KHO:2018:43

Maaseudun kehittämisen tukeminen – Toimintarahan myöntäminen toimintaryhmälle (Leader-ryhmä) – Tuki toimintakustannuksiin ja toiminnan edistämiseen – Hyväksyttävien palkkakustannusten kohtuullisuusarvio – Yksittäisen henkilön hyväksyttävä enimmäiskuukausipalkka – Kohtuullisuusarvio ennen toimintarahan maksamista

Vuosikirjanumero: KHO:2018:43
Antopäivä: 26.3.2018
Taltionumero: 1394
Diaarinumero: 4669/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:43

Maaseutuvirasto myönsi maaseudun kehittämisen tukemisesta annetussa laissa tarkoitettua toimintarahaa yhdistykselle tämän toimintakustannuksiin ja toiminnan edistämiseen noin 950 000 euroa ajalle 6.3.2015–31.12.2019. Päätöksessään virasto katsoi muun ohella, että toimintarahasta hyväksyttävä yksittäisen, täysiaikaisesti työskentelevän henkilön palkka voi olla enintään 4 100 euroa kuukaudessa.

Hallinto-oikeus hylkäsi yhdistyksen valituksen katsoen muun ohella, että Maaseutuvirasto oli toimivaltansa puitteissa voinut jo toimintarahaa myönnettäessä arvioida toimintarahasta hyväksyttävien palkkakustannusten kohtuullisuutta kokonaiskustannusarviota tarkemmin ja ottaa toimintarahan myöntämistä koskevaan päätökseen sitä koskevan ehdon. Yhdistykselle annettua päätöstä ei ollut pidettävä lainvastaisena myöskään sillä perusteella, että joissakin muiden toimintaryhmien päätöksissä ei ollut vastaavaa ehtoa.

Korkein hallinto-oikeus myönsi yhdistykselle valitusluvan ja tutki asian. Korkein hallinto-oikeus viittasi hallinto-oikeuden päätökseen siltä osin kuin hallinto-oikeus oli katsonut, että Maaseutuvirasto voi arvioida kustannusten kohtuullisuutta myös yksittäisen kustannuserän osalta jo toimintarahan myöntämistä koskevassa päätöksessä. Sovellettavissa säännöksissä ei toisaalta säädetty tarkemmin toimintarahaa koskevien kustannusten kohtuullisuuden arvioinnista. Kun otettiin huomioon Maaseutuviraston harkintavalta toimintarahalla katettavien kustannusten kohtuullisuuden arvioinnissa sekä toimintaryhmän tehtävät ja sille myönnettävän toimintarahan käyttötarkoitus, hallinnonalan palkkoihin ja toimintaryhmien keskinäiseen vertailuun pääosin perustunutta arviointia voitiin pitää perusteltuna lähtökohtana kustannusten kohtuullisuuden arvioinnille. Vaikka Maaseutuviraston päätöksen puutteena voitiinkin pitää sitä, että päätöksestä ei käynyt ilmi, miten virasto oli arvioinut yhdistyksen esittämien palkkakustannusten kohtuullisuutta suhteessa toimintarahahakemuksessa esitettyyn yhdistyksen toiminnan laatuun ja laajuuteen, tämä arvio oli sittemmin esitetty Maaseutuviraston lausunnossa hallinto-oikeudelle. Korkein hallinto-oikeus totesi lisäksi hallinto-oikeuden tavoin, ettei Maaseutuvirasto ollut toiminut tasapuolisuuden periaatteen vastaisesti jättäessään vastaavan enimmäispalkkaehdon sisällyttämättä osaan toimintarahan myöntämispäätöksistä. Kustannusten kohtuullisuudesta oli varmistuttava joka tapauksessa viimeistään toimintarahan maksamisvaiheessa. Yhdistyksen valitus hylättiin.

