KHO:2018:46

Kaivostoiminta – Kaivoslaki – Malminetsintälupa – Vakuus – Vakuuden asettaminen

Vuosikirjanumero: KHO:2018:46
Antopäivä: 9.4.2018
Taltionumero: 1629
Diaarinumero: 3173/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:46

Asiassa oli ratkaistavana, oliko kaivosviranomainen Tukes voinut malminetsintälupaa koskevassa päätöksessään asettaa kaivoslaissa tarkoitetun vakuuden luvanhaltijakohtaisesti vai olisiko se tullut asettaa koskemaan yksinomaan päätöksessä tarkoitettua malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta.

Kaivoslain 107 §:n mukaan vakuuden määräämistä arvioitaessa merkityksellisiä seikkoja ovat muun ohella toiminnan laatu ja laajuus, toiminta-alueen erityispiirteet sekä toimintaa varten annettavat lupamääräykset. Vakuus asetetaan kaivoslain 15 §:ssä tarkoitettujen jälkitoimenpiteiden suorittamista sekä 103 §:ssä tarkoitetun vahingon ja haitan korvaamista varten. Nämä toimenpiteet ja korvaukset ovat malminetsintäaluekohtaisia.

Koska vakuuden tarkoitus on varmistaa lakiin perustuvien velvoitteiden täyttäminen, vakuusjärjestelyjen on oltava yksiselitteisiä ja vakuuksien tehokkaasti realisoitavissa. Kaivoslain mukaisten vakuusjärjestelyjen on myös perusteltua olla vastaavanlaisia kuin muissa laeissa edellytettyjen vakuusjärjestelyjen, jollei tästä poikkeamiseen ole kaivoslaista johtuvia perusteita.

Mainitut seikat tukivat sitä tulkintaa, että vakuutta ei voida määrätä asetettavaksi luvanhaltijakohtaisesti eli niin, että vakuus koskisi kaikkia luvanhaltijalla olemassa olevia ja tälle mahdollisesti myöhemmin myönnettäviä malminetsintälupia. Vakuus tulee sen sijaan asettaa koskemaan yksinomaan kutakin yksittäistä malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta. Muu menettely johtaisi siihen, että vakuusmäärä määrättäisiin käytännössä kaavamaisesti esimerkiksi kunkin luvanhaltijan malminetsintäalueiden kokonaispinta-alan perusteella. Luvanhaltijakohtaisen vakuuden määrääminen johtaisi myös siihen, että yksityiskohtaisesti ei voitaisi arvioida, miltä osin vakuus tosiasiassa kattaa juuri tiettyyn lupaan ja lupa-alueeseen liittyvät vakuustarpeet. Edelleen luvanhaltijakohtaisen vakuuden määrääminen saattaisi johtaa epäselvyyksiin ja määräysten muutostarpeisiin niissä tilanteissa, joissa luvanhaltijalle myönnetään uusia lupia tai olemassa olevia lupia siirtyy toiselle luvanhaltijalle.

Vaikka kaivoslaissa ei sinänsä nimenomaisesti kielletäkään asettamasta vakuutta luvanhaltijakohtaisesti koskemaan kaikkia luvanhaltijan olevia ja tälle mahdollisesti myönnettäviä malminetsintälupia, vakuusmenettelyn tarkoituksena on edeltä ilmenevästi se, että vakuus määrätään asetettavaksi koskemaan kutakin yksittäistä malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta.

Tukesin olisi näin ollen tullut määrätä vakuus asetettavaksi siten, että se koskee yksinomaan päätöksessä tarkoitettua malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta.

Äänestys 4–1.

Kaivoslaki 15 § 1 momentti, 51 § 2 momentti 9 kohta, 103 § 1 momentti, 107 §, 109 §, 110 § ja 111 §

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 25.8.2016 nro 16/0232/1

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on päätöksellään 22.1.2015 myöntänyt Dragon Mining Oy:lle kaivoslain (621/2011) nojalla malminetsintäluvan (lupatunnus ML2011:0022) Kuusamon kaupungissa sijaitsevalle, viidestä osa-alueesta koostuvalle 1 436,38 hehtaarin suuruiselle alueelle nimeltä Ollinsuo 1–2. Lupa on voimassa neljä vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Hakija otaksuu alueella olevan kobolttia ja kultaa.

Päätöksessä on annettu muun ohella seuraavat yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset lupamääräykset:

1. Määräys malminetsintätutkimusten sallituista ajankohdista ja menetelmistä sekä malminetsintään liittyvistä laitteista ja rakennelmista

Tämän malminetsintäluvan nojalla on sallittua suorittaa seuraavia malminetsintätoimenpiteitä ja soveltaa seuraavia malminetsintämenetelmiä:

1. Geofysikaaliset ja geokemialliset tai vaikutuksiltaan vastaavat tutkimusmenetelmät.

2. Koneellisesti tehtävät maaperä- ja kallioperänäytteenotto (moreeni-, ura- ja pistenäytteet, kairaus).

3. Tutkimuskaivannot ja -ojat.

(- - -)

3. Määräys jälkitoimenpiteiden ajankohdasta ja ilmoittamisesta kaivosviranomaiselle

Kun malminetsintälupa on rauennut tai peruutettu, malminetsintäluvan haltijan on:

1. Välittömästi saatettava malminetsintäalue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon, poistettava väliaikaiset rakennelmat ja laitteet, huolehdittava alueen kunnostamisesta ja siistimisestä sekä saatettava alue mahdollisimman luonnonmukaiseen tilaan. Malminetsintäluvan haltijan on tehtävä kirjallinen ilmoitus kaivosviranomaiselle, malminetsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille ja muille oikeudenhaltijoille, kun toimenpiteet on saatettu loppuun. Ilmoitus on lisäksi tehtävä poronhoitoalueella asianomaiselle Oivangin paliskunnalle. Ilmoituksen tulee sisältää tiedot jälkitoimenpiteiden päättymispäivästä sekä kuvaus toteutetuista jälkitoimenpiteistä.

(- - -)

4. Määräys kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta

Malminetsintäluvan haltija on velvollinen huolehtimaan maa- ja kivi­ainesjätteen synnyn ehkäisemisestä, sen haitallisuuden vähentämisestä sekä jätteen hyödyntämisestä tai käsittelemisestä.

Malminetsinnästä tässä luvassa myönnetyillä menetelmillä ei synny kaivannaisjätettä. Töiden loputtua kohteella on alue välittömästi saatettava mahdollisimman luonnonmukaiseen tilaan ja korjattava mahdolliset maastovahingot.

5. Määräys ilmoitusvelvollisuudesta koskien malminetsintäalueen maastotöitä ja rakennelmia

Malminetsintäluvan haltijan on hyvissä ajoin etukäteen ilmoitettava kirjallisesti malminetsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille (sekä näihin rinnastettaville) ja muille oikeudenhaltijoille kaikista maastotöistä, jotka voivat aiheuttaa vahinkoa tai haittaa, sekä väliaikaisista rakennelmista. Malminetsintäluvan haltijan on ilmoitettava maastotöistä toimialallaan yleistä etua valvoville viranomaisille:

- Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen ympäristövastuualueelle

- Museovirastolle, jos alueella oletetaan olevan kiinteitä muinaisjäännöksiä tai irtaimia muinaisesineitä.

(- - -)

7. Määräys vakuuden asettamisesta

Hakijalle 14.8.2013 (ML2012:0095) myönnetyssä malminetsintälupapäätöksessä on Dragon Mining Oy:lle määrätty 20 000 euron pankkitalletusvakuus, joka kattaa myös tässä päätöksessä kaivoslakiin perustuvasta toiminnasta mahdollisesti aiheutuneiden vahinkojen ja haittojen korvaamisen sekä kaivoslain mukaisten jälkitoimenpiteiden suorittamisen.

Perustelut: Määräyksen perusteena on kaivoslain 107 §. Vakuus on yhtiökohtainen ja se asetetaan yhtiön voimassa olevien malminetsintäluvan/-lupien, ja myös mahdollisesti myöhemmin myönnettävien malminetsintälupien kokonaispinta-alan mukaan. Tukesin linjauksen mukaisesti 1 001–10 000 hehtaarin alueelle vakuus on 20 000 euroa. Koneellisen montutuksen ja järeämmän toiminnan (esimerkiksi koelouhinta) vakuus arvioidaan ja määrätään lupakohtaisesti.

8. Määräykset malminetsintää ja malminetsintäalueen käyttöä koskevista seikoista sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu kaivoslaissa kiellettyä seurausta

Malminetsintäluvan haltijan on tulpattava kairareiät, mikäli kairareiästä nousee pohjavettä maanpinnalle. Kairaputket on katkaistava mahdollisimman läheltä maanpintaa ja viljelykäytössä olevilta peltoalueilta poistettava kokonaan. Kairauskohteiden jätehuolto sekä siistiminen on tehtävä välittömästi töiden loputtua kohteella. Jos kairauksessa tarvittavan käytettävän veden määrä ylittää 100 kuutiometriä vuorokaudessa, on toimittava kuten vesilain 15 §:ssä todetaan. Tutkimustöitä tehtäessä on otettava huomioon ympäristönsuojelulain 17 §:n mukainen pohjaveden pilaamiskielto. Malminetsinnästä ja muusta malminetsintäalueen käytöstä ei saa aiheutua merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa eikä merkittävää maisemallista haittaa.

