KHO:2018:17

Hallintoasia – Asiamies – Esiintymiskielto – Yksilöity asia – Suhteellisuusperiaate – Sananvapaus

Vuosikirjanumero: KHO:2018:17
Antopäivä: 31.1.2018
Taltionumero: 309
Diaarinumero: 2743/2/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:17

X:n kaupungin sivistystoimen johtaja oli kieltänyt B:tä esiintymästä poikansa A:n asiamiehenä tai avustajana sivistystoimen johtajan päätöksessä tarkoitetun koulutapaturma-asian käsittelyssä sivistystoimessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A:lle sattuneeseen koulutapaturmaan liittyvään opetuksen järjestäjän korvausvaatimukseen liittyviä lukuisia erilaisia vaatimuksia voitiin hallintolain 12 §:n 2 momentin esiintymiskieltosääntelyn kannalta pitää yhtenä asiana. Esiintymiskielto ei korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevin perustein loukannut B:n sananvapautta. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi A:n valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla oli hylätty A:n valitus sivistystoimen johtajan päätöksestä.

Hallintolaki 6 §, 12 § 1 ja 2 momentti sekä 13 § 1 ja 2 momentti

Suomen perustuslaki 12 § 1 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 10 artikla

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 23.2.2016 nro 16/0132/2

Asian aikaisempi käsittely

X:n kaupungin sivistystoimen johtaja on 10.9.2012 tekemällään päätöksellä (§ 20) päättänyt poistaa sivistystoimenjohtajan päätöksen 23.3.2012 (§ 8) ja antaa B:lle hallintolain 12 §:n 2 momentin mukaisen esiintymiskiellon A:n koulutapaturma-asian hoitamiseen. Päätöksen mukaan asianosaisille on tarjottu mahdollisuus lausua mielipiteensä esiintymiskiellon määräämisestä hallintolain 34 §:n edellyttämällä tavalla. A:lle on varattu tilaisuus uuden asiamiehen tai avustajan hankkimiseen. Päätös on astunut voimaan välittömästi. Päätöksessä ei ole asetettu esiintymiskiellolle määräaikaa.

B on 26.8.2014 lähettänyt X:n kaupungin sivistystoimeen sähköpostin, jonka liitteenä on ollut A:n 20.8.2014 päivätty kirje, jossa tämä on pyytänyt perumaan B:lle annetun esiintymiskiellon, koska se on perusteeton ja aiheeton.

X:n kaupungin sivistystoimen johtaja on 22.10.2014 tekemällään päätöksellä (§ 29) päättänyt, että B:lle 10.9.2012 annettua esiintymiskieltoa ei peruuteta, vaan se jatkuu edelleen toistaiseksi voimassaolevana.

A on vaatinut Helsingin hallinto-oikeudessa X:n kaupungin sivistystoimen johtajan päätöksen 22.10.2014 § 29 kumoamista ja suullisen käsittelyn toimittamista asiassa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, hylännyt vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta ja A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan sovelletut oikeusohjeet lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Saman pykälän 3 momentin mukaan, jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on ilmoitettava, minkä vuoksi sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.

B ja A ovat vaatineet suullisen käsittelyn toimittamista asiassa. A on vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista erityisesti silloin, jos ratkaisussa annetaan painoarvoa asiamiehen eli B:n henkilökohtaisille ominaisuuksille tai X:n kaupungin väitteille tapahtumien kulusta. A on pyytänyt, että suullisessa käsittelyssä kuultaisiin häntä itseään ja B:tä sekä useita X:n kaupungin toimihenkilöitä ja lääkäreitä.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei vaaditulla lääkärien kuulemisella ole saatavissa tässä asiamiehelle annettua esiintymiskieltoa koskevassa asiassa sellaista asian kannalta merkityksellistä selvitystä, jota ei olisi kirjallisessa asiakirja-aineistossa. Asiassa ei myöskään ole kysymys henkilötodistelua tai muuta suullista kuulemista edellyttävistä uskottavuuskysymyksistä, vaan merkitykselliset tosiseikat käyvät ilmi ja oikeuskysymykset ovat ratkaistavissa kirjallisen asiakirja-aineiston perusteella. Kun lisäksi otetaan huomioon asiassa saatu kirjallinen selvitys B:n toimimisesta A:n asiamiehenä, se, että valittajilla on ollut mahdollisuus vastata päätöksessä esitettyihin perusteisiin hallinto-oikeudelle toimittamissaan kirjelmissä, sekä jäljempänä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, hallinto-oikeus katsoo, että suullisen käsittelyn toimittaminen pyydetyssä tarkoituksessa on ilmeisen tarpeetonta.

(---)

Esiintymiskiellon antaminen

(---)

X:n kaupungin sivistystoimen johtajan valituksenalaista päätöstä on perusteltu muun ohella seuraavasti:

Esiintymiskielto koskee koulutapaturma-asian käsittelyä sivistystoimessa ja opetustoimessa. Esiintymiskieltopäätös 10.9.2012 on perustunut muun muassa siihen, että B:n on katsottu toistuvasti vaarantavan päämiehensä etujen toteutumisen. Tämä on ilmennyt muun muassa kieltäytymisenä toimittaa pyydettyjä selvityksiä, mikä on johtanut hakemusten hylkäämiseen, käsittämättömien vaatimusten sekä perusteettomien korvausvaatimusten esittämisenä päämiehen nimissä. Sivistystoimesta/opetustoimesta on kirjallisesti ilmoitettu sekä A:lle että B:lle, että B ei voi esiintymiskiellosta johtuen esittää vaatimuksia koulutapaturma-asiassa. B:n toimintatavoissa ei ole tapahtunut muutosta esiintymiskiellon asettamisen jälkeen.

Koulutapaturma-asian asiakorteista 2735/2011 ja 4405/2014 ilmenee, että B lähettää useita kirjeitä lähes viikoittain. Hän lähettää kirjeet liitteineen aina sähköpostitse, vaikka kyse on salassa pidettävistä tiedoista, joita ei ole suositeltavaa lähettää sähköpostitse. Joissakin sähköposteissa on vastaanottajina useita tahoja. Hän lähettää samansisältöisiä vaatimuksia ja liitteitä yhä uudelleen, vaikka vastaaviin vaatimuksiin on jo aiemmin vastattu/tehty päätös.