Laki maaseudun kehittämisen tukemisesta 66 § ja 69 § 3 momentti

Valtioneuvoston asetus maaseudun hanketoiminnan tukemisesta 34 § 1 momentti, 35 § 1 momentti 1 kohta ja 2 momentti

Hallintolaki 6 ja 45 §

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 11.11.2016 nro 16/0589/1

Asian aikaisempi käsittely

Maaseutuvirasto on 15.12.2015 tekemällään maaseudun kehittämisen tukemisesta annetussa laissa tarkoitettua toimintarahaa koskevalla päätöksellään myöntänyt Aisapari ry:lle tukea toimintakustannuksiin ja toiminnan edistämiseen yhteensä 984 761,90 euroa ajalle 6.3.2015–31.12.2019.

Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että Maaseutuviraston on ennen tuen myöntämistä varmistuttava, että kustannusarviossa esitettävät kustannukset ovat kohtuullisia. Maaseutuvirasto on arvioinut toimintarahasta hyväksyttävien palkkakustannusten kohtuullisuutta vertaamalla toimintaryhmien palkkoja keskenään sekä hallinnonalan yleiseen palkkatasoon. Huomioon on otettu myös yleinen palkkakehitys, ryhmien välinen tasa-arvo palkkauksessa, ryhmän koko ja myöntövaltuus.

Toimintarahasta hyväksyttävä yksittäisen henkilön palkka voi olla enintään 4 100 euroa kuukaudessa, kun hän tekee 100 prosentin työaikaa. Mikäli palkankorotukselle ei ole erityistä syytä (esimerkiksi tehtävänkuvan olennainen muutos), hyväksyttäviksi palkankorotuksiksi katsotaan sovellettavan työehtosopimuksen mukaiset korotukset niissä toimintaryhmissä, joissa työehtosopimus on käytössä. Mikäli käytössä ei ole yleistä työehtosopimusta, hyväksyttävä palkankorotus on vuosittainen yleiskorotus.

Yhdistykset saavat itse määritellä palkkatasonsa, mutta toimintarahasta hyväksyttävän palkkatason maksimimäärä on rajattu. Lisäksi päätöksen erityisehdot -kohdan mukaan, mikäli toimintarahasta maksettavia palkka- ja palkkiokustannusten korotuksia tehdään, tulee kohtuullisuus saattaa Maaseutuviraston arvioitavaksi. Palkkoihin tehtävät työehtosopimusten mukaiset korotukset sekä yleiskorotukset ovat hyväksyttäviä toimintarahasta ilman Maaseutuviraston hyväksyntää.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on hylännyt Aisapari ry:n valituksen edellä mainitusta Maaseutuviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maaseudun kehittämisen tukemisesta annetun lain (jäljempänä kehittämislaki) 66 §:n 1 momentin mukaan toimintaryhmälle voidaan myöntää toimintarahaa sille tässä laissa ja maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista annetun lain (jäljempänä hallinnointilaki) säädettyjen tehtävien hoitamiseen. Toimintaraha myönnetään enintään viideksi vuodeksi kerrallaan.

Pykälän 2 momentin mukaan hyväksyttäviä kustannuksia, joihin toimintarahaa voidaan myöntää, ovat muun ohella tehtävien hoitamisesta aiheutuneet henkilöiden palkkaukseen ja toimintaryhmän toimitiloihin sekä toimintaan liittyvät kohtuulliset ja tarpeelliset kustannukset.

Pykälän 3 momentin mukaan toimintarahan myöntämisestä, maksamisesta ja takaisinperinnästä päättää Maaseutuvirasto. Toimintarahan hakemiseen ja maksamiseen, sen käytön seurantaan ja tarkastuksiin sekä takaisinperintään sovelletaan muutoin, mitä niistä tuen osalta säädetään tässä laissa tai sen nojalla.

Pykälän 4 momentin mukaan tarkemmat säännökset toimintarahan hyväksyttävistä kustannuksista annetaan valtioneuvoston asetuksella.

Maaseudun hanketoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 34 §:n 1 momentin mukaan toimintarahalla rahoitetaan kustannuksia, jotka aiheutuvat paikallisen toimintaryhmän toteuttaman paikallisen kehittämisstrategian hallinnoinnista ja toiminnan edistämisestä.

