KHO:2018:47

Ulkomaalaisasia – Schengen-valtion myöntämä oleskelulupa – Käännyttäminen – Maahantulokielto – Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vaarantaminen – Unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu

Vuosikirjanumero: KHO:2018:47
Antopäivä: 9.4.2018
Taltionumero: 1630
Diaarinumero: 1105/4/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:47

Maahanmuuttovirasto päätti käännyttää kolmannen maan kansalaisen kotimaahansa Nigeriaan ja määräsi hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon toistaiseksi, koska hänen katsottiin vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Valittajalla oli Espanjan myöntämä 11.2.2018 asti voimassa oleva oleskelulupa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, unionin tuomioistuimen annettua asiassa korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön johdosta tuomion (C-240/17 E, EU:C:2018:8), että koska maasta poistamiseen on ryhdytty sillä perusteella, että valittaja muodostaa vaaran yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle, hän ei enää täyttänyt Schengenin rajasäännöstön 6 artiklan 1 kohdan e-alakohdan mukaista maahantulon edellytystä Schengen-valtioiden alueelle. Tämän vuoksi hänet on tullut käännyttää kotimaahansa Nigeriaan.

Lisäksi korkein hallinto-oikeus katsoi, että valittajalle on lähtökohtaisesti tullut määrätä maahantulokielto, joka koskee kaikkia Schengen-valtioita. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohta edellyttää, että kolmannen maan kansalaiselle maahantulokiellon määräävä valtio neuvottelee sen valtion kanssa, joka on myöntänyt kolmannen maan kansalaiselle voimassa olevan oleskeluluvan. Maahanmuuttovirasto ei ollut toiminut virheellisesti käynnistäessään neuvottelumenettelyn Espanjan kanssa vasta siinä vaiheessa, kun valittaja oli määrätty käännytettäväksi ja hänelle oli määrätty Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto. Neuvottelumenettelyn tuloksettomuuden vuoksi Maahanmuuttoviraston olisi tullut kuitenkin kohtuullisen ajan jälkeen peruuttaa valittajaa koskeva Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto ja määrätä maahantulokielto Suomea koskevana.

Ulkomaalaislaki 11 § 1 momentti 5 kohta, 146 § 1 ja 2 momentti, 147 a 2 momentti, 149 b § ja 150 § 1 – 3 momentti

Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2008/115/EY, paluudirektiivi) johdanto 14 perustelukappale, 3 artikla 3 ja 6 kohta, 6 artikla 1 ja 2 kohta sekä 21 artikla

Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14 päivänä kesäkuuta 1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus (Schengenin yleissopimus SopS 23/2001 muutoksin) 25 artikla 1 (a)- 3 kohta sekä sekä 96 artikla 1 ja 2 a kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 5.4.2016 nro 16/0826/7

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 21.1.2015 tekemällään päätöksellä päättänyt käännyttää E:n (jäljempänä myös valittaja) kotimaahansa Nigeriaan sekä määrännyt hänet koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon toistaiseksi.

Maahanmuuttovirasto on selostettuaan sovellettavat säännökset perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Tosiseikat

Käräjäoikeus on 24.1.2014 tuominnut valittajan kolmesta törkeästä huumausainerikoksesta ja yhdestä huumausainerikoksesta yhteiseen viiden vuoden vankeusrangaistukseen. Valittaja on yhdessä rikoskumppaneidensa kanssa myynyt tai luovutustarkoituksessa tuonut maahan ja pitänyt hallussaan kokaiinia. Tekojen kohteena on ollut suuria määriä erittäin vaarallista huumausainetta ja rikoksilla on tavoiteltu huomattavaa taloudellista hyötyä.

Valittaja ei ole vastustanut käännyttämistä. Hän on ilmoittanut lähtevänsä vapaaehtoisesti Suomesta tuomionsa jälkeen. Valittaja on pyytänyt käännyttämistä Espanjaan, jossa hän on asunut 14 vuotta, ja jossa hänen perheensä on. Maahantulokiellosta valittaja on toivonut mahdollisimman lyhyttä. Valittaja on ilmoittanut, että hänellä on Suomessa läheisiä ystäviä.

Esitetyn selvityksen perusteella valittajalla ei ole työsiteitä eikä ulkomaalaislain tarkoittamia perhesiteitä Suomeen. Valittajalla on Espanjan myöntämä oleskelulupa, joka on voimassa 11.2.2018 saakka.

Johtopäätökset

Valittaja käännytetään ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 1, 8 ja 9 kohdan perusteella kotimaahansa Nigeriaan.

Valittaja vaarantaa ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 5 kohdan tarkoittamaa yleistä järjestystä ja turvallisuutta, mikä on ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 1 kohdan mukainen peruste käännyttämiselle.

Hänet käännytetään, koska hänen voidaan ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 8 kohdan tarkoittamalla tavalla tuomitun vankeusrangaistuksen perusteella tai muutoin perustellusta syystä epäillä syyllistyvän rikokseen, josta on Suomessa säädetty vankeusrangaistus tai epäillä syyllistyvän toistuvasti rikoksiin.

Hänet käännytetään, koska hänet on ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaisesti tuomittu rikoksesta rangaistukseen Suomessa oleskelunsa aikana.

Valittajalle ei määrätä aikaa vapaaehtoiseen paluuseen ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin mukaan, koska hän on vaaraksi yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle.

Koska vapaaehtoisen paluun aikaa ei anneta, valittaja määrätään ulkomaalaislain 150 §:n mukaiseen Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon toistaiseksi. Maahantulokiellon pituutta harkittaessa on otettu huomioon se, että valittaja on tuomittu Suomessa kolmesta törkeästä huumausainerikoksesta ja yhdestä huumausainerikoksesta. Huumausainerikollisuus muodostaa kansalaisten terveyteen, turvallisuuteen ja elämänlaatuun sekä jäsenvaltioiden talouteen, vakauteen ja turvallisuuteen vaikuttavan uhan. Huumausainerikoksissa on kyse vakavista rikoksista, jotka vaarantavat yleistä järjestystä ja turvallisuutta.

Asiassa ei ole ilmennyt ulkomaalaislain 146 §:n mukaisesti kokonaisharkinnassa huomioitavia seikkoja, jotka olisivat käännyttämis- tai maahantulokieltoon määräämisperustetta painavampia. Asiassa saadun selvityksen mukaan valittajalla ei ole työ- tai ulkomaalaislain tarkoittamia perhesiteitä Suomeen. Maahanmuuttovirasto aloittaa Schengenin yleissopimuksen mukaisen neuvottelun Espanjan kanssa selvittääkseen, onko Espanjan valittajalle myöntämän oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita.