A:lle on ilmoitettu korvaus-/maksusitoumusmenettelyssä noudatettava toimintatapa. Esiintymiskiellosta johtuen vaatimusten esittäjänä ei voi olla B. Korvaus-/maksusitoumusvaatimukset lähettää kuitenkin pääsääntöisesti B. Vaatimukset ovat lisäksi puutteellisia. Puutteelliset vaatimukset hidastavat asian käsittelyä tai estävät sen kokonaan.

A:lle on lähetetty useita täydennyskehotuksia. Niissä A:ta on myös pyydetty allekirjoittamaan B:n sivistystoimeen/ opetustoimeen toimittamat vaatimukset, jotta ne voitaisiin käsitellä. Vastaukset täydennyspyyntöihin on lähettänyt sähköpostitse B. Joissakin sähköposteissa on ollut liitteenä A:n allekirjoittama kirje, joten osaan vaatimuksista on saatu allekirjoitukset, osaan ei.

Toimitetuissa selvityksissä on ollut myös puutteita. Esimerkiksi 18.9.2014 B toimitti opetustoimeen sairauskertomuksen lääkärikäynnistä 19.8.2014, mutta sairauskertomuksessa osa tekstistä ja muun muassa lääkärin nimi oli poistettu. Puutteelliset selvitykset estävät ja vaikeuttavat asian käsittelyä.

B käyttää edelleen asiatonta kieltä. Esimerkiksi sähköpostissa 19.6.2014 hän toteaa asian käsittelijöiden osalta, että nämä valitsevat itselleen ne lääkkeet, millä saavat itsensä mieleiseen pölläkkään ja että pölläkkä on sumentanut... Esimerkiksi sähköpostissa 19.9.2014 hän käyttää asian valmistelijasta muun muassa ilmaisuja "erittäin häiritsevä henkilö" ja "tuhooja". Hän syyttää asian valmistelijaa kiduttamisesta, terveyden tuhoamisesta, tahallisesta kiusanteosta ja varojen pidättämisestä. Esiintymiskieltoa koskevan päätöksen 10.9.2012 § 20 mukaiset perusteet ovat edelleen olemassa. Asiassa ei ole perustetta peruuttaa tai muuttaa tehtyä päätöstä.

Valittajien mukaan B:lle annetulle esiintymiskiellolle ei ole ollut perusteltua syytä. B on katsonut, että esiintymiskieltoa ei voida pitää tarpeellisena sillä perusteella, että B tiedottaa X:n opetustoimen toimista. B on todennut esiintymiskieltoa koskevan päätöksen rajoittavan hänen oikeuttaan ilmaista virkamiehen toiminnassa tapahtuvaa virheellistä toimintaa ja X:n sivistystoimen toiminnan siten rajoittavan sananvapautta. B:n mukaan yhä useampi nykyinen vanhempi toimii erittäin aggressiivisesti X:n kaupungin opetustoimessa, mutta lasten vanhemmille ei ole annettu esiintymiskieltoa. A on katsonut, että B:lle annettu esiintymiskielto on lainvastainen, koska kyse ei ole yksittäisestä asiasta vaan lukuisista erillisistä asioista. A:n mukaan B:llä on ollut lupa A:n tietojen antamiseen ulkopuolisille. A on katsonut, että B:lle annettu esiintymiskielto loukkaa vakavasti A:n oikeusturvaa. A on todennut, että B:n tekemissä valituksissa on myös menestytty, mikä on selkeä osoitus siitä, että B:llä on riittävä asiantuntemus näissä asioissa. A on katsonut, että erimielisyys asioista tai päämiehen puolesta toimiminen eivät ole syitä antaa henkilölle esiintymiskieltoa ja ettei B:n sähköpostien kielenkäyttökään ole ollut sillä tavoin asiatonta, että hänelle sen perusteella olisi annettava esiintymiskielto.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hallintolain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomainen voi kieltää tehtäväänsä sopimatonta asiamiestä tai avustajaa esiintymästä asiassa siinä viranomaisessa. Kyseisen lainkohdan esitöistä ilmenee, että asiamiehen tai avustajan yleisen kelpoisuuden määrittämisen asemesta hallintolaissa on otettu lähtökohdaksi asiamiehen tai avustajan toimintakelpoisuuden arviointi tapauskohtaisesti asian laadun ja siihen liittyvien erityisten olosuhteiden perusteella. Kyseisessä lainkohdassa edellytetyllä asiakohtaisuudella voidaankin tästä näkökulmasta arvioituna katsoa tarkoitetun lähinnä eroavuutta asiamiehen tai avustajan yleisen kelpoisuuden määrittämiseen nähden. Kyseisessä lainkohdassa ei hallintomenettelylain vastaavasta säännöksestä poiketen myöskään edellytetä esiintymiskiellon antamisen perusteeksi käytännössä todettua asiamiehen tai avustajan sopimattomuutta tehtävän hoitamiseen, vaan kiellon antaminen voi perustua myös ennalta tiedossa olevaan seikkaan. Näin ollen hallintolain kyseisessä lainkohdassa ei hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan edellytetä samanasteista sidonnaisuutta viranomaisessa vireillä olevan yksittäisen asian käsittelyyn kuin hallintomenettelylain vastaavassa säännöksessä. Myöskään hallintolain kyseisen lainkohdan sanamuodosta ei ole tehtävissä sellaista johtopäätöstä, että asialla tarkoitettaisiin siinä vain yhtä yksittäistä viranomaisessa vireillä olevaa asiaa. Esiintymiskiellon tulee lainkohdan sanamuodon perusteella arvioituna kuitenkin koskea yhtä tai useampaa yksilöityä asiaa eikä kieltoa voida antaa yleisluonteisena.

