 1.6.2009 hänet on määrätty toimimaan tuloksellisuustarkastuksen toimintayksikössä tarkastusryhmän esimiehenä ja hoitamaan tähän kuuluvat tehtävät tuloksellisuustarkastuspäällikkönä. Valtiontalouden tarkastusviraston päätöksellä A:n johtavan tuloksellisuustarkastajan virka (vaativuusluokka 11) on muutettu tuloksellisuustarkastuspäällikön viraksi (vaativuusluokka 12). Tehtävään määräyksellä 13.6.2013 edellä mainittu tehtävään määräys on kumottu ja tuloksellisuustarkastuspäällikkö A on määrätty toimimaan tarkastusryhmän henkilöstön esimiehenä tuloksellisuustarkastuksen toimintayksikössä. Määräyksen mukaan A:n virkanimike tehtävässään on tuloksellisuustarkastuspäällikkö ja tehtävä kuuluu eduskunnan palkkausjärjestelmässä vaativuusluokkaan 14. Määräyksessä todetaan edelleen, että tehtävästä maksettavasta palkkauksesta ja muista palvelussuhteen ehdoista voidaan sopia virkasopimuksella eduskunnan virkamieslain 49 §:n nojalla.

Valtiontalouden tarkastusviraston korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmenee, että tarkastusvirastossa tehtävään määräämisellä on osoitettu, kuka virkamies hoitaa viraston laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseen liittyvät johtamis- ja ohjaus- sekä henkilöjohtamistehtävät. Lausunnossa todetaan, että tarkastusvirastossa ainoastaan pääjohtajan johtamistehtävä perustuu lakiin. Muut johtamista, ohjausta ja henkilöjohtamista sisältävät tehtävät ja niihin määrääminen perustuvat lausunnon mukaan työnantajan direktio-oikeuteen ja tarkastusviraston työjärjestyksen 10 §:n 1 momentin määräykseen. Tuon määräyksen mukaan: "Tarkastuksen toimintayksiköiden, hallintoyksikön ja tietoyksikön toimintaa johtavat pääjohtajan määräämät virkamiehet. Lisäksi pääjohtaja päättää virkamiesten sijoittamisesta muihin henkilöstöjohtamista sisältäviin tehtäviin." Lausunnosta ilmenee edelleen, että rekrytoitaessa henkilöstöjohtamista sisältäviin tarkastuspäälliköiden tehtäviin tarkastusvirastossa on käytetty sisäistä ilmoittautumismenettelyä sekä soveltuvuusarviointia.

Totean, että Valtiontalouden tarkastusvirastossa A:n tehtävään määräämisen yhteydessä ja ilmeisesti laajemminkin noudatettu menettely, jossa päällikkötasoisia virkamiehiä on rekrytoitu sisäisellä haulla ja jossa tehtävään määrätyn virkamiehen virka tämän jälkeen on muutettu nimikkeeltään vastaamaan hänen uusia tehtäviään, sopii huonosti yhteen virkamiesten julkista ja avointa rekrytointia edellyttävän lainsäädännön kanssa.

Kuten esillä olevasta asiasta ilmenee, virkamiehen oikeusaseman kannalta tällainen menettely muodostuu ongelmalliseksi, kun toistaiseksi voimassa olevana annettu tehtävään määräys lopetetaan ilman, että työjärjestyksessä, johon virasto menettelytapansa perustaa, olisi määritelty perusteita, joilla tehtävään määräys voidaan lopettaa. A:n tilanteessa tehtävään määräyksen lopettaminen vaikuttaa hänen virkamiesoikeudelliseen asemaansa ja etuuksiinsa ja merkitsee myös sitä, että hän on tämän jälkeen tuloksellisuustarkastuspäällikön virassa ilman päällikkötehtäviä. Katson, että näissä oloissa tehtävään määräämisen lopettamista koskevaa päätöstä ei voida pitää vain hallintolainkäyttölain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuna hallinnon sisäisenä määräyksenä, vaan päätöksen on katsottava koskevan A:ta itseään eduskunnan virkamiehistä annetun lain 63 a §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, ja hän näin ollen saa hakea siihen muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Muilta osin olen perusteluista samaa mieltä kuin enemmistö. Johtopäätöksenä totean siten, ettei asiassa ole ilmennyt, että A:n tehtävään määräämisen päättäminen (lopettaminen) olisi perustunut epäasiallisiin syihin. Tehtävään määräämisen päättäminen ei myöskään edellytä, että päättämisen perusteet vastaisivat niitä perusteita, joiden nojalla virkamies voidaan irtisanoa. A:n valitus on siten hylättävä."

 
Julkaistu 30.1.2018