(- - -)

9. Määräykset yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista

Hakemukseen saatujen lausuntojen perusteella alueelta ei ole tullut tietoon sellaisia ympäristö- tai luontoarvoja, jotka olisivat esteenä malminetsintäluvan myöntämiselle. Malminetsintälupa-alueella ei ole Natura 2000 -alueita tai muita luonnonsuojelualueita. Lähin Natura 2000 -alue on Kouervaaran lehdot ja suot (FI1101603), joka sijaitsee noin 500 metrin etäisyydellä lupa-alueesta länteen. Lupa-alue sijaitsee osaksi Kouervaaran alue – Riihisuo (SSO110460) – soidensuojeluohjelma-alueella ja lupa-alueella on vesilain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettuja vesiluontotyyppejä. Luvanhaltijan tulee huomioida soidensuojeluohjelma-alueen ja vesiluontotyyppien sijainnit malminetsintätoimien suunnittelussa. Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on todennut lisäksi lausunnossaan lupa-alueella olevan lukuisia luonnontilaisia soita. Edellä mainituilla suoalueilla luvanhaltijan tulee pidättäytyä koneellisesta malminetsinnästä sulanmaan aikaan.

Lupa-alueella on tiedossa olevia, luonnonsuojelulain nojalla rauhoitettuja kasvilajien esiintymiä. Näitä esiintymiä ei saa hävittää tai tuhota.

Lupa-alueen eteläosat ovat osittain Kiviharjut (11305127) pohjavesialueella. Mikäli malminetsintätoimet kohdistuvat edellä mainitulle pohjavesialueelle, tulee ne suunnitella siten, ettei niistä aiheudu muutoksia pohjaveden määrään tai laatuun.

Vaikka tässä malminetsintäluvassa sallitut tutkimusmenetelmät eivät vaikuta laajasti ympäristöön, malminetsintäluvan haltijan on oltava kuitenkin riittävästi selvillä hankkeen ympäristövaikutuksista siinä laajuudessa kuin kohtuudella voidaan edellyttää.

Malminetsintäluvan haltijan tulee toimittaa hyvissä ajoin ennen tutkimustöiden aloittamista tarkka tutkimussuunnitelma toimenpiteineen ja sijaintitietoineen Tukesille ja antaa suunnitelma tiedoksi Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle.

Liikkuminen kohteella sulanmaan aikana on pyrittävä suunnittelemaan niin, että alueella olevia metsäkoneuria ja luontaisia aukkopaikkoja käytetään mahdollisimman paljon hyväksi. Kosteikkoalueilla liikkumista tulee välttää sulanmaan aikana ja tutkimukset viljelykäytössä olevilla peltoalueilla tulee ajoittaa satokauden ulkopuolelle aikaan, jolloin maa on roudassa. Peltoalueilla sijaitsevat kohteet tulee kairata peltoalueen ulkopuolelta, mikäli se on mahdollista. (- - -)

Malminetsintäluvan haltijan on rajoitettava malminetsintä ja muu malminetsintäalueen käyttö tutkimustyön kannalta välttämättömiin toimenpiteisiin. Toimenpiteet on suunniteltava siten, että niistä ei aiheudu kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Malminetsintäluvan nojalla tapahtuvasta malminetsinnästä ja muusta malminetsintäalueen käytöstä ei saa aiheutua:

1) haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle;

2) olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle;

3) merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa;

4) harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista;

5) merkittävää maisemallista haittaa.

(- - -)

11. Määräys vahinkojen ja haittojen korvaamisesta malminetsintäalueella

Malminetsintäluvan haltijan on korvattava malminetsintäalueella tapahtuvasta kaivoslakiin perustuvasta toiminnasta aiheutuneet vahingot ja haitat, jollei jonkin toimenpiteen osalta korvauksesta tosin säädetä.

12. Määräys poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi poronhoitoalueella

Lupa-alue sijoittuu Oivangin paliskunnan alueelle. Malminetsintätutkimukset on sovitettava alueella toimivan paliskunnan kanssa siten, ettei niistä aiheudu kohtuutonta haittaa poronhoidolle. Malminetsintäluvan haltijan on ilmoitettava Oivangin paliskunnalle tutkimustöistä ja niiden aikataulusta sekä muusta alueiden käytöstä hyvissä ajoin ennen tutkimustöiden aloittamista. Malminetsintäluvan haltijan on otettava huomioon alueella mahdollisesti olevat poronhoidolle tärkeät rakenteet, kuten esimerkiksi erotusaita, ja käytettävä valmiita veräjiä kulkemiseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen Tukesin päätöksestä. Lisäksi hallinto-oikeus on asian näin päättyessä ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin säännökset huomioon ottaen hylännyt yhdistyksen ja sen asiakumppaneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on Tukesin päätöstä koskevien valitusperusteiden osalta lausuttu seuraavaa:

Kuulutusasiakirjoja, vastaselitysmahdollisuuden varaamista ja muistutusten huomioon ottamista koskevat valitusperusteet

Keskeiset sovellettavat säännökset

Kaivoslain 39 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on ennen malminetsintälupaa, kaivoslupaa, kullanhuuhdontalupaa ja kaivosaluelunastuslupaa koskevan asian ratkaisemista varattava asianosaisille tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta.

Pykälän 2 momentin mukaan muille kuin asianosaisille on varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevassa asiassa.

Lain 40 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on tiedotettava malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevasta hakemuksesta kuuluttamalla siitä vähintään 30 päivän ajan ilmoitustaulullaan sekä asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla. Kuulutuksen julkaisemisesta on ilmoitettava ainakin yhdessä toiminnan vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä, jollei asian merkitys ole vähäinen tai ilmoittaminen on muutoin ilmeisen tarpeetonta. Kuuluttamisesta säädetään muutoin julkisista kuulutuksista annetussa laissa (34/1925).

Pykälän 4 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kuulutukseen sisällytettävistä asioista voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Valtioneuvoston kaivostoiminnasta antaman asetuksen (391/2012) 26 §:n mukaan kaivoslain 40 §:ssä tarkoitetusta kuulutuksesta tulee käydä ilmi ainakin:

1) hakijan nimi;

2) kuvaus hakemuksen mukaisen toiminnan laadusta, kestosta ja laajuudesta;

3) tieto alueesta, jolla hakemuksen mukaista toimintaa suoritettaisiin;

4) tieto hakemusasiakirjojen nähtävillä pidosta;

5) tieto muistutusten ja mielipiteiden jättämiseksi;

6) tieto mahdollisesta julkisesta kuulemistilaisuudesta.

Kaivoslain 42 §:n mukaan hakijalle ja muille asianosaisille on varattava tilaisuus selityksen antamiseen sellaisista lausunnoissa ja muistutuksissa esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Selityksen johdosta asianosaisille on varattava tilaisuus vastaselityksen antamiseen, jos selitys saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Tukes on 17.9.2014 kuuluttanut yhtiön hakemuksesta, joka on ajalla 17.9.–17.10.2014 ollut nähtävillä Tukesin Helsingin ja Rovaniemen toimipisteissä, Kuusamon kaupungin ilmoitustaululla ja Tukesin internet-sivuilla. Kuulutukseen on sisältynyt lyhyt kuvaus suunnitellusta toiminnasta, ja nähtävillä olleisiin kuulutusasiakirjoihin on liitetty malminetsintälupahakemus, kartat malminetsintäalueista ja Kuusamon kaupungin kaavoituskatsaus 2009 liitteineen. Muun muassa Kitkan Viisaat ry asiakumppaneineen on tehnyt muistutuksen ennen asian ratkaisemista. Dragon Mining Oy on antanut muistutusten ja lausuntojen johdosta 16.1.2015 päivätyn selityksen.

Yhtiön malminetsintälupahakemus ei ole koskenut uraania. Kaivoslain (621/2011) 34 §:n 2 momentin 4 a) kohdassa ei edellytetä, että malminetsintäluvan hakija esittäisi selvitystä sellaisista kaivoskivennäisistä, joihin tutkimustyö ei kohdistuisi. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, mitä edellä mainitun valtioneuvoston asetuksen 26 §:ssä on säädetty kuulutuksen vähimmäisvaatimuksista, asiassa ei voida katsoa tapahtuneen valittajien esittämillä perusteilla menettelyvirhettä yhtiön hakemuksesta kuulutettaessa. Yhtiön muistutusten johdosta antamassa selityksessä ei ole katsottava esitetyn sellaisia kaivoslain 42 §:ssä tarkoitettuja uusia vaatimuksia tai sellaista selvitystä, joka olisi saattanut vaikuttaa asian ratkaisuun. Vastineen tiedoksi antaminen muistutusten tekijöille olisi kuitenkin edistänyt vuorovaikutusta asiassa. Tukesin menettelyä asiassa ei kuitenkaan voida pitää lainvastaisena. Pelkästään se seikka, että valituksenalaisessa päätöksessä ei ole annettu muistutuksissa vaadittuja määräyksiä tai että Tukes ei ole ennen valituksenalaisen päätöksen antamista vaatinut hakijalta muistutuksissa mainittuja selvityksiä, ei osoita Tukesin päätöstä lainvastaiseksi.