Saman valtioneuvoston asetuksen 35 §:n 1 momentin mukaan toimintarahaa voidaan myöntää toimintarahan käyttöä koskevan suunnitelman mukaisesti seuraaviin toimintaryhmänä toimimisesta aiheutuviin kohtuullisiin ja tarpeellisiin kustannuksiin: 1) palkkaus- ja palkkiokustannukset ja niihin liittyvät työehtosopimuksen mukaiset kustannukset lukuun ottamatta luontaisetuina suoritettavia kustannuksia; (---).

Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos toimintaryhmä poikkeaa merkittävästi toimintarahan käyttöä koskevasta suunnitelmasta, kustannukset voidaan hyväksyä tukikelpoisiksi vain, jos muutosta koskeva hakemus toimitetaan Maaseutuvirastolle ennen kuin muutoksesta aiheutuvat kustannukset syntyvät.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Saman pykälän 2 momentissa on säädetty tilanteista, joissa asian saa ratkaista asianosaista kuulematta.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos:

1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista;

2) päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia;

3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin;

4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta; taikka

5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.

Saman pykälän 3 momentin mukaan perustelut on kuitenkin 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa esitettävä, jos päätös merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön.

Esitetty selvitys

Aisapari ry on maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista annetun lain 3 §:n 5 kohdassa tarkoitettu paikallinen toimintayksikkö ja siten yksi Suomen 54:stä niin sanotusta Leader-ryhmästä. Sopimus paikallisen maaseudun kehittämisstrategian toteuttamista koskevista ehdoista ja muista Leader-toiminnassa huomioon otettavista seikoista on tehty maa- ja metsätalousministeriön, Maaseutuviraston ja yhdistyksen välillä 7.4.2015. Sopimus on tullut voimaan allekirjoituspäivänä.

Yhdistys on hakenut toimintarahaa 6.3.2015. Hakemuksesta ilmenee muun ohella, että yhdistyksen toiminta-alueena on Etelä-Pohjanmaan kunnista Alajärvi, Evijärvi, Kauhava, Lappajärvi, Lapua ja Vimpeli. Alueen asukasmäärä on noin 52 000. Yhdistyksen toiminta on pääasiassa toimintarahalla tehtävää kehittämistyötä. Leader-toiminta vie työajasta suurimman osan. Yhdistyksellä on henkilökuntaa yhteensä neljä henkilöä; toiminnanjohtaja, kehittämissuunnittelija, tiedottaja ja toimistosihteeri. Yhdistyksellä on toiminta-alueellaan kaksi toimistoa, toinen Kauhavalla ja toinen Alajärvellä. Yhdistyksen kehittämisstrategian määrällisinä tavoitteina on muun ohella 280 vastaanotettua hankehakemusta ja 250 rahoitettua hankehakemusta, joista 10 kansainvälisiä hankkeita. Hakemuksessa on lisäksi tarkemmin kuvattu yhdistyksen Leader-toimintaa.

Maaseutuvirasto on 25.2.2015 antanut ohjeen Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2014–2020 toimintarahasta (dnro 406/55/2015). Maaseutuvirasto on 15.12.2015 tehnyt kokonaiskustannusten osalta myönteisen toimintarahapäätöksen yhdistyksen hakemukseen.

Maaseutuvirasto on 14.1.2016 järjestänyt joidenkin Leader-ryhmien puheenjohtajien ja maa- ja metsätalousministeriön edustajien kanssa palkkakustannusten kohtuullisuuden arviointia koskevan palaverin (muistio 18.1.2016). Muistiosta ilmenee, että palaverissa käydyssä keskustelussa on ollut kysymys ohjelmasta maksettavan tuen enimmäismäärästä, ei yksittäisen henkilön enimmäispalkasta. Muistion mukaan Maaseutuviraston ja ministeriön edustajat ovat 18.1.2016 pitäneet palaverin perusteella kokouksen, jossa on käsitelty palkka-asian uudelleenarviointia koskevia kysymyksiä kokonaisuutena.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Valituskelpoisuus ja asian rajaus