B:lle oli 10.9.2012 annettu hallintolain 12 §:n 2 momentin mukainen esiintymiskielto A:n koulutapaturma-asian hoitamiseen X:n kaupungin sivistystoimessa. Valituksenalaisella sivistystoimen johtajan päätöksellä on päätetty, että kyseistä esiintymiskieltoa ei peruuteta vaan se jatkuu edelleen toistaiseksi voimassaolevana. Mainituista päätöksistä ilmenee, että esiintymiskielto on koskenut A:lle vuonna 1994 tapahtuneen koulutapaturma-asian käsittelyä X:n kaupungin sivistystoimessa ja opetustoimessa.

Hallinto-oikeus katsoo edellä todetun perusteella, että sivistystoimen johtajan päätöksessä yksilöity koulutapaturma-asia voidaan katsoa hallintolain 12 §:n 2 momentissa tarkoitetuksi asiaksi eikä esiintymiskieltoa näin ollen ole katsottava annetun yleisluonteisena. Sillä, että kyseisen koulutapaturman perusteella on sinänsä mahdollista esittää useita vaatimuksia, jotka mahdollisesti käsitellään eri hallintoasioina, ei ole oikeudellista merkitystä tässä arvioinnissa. Koska sivistystoimen johtajan päätöksessä on yksilöity se asia, jonka käsittelyssä B:lle on annettu esiintymiskielto, ei valituksenalaista päätöstä ole kumottava sen vuoksi, että kielto olisi annettu yleisluonteisena.

Hallintolaissa tai sen esitöissä (HE 72/2002 vp) ei ole määritelty, mitä asiamiehen sopivuudella tehtäväänsä tarkoitetaan. Viranomainen voi siten sopivuutta arvioidessaan käyttää harkintavaltaansa. Asiamiehen tai avustajan toimintaa arvioitaessa voidaan ottaa huomioon jo ennalta tiedossa oleva seikka eikä esiintymiskiellon antaminen edellytä käytännössä todettua sopimattomuutta tehtävän hoitamiseen. Sivistystoimen johtaja on siten voinut arvioida valituksenalaisessa päätöksessä B:n menettelyä hänen aikaisemman asiointinsa perusteella tiedossa olevien seikkojen pohjalta.

Hallinto-oikeus toteaa, että arvioitaessa asiamiehen tai avustajan sopivuutta tehtäväänsä on otettava huomioon käsiteltävän asian laatu ja päämiehen oikeussuojan toteutuminen asiassa. Arvioinnissa on otettava huomioon päämiehen tai avustajan toiminta kokonaisuudessaan.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella B on toimittanut viranomaiselle A:n koulutapaturma-asiassa useita kirjeitä lähes viikoittain ja samansisältöisiä vaatimuksia ja liitteitä uudelleen, vaikka vastaaviin vaatimuksiin on jo aikaisemmin vastattu tai niiden johdosta on jo tehty päätös.

Lisäksi vaatimukset ovat olleet puutteellisia ja A:lle on lähetetty useita täydennyskehotuksia. Vastaukset täydennyspyyntöihin on lähettänyt B sähköpostitse. Osaan sähköposteista on liitetty A:n allekirjoittama kirje. Myös toimitetuissa selvityksissä on ollut puutteita. Puutteellisten vaatimusten ja puutteellisten selvitysten on katsottava vaikeuttaneen A:ta koskevien asioiden käsittelyä viranomaisessa. Lisäksi B on toimittanut ulkopuolisille A:ta koskevia luottamuksellisia tietoja. Vaikka B:llä on ollut A:n lupa tätä koskevien luottamuksellisten tietojen antamiseen, tällaisten tietojen antamista ulkopuolisille asiakirjoista ilmenevässä laajuudessa ei voida pitää A:n edun mukaisena toimintana. Lisäksi B:n kielenkäyttö on asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ollut ajoittain äärimmäisen sopimatonta asiamiehelle. B:n toiminnan A:n asiamiehenä voidaan näistä syistä katsoa heikentävän A:n oikeussuojaa koulutapaturma-asian käsittelyssä.

Kun otetaan huomioon B:n toiminnasta A:n asiamiehenä saatu selvitys kokonaisuudessaan, B:n on katsottava olevan sopimaton toimimaan A:n asiamiehenä valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetun koulutapaturma-asian käsittelyssä.

Se, että joissakin valitusasioissa, joissa B on ollut A:n asiamiehenä, vaatimukset ovat menestyneet, ei ole peruste sille, että B:n voitaisiin katsoa olevan yksistään tämän perusteella sopiva asiamieheksi. Asiassa ei ole merkitystä sillä, että B on A:n äiti ja että A on itse toivonut äitinsä olevan hänen asiamiehensä. Päätös ei myöskään loukkaa B:n sananvapautta. Päätöksen 10.9.2012 mukaan A:lle oli varattu tilaisuus hankkia toinen asiamies ja hänen oikeutensa saada asiamies tai avustaja on siten ollut turvattu.

Sivistystoimen johtaja on voinut kieltää B:tä esiintymästä A:n asiamiehenä tai avustajana valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetun koulutapaturma-asian käsittelyssä sivistystoimessa. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Hallintolaki 12 § 1 ja 2 momentti sekä 13 § 1 momentti

Suomen perustuslaki 12 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Maarit Lindroos ja Kaija Sarasma. Esittelijä Sami Aalto (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja B:lle määrätty esiintymiskielto koulutapaturman hoitamisessa X:n kaupungin sivistystoimessa poistetaan.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

B on hoitanut poikansa A:n asioita koulutapaturmaan liittyen aina vuodesta 1994. A on tultuaan täysi-ikäiseksi valtuuttanut B:n hoitamaan asioitaan, koska hän ei vammansa vuoksi itse siihen kykene.

Hallinto-oikeus on päätynyt ratkaisussaan väärään lopputulokseen hylätessään A:n valituksen ja katsoessaan, että sivistystoimen johtajan päätöksessä on yksilöity hallintolain tarkoittamalla tavalla ne asiat, joita kielto koskee.