Siltä osin kuin valittajat ovat vedonneet tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehtyyn yleissopimukseen (121/2004, jäljempänä Århusin yleissopimus), yleissopimuksen oikeusturvajärjestelmän on yleisesti katsottu toteutuneen Suomessa sekä perustuslain säännöksillä ja hallintomenettelyä koskevilla säännöksillä, joita edellä lausuttu huomioon ottaen on nyt kysymyksessä olevan hakemuksen käsittelyn yhteydessä noudatettu.

Alkuperäisväestön oikeuksien huomioon ottamista koskeva valitus­peruste

Nyt kysymyksessä oleva malminetsintäalue ei sijaitse saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 4 §:ssä tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella tai kolttien kolttalain (253/1995) 2 §:ssä tarkoitetulla koltta-alueella. Hallinto-oikeus toteaa, että koska malminetsintälupa-alue sijoittuu alkuperäiskansoina pidettävien saamelaisten ja kolttien kotiseutualueen ulkopuolelle, ei malminetsinnän voida katsoa estävän alkuperäiskansoja nauttimasta kulttuuristaan siten kuin kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artiklassa tai Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentissa säädetään. Näin ollen päätöksen kumoamiseen ei ole syytä sillä perusteella, ettei päätöksessä ole annettu määräyksiä vähemmistöjen syrjimisen estämiseksi.

Siltä osin kuin valittajat ovat viitanneet ILO-sopimukseen, hallinto-oikeus toteaa, ettei Suomi ole ratifioinut ILO-sopimusta nyt kysymyksessä olevalta osin eikä se siten tule sovellettavaksi asiaa ratkaistaessa.

Selvitysten riittävyys ja malminetsintäluvan myöntämisen edellytykset

Sovellettavat keskeiset säännökset

Kaivoslain 3 §:n mukaan sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, sovelletaan tämän lain mukaista lupa- tai muuta asiaa ratkaistaessa ja muutoin tämän lain mukaan toimittaessa muun muassa luonnonsuojelulakia (1096/1996), ympäristönsuojelulakia (527/2014), erämaalakia (62/1991), maankäyttö- ja rakennuslakia (132/1999), vesilakia (587/2011), poronhoitolakia (848/1990), säteilylakia (592/1991), ydinenergialakia (990/1987), muinaismuistolakia (295/1963), maastoliikennelakia (1710/1995) ja patoturvallisuuslakia (494/2009).

Lain 9 §:n 1 momentin mukaan malminetsintään on oltava kaivosviranomaisen lupa (malminetsintälupa), jos malminetsintää ei voida toteuttaa 7 §:n mukaan etsintätyönä tai kiinteistön omistaja ei ole antanut siihen suostumustaan.

Lain 11 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan haltijan on rajoitettava malminetsintä ja muu malminetsintäalueen käyttö tutkimustyön kannalta välttämättömiin toimenpiteisiin. Toimenpiteet on suunniteltava siten, että niistä ei aiheudu kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta.

Pykälän 2 momentin mukaan malminetsintäluvan nojalla tapahtuvasta malminetsinnästä ja muusta malminetsintäalueen käytöstä ei saa aiheutua:

1) haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle;

2) olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle;

3) merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa;

4) harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista;

5) merkittävää maisemallista haittaa.

Lain 51 §:n 2 momentin mukaan malminetsintäluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset:

1) malminetsintätutkimusten ajankohdista ja menetelmistä sekä malminetsintään liittyvistä laitteista ja rakennelmista;

2) poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella;

3) sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäkansana saamelaisten kotiseutualueella ja kolttien kolttalain mukaisia oikeuksia koltta-alueella;

4) tutkimustöitä ja -tuloksia koskevasta selvitysvelvollisuudesta;

5) jälkitoimenpiteistä ja ajankohdasta, jolloin jälkitoimenpiteitä koskeva ilmoitus on viimeistään tehtävä;

6) kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta;

7) velvollisuudesta ilmoittaa tutkimustöistä asianomaiselle toimialallaan yleistä etua valvovalle viranomaiselle;

8) malminetsintäalueen koon pienentämisen aikataulusta;

9) vakuudesta 10 luvun mukaisesti;

10) muista malminetsintää ja malminetsintäalueen käyttöä koskevista seikoista sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu tässä laissa kiellettyä seurausta;

11) muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista.

Ydinenergialain (990/1987) 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tätä lakia sovelletaan kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Asiassa saatu selvitys

Dragon Mining Oy:n lupahakemuksen mukaan yhtiö on harjoittanut malminetsintää Suomessa vuodesta 2003 ja kaivostoimintaa vuodesta 2007 lähtien. Yhtiön viimeisimmät neljännesvuosi-, puolivuosi- ja vuosiraportit sekä tilinpäätökset ovat olleet ladattavissa hakemuksessa mainitulla yhtiön internet-kotisivulla. Dragon Mining Oy on geofysikaalisten tulkintojen, historiallisten raporttien ja alustavien kenttätutkimusten perusteella otaksunut malminetsintäalueella olevan kobolttia ja kultaa. Hakemuksen mukaan toiminnasta ei tule muodostumaan kaivannaisjätettä. Lapiolla tehtävät kuopat tullaan peittämään välittömästi näytteenoton jälkeen ja kaivinkoneella ohuen maapeitteen alueella mahdollisesti tehtävät tutkimusojat tullaan peittämään tarpeellisten tutkimusten päätyttyä.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on hakemuksen johdosta 10.10.2014 antamassaan lausunnossa todennut muun muassa seuraavaa:

Malminetsintäalueella ei sijaitse Natura 2000 -alueita tai muita luonnonsuojelualueita. Lähin Natura-alue on useammasta erillisestä alueesta koostuva Kouvervaaran lehdot ja suo (FI1101603), jonka Kouvervaaran eteläpuolella sijaitseva osa on noin 500 metrin etäisyydellä Rovavaaran ja Riihivaaran alueille sijoittuvista malminetsintäalueen osista. Lähin yksityinen suojelualue Kouvervaaran luonnonsuojelualue (YSA117689) sijaitsee noin 500 metrin etäisyydellä malminetsintäalueesta. Soidensuojeluohjelman kohde Kouvervaaran alue – Riihisuo (SSO110460) ulottuu Rovavaaran pohjoispuolella (Rovavaaran ja Kouvervaaran välissä) pienialaisesti malminetsintäalueelle. Mäntyvaaran malminetsintäalueelta on tiedossa kaksi uhanalaisen lajin esiintymispaikkaa. Malminetsintäalueella osittain sijaitsevalta Kivisuolta on sijainniltaan epätarkka havainto ruosteheinästä, joka on rauhoitettu ja erittäin uhanalainen. Kivisuon länsipuolelta malmietsintäalueen rajan tuntumasta on kesällä 2014 tehty havainto suopunakämmekästä, joka on uhanalainen vaarantunut laji. Malminetsintäalueella on useita luonnontilaisia soita. Malminetsintäalueeseen kuuluva Kotalammen – Könkäänniemen alue pieneltä osin ja eteläinen Mäntyvaaran malminetsintäalue noin 50 hehtaarin osalta ovat Kiviharjun pohjavesialueella.

Lausunnossaan ELY-keskus on todennut, että ojittamattomilla suoalueilla liikuttaessa tulee koneilla liikkuminen ja tutkimustoimet suorittaa ehdottomasti ainoastaan talviaikaan. Kairauksessa syntyvät ainekset tulee hoitaa siten, että ne eivät pääse leviämään suolle. Mahdolliset tutkimuksen aiheuttamat vauriot on ennallistettava riittävällä tavalla. Koneilla liikkumista soistuneilla vesistöjen rannoilla tulee välttää ja koneelliset toimenpiteet noilla alueilla tulee tehdä talviaikaan. Kiviharjun pohjavesialueella ei saa tehdä sellaisia malminetsintätutkimuksia (esimerkiksi kallioperään kohdistuvia kairauksia), joiden vuoksi kallioperästä voi päästä uraani- ja/tai radioaktiivista vettä harjun pohjaveteen. Myös pohjavesialueen ulkopuolella tutkimustoimien tulee olla sellaisia, ettei niistä aiheudu toiminnan päätyttyä ympäristö- ja terveyshaittaa.

ELY-keskus on lausunnossaan arvioinut, että pääsääntöisesti vesien- ja ympäristönsuojelullisia esteitä malminetsinnän toteuttamiseksi hakemuksessa esitetyllä tavalla ei ole ja se voidaan toteuttaa edellyttäen, että lausunnossa esitetyt vaatimukset ja tiedot otetaan toiminnassa huomioon.

Malminetsintäalue sijaitsee Oivangin paliskunnan alueella. Tukes on varannut paliskunnalle tilaisuuden lausua hakemuksen johdosta ja esittää poronhoidolle aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi tarvittavia toimen­piteitä. Paliskunta ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausua mielipiteensä asiassa.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Valtausalue, oikeastaan malminetsintäalue, ei sijaitse poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella. Tukes on antanut poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi lupamääräyksen 12. Kun lisäksi otetaan huomioon malminetsintäluvan nojalla sallitut toimenpiteet, haittojen ehkäisemiseksi annetut lupamääräykset ja jälkitoimenpiteistä annetut lupamääräykset, valittajien yleisluontoisen väittämän perusteella ei voida katsoa, että suunniteltu malminetsintätoiminta aiheuttaisi olennaista haittaa Oivangin paliskunnan poronhoidolle.