Maaseutuviraston valituksenalainen päätös koskee kehittämislaissa tarkoitetun toimintarahan myöntämistä paikalliselle toimintaryhmälle sen toimintakustannuksiin ja toiminnan edistämiseen. Yhdistyksen valituksesta asiassa on ratkaistavana kysymys Maaseutuviraston päätöksen perusteluihin kirjatun toimintarahasta hyväksyttävää kohtuullista palkkaa koskevan määräyksen laillisuudesta.

Maaseutuviraston päätöksen perustelujen mukaan toimintarahasta hyväksyttävä yksittäisen henkilön palkka voi olla enintään 4 100 euroa kuukaudessa, kun hän tekee 100 prosentin työaikaa. Kun lisäksi otetaan huomioon muut toimintarahapäätöksessä asetetut palkkakustannuksia koskevat ehdot sekä erityisesti päätöksen sisältämät toimintarahan maksamista ja siihen mahdollisesti liittyviä vähennyksiä koskevat ehdot, kysymyksessä olevalla määräyksellä on tuen saajaan nähden sitovasti ratkaistu toimintarahakelpoisenkohtuullisen palkan määrä siitä huolimatta, että palkkakustannusten kohtuullisuus tällä tarkkuudellavoisi tulla arvioitavaksi myös vastatoimintarahan maksatusta koskevan päätöksen yhteydessä. Näin ollen Maaseutuviraston päätös sisältää valituskelpoisen ratkaisun toimintarahasta hyväksyttävien kohtuullisten palkkakustannusten enimmäismäärästä.

Kysymyksessä oleva määräys koskee yleisesti yhdistykselle myönnetystä toimintarahasta hyväksyttäviä 100 prosentin työaikaa tekevien henkilöiden palkkakustannuksia. Serajoittaa palkkakustannusten toimintarahakelpoisuutta. Nyt ei ole kysymys tiettyä yksittäistä työntekijää koskevan palkkakustannuksen korotuksen saattamisesta Maaseutuviraston arvioitavaksi tai maaseudun hanketoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 35 §:n 2 momentissa tarkoitetun muutosta koskevan hakemuksen ratkaisemisesta. Tässä asiassa ei tule ratkaistavaksi tietyn yksittäisen yhdistyksen palkkaaman henkilön toimintarahasta maksettavankokonaispalkan kohtuullisuus.

Enimmäispalkkaa koskevan määräyksen laillisuus

Maaseutuvirasto on kehittämislain mukaan toimivaltainen päättämään toimintarahan myöntämisestä. Hyväksyttäviä kustannuksia, joihin toimintarahaa voidaan myöntää, ovat toimintaryhmälle kehittämislaissa ja maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista annetussa laissa säädettyjen tehtävien hoitamisesta aiheutuneet muun ohella henkilöiden palkkaukseen liittyvät kohtuulliset kustannukset. Hankkeen kokonaiskustannusarvion kohtuullisuus on varmistettava tukea myönnettäessä. Kaikilta osin kustannusten kohtuullisuudesta on varmistuttava viimeistään ennen tuen maksamista. Maaseutuvirasto on toimivaltansa puitteissa voinut jo toimintarahaa myönnettäessä arvioida toimintarahasta hyväksyttävien palkkakustannusten kohtuullisuutta kokonaiskustannusarvioita tarkemmin ja ottaa toimintarahan myöntämistä koskevaan päätökseen sitä koskevan ehdon.