Sivistystoimen johtajan päätöksen perusteluista käy ilmi, että koulutapaturma-asialla tarkoitetaan yleisesti A:n koulutapaturmaan liittyviä X:n kaupungin sivistystoimessa käsiteltäviä asioita, eikä kieltoa ole annettu yksittäisessä viranomaisessa käsiteltävänä olevassa asiassa. Koska B:lle annettu esiintymiskielto ei koske viranomaisessa käsiteltävänä olevaa yksittäistä asiaa, valituksenalainen päätös ja esiintymiskielto on kumottava lainvastaisena.

A on 28.6.2016 ja 14.7.2016 toimittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen kirjoitukset, joissa hän on vaatinut muun ohella suullisen käsittelyn toimittamista.

X:n kaupunki on lausunnossaan vaatinut valituksen hylkäämistä. Perustetta suulliselle käsittelylle ei ole.

Kaupunki on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Esiintymiskieltoa ei ole annettu yleisenä. Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään perustellusti todennut, esiintymiskielto on yksilöity koskemaan A:n koulutapaturma-asiaa. Kyseessä on pp.kk.1994 sattunutta koulutapaturmaa koskeva asia, jossa A ja B ovat toimittaneet korvausvaatimuksia, selvityspyyntöjä ynnä muuta lähes viikoittain, joinakin päivinä useampia. Usein samoja vaatimuksia esitetään monta kertaa, kuten sivistystoimen johtajan päätöksestä ja hallinto-oikeudelle annetusta lausunnosta ilmenee. Kaikkien vaatimusten ja selvityspyyntöjen ynnä muun perusteena on nimenomaan pp.kk.1994 tapahtunut koulutapaturma.

Asiakorteista käy ilmi, että esimerkiksi ajalla 1.1.–22.10.2014 on tehty 16 viranhaltijapäätöstä kyseisessä koulutapaturma-asiassa. Ei siten voida edellyttää, että jokaisen korvausvaatimuksen osalta tulisi tehdä erillinen esiintymiskieltopäätös. Mikäli näin olisi, hallintolain 12 §:n 2 momentti menettäisi kokonaan merkityksensä eikä viranomaisella olisi mitään keinoa sopimattoman asiamiehen/avustajan toiminnan kieltämiseen. Hallintoasiassa ei ole vastaavaa oikeusvoimavaikutusta kuin riita- ja rikosasioissa. Hallintoasiassa samoja vaatimuksia voi siten esittää yhä uudelleen, vaikka asia olisi jo ratkaistu.

B on antanut selityksen, jossa hän on vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että asiassa on ensisijaisesti kysymys siitä, onko esiintymiskieltopäätöksessä yksilöity lain tarkoittamalla tavalla asia, jota kielto koskee. Tämä on ratkaistavissa oikeudelle toimitetun kirjallisen aineiston perusteella eikä suullinen käsittely sen selvittämiseksi ole tarpeellista. Mikäli asiassa tulee arvioitavaksi B:n sopimattomuus avustajaksi, suullisen käsittelyn toimittaminen on välttämätöntä.

A ja B ovat toimittaneet useita lisäkirjoituksia.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

A on hallinto-oikeudessa vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista asiassa erityisesti, jos ratkaisussa annetaan painoarvoa asiamiehen eli B:n henkilökohtaisille ominaisuuksille tai X:n kaupungin väitteille tapahtumien kulusta. A on pyytänyt, että suullisessa käsittelyssä kuultaisiin häntä itseään ja B:tä sekä useita X:n kaupungin toimihenkilöitä ja lääkäreitä.

Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, hallinto-oikeus on voinut päätöksessään esittämillään perusteilla hylätä A:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

A on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista, jos asiassa tulee arvioitavaksi B:n sopimattomuus asiamieheksi.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksestä käy ilmi, asian ratkaisun kannalta merkitykselliset tosiseikat käyvät ilmi kirjallisesta asiakirja-aineistosta. Tämä koskee myös tapaa, jolla B on toiminut A:n asiamiehenä. Näin ollen tässä asiassa esillä olevat kysymykset ovat ratkaistavissa kirjallisen aineiston perusteella.

Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeen asian selvittämiseksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

2. Pääasia

2.1 X:n kaupungin sivistystoimen johtajan päätökset asiassa

Vuonna (---) syntynyt A on joutunut vuonna 1994 koulutapaturmaan. A:n äiti B on hoitanut poikansa koulutapaturma-asiaan liittyneitä vaatimuksia ja hakemuksia vuodesta 1994 alkaen ensin huoltajana ja A:n täysi-ikäistyttyä tämän valtuuttamana asiamiehenä.

X:n kaupungin sivistystoimen johtaja on 10.9.2012 tekemällään päätöksellä (§ 20) antanut B:lle hallintolain 12 §:n 2 momentin mukaisen esiintymiskiellon, joka koskee A:n koulutapaturma-asian hoitamista. Päätös on tullut voimaan välittömästi. Päätöksessä ei ole asetettu esiintymiskiellolle määräaikaa.

Päätöstä on perusteltu seuraavasti:

"B on toiminut poikansa A:n asiamiehenä tämän allekirjoittaman valtakirjan perusteella.

B on toistuvasti vaarantanut päämiehensä etujen toteutumisen. Tämä on ilmennyt muun muassa kieltäytymisenä toimittaa pyydettyjä selvityksiä, mikä on johtanut hakemusten hylkäämiseen, käsittämättömien vaatimusten sekä perusteettomien korvausvaatimusten esittämisenä päämiehen nimissä. B on lisäksi kieltänyt sivistystointa toimittamasta päämiestään koskevat päätökset päämiehelle. Tämä on herättänyt sivistystoimen epäilyksen siitä, että asiamies on osin toiminut päämiehensä valtuutuksen ulkopuolella ja tämän etujen vastaisesti.

