KHO:2018:63

Tilaajavastuulaki – Soveltamisala – Rakennustoiminnan erityissäännös – Rakentamiseen liittyvä valvonta – Tilaajan laiminlyöntimaksu

Vuosikirjanumero: KHO:2018:63
Antopäivä: 30.4.2018
Taltionumero: 2058
Diaarinumero: 2651/2/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:63

Aluehallintovirasto oli määrännyt A Oy:lle tilaajan laiminlyöntimaksua, koska yhtiö ei ollut hankkinut sopimuskumppanistaan toiminimi B:stä tilaajavastuulain edellyttämiä selvityksiä. A Oy:n ja toiminimi B:n välinen sopimussuhde oli koskenut laadunvalvontatoimintaa. B oli A Oy:n alihankkijana suorittanut hitsausjäljen laadunvalvontatarkastuksia kahdella rakennustyömaalla.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana kysymys siitä, oliko tilaajavastuulaki tullut sovellettavaksi A Oy:n ja B:n välisessä alihankintasuhteessa. Asiaa oli arvioitava tilaajavastuulain 2 §:n 2 momentin rakentamistoimintaa koskevan erityissäännöksen perusteella, koska B ei ollut toiminut alihankintasuhteessa työnantaja-asemassa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että tilaajavastuulain 2 §:n 2 momentin sanamuodon mukaan lain soveltamisalaan kuuluvaa rakentamistoimintaa ei ole rakentamiseen liittyvä valvonta. Tilaajavastuulain esitöissä rakentamistoiminnan määritelmän on todettu vastaavan muun muassa arvonlisäverolain (1501/1993) käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta koskevien säännösten rakennusalaa koskevaa määritelmää. Arvonlisäverolain 8 c §:n 1 momentin mukaan rakentamispalvelujen myynnistä sekä työvoiman vuokrauksesta kyseisiä palveluja varten on ostaja verovelvollinen 31 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen rakentamispalvelujen osalta. Arvonlisäverolain rakentamispalvelujen käännetyn arvonlisäverovelvollisuuden soveltamisalan ulkopuolelle on siten edellä mainituin tavoin nimenomaisesti rajattu arvonlisäverolain 31 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettu rakentamistyöhön liittyvä suunnittelu, valvonta ja muu niihin verrattava palvelu.

B:n suorittama hitsaussaumojen laadunvalvontatyö oli arvonlisäverolain 31 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettua rakentamiseen liittyvää valvontatyötä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tilaajavastuulain soveltamisalaa koskeva 2 §:n 2 momentin rakentamistoiminnan erityissäännös ei sovellu rakentamiseen liittyvään valvontaan. Koska A Oy:llä ei ole ollut tilaajavastuulain mukaista selvitysvelvollisuutta sopimuskumppanistaan, yhtiölle ei ole tullut määrätä tilaajan laiminlyöntimaksua. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset ja poisti A Oy:lle määrätyn laiminlyöntimaksun.

Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 2 § 1 momentti ja 2 momentti (469/2012)

Laki veronumerosta ja rakennusalan veronumerorekisteristä (1231/2011) 1 § 3 momentti

Työturvallisuuslaki 49 § ja 52 a § 1 momentti ja 2 momentti

Arvonlisäverolaki 8 c § (686/2010) 1 momentti ja 31 § 3 momentti

Valtioneuvoston asetus rakennustyön turvallisuudesta (205/2009) 1 §

Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä sekä julkisista hankinnoista annetun lain 49 §:n muuttamisesta (HE 18/2012 vp)

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 24.4.2017 nro 17/0313/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on määrännyt A Oy:n maksamaan tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetussa laissa tarkoitettua laiminlyöntimaksua 5 000 euroa liittyen yhtiön tekemään sopimukseen B-nimisen yksityisen elinkeinonharjoittajan kanssa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeuson hylännyt yhtiön valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen tarkastaja on suorittamallaan tarkastuksella 28.9.2015 (tarkastuskertomus 15/301) havainnut puutteita tilaajavastuulain 5 a §:n mukaisessa tilaajan selvitysvelvollisuuden noudattamisessa liittyen tilaajan tekemään mekaanisten laitteiden hitsien laadunvalvontaa koskevaan alihankintasopimukseen B-nimisen yksityisen elinkeinonharjoittajan kanssa. Valittajan selvityksen mukaan sopimussuhde on solmittu 27.10.2013. Sopimuksen arvo on ylittänyt sopimuksen tekohetkellä voimassa olleen tilaajavastuulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan arvonlisäverottoman raja-arvon 7 500 euroa. Tilaaja on arvioinut, että noin 80 % sopimuksen mukaisesta työstä on tehty laboratorioissa ja konepajoilla, loput 20 % kahdella eri työmaalla. Työsuojelun vastuualue on todennut, että niiltä osin kuin sopimuksen mukaista hitsien laadunvarmistusta on tehty yhteisellä rakennustyömaalla, sopimus kuuluu tilaajavastuulain 2 §:n 2 momentin soveltamisalaan. Tilaajan mainitsemat työmaat on katsottu työturvallisuuslaissa (738/2002) tarkoitetuiksi yhteisiksi rakennustyömaiksi. Sopimuksen mukaisesta työstä vain osa on koskenut rakennustyömailla tehtyä työtä.