Kysymys on yhdistyksen hakemukseen annetusta kokonaiskustannusten osalta myönteisestä toimintarahapäätöksestä. Valituksenalaisen ehdon osalta Maaseutuvirasto on päätöksen perusteluissa ilmoittanut arvioineensa palkkakustannusten kohtuullisuutta vertaamalla ryhmien palkkoja keskenään sekä hallinnonalan yleiseen palkkatasoon. Arviointiperusteiksi päätöksen perusteluihin on lisäksi kirjattu yleinen palkkakehitys, ryhmien välinen tasa-arvo palkkauksessa, ryhmän koko ja myöntövaltuus. Kun otetaan huomioon hallintolain 45 §:n säännökset sekä erityisesti asian laatu ja toimintarahan myöntämistä koskevan päätöksen erityisehtojen mukainen mahdollisuus saattaa korotukset Maaseutuviraston erikseen arvioitavaksi, on päätös riittävästi perusteltu.

Viranomaisen ratkaisutoiminnan tulee olla johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Toimintarahan myöntämistä paikalliselle toimintaryhmälle koskeva päätöksenteko ei rinnastu julkishallinnon virkamiesten palkan määräytymisen perusteisiin siten, että kysymys olisi hallintolaissa tarkoitetulla tavalla samankaltaisista tapauksista. Maaseutuviraston päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena sillä yhdistyksen esittämällä perusteella, että se asettaisi yhdistyksen eriarvoiseen asemaan suhteessa muuhun julkisin varoin ylläpidettyyn hallintoon.

Yhdistys on lisäksi muun ohella Maaseutuviraston 14.1.2016 järjestämään kuulemistilaisuuteen viitaten katsonut, ettei virasto ole kohdellut tasapuolisesti kaikkia paikallisia toimintaryhmiä. Tässä asiassa oikeudellista merkitystä kuitenkin on ainoastaan Aisapari ry:n kohtelulla yhdistystä koskevassa Maaseutuviraston päätöksenteossa. Yhdistyksen vaatimusten perusteina on vedottu myös siihen, että mainittu tilaisuus on järjestetty vasta valituksenalaisen päätöksen tekemisen ja sitä koskevan valitusajan kulumisen jälkeen. Kysymys ei ole kuitenkaan ollut yhdistyksen hakemuksen käsittelyyn liittyvästä kuulemisesta hallintomenettelyssä, vaan Maaseutuviraston järjestämästä asiakokonaisuuteen liittyvästä keskustelutilaisuudesta. Näin ollen valituksenalaista päätöstä ei yhdistyksen esittämien seikkojen vuoksi ole asianosaisen kuulemiseen liittyvän menettelyvirheen perusteella kumottava.

Yhdistys on lisäksi vaatimustensa perusteinaviitannut kahden muun paikallisen toimintaryhmän toimintarahapäätökseen, josta on kokonaan puuttunut valituksenalaisen määräyksen kaltainen kohtuullisia toimintarahakelpoisiapalkkakustannuksia koskeva ehto. Kun muiden kuin hankkeen kokonaiskustannusten kohtuullisuudesta on varmistuttava viimeistään ennen toimintarahan maksamista ja toimintarahaa voidaan maksaa ainoastaan kohtuullisten toimintarahakelpoisten kustannusten perusteella, ei yhdistykselle annettua toimintarahapäätöstä ole pidettävä yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisena sillä yhdistyksen esittämällä perusteella, että palkkakustannusten kohtuullisuus joissakin muissa toimintarahapäätöksissä on jäänyt tuen myöntämisvaiheessa tarkemmin arvioimatta. Koska palkkakustannusten kohtuullisuus on arvioitavissa myös vasta toimintarahan maksatusvaiheessa, myöskään sillä seikalla, että toimintarahan myöntämistä koskeva päätös ja siihen sisältyvä palkkakustannuksia koskeva määräys on tehty vasta palkan maksamisen aloittamiseen nähden takautuvasti, ei ole ratkaisevaa merkitystä asiaa arvioitaessa.