Vaikka asiamieheltä ei edellytetä oikeustieteellistä loppututkintoa, voidaan kuitenkin pitää tärkeänä, että asiamiehellä on riittävä tietämys hallintoasian hoitamisesta ja perusymmärrys asian oikeudellisesta kontekstista. B on osoittanut ymmärtämättömyyttä kysymyksessä olevan asian suhteen. B:lle on lukuisia kertoja selvitetty sekä suullisesti että kirjallisesti muun muassa hallintoasioiden muutoksenhakumenettelyä, yksityiskohtaisesti selostettu, mitkä kulut tulevat perusopetuslain mukaisesti korvattavaksi koulutapaturman hoitokuluina, avattu erinäisiä pykälämerkityksiä sekä vastattu viranomaisen resurssien rajoissa lukemattomiin selvitys/selostuspyyntöihin. Asiantuntemusta voidaan painottaa sopivuusarvioinnissa. Tällä tarkoitetaan tosiasiallista kykyä hoitaa hallintoasiaa. Viranomainen voi esiintymiskieltopäätöksen avulla suojata päämiestä sellaisissa tapauksissa, joissa on kyse ilmeisestä asiamiehen sopimattomuudesta, jota päämies ei ole itse pystynyt huomioimaan.

Asiamieheltä edellytetään asiallista ja asemansa mukaista käyttäytymistä kaikissa tilanteissa. B on kuitenkin toistuvasti käyttäytynyt asiattomasti hoitaessaan asiaa. Tämä on ilmennyt muun muassa kiroiluna, halveksuntana, uhkailuna, jatkuvana häirintänä ja osin valheellisten tietojen levittämisenä. B:tä on huomautettu asiattomasta käytöksestä ja työsuojelullisena toimenpiteenä B:lle on jouduttu toimittamaan häirintäkieltopyyntö.

Hallintolain 13 §:ssä säädetään asiamiehen salassapitovelvollisuudesta. Asiamies ei saa luvattomasti ilmaista sivulliselle päämiehen hänelle asian hoitamista varten uskomaa luottamuksellista tietoa. Salassa pidettävien tietojen piiri koskee periaatteessa kaikkia päämiehen luottamuksellisesti antamia tietoja. Soveltamisalan piiriin tulevat myös asiamiehen asemansa perusteella saamat salassa pidettävät tiedot. B on asiamiesasemassa levittänyt päämiestään koskevaa arkaluonteista salassa pidettävää aineistoa laajoilla sähköpostijakeluilla useille eri tahoille, ilmaisten samalla päämiehensä henkilöllisyyden. Oli toimintaan suostumus tai ei, kysymyksessä olevaa menettelyä ei voida pitää päämiehen etujen mukaisena toimintana.

Sivistystoimelle on syntynyt perusteltu käsitys siitä, että B on kykenemätön hoitamaan kysymyksessä olevaa hallintoasiaa ja päämiehen oikeusturvan toteutumisen kannalta on tärkeää, että asian hoitaminen uskotaan jollekin toiselle taholle tai A:lle itselleen."

B on 26.8.2014 lähettänyt X:n kaupungin sivistystoimeen sähköpostin, jonka liitteenä on ollut A:n allekirjoittama 20.8.2014 päivätty kirje. Mainitussa kirjeessä on pyydetty perumaan B:lle määrätty esiintymiskielto perusteettomana ja todettu, että esiintymiskielto ei myöskään voi olla elinikäinen.

X:n kaupungin sivistystoimen johtaja on 22.10.2014 tekemällään päätöksellä (§ 29) päättänyt, että B:lle 10.9.2012 annettua esiintymiskieltoa ei peruuteta, vaan se jatkuu edelleen toistaiseksi voimassaolevana. Päätöksen perusteluissa on todettu muun ohessa, että 10.9.2012 annetun päätöksen mukainen esiintymiskielto oli ollut voimassa noin kaksi vuotta, minkä vuoksi sen voimassaoloa on ollut perusteltua harkita uudelleen.

2.2 Kysymyksenasettelu

Asiassa on A:n valituksesta ensinnä ratkaistava, onko X:n kaupungin sivistystoimen johtajan A:n äidille B:lle määräämässä esiintymiskieltoa koskevassa päätöksessä yksilöity hallintolain 12 §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla se asia, jota esiintymiskielto koskee.

Mikäli edellä tarkoitetut asian yksilöinnin edellytykset täyttyvät, on asiassa toiseksi ratkaistava, onko A:n asiamiehenä toiminut B ollut tehtäväänsä sillä tavoin sopimaton, että X:n kaupungin sivistystoimen johtaja on voinut päätöksellään kieltää häntä esiintymästä poikansa asiamiehenä X:n kaupungin sivistystoimessa kyseessä olevassa asiassa.

Kolmanneksi, sikäli kuin edellä todetut esiintymiskiellon antamisen edellytykset täyttyvät, tulee asiassa arvioida esiintymiskiellon ajallista ulottuvuutta ja sen vaikutuksia B:n sananvapauden näkökulmasta.

2.3 Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 12 §:n 1 momentin mukaan hallintoasiassa saa käyttää asiamiestä ja avustajaa. Päämiehen on kuitenkin tultava henkilökohtaisesti paikalle, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi. Asiamiehen on esitettävä valtakirja tai muulla luotettavalla tavalla osoitettava olevansa oikeutettu edustamaan päämiestä. Valtakirja on viranomaisen määräyksestä yksilöitävä, jos toimivallasta tai toimivallan laajuudesta on epäselvyyttä. Asianajajan ja julkisen oikeusavustajan tulee esittää valtakirja ainoastaan, jos viranomainen niin määrää.

Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos asiamies tai avustaja on tehtäväänsä sopimaton, viranomainen voi kieltää tätä esiintymästä asiassa siinä viranomaisessa. Kiellosta on ilmoitettava päämiehelle ja varattava tälle tilaisuus uuden asiamiehen tai avustajan hankkimiseen.