Valittaja voidaan käännyttää kotimaahansa Nigeriaan ilman, että hän voi joutua siellä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle.

Valittaja on valituksessaan Maahanmuuttoviraston päätöksestä vaatinut, että Maahanmuuttoviraston päätös on kumottava siltä osin kuin maahantulokielto on määrätty koko Schengen-aluetta koskevaksi eikä valittajalle ole määrätty aikaa vapaaehtoiseen paluuseen. Jos aikaa vapaaehtoiselle paluulle ei määrätä, valittaja tulee käännyttää Nigerian sijasta Espanjaan. Maahantulokielto tulee määrätä enintään viideksi vuodeksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt E:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostettuaan sovellettavat säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

Valittaja on tuomittu kolmesta törkeästä huumausainerikoksesta ja huumausainerikoksesta yhteiseen viiden vuoden vankeusrangaistukseen. Valittaja oli muun muassa pitänyt hallussaan ja myynyt ainakin 850 ekstaasitablettia, tuonut Suomeen myynti- tai luovutustarkoituksessa yhteensä 438 grammaa kokaiinia sekä yrittänyt myyntitarkoituksessa hankkia ainakin 30 grammaa kokaiinia. Tuomio on lainvoimainen. Sisä-Suomen poliisilaitos on esittänyt hänen käännyttämistään kotimaahansa Nigeriaan tai vaihtoehtoisesti asuinmaahansa Espanjaan ja määräämistään maahantulokieltoon rikoksiin syyllistymisen perusteella.

Maahanmuuttovirasto on käännyttänyt valittajan kotimaahansa Nigeriaan ja määrännyt hänet toistaiseksi voimassa olevaan Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon.

Valittajan kotimaata Nigeriaa ei voida pitää turvattomana siten, että häntä ei voisi sinne käännyttää. Valittaja on voitu käännyttää Nigeriaan ilman, että hän joutuisi siellä ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi. Tekemiensä rikosten perusteella valittajan voidaan katsoa olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Maahanmuuttovirasto on siten voinut olla määräämättä hänelle mahdollisuutta vapaaehtoiselle paluulle. Tämän vuoksi hänelle on lisäksi tullut määrätä maahantulokielto. Valittaja on tuomittu laadultaan törkeistä rikoksista, ja hänen voidaan katsoa muodostavan vakavan uhan yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto on näin ollen voitu määrätä toistaiseksi. Maahantulokiellon pituutta ei ole rikosten laatuun nähden pidettävä suhteettomana. Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sirpa Tammisalo ja Klaus Kekki. Esittelijä Reijo Jormanainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

E on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan siltä osin kuin hänet on määrätty käännytettäväksi Nigeriaan ja koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon. Valittaja on määrättävä käännytettäväksi Espanjaan. Valittajalle määrätty maahantulokielto tulee määrätä koskemaan vain Suomea. Päätöksen täytäntöönpano on keskeytettävä.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valittajalla on Espanjan myöntämä oleskelulupa, joka on voimassa 11.2.2018 saakka. Espanja ei ole peruuttanut valittajan oleskelulupaa. Ulkomaalaislain 150 §:n 3 momentin mukaan maahantulokielto määrätään kansallisena, jos ulkomaalaisella on toisessa Schengen-valtiossa oleskelulupa, jota ei peruuteta. Hallinto-oikeuden päätös on lainvastainen ja sitä on muutettava. Koska valittajalla on voimassa oleva oleskelulupa Espanjassa, hänet tulee käännyttää Espanjaan.

Maahanmuuttovirasto on 5.7.2016 antanut lausunnon. Schengenin yleissopimuksen 25 artiklan mukaisesti sopimuspuolet ovat velvollisia neuvottelemaan keskenään tilanteessa, jossa ulkomaalaisella on oleskelulupa toisessa valtiossa tai oleskeluluvan myöntämistä harkitaan, ja toinen sopimuspuoli on määrännyt tai aikoo määrätä hänet maahantulokieltoon. Maahanmuuttovirasto on 26.1.2015 käynnistänyt Schengenin yleissopimuksen 25 artiklan 1 kohtaan perustuvat neuvottelut Espanjan kanssa, jossa se on pyytänyt Espanjaa ilmoittamaan kantansa mahdolliseen valittajan oleskeluluvan peruuttamiseen. Koska Espanja ei ollut vastannut neuvottelupyyntöön, Maahanmuuttovirasto on uusinut pyyntönsä 20.6.2016. Espanja on 21.6.2016 reagoinut asiaan pyytämällä oikeuden tuomiota valittajalle Suomessa tuomituista rikoksista. Maahanmuuttovirasto on 21.6.2016 välittänyt valittajan rikostuomioita koskevan tuomiolauselman Espanjaan. Espanja ei ole vielä ilmoittanut kantaansa mahdolliseen oleskeluluvan peruuttamiseen, joten neuvottelut Espanjan kanssa ovat yhä kesken. Valittaja on tuomittu laadultaan törkeistä rikoksista, ja hänen voidaan katsoa muodostavan vakavan uhan yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Keskeneräisistä neuvotteluista johtuen valittajan oleskeluluvan jatkaminen Espanjassa on ylipäätään epävarmaa. Maahanmuuttovirasto on 28.6.2016 välittänyt Espanjaan kiireellisen vastauspyynnön asiaan liittyen.

Valittaja on 18.8.2016 antanut vastaselityksen. Asiassa on riidatonta, että valittajalla on Espanjan myöntämä voimassa oleva oleskelulupa. Espanja ei ole peruuttanut valittajan oleskelulupaa. Ulkomaalaislain 150 §:n 3 momentin sanamuoto on selvä. Jos lupaa ei peruuteta, maahantulokielto määrätään kansallisena. Espanjan passiivisuus asiassa ei tarkoita luvan peruuttamista. Valittajan käsityksen mukaan asiassa on kaksi vaihto­ehtoa. Valittajalle voidaan määrätä maahantulokielto kansallisena ja palauttaa valittaja Espanjaan tai odottaa Espanjan ratkaisua oleskelulupa-asiassa. Espanjan ratkaisun odottaminen on kohtuutonta, sillä valittaja on vankilasta vapautumisensa jälkeen ollut Suomessa täysin vailla tuloja tai sosiaaliturvaa.

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 27.10.2016 taltionumero 4578 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon.