Edellä mainituilla perusteilla Maaseutuviraston ei ole katsottava ylittäneen harkintavaltaansa toimintarahan myöntämisestä päättäessään. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki maaseudun kehittämisen tukemisesta 5 § 17 kohta ja 66 §

Laki maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista 3 § 5 kohta ja 16 §

Valtioneuvoston asetus maaseudun hanketoiminnan tukemisesta 1 §,

34 § ja 35 §

Hallintolaki 6 §, 34 § ja 45 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Minna Koskinen, Jukka Anttila (eri mieltä) ja Mia Ekman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Aisapari ry (jäljempänä myös valittaja)on pyytänyt lupaa saada valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, palkanrajausta koskeva ehto vahvistetaan perusteettomaksi ja asia palautetaan Maaseutuvirastolle uuteen valmisteluun ja käsittelyyn kohtuullisuusarvioinnin suorittamiseksi siltä osin kuin toimintarahasta hyväksyttävää palkkatason enimmäismäärää on rajattu.

Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä on virheellisesti todettu, että Maaseutuvirasto olisi jo toimintarahaa myöntäessään arvioinut toimintarahasta hyväksyttävien palkkakustannusten kohtuullisuutta. Tämä ei pidä paikkaansa, koska mitään tosiasiallista tapauskohtaista palkkakustannusten kohtuullisuusarviointia ei ole tehty hyväksyttävän kustannustason tultua määritellyksi yksinomaan palkan rajaamista koskevan yleisen ja kaikkia paikallisia toimintaryhmiä sitovan yleisen päätösehdon perusteella. Päätösehto ei perustu tapauskohtaiseen kohtuullisuusharkintaan. Ehdon soveltaminen johtaa käytännössä siihen, että toimintarahasta hyväksyttävät palkkakustannukset määräytyvät yksittäistapauksessa virheellisesti puheena olevan yleisen ehdon perusteella ilman säädösten edellyttämää tosiasiallista kohtuullisuusharkintaa.

Maaseutuvirasto on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maaseutuvirasto on päätöksellään ottanut kantaa siihen, miltä osin toimintaryhmän toiminnanjohtajan palkkaa on pidettävä kohtuullisena ja siten toimintarahahankkeen tukikelpoisena kustannuksena. Maaseutuviraston velvollisuutena toimintarahan myöntävänä ja maksavana viranomaisena on tehdä kustannusten, mukaan lukien palkkakustannukset, kohtuullisuuden arviointi toimintarahaa myönnettäessä. Tämän vuoksi Maaseutuvirasto on tehnyt Aisapari ry:n palkkakustannusten osalta kustannusten kohtuullisuuden arvioinnin toimintarahakauden alussa.

Maaseutuviraston päätöksessä on todettu, mihin palkkakustannusten kohtuullisuuden arviointi on perustunut. Kohtuullisuuden arviointi on tehty vertaamalla toimintaryhmien palkkoja keskenään sekä suhteessa hallinnonalan yleiseen palkkatasoon. Huomioon on otettu myös yleinen palkkakehitys, ryhmien välinen tasa-arvo palkkauksessa, ryhmän koko ja myöntövaltuus.

Maaseutuvirasto ei ole rajoittanut toiminnanjohtajalle maksettavan palkan määrää vaan ainoastaan ottanut kantaa siihen, miltä osin toiminnanjohtajan palkkaa on pidettävä kohtuullisena ja siten säädösten perusteella maaseuturahastosta osarahoitettavana. Päätöksessä on myös selkeästi tuotu esille, miten toimintarahakauden aikana Aisapari ry:ssä tehtävien palkankorotusten kohtuullisuuden arvioinnin osalta tulee menetellä.

Maaseutuvirasto on toiminut Aisapari ry:lle myönnetyn toimintarahaan sisältyneen toiminnanjohtajan palkan kohtuullisuuden arvioinnissa säädösten mukaisesti.

Aisapari ry on antanut Maaseutuviraston lausunnon johdosta vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Palkkakustannusta koskeva rajoittava ehto asettaa valittajan ja sen yksittäiset työntekijät eriarvoiseen asemaan ensinnäkin suhteessa sellaisiin muihin maaseuturahaston rahoitusosuudesta osittain rahoitettuihin hanketoimijoihin, joiden tukipäätöksiin ei ole sisällytetty vastaavaa yksittäisen työntekijän palkkakustannusta koskevaa rajausta.