Hallintolain 12 §:ää koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) mukaan ehdotus vastaisi pääosin hallintomenettelylain 6 §:ää. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että hallintolain 12 §:n 2 momentti sisältäisi hallintomenettelylain 6 §:n 3 momenttia vastaavan säännöksen viranomaisen oikeudesta kieltää asiamiestä tai avustajaa toimimasta asiassa siinä viranomaisessa. Esitöiden mukaan säännöksen sanamuotoa ehdotetaan täsmennettäväksi siten, ettei esiintymiskiellon antaminen edellyttäisi käytännössä todettua sopimattomuutta tehtävän hoitamiseen, vaan kiellon antaminen voisi perustua myös ennalta tiedossa olevaan seikkaan. Esitöissä on todettu, että lakiin ei hallintomenettelylain tavoin ehdoteta otettavaksi säännöksiä asiamiehen tai avustajan yleisestä kelpoisuudesta. Esitöiden mukaan toimintakelpoisuutta olisi arvioitava tapauskohtaisesti asian laadun ja siihen liittyvien erityisten olosuhteiden perusteella.

Hallintolakia edeltäneen hallintomenettelylain 6 §:ää koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1981 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa: Asiamiehen ja avustajan yleisen kelpoisuuden määrittelemisen asemesta ehdotetaan säädettäväksi, että jos asiamies tai avustaja osoittautuu tehtäväänsä sopimattomaksi, viranomainen voi kieltää häntä toimimasta asiassa siinä viranomaisessa. Säännös antaisi näin ollen viranomaiselle mahdollisuuden kussakin asiassa todeta asiamiehen tai avustajan pystyvyys ja muu sopivuus tehtäväänsä. Jos niitä ei voida pitää riittävinä, viranomainen voisi kieltää asiamiehen tai avustajan esiintymisen. Tällaisen säännöksen voidaan katsoa turvaavan, ettei asiamiehen tai avustajan sopimattomuudesta aiheudu haittaa päämiehelle ja ettei tehtäväänsä sopimattoman asiamiehen tai avustajan toimiminen myöskään vaikeuta kohtuuttomasti viranomaisen työtä sen käsitellessä asiaa. Asiamiehelle tai avustajalle annettava kielto voi säännösehdotuksen sanamuodon mukaan ulottua tämän esiintymiseen vain siinä asiassa, jonka käsittelyssä kielto on annettu.

Hallintolain 13 §:n 1 momentin mukaan asiamies tai avustaja ei saa luvattomasti ilmaista päämiehen hänelle asian hoitamista varten uskomaa luottamuksellista tietoa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan asiamiehen tai avustajan tehtävänsä hoitamista varten muutoin saamia tietoja koskevaan salassapitovelvollisuuteen ja hyväksikäyttökieltoon sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999) silloinkin, kun tietoja on saatu muulta kuin asiaa käsittelevältä viranomaiselta.

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä.

Hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp) perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta on perustuslain 12 §:ää vastanneen Suomen hallitusmuodon säännöksen kohdalla todettu muun ohella, että sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena on taata kansanvaltaisen yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen keskustelu, joukkotiedotuksen vapaa kehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on sananvapaus. Tämä oikeus sisältää vapauden pitää mielipiteitä sekä vastaanottaa ja levittää tietoja ja ajatuksia alueellisista rajoista riippumatta ja viranomaisten siihen puuttumatta. Saman artiklan 2 kappaleen mukaan, koska näiden vapauksien käyttöön liittyy velvollisuuksia ja vastuuta, se voidaan asettaa sellaisten muodollisuuksien, ehtojen, rajoitusten ja rangaistusten alaiseksi, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen turvallisuuden, alueellisen koskemattomuuden tai yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, muiden henkilöiden maineen tai oikeuksien turvaamiseksi, luottamuksellisten tietojen paljastumisen estämiseksi, tai tuomioistuinten arvovallan ja puolueettomuuden varmistamiseksi.

2.4 Oikeudellinen arviointi

2.4.1 Asia, jossa esiintymiskielto voidaan antaa

A on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja X:n kaupungin sivistystoimen johtajan tekemä esiintymiskieltoa koskeva päätös kumotaan, koska sivistystoimen johtajan tekemän päätöksen perusteluista käy ilmi, että päätöksessä koulutapaturma-asialla tarkoitetaan yleisesti A:n koulutapaturmaan liittyviä X:n kaupungin sivistystoimessa käsiteltäviä asioita eikä kieltoa ole annettu yksittäisessä viranomaisessa käsiteltävänä olevassa asiassa.

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että sivistystoimen johtajan päätöksessä yksilöity koulutapaturma-asia on hallintolain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettu asia. Esiintymiskieltoa ei hallinto-oikeuden mukaan siten ollut annettu yleisluonteisena.

Hallintolain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomainen voi kieltää asiamiestä tai avustajaa esiintymästä asiassa siinä viranomaisessa. Säännös on sanamuodoltaan selkeä, sikäli kuin kysymys on siitä, että esiintymiskielto voi koskea asiamiehen tai avustajan toimimista esiintymiskiellon antaneessa viranomaisessa. Avoimeksi sen sijaan säännöksen esityötkin huomioon ottaen jää, voiko esiintymiskielto yksittäisen asian ohella kohdistua samaan asiakokonaisuuteen.

Lainsäätäjän tavoitteena on ollut antaa viranomaiselle mahdollisuus puuttua asiamiehen tai avustajan sopimattomaan tehtävien hoitamiseen (HE 72/2002 vp ja HE 88/1981 vp). Esillä olevassa asiassa annettu esiintymiskielto koskee A:n koulutapaturma-asian hoitamista X:n kaupungin sivistystoimessa. Asiassa saadusta selvityksestä ilmenee, että koulutapaturma-asian hoitaminen tarkoittaa käytännössä yhtäältä erilaisten korvaushakemusten tekemistä X:n kaupungille A:n vuonna 1994 sattuneen koulutapaturman perusteella ja näihin korvaushakemuksiin liittyvää asiointia viranomaisessa ja toisaalta koulutapaturma-asiaan liittyvien selvityspyyntöjen toimittamista viranomaiselle.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että hallintolain 12 §:n 2 momentin perusteella voidaan antaa esiintymiskielto, joka kohdistuu tiettyyn rajattuun asiakokonaisuuteen siitä riippumatta, että tätä asiaa tai asiakokonaisuutta käsitellään hallinnossa useana erillisenä hallintoasiana. Hallintolain 12 §:n 2 momenttia on siten tässä yhteydessä tulkittava siten, että X:n kaupungin sivistystoimen johtajan päätöksessä yksilöity koulutapaturma-asia on katsottava mainitussa lainkohdassa tarkoitetuksi asiaksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että esiintymiskieltoa ei ole annettu sillä tavoin yleisluonteisena, että sitä olisi tästä syystä pidettävä hallintolain 12 §:n 2 momentin vastaisena.