Dragon Mining Oy:n suunnittelema malminetsintä ei kohdistu uraaniin, eikä Tukesin päätöksessä ole kysymys varsinaisen kaivostoiminnan harjoittamisesta. Näin ollen ydinenergialaki ei mainitun lain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tule sovellettavaksi malminetsintälupaa koskevan päätöksen laillisuutta arvioitaessa. Malminetsintäalueella esiintyvällä uraanilla voisi kuitenkin olla merkitystä valtaushankkeen, oikeastaan malminetsintäluvassa tarkoitetun hankkeen, ympäristövaikutusten kannalta. Uraanin ympäristövaikutuksia tutkineen Säteilyturvakeskuksen mukaan (Säteily- ja ydinturvallisuuskatsauksia, Uraani kaivostoiminnassa) uraanin etsintävaiheen toimenpiteillä ei kuitenkaan ole merkittäviä ympäristövaikutuksia ja syväkairausten vaikutus pohjaveden radioaktiivisuuteen on hyvin pieni. Tähän nähden valituksenalaisen malminetsintäluvan myöntämiselle ei ole ollut vesilain tai ympäristönsuojelulain säännöksistä johtuvaa estettä.

Suunniteltujen tutkimustoimenpiteiden laatu ja laajuus ja valituksenalaisessa päätöksessä annetut tutkimustoimintaa koskevat lupamääräykset huomioon ottaen ei ole ennalta arvioiden ilmeistä, että luvanmukaisella toiminnalla olisi niin merkittäviä haitallisia vaikutuksia malminetsintäalueelle tai sen ulkopuolelle, että sen ja lähiympäristön mahdollisten muiden hankkeiden yhteisvaikutusten selvittäminen olisi valituksessa vaaditulla tavalla tarpeen. Kun otetaan huomioon suunnitellun toiminnan sisältämät toimenpiteet, Dragon Mining Oy:n hakemuksessa esitetty selvitys, Tukesin käytettävissä Dragon Mining Oy:n internet-sivuilla olleet yhtiön raportit ja tilinpäätökset ja Tukesin suunniteltujen toimenpiteiden vaikutuksesta ELY-keskukselta hankkima selvitys, Tukes on ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä huolehtinut hallintolain 31 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla asian riittävästä selvittämisestä ja Tukesilla on ollut käytettävissään riittävät tiedot myös sen seikan arvioimiseksi, onko yhtiöllä edellytykset vastata suunnitellusta toiminnasta.

ELY-keskus on lupahakemukseen perustuvien tietojen nojalla arvioinut toiminnan vaikutukset luonnonarvoille, vesistöille ja pohjavedelle sekä esittänyt haittojen ehkäisemiseksi rajoituksia toimintaan. Tukes on ottanut antamissaan lupamääräyksissä huomioon ELY-keskuksen lausunnossa esitetyn. Kuten edellä on todettu, etsintätyön kohteena ei ole uraani. Dragon Mining Oy:lle myönnetty malminetsintälupa ei oikeuta esiintymän hyödyntämiseen. Näissä oloissa suunniteltu malminetsintätoiminta ja annetut lupamääräykset huomioon ottaen valituksenalaisen malminetsintäluvan nojalla tapahtuvasta toiminnasta ja muusta malminetsintä-alueen käytöstä ei voida valituksessa esitetyillä perusteilla katsoa aiheutuvan kaivoslain 11 §:n 2 momentin 1–5 kohdassa tarkoitettuja kiellettyjä vaikutuksia. Valituksenalaisessa päätöksessä kaivoslain 51 §:n 2 momentissa tarkoitetut yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annetut lupamääräykset ovat siten riittävät.

Yhteenveto

Edellä lausuttu huomioon ottaen asian käsittelyssä ei ole tapahtunut menettelyvirhettä, Tukes on huolehtinut asian riittävästä selvittämisestä, eikä Tukesin päätös ole valituksessa mainittujen lakien tai kansainvälisten sopimusten vastainen. Syytä valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen valituksessa esitetyillä perusteilla ei ole.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen säännösten lisäksi kaivoslain (621/2011) 10, 13, 15 ja 34 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kitkan Viisaat ry ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan. Lisäksi valituksessa on vaadittu, että Tukes ja Dragon Mining Oy velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on valituksessa ja sen täydennyskirjelmässä lähemmin yksilöidyllä tavalla esitetty muun ohella seuraavaa:

Malminetsintälupahakemus ei täytä kaivoslain 34 §:n, NORM-säädösten, poronhoitolain eikä vähemmistöryhmien oikeuksia suojaavien säännösten vaatimuksia. Tukes ei selvitysvastuunsa mukaisesti ole varmistanut eikä myöskään todennut varmistaneensa hakemuksen täyttävän säännösten vaatimukset ennen kuin se kuulutti hakemuksen ja teki päätöksensä.

Hallinto-oikeus ei ole selvittänyt mainittujen säännösten vaatimusten täyttymistä eikä hakemuksen puutteellisuuden vaikutusta lupamenettelyn lainmukaisuuden ja asianosaisten oikeusturvan kannalta.

Alkuperäistä hakemusta 20.9.2011 ja sen täydennyksiä ei ole esitetty kuulutuksessa 17.9.2014 vaan muutoshakemus 4.7.2014.

Tukes on antanut puutteellisilla kuulutusasiakirjoilla asianosaisille epäasiallista tietoa hankkeesta estäen tällä menettelyllä muistuttajia ja alueen asukkaita saamasta sellaista olennaista tietoa, jota nämä olisivat tarvinneet harkitessaan kannanottojaan hankkeen vaikutuksista elinympäristöönsä. Menettely on paitsi kaivoslain, myös Århusin sopimuksen vastainen. Tukes ei myöskään ole ottanut huomioon muistutuksissa esitettyjä vaatimuksia kuulutusasiakirjojen puutteiden korjaamisesta ja tältä osin uudistettavasta kuuluttamisesta. Hallinto-oikeus ei ole ottanut hakemuksen ja kuulutusasiakirjojen puutteellisuutta huomioon.

Tukes pyysi viranomaisilta lausunnot puutteellisen hakemuksen perusteella. Tästä syystä viranomaislausunnot ovat yleisten ja yksityisten etujen turvaamista koskevan arvioinnin kannalta puutteelliset. Säteilyturvakeskukselta ei pyydetty lausuntoa lainkaan. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon asiakirjojen puutteellisuuden vaikutusta lausuntomenettelyn lainmukaisuuden, lausuntojen sisällön eikä yleisten ja yksityisten etujen turvaamisen edellytysten vaarantumisen kannalta.

Tukes antoi malminetsintäluvan hakijalle selitysmahdollisuuden muistutuksissa lausutun johdosta, mutta ei vastaselitysmahdollisuutta muistuttajille. Tukesin päätökseen on epäasiallisesti kirjattu, että lausunnoissa ja muistutuksissa esitetyt seikat on otettu huomioon lupamääräyksissä. Vastoin lupapäätökseen tehtyä kirjausta Tukes lausui hallinto-oikeudelle, ettei hakijan vastineessa esitetty sellaisia seikkoja, jotka olisivat vaikuttaneet asian ratkaisuun, ja että tällä perusteella Tukes katsoi vastaselitysmahdollisuuden antamisen ilmeisen tarpeettomaksi. Hallinto-oikeus on perustanut ratkaisunsa Tukesin lausuntoon eikä ole ottanut huomioon epäasiallisesta menettelystä aiheutunutta oikeusturvan loukkausta.

Uraania ja muita haitallisia mineraaleja ja niiden ympäristövaikutuksia koskevat tiedot on salattu hakemuksessa ja Tukesin päätöksessä. Hanke sijoittuu tunnetulle GTK:n määrittelemälle Kuusamon uraanivyöhykkeelle, mutta hakemuksessa uraania ja uraanivyöhykettä ei ole tuotu esiin eikä selvityksin selvitetty. Tukes ei vaatinut hakijaa selvittämään uraanin liittyviä seikkoja ennen hakemuksen kuuluttamista, vaikka uraanivyöhyke on sille ennestään tuttu ja uraanipitoisiin materiaaleihin kohdistuviin toimintoihin liittyy useita kaivoslaissa ja erityislaeissa asetettuja vaatimuksia.

Muistutuksessa uraaniasia vaadittiin selvitettäväksi ja uraaniin liittyvät tiedot annettavaksi asianosaisille uusittavassa kuulutusmenettelyssä, mutta kaivoslakia virheellisesti tulkiten Tukes kirjasi päätökseensä vain väitteen, jonka mukaan hakemus kohdistuu kultaan ja kobolttiin. Päätökseen ei myöskään sisällytetty uraanipitoisia mineraaleja koskevia lupamääräyksiä. Myös hallinto-oikeus tulkitsi virheellisesti, että hakemus ei koske uraanin etsintää.

Hakemuksessa ei otettu huomioon historiallisella saamelaisten asumisalueella asuvia alkuperäiskansan jäseniä. Muistutuksessa esitetystä vaatimuksesta huolimatta Tukes ei päätösharkinnassaan ottanut huomioon saamelaisvähemmistön oikeuksia.

Lausunnossaan hallinto-oikeudelle Tukes perusteli päätöstään virheellisesti sillä, että hakemusalue ei sijaitse saamelaisten kotiseutualueella, ja sillä, että kesken olevalla alkuperäiskansojen oikeuksia koskevan sopimuksen ratifiointiasialla ei ole vaikutusta. Hallinto-oikeus on käyttänyt samaa virheellistä perustetta. Suomen lainsäädännössä ei ole säädetty, että KP-sopimuksen 27 artiklan velvoitteet, perustuslain säännökset ja hallintolain syrjimättömyys- ja tasavertaisuusvaatimukset eivät olisi voimassa saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella.