Ehto asettaa valittajan ja sen yksittäiset työntekijät eriarvoiseen asemaan myös suhteessa niihin toimintaryhmiin, joiden tukipäätöksiin ei ole sisällytetty vastaavaa rajoitusta. Valittaja on maininnut nimeltä kaksi tällaista yhdistystä.

Maaseutuvirasto arvioi siten palkkakustannusten kohtuullisuutta eri tavoin riippuen siitä, onko Maaseutuvirasto sattunut sisällyttämään tukipäätökseen palkkakustannusten enimmäismäärää koskevan ehdon vai ei. Mikäli ehto sisältyy tukipäätökseen, Maaseutuvirasto ei käytännössä suorita minkäänlaista tapauskohtaista palkkakustannuksia koskevaa kohtuullisuusarviointia tehdessään tuen maksamista koskevan päätöksen, toisin kuin niiden toimintaryhmien osalta, joiden tukipäätös ei sisällä ehtoa. Näin ollen Maaseutuvirasto suorittaa säädösten edellyttämän hankkeen kokonaiskustannuksia koskevan kohtuullisuuden arvioinnin eri lähtökohdista ja perusteista käsin eri toimintaryhmien välillä. Maaseutuviraston käytäntö ei täytä hallintolain 6 §:n mukaisia vaatimuksia erityisesti tasapuolisuudesta.

Kustannusten kohtuullisuusarviointia koskevien säännösten tarkoituksena ei ole ollut se, että kokonaiskustannusarviota koskevassa kohtuullisuusarvioinnissa asetettaisiin ehdottomia enimmäisrajoituksia yksittäisille kuluerille niin, että rajoitukset sulkevat pois mahdollisuuden tehdä asianmukainen ja tapauskohtainen kohtuullisuusharkinta myöhemmässä vaiheessa ja viimeistään ennen tuen maksamista. Koska palkan rajaamista koskevassa ehdossa on nimenomaan rajattu palkkatason enimmäismäärää, sulkee tämä ehto mahdollisuuden suorittaa lainsäätäjän tarkoittama tapauskohtainen palkkatason kohtuullisuuden arviointi viimeistään tuen maksamisvaiheessa.

Maaseutuvirasto on 27.7.2017 tehnyt päätöksen toimintarahan maksamisesta valittajalle. Tuossa päätöksessä Maaseutuvirasto ei ole antanut merkitystä sille seikalle, että valittajan kirjanpidon, tilinpäätöksen ja veroilmoituksen hoitaminen niin, että sen suorittaisi toiminnanjohtaja 200 euron palkankorotusta vastaan, olisi tullut valittajalle paljon edullisemmaksi kuin palvelun ostaminen ulkopuoliselta. Tämäkin osoittaa, että ehdon soveltaminen ei mahdollista säädösten tarkoittamaa tapauskohtaista kohtuullisuusharkintaa tukipäätöksen antamisen jälkeen.

Valittajalle on jäänyt epäselväksi, millä perusteilla Maaseutuvirasto on määrännyt palkkatason enimmäismääräksi nimenomaan 4 100 euroa kuukaudessa. Päätöksen perustelut ovat tältä osin hyvin yleisluonteiset.