Maahanmuuttovirasto on 11.11.2016 antanut uuden lausunnon. Espanjan viranomaiset eivät ole vastanneet heille neuvottelupyynnössä esitettyyn kysymykseen valittajan Espanjan myöntämän oleskeluluvan mahdollisesta peruuttamisesta. Maahanmuuttovirasto on 9.11.2016 uusinut pyyntönsä ja muistuttanut Espanjaa käynnissä olevista neuvotteluista.

Siltä osin kuin lausuntopyynnössä oli pyydetty lausumaan siitä, miksi valittaja oli käännytetty Nigeriaan eikä Espanjaan, Maahanmuuttovirasto totesi seuraavaa: Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan mukaan, jos ulkomaalainen, jolla on jonkin sopimuspuolen myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, määrätään maahantulokieltoon, sopimuspuoli neuvottelee oleskeluluvan myöntäneen sopimuspuolen kanssa selvittääkseen, onko oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita. Jos oleskelulupaa ei peruuteta, kiellon antanut sopimuspuoli peruuttaa kiellon. Se voi kuitenkin merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon. Käännyttämällä valittaja kotimaahansa Nigeriaan Maahanmuuttovirasto on toiminut Schengenin yleissopimuksen tarkoituksen mukaisesti, sillä näin se on antanut Espanjalle tosiasiallisen mahdollisuuden ilmoittaa kantansa valittajalle myöntämänsä oleskeluluvan mahdollista peruuttamista koskevassa asiassa.

Vaikka valittaja käännytettäisiinkin Maahanmuuttoviraston päätöksen mukaisesti kotimaahansa Nigeriaan, voivat Espanjan viranomaiset pyytää Suomea muuttamaan valittajalle määrätyn toistaiseksi voimassa olevan ja koko Schengen-aluetta koskevan maahantulokiellon vain Suomea koskevaksi, mikäli ne katsovat, että valittajan pääsy Espanjaan tulisi sallia hänen Suomessa tekemistään törkeistä huumausainerikoksista huolimatta. Espanjan passiivisuus asiassa on nähtävissä korkeintaan siten, ettei Espanja ainakaan vastusta Maahanmuuttoviraston päätöstä, koska se ei ole pyrkinyt toiminnallaan estämään valittajan käännyttämistä kotimaahansa Nigeriaan eikä asettamista koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon.

Valittaja on 5.12.2016 antanut uuden vastaselityksen. Koska oleskelu­lupaa ei ole peruutettu, maahantulokielto on määrättävä kansallisena. Valittajalla on voimassaoleva oleva oleskelulupa Espanjaan, joten hänet on käännytettävä sinne.

Korkein hallinto-oikeus on varannut valittajalle ja Maahanmuuttovirastolle tilaisuuden ilmaista käsityksensä ennakkoratkaisun pyytämistä koskevasta välipäätösluonnoksesta sekä unionin tuomioistuimelle esitettävistä kysymyksistä. Maahanmuuttovirasto on vastannut lausuntopyyntöön.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 2.5.2017 taltionumero 2025 (KHO:2017:66) päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan tulkinnasta.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:

1) Onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla sopimusvaltioiden neuvotteluvel­voitteella oikeudellinen vaikutus, johon kolmannen maan kansalainen voi vedota tilanteessa, jossa sopimusvaltio määrää hänet koko Schengen­-aluetta koskevaan maahantulokieltoon ja palautettavaksi kotimaahansa sillä perusteella, että henkilö vaarantaa yleistä järjestystä ja yleistä tur­vallisuutta?

2) Jos yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohtaa sovelletaan maahantulo­kieltoa määrättäessä, tuleeko neuvotteluihin ryhtyä ennen maahantulo­kiellon määräämistä vai voidaanko neuvottelut käydä vasta sen jälkeen, kun päätös palauttamisesta ja maahantulokieltoon määräämisestä on tehty.

3) Jos neuvottelut voidaan käydä vasta sen jälkeen, kun päätös palaut­tamisesta ja maahantulokiellon määräämisestä on tehty, onko kolmannen maan kansalaisen kotimaahan palauttamisen ja koko Schengen-aluetta koskevan maahantulokiellon voimaantulon esteenä se, että sopimusval­tioiden neuvottelut ovat kesken eikä toinen sopimusvaltio ole ilmoittanut aikeistaan peruuttaa kolmannen maan kansalaisen oleskelulupaa?

4) Miten sopimusvaltion on meneteltävä siinä tapauksessa, että oleskelu­luvan myöntänyt sopimusvaltio ei toistuvista pyynnöistä huolimatta ole ottanut kantaa kolmannen maan kansalaiselle myöntämänsä oleskelulu­van peruuttamiseen?

Unionin tuomioistuimen tuomio

Unionin tuomioistuin on 16.1.2018 asiassa C-240/17 antamallaan tuomiolla ratkaissut korkeimman hallinto-oikeuden esittämät kysymykset. Tuomiota on nyt ratkaistavana olevan asian kannalta olennaisin osin perusteltu seuraavasti:

Toinen kysymys

33. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään, joka on tutkittava ensiksi, pääasiallisesti, onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta tulkittava siten, että kun sopimusvaltio aikoo poistaa maasta kolmannen maan kansalaisen, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, ja määrätä tämän Schengen-aluetta koskevaan maahantulo- ja oleskelukieltoon, ensin mainitun valtion on käynnistettävä mainitussa määräyksessä tarkoitettu neuvottelumenettely ennen kuin kyseisestä kansalaisesta tehdään palauttamispäätös, johon liitetään maahantulokielto, vai onko mainittua määräystä tulkittava siten, että kyseinen menettely voidaan käynnistää tällaisen päätöksen tekemisen jälkeen.

34. Kuten Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen ensimmäisen kohdan useimpien kieliversioiden sanamuodosta ilmenee, maahantulokiellon määräävän sopimusvaltion on neuvoteltava oleskeluluvan myöntäneen sopimusvaltion kanssa vasta silloin, kun kolmannen maan kansalainen, jolla on oleskelulupa, on määrätty maahantulokieltoon, josta tehdään ilmoitus Schengenin tietojärjestelmään.

35. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen toisessa kohdassa täsmennetään, että maahantulokiellon antanut valtio peruuttaa kiellon, jos oleskelulupaa ei peruuteta.

36. Tästä seuraa, että mainitussa 25 artiklan 2 kappaleessa määrätty neuvottelumenettely on lähtökohtaisesti käynnistettävä vasta sen jälkeen, kun asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle on määrätty maahantulokielto, josta on tehty ilmoitus Schengenin tietojärjestelmään, ja siis vasta, kun hänestä on tehty palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto.