2.4.2 Asiamiehen ja avustajan sopivuus tehtäväänsä

Hallintolaissa ei ole säännöksiä asiamiehen tai avustajan yleisestä kelpoisuudesta eikä näiden sopivuudesta.

Hallintolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp) on 12 §:n kohdalla todettu, että asiamies voi olla esimerkiksi asianajaja tai julkinen oikeusavustaja, mutta häneltä ei kuitenkaan edellytettäisi erityisiä kelpoisuusvaatimuksia. Näin ollen myös muu kuin oikeustieteellisen koulutuksen saanut voi hallituksen esityksen mukaan toimia hallintoasiassa asiamiehenä.

Asiamiehen käyttö on siten pyritty mahdollistamaan laajasti ja ilman erityisiä rajoituksia. Näin ollen asiamiehenä voi toimia myös esimerkiksi päämiehen lähiomainen.

Samassa hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp) on myös todettu, että asiamiehen tai avustajan toimintakelpoisuutta on arvioitava tapauskohtaisesti asian laadun ja siihen liittyvien erityisten olosuhteiden perusteella.

Asiamies tai avustaja on velvollinen parhaan kykynsä mukaan valvomaan päämiehensä etua ja oikeutta. Avustajaa tai asiamiestä voidaan pitää hallintolain 12 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tehtäväänsä sopimattomana, jos hänen toimintansa avustajana tai asiamiehenä vaarantaa tai sen voidaan perustellusti olettaa vaarantavan päämiehen edun toteutumista ja siten oikeussuojan saamista asiassa. Asiamiestä voidaan pitää sopimattomana tehtäväänsä esimerkiksi, jos hän hoitaa tehtäväänsä niin taitamattomasti, että se haittaa kohtuuttomasti viranomaisen toimintaa tai jos hänen kielenkäyttönsä tai muu käytöksensä viranomaisessa on sopimatonta. Menettely, joka vaikeuttaa kohtuuttomasti asian hoitamista viranomaisessa, vaarantaa myös päämiehen oikeussuojan toteutumista.

X:n kaupungin sivistystoimen johtajan aiemmin 10.9.2012 tekemä esiintymiskieltoa koskeva päätös oli perustunut muun muassa siihen, että B:n oli katsottu toistuvasti vaarantaneen päämiehensä etujen toteutumisen muun muassa kieltäytymällä pyydettyjen selvitysten toimittamisesta, mikä oli johtanut hakemusten hylkäämiseen. Sopimattoman tehtävänhoidon arvioinnissa oli otettu huomioon myös suhteettomien ja perusteettomien vaatimusten toistuva esittäminen päämiehen nimissä.

X:n kaupungin sivistystoimen johtajan 22.10.2014 tekemästä päätöksestä käy ilmi, että B:n toimintatavoissa ei ollut tapahtunut muutosta sivistystoimen johtajan aiemman esiintymiskieltoa koskeneen päätöksen seurauksena.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksestä käy ilmi, B on toimittanut viranomaiselle A:n koulutapaturma-asiassa useita kirjeitä joskus viikoittain. Samansisältöisiä vaatimuksia ja liitteitä on toimitettu yhä uudelleen. Vaatimukset ovat usein olleet puutteellisia, jolloin A:lle on lähetetty täydennyskehotuksia. Näihin on usein vastannut B sähköpostitse. Täydennykset ovat usein olleet puutteellisia. Sähköpostien lähetystiedoista on ilmennyt, että B on toimittanut niitä myös sivullisille siitä huolimatta, että ne ovat sisältäneet A:ta koskevia luottamuksellisia ja salassa pidettäviä tietoja. B:n kielenkäyttö on asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ollut ajoittain asiamiehelle sopimatonta.

Kun otetaan huomioon B:n toiminnasta A:n asiamiehenä esitetty selvitys, korkein hallinto-oikeus katsoo, että B:tä on voitu pitää sopimattomana toimimaan A:n asiamiehenä tämän koulutapaturma-asian käsittelyssä X:n kaupungin sivistystoimessa. B:n toiminta asiamiehenä on ollut omiaan heikentämään hänen päämiehensä oikeussuojan toteutumista ja vaikeuttamaan kohtuuttomasti viranomaisen työtä.

2.4.3 Esiintymiskiellon määrääminen toistaiseksi

B:lle asetettu esiintymiskielto on sivistystoimen johtajan 22.10.2014 tekemällä päätöksellä määrätty olemaan voimassa toistaiseksi. Tuolla päätöksellä on jatkettu 10.9.2012 tehdyllä päätöksellä toistaiseksi annettua esiintymiskieltoa.

Hallintolaki ei sisällä erityisiä säännöksiä asiamiehelle määrätyn esiintymiskiellon voimassaoloajasta. Kysymystä ei ole käsitelty myöskään lain esitöissä.

Hallintolain 6 § koskee yleisesti hallinnon oikeusperiaatteita. Sen mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

B ei poikansa asiamiehenä toimiessaan harjoita ammattiaan eikä elinkeinoaan. Näin ollen, vaikka B:lle on määrätty esiintymiskielto toistaiseksi, se ei vaaranna hänen ammattia tai elinkeinonsa harjoittamista eikä hänen toimeentuloaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että vaikka päätös B:n esiintymiskiellosta on annettu toistaiseksi voimassa olevana, viranomaisen on säännönmukaisesti otettava esiintymiskiellon jatkumista koskeva kysymys uudelleen ratkaistavaksi, jos sitä vaaditaan. X:n kaupungin sivistystoimen johtaja onkin 22.10.2014 tekemässään päätöksessä todennut, että koska aiempi päätös oli ollut voimassa noin kahden vuoden ajan, esiintymiskiellon voimassaolon arvioiminen uudelleen oli ollut perusteltua.