Ehto ei mahdollista todellista tapauskohtaista kohtuullisuuden arviointia ryhmien välillä niiden koon ja myöntövaltuuden suhteen, vaikka päätöksen perusteluissa näin on pyritty esittämään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiassa on Aisapari ry:n valituksen johdosta ratkaistavana, onko Maaseutuvirasto toiminut lainmukaisesti asettaessaan toimintarahan myöntämistä koskevassa päätöksessään kokoaikaisesti työskentelevän yksittäisen henkilön toimintarahasta hyväksyttävälle kuukausipalkalle 4 100 euron suuruisen enimmäismäärän. Valittajan mukaan kyseisen ehdon asettamisessa ei ole harjoitettu säännösten vaatimaa tapauskohtaista kohtuullisuusharkintaa, minkä lisäksi ehto on myös tasapuolisuuden vaatimuksen vastainen asettaessaan valittajan työntekijöineen eri asemaan muihin sellaisiin toimijoihin nähden, joiden tukipäätöksiin vastaavaa enimmäispalkkaehtoa ei ole kirjattu.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, sovellettavien säännösten mukaan Maaseutuvirasto voi arvioida kustannusten kohtuullisuutta myös yksittäisten kustannuserien osalta jo toimintarahan myöntämistä koskevassa päätöksessään, vaikka säännösten perusteella Maaseutuvirastolla on tuolloin velvollisuus arvioida ainoastaan esitetyn kokonaiskustannusarvion kohtuullisuus. Tarkempi kustannusten kohtuullisarviointi on kuitenkin tehtävä viimeistään ennen toimintarahan maksamista.

Sovellettavissa säännöksissä ei säädetä tarkemmin toimintarahaa koskevien kustannusten kohtuullisuuden arvioinnista. Maaseutuvirasto on 15.12.2015 tekemänsä valittajan toimintarahaa koskevan päätöksen perustelujen mukaan arvioinut toimintarahasta hyväksyttävien kustannusten kohtuullisuutta vertaamalla toimintaryhmien palkkoja keskenään sekä suhteessa hallinnonalan yleiseen palkkatasoon. Arviossa on otettu huomioon myös yleinen palkkakehitys, ryhmien välinen tasa-arvo palkkauksessa, ryhmän koko ja myöntövaltuus.

Kun otetaan huomioon Maaseutuviraston harkintavalta toimintarahalla katettavien kustannusten kohtuullisuuden arvioinnissa sekä toimintaryhmän tehtävät ja toimintaryhmälle myönnettävän toimintarahan käyttötarkoitus, hallinnonalan palkkoihin sekä toimintaryhmien keskinäiseen vertailuun pääosin perustuvaa Maaseutuviraston suorittamaa arviointia voidaan pitää perusteltuna lähtökohtana kustannusten kohtuullisuuden arvioinnille. Vaikka 15.12.2015 tehdyn päätöksen perustelujen puutteena voidaankin pitää sitä, että niistä ei käy ilmi, miten Maaseutuvirasto on arvioinut valittajan esittämien palkkakustannusten kohtuullisuutta suhteessa nimenomaan valittajan toimintarahahakemuksessa esitettyyn toiminnan laatuun ja laajuuteen, tämä arvio on kuitenkin käynyt sittemmin ilmi Maaseutuviraston hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta. Tuossa lausunnossaan Maaseutuvirasto on tuonut esille perusteet sille, miksi virasto ei ole pitänyt valittajan esittämää korotusta toiminnanjohtajan palkkaan kohtuullisena.

Se seikka, että asiassa saadun selvityksen mukaan kaikkiin toimintarahan myöntämistä koskeviin Maaseutuviraston päätöksiin ei ole sisältynyt vastaavaa etukäteistä kustannusten kohtuullisuusarviointia, ei tarkoita sitä, että Maaseutuvirasto ei arvioisi kustannusten kohtuullisuutta sovellettavien säännösten edellyttämällä tavalla viimeistään toimintarahan maksamisvaiheessa myös näiden toimintaryhmien osalta. Näin ollen yksinomaan se seikka, että kaikkiin toimintarahapäätöksiin ei ole sisältynyt vastaavaa ehtoa kuin valittajan päätökseen, ei tarkoita, että Maaseutuvirasto olisi kohdellut toimintarahapäätöksissään toimintaryhmiä tasapuolisuuden periaatteen vastaisesti.

Asiaa ei ole arvioitava toisin myöskään valittajan esille tuoman Maaseutuviraston 27.7.2017 tekemän toimintarahan maksamista koskevan päätöksen johdosta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että viimeksi mainitun päätöksen lainmukaisuus ei ole arvioitavana nyt esillä olevassa asiassa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

 
Julkaistu 26.3.2018