Hakemuksessa ei esitetty selvitystä poronhoidolle aiheutuvista haitoista eikä toimenpide-ehdotuksia haittojen estämiseksi eikä Tukes vaatinut näitä selvitettäviksi ennen hakemuksen kuuluttamista. Tukes on perustellut poronhoitolain vastaista menettelyään virheellisesti sillä väitteellä, että hakemusalue ei sijaitse erityisellä poronhoitoalueella. Tukes ei muistutuksessa vaaditusta huolimatta myöskään selvittänyt, aiheutuuko hakemuksen ja muiden alueelle kohdistuvien kaivoslain mukaisten hankkeiden yhteisvaikutuksena haittaa poronhoidolle. Päätöksen poronhoitoon liittyvä lupamääräys 12 ei perustu luotettaviin selvityksiin eikä täytä yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi asetettuja vaatimuksia.

Myös hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan virheellisesti sillä, että hakemusalue ei sijaitse erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella. Se ei myöskään ole ottanut huomioon eikä selvittänyt, aiheutuuko poronhoidolle hakemuksen ja muiden kaivoslain mukaisten hankkeiden yhteisvaikutuksena olennaisia haittoja Oivangin paliskunnan luoteisella talvilaidunnusalueella.

Hankkeen vaikutukset harvinaisiin ja uhanalaisiin eläin- ja kasvilajeihin sekä vesistöihin ja ympäristöturvallisuuteen on selvitetty puutteellisesti. Hakemuksessa ei esitetty selvitystä hakemusalueen harvinaisista ja uhanalaisista eläin-, kala- ja kasvilajeista eikä niiden kulkureiteistä. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon lausuntopyyntöasiakirjojen puutteellisuutta, puutteellisen tutkimussuunnitelman vaikutusta Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen lausuntoon eikä Tukesin päätöksen lupamääräyksen 9 oikeusvaikutuksen epäselvää luonnetta.

Hakemuksessa ei esitetty selvitystä hankkeen vaikutuksista uhanalaisiin kalakantoihin. Tukes jätti muistutuksesta huolimatta selvittämättä nämä vaikutukset eikä antanut uhanalaisten kalakantojen suojelemiseksi tarpeellisia lupamääräyksiä. Tämän hallinto-oikeus on jättänyt huomioimatta.

Hakemuksessa on viitattu maakuntakaavaan ja Kuusamon kaupungin kaavoituskatsaukseen 2009 ilman varsinaista selvitystä hakemusalueeseen kohdistuvista kaavoituksellisista reunaehdoista. Tukesin päätöstä on perusteltu maakuntakaavamerkinnällä ja Ruka-Kuusamon matkailualueen osayleiskaavaehdotuksella. Osayleiskaavaprosessissa ei kuitenkaan ole arvioitu eikä otettu kantaa elinkeinojen yhteensovittamiseen eikä siten myöskään kaivoslain mukaisten hankkeiden kaavoituksellisiin reunaehtoihin, vaan niitä on määritelty vuonna 2012 alkaneessa Kuusamon yleiskaavan päivitysprosessissa, johon hakemuksessa ja Tukesin päätöksessä ei ole viitattu. Hallinto-oikeus ei ole lainkaan käsitellyt kaavoituksellisten seikkojen huomioon ottamista Tukesin päätöksessä, joka perustuu tältä osin puutteelliseen selvitykseen.

Jälkitoimenpiteiden vastuunkantajataho ja vakuussumma ovat jääneet epäselviksi. Tukes on päätöksessään tulkinnut Dragon Mining Oy:lle yhtiökohtaisesti aikaisemmin määrätyn pankkitalletusvakuuden kattavan myös nyt haetun malminetsintäalueen jälkihoitotöiden suorittamisen turvaamiseksi asettavan vakuusvaatimuksen. Päätöksessä ei esitetä lain mukaisia perusteluja tälle ratkaisulle.

Tukes on myöhemmin erillisellä päätöksellään 11.11.2015 hyväksynyt Dragon Mining Oy:n Kuusamossa sijaitsevien kaivoslain mukaisten oikeuksien siirron uudelle yhtiölle Kuusamo Gold Oy:lle jättäen tuossa päätöksessä määrittämättä oikeuksiin liittyvien vakuusvelvoitteiden tai muiden vastuiden ja velvoitteiden siirtymisen/asettamisen uudelle yhtiölle. Päätöksestä on valitettu, mutta hallinto-oikeus ei ole tästä maininnut. Hallinto-oikeus ei myöskään ole käsitellyt jälkihoitotöiden vakuusvaatimusta vakuuden määrän osalta eikä myöskään siltä osalta, minkä yhtiön vastuulle se on määrätty vai onko kenenkään, jos siirtopäätös tulee lainvoimaiseksi.

Oikeudenkäynti johtuu Dragon Mining Oy:n ja Tukesin lainvastaisista menettelyistä. Olisi kohtuutonta, jos oikeudenkäyntikulut jäisivät muutoksenhakijoiden vahingoksi.

Tukes on lausunnossaan esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Tukes on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valituksessa ei ole esitetty seikkoja, joiden perusteella hallinto-oikeuden päätös olisi hallintolain tai kaivoslain vastainen. Hallinto-oikeus on aivan oikein todennut, että haettu malminetsintälupa ei ole koskenut uraanin etsintää eikä malminetsintäalue sijaitse saamelaisten kotiseutualueella. Väitteet ja vaatimukset kuulutuksiin liittyvien puutteiden ja poronhoidon osalta ovat tulleet perustellusti hylätyiksi.

Malminetsintäluvan siirtämisestä Dragon Mining Oy:ltä Kuusamo Gold Oy:lle on valitettu hallinto-oikeuteen eikä asialla muutoinkaan ole merkitystä nyt käsillä olevassa asiassa.

Sekä Dragon Mining Oy:lle että Kuusamo Gold Oy:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen.

Kuusamo Gold Oy on antanut vastineen. Vastineessa on vaadittu, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään ja muutoksenhakijat määrätään yhteisvastuullisesti korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut. Vastineessa on viitattu aiemmin esitettyyn, Tukesin ja hallinto-oikeuden päätöksiin ja Tukesin lausuntoon sekä lausuttu muun ohella seuraavaa:

Luvanhakija etsii kultaa ja kobolttia. Yhtiön selvitysten perusteella etsinnästä ei aiheudu haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle, olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle, merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa, harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista eikä merkittävää maisemallista haittaa. Selvitykset ovat olleet riittäviä.

Paliskuntaa ja muita asianosaisia on kuultu Tukesissa ja heidän etunsa on otettu viran puolesta huomioon, vaikka kaikki eivät ole asiassa lausuneet. Dragon Mining Oy:n selityksen johdosta asianosaisille ei ole ollut tarpeen varata tilaisuutta vastaselityksen antamiseen, koska selitys ei saattanut vaikuttaa asian ratkaisuun. Tukesin kuuluttama hakemus ja päätös ovat perustuneet kaivoslain 34, 40 ja 42 §:n ja kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 12, 13 ja 26 §:n mukaisiin tietoihin, selvityksiin ja kuulemiseen. Malminetsintäluvassa on annettu kaivoslain 51 §:n ja kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen mukaiset määräykset.

Malminetsintäluvan mukaisessa etsinnässä ei etsitä uraanimalmia eikä siinä muodostu uraanijätettä. Työ- ja elinkeinoministeriö on vahvistanut ennakkotietopäätöksellään 25.4.2013, että edes Kuusamossa sijaitsevien kaivospiirien toiminnassa ei ole kysymys uraanikaivoksen toiminnasta. Yhtiöllä ei ole myöskään säteilyasetuksen 29 §:n mukaista ilmoitusvelvollisuutta Säteilyturvakeskukselle.

Uraanipitoisuudet ovat taustapitoisuuksien tasolla muun muassa Meurastuksenahon ja Pohjasvaaran esiintymissä. Kallioperän keskiarvopitoisuuksia korkeampia uraanipitoisuuksia tavataan paikallisesti Juomasuon, Hangaslammen ja Sivakkaharjun esiintymissä. Juomasuon kulta- ja kobolttipitoisen vyöhykkeen uraanipitoisuusarvio on 30–180 g/t (30–180 ppm) ja Hangaslammen 50–220 g/t (50–220 ppm). Kysymys ei ole uraanimalmista, jonka vähimmäispitoisuus on 1000 g/t (0,1 %).

Alueen pitkäaikaisissa tutkimuksissa ei ole havaittu kohonneita säteilyarvoja, jotka voisivat liittyä kapeisiin kohonneita uraanipitoisuuksia sisältäviin vyöhykkeisiin. Pääosa kallioperästä on taustapitoisuuden tasolla, joten sekä uraanipitoisuudet että säteily ovat hyvin vähäistä. Kulta- ja kobolttipitoisen vyöhykkeen ulkopuolisten kivien uraanikeskipitoisuus-arvio on 2–4 g/t (2–4 ppm), mikä vastaa kallioperän keskimääräistä uraanipitoisuutta.