Näin ollen esiintymiskielto asiassa on voitu määrätä olemaan voimassa toistaiseksi.

2.4.4 Asiamiehen sananvapaus

Asiassa on myös esitetty, että esiintymiskieltoa koskeva päätös rajoittaa B:n oikeutta tuoda ilmi viranomaisen menettelyssä tapahtuneita virheitä ja että se tästä syystä loukkaa B:n sananvapautta. Asiaa on tältä osin tarkasteltava perustuslain 12 §:n 1 momentin sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan kannalta.

Hallintolain 12 §:ssä tarkoitetulla asiamiehellä tai avustajalla on lähtökohtaisesti yhtä laaja perustuslain 12 §:n 1 momentissa turvattu sananvapaus kuin kenellä muulla tahansa. Sananvapaus perusoikeutena ei ole kuitenkaan rajoittamaton. Asiamiehen tai avustajan sananvapautta voivat rajoittaa esimerkiksi asiamiehen velvollisuus hoitaa asiaa päämiehensä oikeussuojan turvaamiseksi, velvollisuus käyttäytyä asianmukaisesti, hallintolain 13 §:ssä tarkoitettu asiamiehen vaitiolovelvollisuus sekä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 23 §:n 2 momentin mukainen kielto ilmaista sivullisille päämiestä koskevia salassa pidettäviä tietoja.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on sananvapautta koskevassa ratkaisussaan Janowski v. Puola (21.1.1999 kohta 33) todennut, että hyväksyttävän kritiikin rajat saattavat joissakin tapauksissa olla väljemmät silloin, kun kohteena ovat valtuuksiaan käyttävät virkamiehet kuin silloin, kun kritiikkiä kohdistetaan yksityishenkilöihin. Ihmisoikeustuomioistuin on huomauttanut kuitenkin, että virkamiesten tulee voida nauttia yleisön luottamusta ilman asiatonta häirintää, jotta heillä on mahdollisuus hoitaa asianmukaisesti heille kuuluvat tehtävät. Siten saattoi olla tarpeen suojella virkamiehiä loukkaavilta ja herjaavilta sanallisilta hyökkäyksiltä virkatehtävissään.

Asiamiehen tulee siten sananvapautta käyttäessään ottaa huomioon esimerkiksi se, että viranomaisen toimintaan kohdistuvan arvostelun tulee perustua tosiseikkoihin. Sananvapaus ei myöskään oikeuta viranhaltijan henkilökohtaisiin ominaisuuksiin menevää loukkaavaa arvostelua.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että B:lle asetetulla kiellolla toimia poikansa asiamiehenä tai avustajana X:n kaupungin sivistystoimessa rajoitetaan hänen mahdollisuuttaan tuoda ilmi mahdollisia virheitä viranomaisen menettelyssä vain tässä roolissa toimien. Kiellolla ei rajoiteta hänen mahdollisuuttaan esimerkiksi kannella viranomaisen toiminnasta viranomaiselle itselleen tai valvontaviranomaiselle taikka arvostella viranomaisen toimintaa julkisuudessa. Rajoitus perustuu lainsäädäntöön, jolla pyritään estämään asiamiehen toiminnasta päämiehelle aiheutuva haitta sekä viranomaistoiminnan kohtuuton vaikeuttaminen. Esillä olevassa asiassa rajoitus on perustunut juuri tällaiseen päämiehen etujen vastaiseen ja viranomaistoimintaa kohtuuttomasti haittaavaan taitamattomuuteen ja epäjärjestykseen asioiden hoidossa.

Lisäksi X:n kaupungin sivistystoimen johtajan päätöksessään yksilöimät seikat osoittavat, että B:n poikansa koulutapaturma-asian käsittelijöihin asiamiehenä ja avustajana kohdistama arvostelu ei ole rajoittunut pelkästään viranomaisen toiminnan mahdollisiin virheisiin. B on asian käsittelijöitä arvostellessaan käyttänyt asiatonta kieltä. Hänen arvostelunsa on kohdistunut epäasianmukaisella tavalla myös asian käsittelijöiden ammatillisiin ominaisuuksiin ja henkilöön.

B on asiamiehenä myös levittänyt päämiestään ja tämän terveydentilaa koskevaa salassa pidettävää aineistoa sangen laajoilla sähköpostijakeluilla useille eri tahoille. B:n menettelyä ei tältäkään osin voida pitää päämiehen edun mukaisena eikä siten asiamiehelle tai avustajalle sopivana siitäkään huolimatta, että menettelyyn on tässä tapauksessa ollut A:n päämiehenä antama suostumus. Myöskään tämän menettelyn rajoittaminen esiintymiskiellolla ei ole merkinnyt oikeudetonta puuttumista B:n sananvapauteen.

Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei esiintymiskielto ole merkinnyt B:n sananvapauden oikeudetonta rajoittamista. Rajoitukselle on hyväksyttävä syy.

2.4.5 Johtopäätös

Edellä esitetyn vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeusapu A:n avustajaksi määrätty oikeustieteen maisteri SM on vaatinut palkkiona arvonlisäveroineen 13 tunnin mukaan yhteensä 1 773,20 euroa.

Avustajalle vahvistetaan oikeusapulain 17 §:n 1 momentin ja 18 §:n 1 momentin nojalla vaatimus enemmälti hyläten asian laatuun nähden, kohtuullisena korvauksena korkeimmassa hallinto-oikeudessa suoritetuista tarpeellisista toimenpiteistä maksettavaksi määräksi 5 työtunnin mukaan palkkiota 550 euroa ja sille arvonlisäveroa 132 euroa eli yhteensä 682 euroa. Mainittu määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Taina Pyysaari ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 31.1.2018