37. On kuitenkin lisättävä kattavan vastauksen antamiseksi ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen mukaan ei ole kiellettyä, että sopimusvaltio, joka haluaa poistaa maasta tällaisen kolmannen maan kansalaisen ja määrätä hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulo- ja oleskelukieltoon, käynnistää mainitussa määräyksessä tarkoitetun neuvottelumenettelyn jo ennen kuin se tekee kyseisestä kansalaisesta palauttamispäätöksen ja liittää siihen maahantulokiellon.

38. On nimittäin niin, että kun otetaan huomioon yhtäältä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen tarkoitus – jona on estää sellainen ristiriitainen tilanne, jossa kolmannen maan kansalaisella olisi sekä sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa että Schengenin tietojärjestelmään ilmoitettu maahantulokielto – ja toisaalta vilpittömän yhteistyön periaate, sellaisena kuin se vahvistetaan SEU 4 artiklan 3 kohdassa, on toivottavaa, että neuvottelumenettely käynnistetään mahdollisimman aikaisin.

39. Toiseen kysymykseen on siis vastattava, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, että sopimusvaltio, joka aikoo tehdä kolmannen maan kansalaisesta, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, palauttamispäätöksen ja liittää siihen Schengen-aluetta koskevan maahantulo- ja oleskelukiellon, voi vapaasti käynnistää mainitussa määräyksessä tarkoitetun neuvottelumenettelyn jo ennen kyseisen päätöksen tekemistä, mutta tällainen menettely on joka tapauksessa käynnistettävä heti, kun tällainen päätös on tehty.

Kolmas ja neljäs kysymys

40. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella ja neljännellä kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, pääasiallisesti, mitä päätelmiä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleeseen perustuvan neuvottelumenettelyn käynnistäneen sopimusvaltion on tehtävä siitä, ettei kuultava sopimusvaltio ole vastannut neuvottelupyyntöön, erityisesti siltä osin kuin kyse on kolmannen maan kansalaiseen, jolla on viimeksi mainitun valtion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, kohdistetun palauttamispäätöksen ja Schengen-aluetta koskevan maahantulokieltopäätöksen täytäntöönpanosta.

41. Aluksi on palautettava mieleen, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyssä yleissopimuksessa vahvistettiin ennen asetuksella N:o 562/2006 tehtyjä muutoksia muun muassa edellytykset, jotka kolmansien maiden kansalaisten on täytettävä voidakseen tulla Schengen-alueelle ja oleskella siellä alle kolme kuukautta. Yli 90 päivän pituiset oleskeluluvat sitä vastoin kuuluvat enimmäkseen jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön piiriin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kyseisiä maahantuloedellytyksiä. Lisäksi se, että sopimusvaltio myöntää tällaisen oleskeluluvan, oikeuttaa kyseisen yleissopimuksen 21 artiklan mukaan oleskeluluvan haltijan liikkumaan vapaasti enintään kolmen kuukauden ajan muiden sopimusvaltioiden alueella, jos hän täyttää kyseisessä artiklassa mainitut edellytykset.

42. Direktiivissä 2008/115 puolestaan säädetään sen 1 artiklan mukaan yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia. Kuten mainitun direktiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleessa todetaan, tässä direktiivissä annetaan kansallisten palauttamistoimien vaikutuksille eurooppalainen ulottuvuus ottamalla käyttöön maahantulokielto, jolla kielletään saapuminen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelu siellä.

43. Kaikesta edellä esitetystä ilmenee, että kullakin päätöksellä, jonka jäsenvaltio tekee kolmannen maan kansalaisen maahantulosta ja oleskelusta asetuksen N:o 562/2006 mukaisesti, ja kullakin päätöksellä, jonka kyseinen jäsenvaltio tekee tällaisen kansalaisen palauttamisesta ja hänen määräämisestään maahantulokieltoon direktiivin 2008/115 nojalla, on vaikutuksia muihin jäsenvaltioihin ja muihin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen sopimusvaltioihin.

44. Tässä asiayhteydessä oli niin, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 23 artiklan 2 ja 4 kappaleessa säänneltiin tilannetta, jossa kolmannen maan kansalainen oleskelee laittomasti sopimusvaltion alueella mutta hänellä on lisäksi toisen sopimusvaltion myöntämä oleskelulupa. Direktiivin 2008/115 21 artiklasta, joka koskee tämän direktiivin ja kyseisen yleissopimuksen välisiä suhteita, kuitenkin ilmenee, että mainittu 23 artikla on korvattu kyseisen direktiivin säännöksillä.

45. Tässä yhteydessä direktiivin 2008/115 6 artiklan 2 kohdassa säädetään, kuten määrättiin myös Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 23 artiklan 2–4 kappaleessa, että jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen on velvollinen siirtymään välittömästi hänelle oleskeluluvan myöntäneen jäsenvaltion alueelle ja että, jos hän ei noudata tätä vaatimusta tai jos hänen välitön poistumisensa on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, kyseisestä kansalaisesta on tehtävä palauttamispäätös.

46. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 63 kohdassa, edellä esitetystä ilmenee, että tilanteessa, jossa kolmannen maan kansalainen, jolla on jäsenvaltion myöntämä oleskelulupa, oleskelee laittomasti toisen jäsenvaltion alueella, hänelle on annettava mahdollisuus siirtyä jäsenvaltioon, joka on myöntänyt hänelle oleskeluluvan, sen sijaan, että hänen olisi heti palattava lähtömaahansa, elleivät muiden muassa yleinen järjestys tai kansallinen turvallisuus sitä edellytä.

47. Nyt käsiteltävässä asiassa on palautettava mieleen, että E, jolla on Espanjan valtion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, oleskelee laittomasti Suomen alueella, että hänestä on tehty palauttamispäätös, johon on liitetty Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto, koska Suomen viranomaisten mielestä hän on uhka yleiselle järjestykselle ja kansalliselle turvallisuudelle, että nämä viranomaiset käynnistivät Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetun neuvottelumenettelyn 26.1.2015 ja että Espanjan viranomaiset eivät ole edelleenkään ilmoittaneet, aikovatko ne pysyttää E:n oleskeluluvan vai peruuttaa sen.

48. Siltä osin kuin on yhtäältä kyse Suomen viranomaisten mahdollisuudesta tehdä näissä olosuhteissa E:stä palauttamispäätös ja liittää siihen maahantulokielto, direktiivin 2008/115 6 artiklan 2 kohdan sanamuodostakin ilmenee, että nämä viranomaiset olivat velvollisia tekemään tällaisen palauttamispäätöksen ja direktiivin 11 artiklan nojalla velvollisia liittämään siihen maahantulokiellon siltä osin kuin yleinen järjestys ja valtion turvallisuus sitä edellyttävät, mikä kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin tarkastettava unionin tuomioistuimen asian kannalta merkityksellisen oikeuskäytännön kannalta (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Zh. ja O., C-554/13, EU:C:2015:377, 50–52 ja 54 kohta).