Malminetsintäalueet eivät sijaitse saamelaisten kotiseutualueella tai koltta-alueella, joten alueella ei sovelleta lakia saamelaiskäräjistä eikä kolttalakia.

Malminetsintäalue ei sijaitse erityisellä poronhoitoalueella vaan poronhoitoalueella, joka on Oivangin paliskunnan aluetta. Paliskunnan etu on otettu huomioon, vaikka se ei kuultaessa antanut lausuntoa. Malminetsintäalueen sijainti poronhoitoalueella ei estä etsintää eikä edes maan ottamista erityiseen käyttöön. Malminetsinnästä ei ennakoida aiheutuvan vaikutuksia poronhoitoon. Etsintä on pistemäistä toimintaa, joka voidaan hyvin sovittaa yhteen poronhoidon kanssa. Oivangin paliskunnan talvilaidunnus otetaan huomioon.

Toiminnan vahinkojen ja haittojen varalta on määrätty asianmukainen vakuus. Vakuus on edelleen voimassa riippumatta siitä, kenelle malminetsintälupa siirretään. Käsillä olevaan valitusasiaan ei liity se, vastaako Dragon Mining Oy etsintätyön vahingosta omalla vakuudellaan vai asettaako Kuusamo Gold Oy oman vakuutensa malminetsintälupapäätöksen tultua lainvoimaiseksi. Muutoksenhakijoille tulisi riittää tieto, ettei etsintätyötä voi harjoittaa ilman määrättyä vakuutta.

Malminetsintäalueella voidaan perustellusti arvioida olevan kaivosmineraaleja. Etsintätyöllä tarkennetaan esiintymien sijainti. Toiminta ei vaikuta ruosteheinään, lounais- ja luoteispuolella oleviin luonnonsuojelualueisiin eikä muihinkaan luonnonsuojelulaissa tarkoitettuihin luontoarvoihin eikä myöskään vesistöön, pienvesiin tai kalakantoihin. Etsintätoiminta ei häiritse kaavan mukaista maankäyttöä.

Muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton, koska valitus on perusteeton. Kitkan Viisaat ry vastustaa kaikkea kaivostoimintaa sen säädösten mukaisuudesta riippumatta. Olisi kohtuutonta, jos yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valituksessa on esitetty lukuisia tarpeettomia ja vääriä perusteita, joihin yhtiön on pitänyt perehtyä.

Kitkan Viisaat ry ja sen asiakumppanit ovat vastaselityksessään vaatineet, että Kuusamo Gold Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään. Vastaselityksessä on uudistettu aikaisemmin esitettyä ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kuusamo Gold Oy:n vastineessa ei ole osoitettu, että malminetsintälupahakemus täyttäisi lainsäädännön vaatimukset.

Esiintymään sisältyvien NORM-mineraalien mahdollisesti aiheuttamaa haittaa ympäristölle, luonnolle, vesistölle, pohjavesille, kaivovesille, asukkaille ja elinkeinoelämälle ei ole selvitetty kaivoslain ja säteilylainsäädännön vaatimusten mukaisesti.

Vähemmistöryhmien oikeuksien turvaamista ei ole osoitettu otetun huomioon. Hakemukseen ja kuulutukseen ei liitetty riittäviä selvityksiä suunnitellusta toiminnasta poronhoidolle aiheutuvista vaikutuksista. Luvanhakija ei ole osoittanut, kuinka paliskunnan etu olisi otettu huomioon.

Hakemukseen ei ollut liitetty riittäviä selvityksiä harvinaisille ja uhanalaisille eläin- ja kasvilajeille sekä vesistöille ja ympäristöturvallisuudelle aiheutuvista haitoista. Myös vaikutukset uhanalaisiin kalakantoihin on jätetty selvittämättä.

Väite siitä, että etsintätoiminta ei häiritse kaavan mukaista maankäyttöä, on perusteeton ja perustelematon.

Vastine ei osoita Tukesin päätöksen vakuuden asettamista koskevan määräyksen 7 oikeusvaikutuksen epämääräisyyden poistuneen eikä Kuusamo Gold Oy esitä vakuussumman osuutta Ollinsuon osalta. Valitus on kohdistunut siihen oikeudelliseen epäkohtaan, että lupaviranomainen ei ole kaivoslain edellyttämään lupamääräykseen määritellyt yksilöllisesti myöntämäänsä lupapäätökseen kohdistuvaa vakuussummaa. Menettely mahdollistaa luvanhaltijalle malminetsintäluvalla keinottelun, koska vakuussumman suuruutta ja muuta luvanhaltijan vastuuta malminetsintä­luvasta ei ole lupapäätöksessä yksilöity. Lupamääräys 7 on sisällöltään ja oikeusvaikutuksiltaan epäselvä eikä se täytä viranomaispäätöksille hallintolaissa asetettua yksikäsitteisyysvaatimusta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan lupamääräyksen 7 osalta ja asia palautetaan tältä osin Tukesille uudelleen käsiteltäväksi malminetsintälupa- ja malminetsintäaluekohtaisen vakuusmääräyksen antamiseksi.

2. Muilta kuin lupamääräykseen 7 kohdistuvilta osin valitus hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

3. Vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Tukesin päätöksen kumoamista lupamääräyksen 7 osalta ja asian palauttamista Tukesille uudelleen käsiteltäväksi koskeva ratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet

Kaivoslain 6 lukuun sisältyvässä 51 §:ssä säädetään malminetsintäluvassa annettavista määräyksistä. Pykälän 2 momentin mukaan malminetsintäluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset:

(- - -)

9) vakuudesta 10 luvun mukaisesti;

(- - -).

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 107 §:n mukaan malminetsintäluvan haltijan ja kullanhuuhtojan on asetettava vakuus mahdollisen vahingon ja haitan korvaamista sekä jälkitoimenpiteiden suorittamista varten, jollei tätä ole pidettävä tarpeettomana toiminnan laatu ja laajuus, toiminta-alueen erityispiirteet, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja luvan hakijan vakavaraisuus huomioon ottaen.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 109 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen määrää vakuuden lajin ja suuruuden asianomaisessa luvassa. Pykälän 2 momentin mukaan vakuuden suuruutta on tarvittaessa tarkistettava muun ohella silloin, kun malminetsintälupaa muutetaan 69 §:n mukaisesti tai luvan voimassaoloa jatketaan 61 §:n mukaisesti. Pykälän 3 momentin mukaan vakuus on asetettava kaivosviranomaiselle, jonka tulee valvoa korvauksen saajan etua vakuuden asettamisessa sekä tarvittaessa toimia vakuuden rahaksi muuttamista ja varojen jakamista koskevissa asioissa.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 110 §:n 1 momentin mukaan vakuudesta voidaan suorittaa ne kustannukset, jotka ovat tarpeen kaivoslaissa säädettyjen tai asianomaisessa luvassa määrättyjen velvoitteiden suorittamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan kaivosviranomaisen tulee vapauttaa vakuus, kun luvanhaltija on täyttänyt 1 momentissa tarkoitetut velvoitteet. Vakuus on mahdollista vapauttaa myös osittain.

Kaivoslain 7 lukuun sisältyvässä 73 §:ssä säädetään luvan siirrosta. Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 111 §:n 1 momentin mukaan edellä 73 §:ssä tarkoitettu luvan siirto ei vapauta vakuutta. Pykälän 2 momentin mukaan kaivosviranomaisen on hyväksyessään luvan siirron arvioitava, onko vakuuden lajia tai suuruutta tarkistettava, sekä tehtävä asianomaisiin lupamääräyksiin tarvittavat muutokset. Samalla kaivosviranomaisen on määrättävä ajankohta, josta lukien muutokset ovat voimassa.

Kaivoslain 2 lukuun sisältyvän 15 §:n 1 momentin mukaan, kun malminetsintälupa on rauennut tai peruutettu, malminetsintäluvan haltijan on:

1) välittömästi saatettava malminetsintäalue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon, poistettava väliaikaiset rakennelmat ja laitteet, huolehdittava alueen kunnostamisesta ja siistimisestä sekä saatettava alue mahdollisimman luonnonmukaiseen tilaan;

2) kuuden kuukauden kuluessa luovutettava kaivosviranomaiselle tutkimustyöselostus, tutkimukseen liittyvä tietoaineisto ja edustava osa kairasydämistä.

Kaivoslain 9 lukuun sisältyvän 103 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan haltijan on korvattava malminetsintäalueella tapahtuvasta tähän lakiin perustuvasta toiminnasta aiheutuneet vahingot ja haitat, jollei jonkin toimenpiteen osalta korvauksesta toisin säädetä.

Lain esityöt

Kaivoslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 107 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:

"Malminetsintää varten vaadittaisiin vakuus, kun se perustuu 9 §:ssä tarkoitettuun malminetsintälupaan. Malminetsintäluvan haltija olisi velvollinen asettamaan vakuuden 15 §:ssä tarkoitettujen jälkitoimenpiteiden sekä 103 §:ssä tarkoitetun vahingon ja haitan korvaamista varten. (- - -).

Vakuuden asettamista koskeva asia ratkaistaisiin asianomaisessa luvassa. Vakuusvaatimuksesta voitaisiin poiketa, jos vakuutta olisi pidettävä ilmeisen tarpeettomana toiminnan laatu ja laajuus, toiminta-alueen erityispiirteet, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja luvan hakijan vakavaraisuus huomioon ottaen.

(- - -). Lupaan perustuvaa malminetsintää varten vakuutta olisi lähtökohtaisesti pidettävä myös aina tarpeellisena. Välttämätön se on etenkin silloin, jos malminetsintäalueella on tarkoitus tehdä suurehkoja tutkimuskaivantoja tai -ojia, koelouhintaa taikka vaikutuksiltaan vastaavia toimenpiteitä. Malminetsintäluvan nojalla tapahtuvaa toimintaa varten vakuutta ei kuitenkaan olisi aina tarpeen vaatia, jos toiminta on pienimuo­toista eikä maastossa liikuta moottoriajoneuvolla.

Vakuusvaatimusta arvioitaessa olisi myös otettava huomioon luvan hakijan vakavaraisuus. Julkisyhteisöjä olisi sellaisenaan pidettävä vakavaraisina, eikä vakuutta sen vuoksi olisi pidettävä tarpeellisena. Yhtiöiden vakavaraisuutta kuvaisi omavaraisuusaste sekä pitkään jatkunut vakiintunut toiminta."

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 109 §:n 1 momentin kohdalla muun ohella, että "lupaviranomainen määräisi 1 momentin nojalla vakuuden lajin ja suuruuden asianomaisessa lupapäätöksessä tai luvan voimassaolon jatkamista koskevassa päätöksessä. Niihin vaikuttaisivat toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annettavat lupamääräykset. Malminetsintälupaan sisältyvän vakuuden määrää asetettaessa kaivosviranomaisen olisi erityisesti arvioitava 15 §:ssä säädettyjen velvoitteiden hoitamisesta aiheutuvat kustannukset sekä 103 §:ssä tarkoitetun vahingon ja haitan todennäköisyys."

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 110 §:n kohdalla muun ohella, että "vakuus voitaisiin käyttää kaivoslaissa säädettyjen tai asianomaisessa luvassa määrättyjen velvoitteiden suorittamiseksi, esimerkiksi malminetsintäalueen (- - -) jälkitoimenpiteiden suorittamiseksi (- - -). Vakuutta voitaisiin käyttää myös malminetsintäluvan haltijan (- - -) aiheuttamien vahinkojen ja haittojen korvaamiseksi. Kaivosviranomaisen olisi vapautettava vakuus, kun luvanhaltija on täyttänyt kaivoslaissa säädetyt ja asianomaisessa luvassa määrätyt velvoitteet. Vakuus olisi mahdollista vapauttaa myös osittain."

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 111 §:n kohdalla muun ohella, että "jos malminetsintälupa (- - -) siirrettäisiin 73 §:n nojalla, ei vakuutta vapautettaisi. Kaivosviranomaisen olisi kuitenkin siirron yhteydessä harkittava, olisiko vakuuden lajia tai suuruutta tarkistettava, sekä tehtävä asianomaisiin lupamääräyksiin tarvittavat muutokset. Samalla kaivosviranomaisen olisi määrättävä ajankohta, josta lukien vakuuden suuruutta tai lajia koskevat muutokset ovat voimassa."

Oikeudellinen arviointi

Kaivoslain 107 §:ssä tarkoitetun vakuuden asettamista koskevan Tukesin päätöksen lupamääräyksen 7 mukaan Dragon Mining Oy:lle 14.8.2013 myönnetyssä malminetsintäluvassa (ML2012:0095) määrätty 20 000 euron suuruinen pankkitalletusvakuus kattaa myös nyt kysymyksessä olevasta toiminnasta mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen ja haittojen korvaamisen sekä jälkitoimenpiteiden suorittamisen.

Lupamääräyksen perustelujen mukaan vakuus on yhtiökohtainen ja se asetetaan yhtiön voimassa olevien malminetsintälupien ja myös mahdollisesti myöhemmin myönnettävien malminetsintälupien kokonaispinta-alan mukaan. Tukesin linjauksen mukaisesti 1 001–10 000 hehtaarin alueelle vakuus on 20 000 euroa. Koneellisen montutuksen ja järeämmän toiminnan (esimerkiksi koelouhinta) vakuus arvioidaan ja määrätään lupakohtaisesti.

Asiassa on valituksessa vaaditun vuoksi ratkaistavana, onko Tukes vakuuden asettamisesta määrätessään voinut asettaa vakuuden yhtiökohtaisesti (luvanhaltijakohtaisesti) vai olisiko se tullut asettaa koskemaan yksinomaan päätöksessä tarkoitettua malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta. Korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmat malminetsintälupia koskevat ratkaisut eivät niissä esitetyt vaatimukset ja perustelut huomioon ottaen sisällä kannanottoa tähän vasta nyt käsillä olevan asian yhteydessä ratkaistavaksi tulevaan kysymykseen.

Kaivoslain 107 §:stä ja lain esitöistä ilmenee, että vakuuden määräämistä arvioitaessa merkityksellisiä seikkoja ovat muun ohella toiminnan laatu ja laajuus, toiminta-alueen erityispiirteet sekä toimintaa varten annettavat lupamääräykset. Vakuus asetetaan kaivoslain 15 §:ssä tarkoitettujen jälkitoimenpiteiden suorittamista sekä 103 §:ssä tarkoitetun vahingon ja haitan korvaamista varten. Nämä toimenpiteet ja korvaukset ovat malminetsintäaluekohtaisia.

Koska vakuuden tarkoitus on varmistaa lakiin perustuvien velvoitteiden täyttäminen, vakuusjärjestelyjen on oltava yksiselitteisiä ja vakuuksien tehokkaasti realisoitavissa. Kaivoslain mukaisten vakuusjärjestelyjen on myös perusteltua olla vastaavanlaisia kuin muissa laeissa edellytettyjen vakuusjärjestelyjen, jollei tästä poikkeamiseen ole kaivoslaista johtuvia perusteita.

Edellä mainitut seikat tukevat sitä tulkintaa, että vakuutta ei voida määrätä asetettavaksi luvanhaltijakohtaisesti eli niin, että vakuus koskisi kaikkia luvanhaltijalla olemassa olevia ja tälle mahdollisesti myöhemmin myönnettäviä malminetsintälupia. Vakuus tulee sen sijaan asettaa koskemaan yksinomaan kutakin yksittäistä malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta. Muu menettely johtaisi siihen Tukesin päätöksen perusteluistakin ilmenevään seikkaan, että vakuusmäärä määrättäisiin käytännössä kaavamaisesti kunkin luvanhaltijan malminetsintäalueiden kokonaispinta-alan perusteella. Luvanhaltijakohtaisen vakuuden määrääminen johtaisi myös siihen, että yksityiskohtaisesti ei voitaisi arvioida, miltä osin vakuus tosiasiassa kattaa juuri tiettyyn lupaan ja lupa-alueeseen liittyvät vakuustarpeet. Edelleen luvanhaltijakohtaisen vakuuden määrääminen saattaisi johtaa epäselvyyksiin ja määräysten muutostarpeisiin niissä tilanteissa, joissa luvanhaltijalle myönnetään uusia lupia tai olemassa olevia lupia siirtyy toiselle luvanhaltijalle.

Vaikka kaivoslaissa ei sinänsä nimenomaisesti kielletäkään asettamasta vakuutta luvanhaltijakohtaisesti koskemaan kaikkia luvanhaltijan olevia ja tälle mahdollisesti myönnettäviä malminetsintälupia, vakuusmenettelyn tarkoituksena on edeltä ilmenevästi se, että vakuus määrätään asetettavaksi koskemaan kutakin yksittäistä malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta.

Tukesin olisi näin ollen tullut määrätä vakuus asetettavaksi siten, että se koskee yksinomaan päätöksessä tarkoitettua malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset on kumottava lupamääräyksen 7 osalta ja asia on tältä osin palautettava Tukesille uudelleen käsiteltäväksi lupa- ja aluekohtaisen vakuusmääräyksen antamiseksi.

2. Valituksen hylkäämistä muutoin koskeva ratkaisu

Asiakirjoista ilmenee, että alun perin 20.9.2011 vireille tulleen malminetsintälupa-asian käsittely ja luvan myöntäminen on perustunut ennen kaikkea Tukesille 4.7.2014 saapuneeseen malminetsintälupahakemukseksi otsikoituun asiakirjaan, josta Tukesin päätöksen kohdassa "Hakemuksen käsittely" on käytetty ilmaisua hakemuksen muutos 4.7.2014.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella Tukesin päätöksellä myönnetyssä malminetsintäluvassa tarkoitetut suhteellisen laajat etsintäalueet sijaitsevat pääosin niin sanotulla Kuusamon uraanivyöhykkeellä. Hakemuksen mukaisiin ja Tukesin päätöksen mahdollistamiin tutkimustoimenpiteisiin kuuluu muun ohella syväkairaus ja tutkimusojien tekeminen. Hakemuksen muutos ei sisällä mainintoja uraanin esiintymisestä alueella. Vaikka hankkeessa ei asiakirjojen mukaan olekaan kysymys uraanin vaan koboltin ja kullan etsinnästä, hakemuksessa olisi edellä lausutun perusteella tullut kaivoslain 34 §:n 2 momentin 6 kohdan perusteella esittää lupaharkinnan kannalta tarpeellinen ja luotettava selvitys niistä toiminnan ympäristö- ja muista vaikutuksista, jotka kytkeytyvät uraanin esiintymiseen alueella.