49. Tässä tapauksessa on palautettava mieleen, että jäsenvaltio on velvollinen arvioimaan direktiivissä 2008/115 tarkoitettua käsitettä "vaara yleiselle järjestykselle" tapauskohtaisesti voidakseen tarkastaa, merkitseekö asianomaisen kolmannen maan kansalaisen oma käyttäytyminen todellista ja välitöntä vaaraa yleiselle järjestykselle, eikä pelkästään se, että kyseinen kansalainen on saanut rikostuomion, riitä yksinään siihen, että kyseessä voidaan katsoa olevan tällainen vaara (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Zh. ja O., C-554/13, EU:C:2015:377, 50 ja 54 kohta).

50. Toisaalta on katsottava siltä osin kuin kyse on mainittujen viranomaisten mahdollisuudesta panna tällainen päätös täytäntöön pääasian olosuhteissa, että direktiivin 2008/115 8 artiklan mukaan Suomen viranomaiset voivat perustellusti poistaa E:n maasta viipymättä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta E:n mahdollisuutta vedota oikeuksiin, jotka hänellä on Espanjan viranomaisten hänelle myöntämän oleskeluluvan perusteella, siirtymällä myöhemmin Espanjaan. Se, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleessa määrätty neuvottelumenettely on vielä kesken, ei kyseenalaista mainittua tulkintaa.

51. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappale ei ole esteenä myöskään sille, että Schengenin tietojärjestelmään tehdään maahantulokieltoa koskeva ilmoitus, vaikka mainitussa määräyksessä tarkoitettu neuvottelumenettely on kesken, kuten tämän tuomion 39 kohdasta ilmenee. Mainitun 25 artiklan 2 kappaleen toisessa kohdassa kuitenkin määrätään, että maahantulokielto on peruutettava, "jos oleskelulupaa ei peruuteta".

52. Tässä yhteydessä on palautettava mieleen, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen tarkoituksena on siinä määrätyn neuvottelumenettelyn avulla estää tilanteet, joissa samalla kolmannen maan kansalaisella olisi sekä sopimusvaltion määräämä maahantulokielto että toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa.

53. Niinpä kuultavan jäsenvaltion viranomaiset ovat SEU 4 artiklan 3 kohdassa mainitun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti velvollisia ottamaan kantaa asianomaisen kolmannen maan kansalaisen oleskeluluvan pysyttämiseen tai sen peruuttamiseen, ja niiden on tehtävä näin kohtuullisessa määräajassa, joka on mukautettava käsiteltävään tapaukseen, jotta näille viranomaisille jää riittävästi aikaa kerätä asian kannalta merkitykselliset tiedot (ks. analogisesti tuomio 5.4.2016, Aranyosi ja Căldăraru, C-404/15 ja C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, 97 kohta).

54. Nyt käsiteltävässä asiassa on selvää, etteivät Espanjan viranomaiset ole noudattaneet tällaista määräaikaa. On kuitenkin katsottava, kun tällainen aika on umpeutunut, että niin kauan kuin kyseessä oleva oleskelulupa on voimassa eivätkä kyseiset viranomaiset ole virallisesti peruuttaneet sitä ja sen välttämiseksi, että tämän tuomion 52 kohdassa mainitun kaltainen ristiriitainen tilanne ja sen asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle aiheuttama oikeudellinen epävarmuus pitkittyvät, Suomen viranomaisten asiana on peruuttaa maahantulokielto ja tarvittaessa merkitä kolmannen maan kansalainen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.

55. Kolmanteen ja neljänteen kysymykseen on vastattava kaiken edellä esitetyn perusteella, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että sopimusvaltion sellaisesta kolmannen maan kansalaisesta, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, tekemä palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, pannaan täytäntöön, vaikka mainitussa määräyksessä tarkoitettu neuvottelumenettely on kesken, jos maahantulokiellon määrännyt sopimusvaltio pitää kyseistä kansalaista uhkana yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tällaisen kansalaisen mahdollisuutta vedota oikeuksiin, jotka hänellä on kyseisen oleskeluluvan perusteella, siirtymällä myöhemmin jälkimmäisen sopimusvaltion alueelle. On kuitenkin niin, että jos neuvottelumenettelyn käynnistämisestä on kulunut kohtuullinen aika eikä kuultava sopimusvaltio ole vastannut neuvottelupyyntöön, maahantulokiellon määränneen sopimusvaltion asiana on peruuttaa maahantulokielto ja tarvittaessa merkitä kolmannen maan kansalainen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.

Ensimmäinen kysymys

56. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään pääasiallisesti, onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta tulkittava siten, että kolmannen maan kansalainen, jolla on sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa ja josta on tehty toisessa sopimusvaltiossa palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, voi vedota kansallisessa tuomioistuimessa mainitussa määräyksessä tarkoitetusta neuvottelumenettelystä johtuviin oikeusvaikutuksiin.

57. Tässä yhteydessä on todettava, että vaikka mainittu määräys koskee sopimusvaltioiden viranomaisten välistä menettelyä, sillä voi olla konkreettisia vaikutuksia yksityisten oikeuksiin ja etuihin.

58. On nimittäin palautettava mieleen, että kyseisessä 25 artiklan 2 kappaleessa määrätään selvästi, täsmällisesti ja ehdottomasti neuvottelumenettelystä, jonka sellainen sopimusvaltio on velvollinen käynnistämään, joka haluaa määrätä Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon kolmannen maan kansalaisen, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa. Lisäksi on niin, että jos jälkimmäisen valtion mielestä sen myöntämä oleskelulupa on pidettävä voimassa, ensin mainitulle valtiolle syntyy yhtä selvä, täsmällinen ja ehdoton velvollisuus peruuttaa maahantulokielto ja muuntaa se tarvittaessa kansalliseen maahantulokieltoluetteloon merkittäväksi kielloksi.

59. Niinpä on katsottava, että E:n kaltainen yksityinen voi perustellusti vedota kansallisessa tuomioistuimessa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleessa määrättyyn neuvottelumenettelyyn ja erityisesti maahantulokiellon määränneen valtion velvollisuuteen käynnistää mainittu menettely ja – sen mukaan, mikä tämän menettelyn lopputulos on – velvollisuuteen peruuttaa Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto, johon hänet on määrätty.

60. Ensimmäiseen kysymykseen on siis vastattava, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, että kolmannen maan kansalainen, jolla on sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa ja josta on tehty toisessa sopimusvaltiossa palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, voi vedota kansallisessa tuomioistuimessa neuvottelumenettelystä, jonka maahantulokiellon määrännyt sopimusvaltio on velvollinen käynnistämään, johtuviin oikeusvaikutuksiin ja siitä aiheutuviin vaatimuksiin.

61. Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1) Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin Schengenissä 19.6.1990 ja joka tuli voimaan 26.3.1995, 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, että sopimusvaltio, joka aikoo tehdä kolmannen maan kansalaisesta, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, palauttamispäätöksen ja liittää siihen Schengen-aluetta koskevan maahantulo- ja oleskelukiellon, voi vapaasti käynnistää mainitussa määräyksessä tarkoitetun neuvottelumenettelyn jo ennen kyseisen päätöksen tekemistä, mutta tällainen menettely on joka tapauksessa käynnistettävä heti, kun tällainen päätös on tehty.

2) Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että sopimusvaltion sellaisesta kolmannen maan kansalaisesta, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, tekemä palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, pannaan täytäntöön, vaikka mainitussa määräyksessä tarkoitettu neuvottelumenettely on kesken, jos maahantulokiellon määrännyt sopimusvaltio pitää kyseistä kansalaista uhkana yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tällaisen kansalaisen mahdollisuutta vedota oikeuksiin, jotka hänellä on kyseisen oleskeluluvan perusteella, siirtymällä myöhemmin jälkimmäisen sopimusvaltion alueelle. On kuitenkin niin, että jos neuvottelumenettelyn käynnistämisestä on kulunut kohtuullinen aika eikä kuultava sopimusvaltio ole vastannut neuvottelupyyntöön, maahantulokiellon määränneen sopimusvaltion asiana on peruuttaa maahantulokielto ja tarvittaessa merkitä kolmannen maan kansalainen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.

3) Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, että kolmannen maan kansalainen, jolla on sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa ja josta on tehty toisessa sopimusvaltiossa palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, voi vedota kansallisessa tuomioistuimessa neuvottelumenettelystä, jonka maahantulokiellon määrännyt sopimusvaltio on velvollinen käynnistämään, johtuviin oikeusvaikutuksiin ja siitä aiheutuviin vaatimuksiin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa ennakkoratkaisun jälkeen

Maahanmuuttovirasto on lisälausuntopyynnön johdosta ilmoittanut, että unionin tuomioistuin antaa, erityisesti tuomion kohdassa 54 selvät ohjeet siitä, miten valittajan asiassa on toimittava nyt, kun Espanja ei edelleenkään ole toimittanut tietoa valittajan luvan peruuttamisesta. Schengen-alueen laajuinen maahantulokielto on peruutettava ja muutettava tarvittaessa kansalliseksi. Maahantulokiellon peruuttamiselle kokonaan ei ole perustetta, joten kyseeseen tulee maahantulokiellon muuttaminen kansalliseksi. Tilanne rinnastuu unionin tuomioistuimen tulkinnan myötä siihen, kun luvan myöntänyt jäsenvaltio on ilmoittanut, ettei se peruuta Suomessa maahantulokieltoon määrätyn henkilön oleskelulupaa. Käytännössä tämä tarkoittaa kieltoa koskevien merkintöjen poistamista ja muuttamista niin, että maahantulokielto saa jatkossa vain Suomen laajuisen vaikutuksen. Keskeisin toimenpide on se, että kuulutus poistetaan SIS-järjestelmästä. Koska selvää kuitenkin on, että unionin tuomioistuimen mielestä kuulutusta ei pitäisi enää olla SIS-järjestelmässä, Maahanmuuttovirasto poistaa jo tässä vaiheessa teknisenä toimenpiteenä kyseisen kuulutuksen. Tällöin valittaja voi käytännössä palata muualle Schengen-alueelle kuin Suomeen ilman, että maahantulokielto vaikuttaa asiaan.

Valittaja on ilmoittanut hyväksyvänsä sen, että hänelle määrätään Suomea koskeva maahantulokielto ja että hän voi joko vapaaehtoisesti poistua maasta tai hänet määrätään palautettavaksi Espanjaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen käännytyksen osalta. Valituksen johdosta korkein hallinto-oikeus muuttaa Maahanmuuttoviraston päätöstä maahantulokiellon osalta siten, että maahantulokielto määrätään koskemaan vain Suomeen saapumista.

Perustelut

1. Ratkaistavana olevat kysymykset

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymykset siitä, onko valittaja tullut Suomessa tekemiensä rikosten vuoksi käännyttää kotimaahansa Nigeriaan ja määrätä Maahanmuuttoviraston päätöksen­tekopäivästä lukien Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon huolimatta siitä, että valittajalla on 11.2.2018 asti voimassa oleva oleskelulupa Espanjaan.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

1.2.1 Ulkomaalaislaki

Ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan ulkomaalaisen maahantulo edellyttää, että hänen ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, kansanterveyttä tai Suomen kansainvälisiä suhteita.

Ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin mukaan aikaa vapaaehtoiseen paluuseen ei määrätä myöskään silloin, kun on olemassa pakenemisen vaara, henkilön katsotaan olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle, oleskelulupahakemus on hylätty maahantulosäännösten kiertämisen johdosta tai kysymys on 103 §:ssä tarkoitetusta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimatta jättämisestä taikka 104 §:ssä tarkoitetusta nopeutetun menettelyn käyttämisestä. Pakenemisen vaaraa arvioidaan siten kuin 121 a §:ssä säädetään.

Ulkomaalaislain 149 b §:n mukaan kolmannen maan kansalaista, joka oleskelee maassa laittomasti tai jonka oleskelulupahakemus on hylätty ja jolla on toisen Euroopan unionin jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos hänen välitön poistumisensa on tarpeen yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vuoksi, päätetään hänen maasta poistamisestaan.

Ulkomaalaislain 150 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan pääsyn epäämistä, käännyttämistä tai maasta karkottamista koskevassa päätöksessä määrätä maahantulokielto. Maahantulokielto määrätään, jos aikaa vapaaehtoiselle paluulle ei ole 147 a §:n 2 momentin nojalla määrätty tai jos ulkomaalainen ei ole paluulle määrätyssä ajassa poistunut maasta vapaaehtoisesti, jollei 146 §:stä muuta johdu.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan maahantulokielto määrätään enintään viiden vuoden määräajaksi tai toistaiseksi. Laadultaan törkeästä tai ammattimaisesta rikoksesta rangaistukseen tuomitulle ulkomaalaiselle maahantulokielto voidaan määrätä toistaiseksi silloin, kun hän muodostaa vakavan uhan yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan maahantulokielto määrätään kansallisena, jos ulkomaalaisella on toisessa Schengen-valtiossa oleskelulupa, jota ei peruuteta.

Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaan pääsyn epäämistä, käännyttämistä ja maasta karkottamista sekä maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Jos pääsyn epääminen, käännyttäminen tai maasta karkottaminen taikka siihen liittyvä maahantulokielto perustuisi ulkomaalaisen rikolliseen toimintaan, on otettava huomioon teon vakavuus sekä yleiselle tai yksityiselle turvallisuudelle aiheutunut haitta, vahinko tai vaara.

Pykälän 2 momentin mukaan maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on lisäksi otettava huomioon, onko ulkomaalaisella sellaisia perhe- tai työsiteitä Suomeen tai muuhun Schengen-valtioon, joiden hoitamista maahantulokielto kohtuuttomasti vaikeuttaisi.

1.2.2 Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14 päivänä kesäkuuta 1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus

Yleissopimuksen 25 artiklan 1 kohdan mukaan kun jäsenvaltio aikoo myöntää oleskeluluvan, se tekee järjestelmällisesti haun Schengenin tietojärjestelmästä. Kun jäsenvaltio aikoo myöntää oleskeluluvan ulkomaalaiselle, joka on määrätty maahantulokieltoon, sen on ensin neuvoteltava määräyksen antaneen jäsenvaltion kanssa ja otettava huomioon sen edut; oleskelulupa voidaan myöntää ainoastaan painavista syistä, erityisesti humanitaarisista syistä tai kansainvälisten velvoitteiden takia. Jos oleskelulupa myönnetään, maahantulokiellon määränneen jäsenvaltion on peruutettava kielto. Sen sijaan se voi merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon. Artiklan 1 a kohdan mukaan ennen 96 artiklassa tarkoitetun, maahantulokiellon määräämistä koskevan ilmoituksen tekemistä jäsenvaltioiden on tarkistettava pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettuja viisumeja tai oleskelulupia koskevat kansalliset rekisterinsä. Artiklan 2 kohdan mukaan jos ulkomaalainen, jolla on jonkin sopimuspuolen myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, määrätään maahantulokieltoon, sopimuspuoli neuvottelee oleskeluluvan myöntäneen sopimuspuolen kanssa selvittääkseen, onko oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita. Jos oleskelulupaa ei peruuteta, kiellon antanut sopimuspuoli peruuttaa kiellon. Se voi kuitenkin merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon. Artiklan 3 kohdan mukaan edellä olevaa 1 ja 2 kohtaa sovelletaan myös pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettuihin viisumeihin.

Yleissopimuksen 96 artiklan 1 kohdan mukaan maahantulokieltoon määrättyä ulkomaalaista koskevat tiedot tallennetaan järjestelmään kansallisen ilmoituksen perusteella, joka perustuu toimivaltaisten hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten päätöksiin, kansallisessa lainsäädännössä määrättyjä menettelytapasääntöjä noudattaen. Artiklan 2 kohdan mukaan päätökset voivat perustua yleisen turvallisuuden ja järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden uhalle, jonka ulkomaalaisen läsnäolo kansallisella alueella aiheuttaa. Näin voi olla erityisesti, jos a) kohdan mukaan on kyse ulkomaalaisesta, joka on tuomittu rikoksesta, josta seuraa vähintään vuoden vapausrangaistus.

1.2.3 Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2008/115/EY, paluudirektiivi)

Paluudirektiivin johdannon 14 kohdan mukaan kansallisten palauttamistoimien vaikutuksille olisi annettava eurooppalainen ulottuvuus ottamalla käyttöön maahantulokielto, jolla kielletään saapuminen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelu siellä. Maahantulokiellon pituutta määritettäessä olisi otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäisen tapauksen erityispiirteet, eikä se saisi pääsääntöisesti ylittää viittä vuotta. Tässä yhteydessä olisi otettava erityisesti huomioon se, että asianomainen kolmannen maan kansalainen on jo saanut yhtä useamman palautuspäätöksen tai maastapoistamismääräyksen tai hän on saapunut jäsenvaltion alueelle maahantulokiellon aikana.

Direktiivin 3 artiklan 3 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan ’palauttamisella’ prosessia, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna

— alkuperämaahan, tai

— kauttakulkumaahan yhteisön tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden järjestelyjen mukaisesti, tai

— muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään.

Direktiivin 3 artiklan 6 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan ’maahantulokiellolla’ hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kielletään määrätyksi ajaksi tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ja joka liittyy palauttamispäätökseen.

Direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista. Saman artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos asianomainen kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos kolmannen maan kansalaisen välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, sovelletaan 1 kohtaa.

Direktiivin 21 artiklan mukaan paluudirektiivi korvaa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 23 artiklan määräykset.

1.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

1.3.1 Käännytys

Sisä-Suomen poliisilaitos on 4.2.2014 esittänyt valittajan käännyttämistä rikoksiin syyllistymisen perusteella. Maahanmuuttovirasto on 21.1.2015 tekemällään päätöksellä päättänyt käännyttää valittajan kotimaahansa Nigeriaan sekä määrännyt hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon toistaiseksi.

Asiassa on ensinnä ratkaistava, mikä merkitys käännyttämisessä on sillä seikalla, että valittajalla on käännyttämisestä päätettäessä ollut voimassa oleva oleskelulupa Espanjaan.

Ulkomaalaislain 149 b §:n mukaan kolmannen maan kansalainen, jolla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, voidaan poistaa maasta, jos hänen välitön poistumisensa on tarpeen yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vuoksi. Ulkomaalaislain säännöksillä on pantu kansallisesti täytäntöön paluudirektiivin (2008/115/EY) määräykset laittomasti maassa oleskelevien kolmannen maan kansalaisten maasta palauttamisesta. Direktiivin 3 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että palauttaminen tapahtuu henkilön kotimaahan tai muuhun kolmanteen maahan. Direktiivin 6 artiklan mukaan laittomasti maassa oleskelevan kolmannen maan kansalaiselle, jolla on toisen jäsenvaltion myöntämä oleskelulupa, tehdään palauttamispäätös siinä tapauksessa, että henkilö ei noudata vaatimusta siirtyä sen jäsenvaltion alueelle, joka on myöntänyt oleskeluluvan, tai kolmannen maan kansalaisen välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vuoksi.