Eräissä hakemuksen johdosta Tukesille annetuissa mielipiteissä ja muistutuksissa, kuten erityisesti Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppaneiden antamassa, on kiinnitetty huomiota uraanin esiintymiseen alueella ja siitä mahdollisesti aiheutuviin tutkimustoimenpiteistä seuraaviin ongelmiin. Tämä koskee myös Kuusamon kaupungin yhdyskuntatekniikan lautakunnan Tukesille antamaa lausuntoa.

Myös Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan Tukesille tuonut esille uraanin esiintymisen alueella sekä kiinnittänyt huomiota syväkairauksista pohjavedelle ja ympäristölle aiheutuvaan mahdolliseen riskiin. Toisaalta lausunnossa on katsottu, että malminetsintää voidaan toteuttaa hakemuksessa esitetyllä tavalla edellyttäen, että lausunnossa esitetyt vaatimukset ja tiedot otetaan huomioon toimenpiteissä.

Tukesin päätöksen määräyksen 8 mukaan malminetsintäluvan haltijan on tulpattava kairareiät, mikäli niistä nousee pohjavettä maan pinnalle. Lisäksi lupamääräyksen 9 mukaan, mikäli malminetsintätoimet kohdistuvat Kiviharjujen pohjavesialueelle, ne tulee suunnitella siten, ettei niistä aiheudu muutoksia pohjaveden määrään tai laatuun.

Vaikka hakemuksen muutoksessa uraanin esiintymistä alueella ja siitä mahdollisesti seuraavia vaikutuksia ei ole esitettykään, tämä ei ole estänyt muistutuksen ja mielipiteiden esittäjiä ja lausunnon antajia esittämästä selvitystä näistä kysymyksistä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnossa esitetty, edellä mainitut lupamääräykset sekä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa syväkairausten vaikutuksesta pohjaveden radioaktiivisuuteen lausuttu, Tukesin päätöstä ei ole perusteita kumota sillä perusteella, että hakemuksen muutoksessa ei ollut esitetty uraanitietoja tai sillä perusteella, että päätös olisi uraaniin liittyvien seikkojen osalta perustunut puutteelliseen selvitykseen eikä myöskään sillä perusteella, että uraanin esiintymiseen kytkeytyvät lupamääräykset olisivat puutteelliset.

Kun otetaan huomioon Tukesin päätöksellä sallittujen malminetsintätoimenpiteiden laatu sekä päätöksen määräys 12 poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämisestä, malminetsintälupa ei merkitse sitä, että saamelaisten oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kulttuuriaan Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin vastaisesti estyisi tai että heiltä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artiklan vastaisesti kiellettäisiin oikeus nauttia omasta kulttuuristaan.

Arvioitaessa sitä, onko malminetsintäluvan myöntämiselle kaivoslain 46 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettu kaavan toteuttamiseen liittyvä este, merkitystä ei ole vasta valmisteluvaiheessa olevilla kaavoilla vaan alueella voimassa olevilla oikeusvaikutteisilla kaavoilla. Kuusamon kaupungin yhdyskuntatekniikan lautakunnan lausunnossa Tukesille on todettu, että haetut malminetsintälupa-alueet sijaitsevat Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa matkailun vetovoima-alueella/matkailun ja virkistyksen kehittämisen alueella Ruka-Oulanka-Kitka (mv-1). Lisäksi lausunnossa on todettu, että alueet sijaitsevat Kuusamon yleiskaavassa osoitetulla maa- ja metsätalousvaltaisella alueella, jota voidaan käyttää pääkäyttötarkoituksen lisäksi luontomatkailuun, loma-asumiseen sekä pysyvään asumiseen. Tukesin päätöksellä sallittujen malminetsintätoimenpiteiden laatu ja alueella päätöksen antamishetkellä voimassa olleiden oikeusvaikutteisten kaavojen eli Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavan ja Kuusamon yleiskaavan maankäyttövarausten sisältö huomioon ottaen luvan mukaisen toiminnan ei voida katsoa mainitun momentin 6 kohdan vastaisesti vaikeuttavan oikeusvaikutteisen kaavan toteuttamista.

Kuusamon kaupungin yhdyskuntatekniikan lautakunta ei ole lausunnossaan Tukesille vastustanut malminetsintäluvan myöntämistä. Asiassa ei siten tule arvioitavaksi, onko malminetsintäluvan myöntämiselle ollut kaivoslain 46 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettu este.

Tukes on päätöksellään 11.11.2015 hyväksynyt Dragon Mining Oy:n hakemuksen muun muassa nyt kysymyksessä olevan malminetsintäluvan siirrosta Kuusamo Gold Oy:lle. Nyt käsillä olevan, malminetsintäluvan myöntämistä koskevan Tukesin päätöksen 22.1.2015 lainmukaisuuden arviointia koskevan asian yhteydessä ei tule eikä voisikaan tulla ratkaistavaksi, onko myöhemmän luvan siirtoa koskevan päätöksen yhteydessä määrätty vakuuden asettamisesta kaivoslaissa säädetyn mukaisesti.

Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä pääasiaratkaisun että oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämisen osalta, päätöksessä mainittujen oikeusohjeiden lisäksi kaivoslain 37, 45 ja 46 § sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin asia ei koske vakuusmääräyksen antamista.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevat ratkaisut

Asian näin päättyessä ja sen laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kitkan Viisaat ry:lle ja sen asiakumppaneille ja Kuusamo Gold Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Hannu Rannan äänestyslausunto:

"Hylkään valituksen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun kohdassa 1 tarkoitetun lupamääräyksen 7 osalta.

Sovellettavien kaivoslain 15, 103, 107, 109 ja 110 §:ien ja kaivoslain esitöiden osalta viittaan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun.

Ratkaisun oikeudellisena arviointina lausun tältä osalta seuraavaa:

Kaivoslain esitöistä ilmenee, että vakuus sinänsä on myös malminetsinnässä lähtökohtaisesti yleensä tarpeen, vakuutta ei kuitenkaan ole tarpeen määrätä, jos toiminta on pienimuotoista eikä maastossa liikuta moottoriajoneuvolla.

Kaivoslain 107 §:n tekstissä ei oteta kantaa siihen, onko vakuus asetettava kohde- vai luvanhaltijakohtaisesti. Myöskään lain esitöissä ei oteta tähän kantaa.

Kaivoslain mukaan tarkoituksena on, että vakuus riittää kattamaan ne kustannukset, jotka kaivoslain 15 §:ssä tarkoitetuista jälkitoimenpiteistä ja 103 §:ssä tarkoitetun vahingon ja haitan korvaamisesta aiheutuu.

Edellä lausuttuun nähden ja ottaen huomioon valituksen kohteena olevalla Tukesin päätöksellä sallittujen malminetsintätoimenpiteiden laatu, vakuuksia koskevista kaivoslain 10 luvun säännöksistä ei johdu estettä asettaa vakuus Tukesin päätöksestä ilmenevällä tavalla luvanhaltijakohtaisesti.

Oikeuskäytännössä vakuuden asettaminen luvanhaltijakohtaisesti on hyväksytty korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisulla 20.9.2016 taltionumero 3912 (D:1918/1/15) pysytetyssä Mawson Oy:lle myönnetyn malminetsintäluvan lupamääräyksessä 7 sekä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisulla 9.3.2018 taltionumero 1069 (D:3092/1/16) pysytetyn Sakatti Mining Oy:lle myönnetyn malminetsintäluvan lupamääräyksessä 7.

Hallintovalituksen osalta muutoksenhakijan vaatimukset rajaavat muutoksenhakutuomioistuimen toimivallan. Päätös voidaan vaatimusten rajoissa kumota myös muulla kuin valituksessa esitetyllä perusteella. Oikeuskäytännössä on ollut tavanomaista muuttaa lupamääräyksiä sellaisella perusteella, jota valittaja ei ole maininnut (esimerkiksi korkein hallinto-oikeus 25.4.2008 taltionumero 950). Molemmissa edellä maini­tuissa tapauksissa valituksissa oli vaadittu lupapäätöksen kumoamista kokonaisuudessaan, joten valittajan vaatimuksista ja hallintolainkäyttölain 51 §:stä johtuvaa prosessuaalista estettä päätösten kumoamiselle myös vakuuden osalta ei ole ollut. Eri toimijoiden yhdenvertainen kohtelu edellyttää, että asiat ratkaistaan keskenään samanlaisissa tapauksissa samalla tavoin.

Kaivoslain 107 §:ssä tarkoitetun vakuuden asettamista koskevan Tukesin päätöksen lupamääräyksen 7 mukaan Dragon Mining Oy:lle 14.8.2013 myönnetyssä malminetsintäluvassa (ML2012:0095) määrätty 20 000 euron suuruinen pankkitalletusvakuus kattaa myös nyt kysymyksessä olevasta toiminnasta mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen ja haittojen korvaamisen sekä jälkitoimenpiteiden suorittamisen. Asiassa ei myöskään ole ilmennyt, että vakuuden määrä ei luvan mahdollistaman etsintätoiminnan laatu ja laajuus huomioon ottaen olisi riittävä.

Kun Tukesin päätös ei ole lupamääräyksen 7 osalta lainvastainen hylkään valituksen lupamääräyksen 7 osalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun kohdan 2 ja 3 osalta yhdyn korkeimman hallinto-oikeuden lausuntoon. "

 
Julkaistu 9.4.2018