Valittajalla ei ole Suomessa oleskelulupaa ja hänen on tuomittu useista Suomessa tehdyistä huumausainerikoksista viiden vuoden vankeusrangaistukseen. Tällä perusteella valittajan välitön poistuminen Suomesta on ollut tarpeen yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vuoksi. Näin ollen valittajaan ei ole voitu soveltaa ulkomaalaislain 149 b §:ssä tarkoitettua vaatimusta siirtymisestä välittömästi sellaisen toisen jäsenvaltion alueelle, joka on myöntänyt henkilölle oleskeluluvan. Valittajalle ei ole myöskään tullut varata mahdollisuutta vapaaehtoiseen paluuseen siten kuin ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentissa määrätään. Valittajan maasta poistamisesta on tullut tehdä päätös.

Ulkomaalaislain 149 b §:ssä tarkoitettu maasta poistaminen tapahtuu ulkomaalaislain 9 luvussa säädetyin edellytyksin. Koska valittajalla ei ole ollut Suomessa aikaisemmin oleskelulupaa, maasta poistaminen tapahtuu käännyttämisenä. Maahanmuuttoviraston päätöksessä on katsottu, että valittaja voidaan käännyttää ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 1, 8 ja 9 kohdan nojalla. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että mainituissa lainkohdissa säädetyt käännytyksen edellytykset täyttyvät valittajan osalta. Asiassa ei ole ilmennyt ulkomaalaislain 146 §:n mukaisesti kokonaisharkinnassa huomioon otettavia käännyttämistä vastaan olevia seikkoja, jotka olisivat painavampia kuin ne seikat, jotka puoltavat valittajan käännyttämistä. Käännytystä on pidettävä tässä tapauksessa oikeutettuna toimenpiteenä.

Koska maasta poistamiseen on ryhdytty sillä perusteella, että valittaja muodostaa vaaran yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle, hän ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 6 artiklan 1 kohdan e-alakohdan mukaista maahantulon edellytystä Schengen-valtioiden alueelle. Tämän vuoksi hänet on tullut käännytyksessä palauttaa kotimaahansa Nigeriaan. Asiassa ei ole tullut esille seikkoja, jotka osoittaisivat, että valittajan palauttaminen Nigeriaan saattaisi hänet ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitettujen oikeudenloukkausten kohteeksi.

1.3.2 Maahantulokielto

Ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin ja 150 §:n 1 momentin mukaisesti ulkomaalaiselle määrätään käännyttämistä koskevassa päätöksessä maahantulokielto, jos hänelle ei ole määrätty aikaa vapaaehtoiselle paluulle.

Paluudirektiivin 3 artiklasta ilmenee, että maahantulokielto koskee tuloa jäsenvaltioiden alueelle. Direktiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleen mukaisen lausuman mukaan yhden jäsenvaltion määräämälle maahantulokiellolle on tarkoituksellisesti annettu tällainen eurooppalainen ulottuvuus.

Valittajaa on pidetty vaarana yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle, minkä vuoksi hänelle ei ole määrätty aikaa vapaaehtoiselle paluulle. Valittaja on määrätty palautettavaksi kotimaahansa Nigeriaan. Näin ollen valittajalle on lähtökohtaisesti tullut määrätä maahantulokielto, joka koskee kaikkia Schengen-valtioita. Koska valittaja on tuomittu laadultaan törkeästä tai ammattimaisesta rikoksesta rangaistukseen, ja hänen muodostamansa uhka yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle on luonteeltaan vakava, niin maahantulokielto on voitu määrätä toistaiseksi voimassa olevana.

Seuraavaksi asiassa on ratkaistava, miten valittajan Espanjaa koskeva oleskelulupa vaikuttaa hänelle määrätyn maahantulokiellon käsittelyyn. Valittajalla on ollut voimassa oleva oleskelulupa Espanjaan, kun hänen käännyttämisestään on päätetty. Maahanmuuttovirasto on päätöksessä todetuin tavoin käynnistänyt Schengenin yleissopimuksen mukaisen neuvottelumenettelyn Espanjan kanssa selvittääkseen, onko Espanjan valittajalle myöntämän oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita.

Ulkomaalaislain 150 §:n 3 momentin mukaan maahantulokielto määrätään kansallisena, jos ulkomaalaisella on toisessa Schengen-valtiossa oleskelulupa, jota ei peruuteta. Lainkohdassa on otettu huomioon Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklassa tarkoitettu menettely. Lainkohta liittyy tilanteeseen, jossa koko Schengen-aluetta koskevaksi määrätty maahantulokielto peruutetaan ja määrätään yksinomaan kansallisena kieltona, jos valtioiden välisten neuvotteluiden lopputuloksena on se, että toinen jäsenvaltio ei peruuta sen myöntämää oleskelulupaa.

Unionin tuomioistuin on 16.1.2018 antamallaan tuomiolla antanut ennakkoratkaisun korkeimman hallinto-oikeuden esittämiin kysymyksiin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan tulkinnasta.

Tiivistetysti tuomiossa todetaan, että sopimusvaltion kolmannen maan kansalaisesta, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, tekemä palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, voidaan panna täytäntöön, vaikka neuvottelumenettely on kesken, jos maahantulokiellon määrännyt sopimusvaltio pitää kyseistä kansalaista uhkana yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle. Jos neuvottelumenettelyn käynnistämisestä on kulunut kohtuullinen aika eikä kuultava sopimusvaltio ole vastannut neuvottelupyyntöön, maahantulokiellon määränneen sopimusvaltion asiana on peruuttaa maahantulokielto ja tarvittaessa merkitä kolmannen maan kansalainen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttovirasto ei ole toiminut virheellisesti käynnistäessään neuvottelumenettelyn Espanjan kanssa vasta siinä vaiheessa, kun valittaja on 21.1.2015 määrätty käännytettäväksi ja hänelle on määrätty Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto. Neuvottelumenettely on kuitenkin osoittautunut tuloksettomaksi. Tämän vuoksi Maahanmuuttoviraston olisi tullut kohtuullisen ajan jälkeen, jollaisena voidaan tässä tapauksessa pitää syksyä 2016, peruuttaa valittajaa koskeva Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto ja määrätä maahantulokielto Suomea koskevana. Edellä mainitulla perusteella korkein hallinto-oikeus peruuttaa ratkaisulauselmasta ilmenevällä tavalla valittajalle määrätyn Schengen-aluetta koskevan maahantulokiellon ja määrää sen Suomea koskevaksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Taina Pyysaari ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Ari Koskinen.

 
Julkaistu 9.4.2018