Työsuojelun vastuualue on päätöksessään todennut, että valittajan sopimusosapuoli ei ole ollut merkittynä ennakkoperintärekisteriin sopimusta solmittaessa ja Virallisessa lehdessä on julkaistu verohallinnon Sisä-Suomen perintäyksikön protesti sopimusosapuolesta. Valittajalla on näin ollut korostunut selvitysvelvollisuus sopimusosapuolestaan. Valittaja on laiminlyönyt selvitysvelvollisuutensa sopimusosapuolensa yksityisen elinkeinoharjoittajan osalta hankkimalla tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 1–3 kohtien selvitykset vasta sopimusten solmimisen ja tarkastuskäynnin jälkeen 29.9.2015. Työnantaja-aseman puuttuessa tilaajalta ei ole edellytetty 4 kohdan selvitystä eläkevakuuttamisesta eikä sovellettavasta työehtosopimuksesta tai työehdoista (kohta 5) eikä 5 a §:n tapaturmavakuutuksesta.

Valittaja on vedonnut siihen, että se on virallinen auktorisoitu tarkastuslaitos, joka on sopinut sopimuskumppaninsa kanssa mekaanisten laitteiden hitsien laadunvalvonnasta. Kyse ei ole valittajan mukaan rakennustoiminnasta, vaan laadun tarkastustoiminnasta, joka suoritetaan pääasiassa laboratorioissa ja vain 20 % siitä on tapahtunut työmailla. Valittaja ei edes voi auktorisoituna tarkastuslaitoksena hankkia ja tarjota rakentamispalveluja. Asiassa ei siten tule valittajan mukaan soveltaa tilaajavastuulain 5 a §:n (469/2012) mukaista säännöstä rakentamistoimintaan liittyvästä selvitysvelvollisuudesta.

Valittaja on vedonnut asiassa myös siihen, että vaikka sillä ei ole mielestään tilaajavastuulain mukaista selvitysvelvollisuutta, se on kuitenkin selvittänyt sopimusosapuolen taustat. Sopimus on solmittu 27.10.2013 ja sopimusosapuoli on merkitty kaupparekisteriin 7.11.2013, jolloin valittaja on olettanut, että sille ei aloittavana liiketoimintana ole kertynyt velkoja.

Rakentamistoiminta

Hallinto-oikeus on selostettuaan tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (tilaajavastuulaki) 2 §:n 2 momentin (469/2012) ja rakennustyön turvallisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen (205/2009) 1 §:n ja 2 §:n 1 momentin 1 kohdan säännökset sekä hallituksen esityksen (HE 18/2012 vp) tilaajavastuulain 2 §:n 2 momenttia koskevia yksityiskohtaisia perusteluja lausunut perusteluissaan seuraavaa:

Kuten edellä mainitusta hallituksen esityksestä ilmenee, tilaajavastuulain mukaisella rakentamistoiminnalla tarkoitetaan työturvallisuuslain ja sanotun lain nojalla annetun rakennustyön turvallisuutta koskevan valtioneuvoston asetuksen mukaista rakennusalalla harjoitettavaa toimintaa. Hallituksen esityksen mukaan tilaajavastuulain mukainen rakennustoiminnan määritelmä vastaisi pääpiirteittäin siinä mainittuja verotusta koskevia lakeja, mutta samalla on katsottu, että tästä on poikkeuksia esimerkiksi siten, että tilaajavastuulakia sovelletaan työturvallisuuslain 49 §:ssä tarkoitetulla yhteisellä työpaikalla toimivaan aliurakoitsijaan. Valituksenalaisessa asiassa 20 % sopimuksen mukaisesta työstä on tapahtunut yhteisellä työpaikalla työmaakohteessa ja kysymys on nimenomaan aliurakoitsijan kanssa tehdystä alihankintasopimuksesta. Tilaajavastuulain rakentamista koskevat säännökset tulevat siten noudatettaviksi myös yhteisellä työpaikalla tehdyn laadunvalvonnan osalta. Kyseessä on osa rakentamistyön kokonaisuutta, mikä varmistaa yhteisen rakennustyön lopputuloksen.

Johtopäätökset

Hallinto-oikeus toteaa, että yllä mainituilla perusteilla asiassa sovelletaan tilaajavastuulakia. Valittaja on edellä kerrotulla ja valituksenalaisessa päätöksessä tarkemmin selostetulla tavalla laiminlyönyt tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin mukaisen selvitysvelvollisuutensa hankkimalla sopimusosapuolestaan selvitykset ja todistukset vasta sopimuksen solmimisen jälkeen. Valittajan taloudellinen tilanne ei ole peruste laiminlyöntimaksun määräämättä jättämiselle. Edellytykset laiminlyöntimaksun määräämiselle ovat siten edellä todettujen laiminlyöntien johdosta olleet olemassa.

Laiminlyöntimaksun määräytymisen perusteet on mainittu tilaajavastuulain 9 §:ssä. Tilaajavastuulain selvitysvelvollisuuden laiminlyönnistä johtuva laiminlyöntimaksu määrätään sopimuksentekohetkellä voimassa olleen asteikon mukaan.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan laiminlyöntimaksun määrää arvioitaessa laiminlyöntimaksua alentavana seikkana on otettu huomioon valittajan pyrkimys korjata menettelyään hankkimalla puuttuvia selvityksiä ja todistuksia jälkikäteen. Valittajaa on myös pidetty liikevaihdon ja työntekijämäärän perusteella keskisuurena yrityksenä. Maksua korottavia seikkoja ei valituksenalaisen päätöksen mukaan ole havaittu.

Hallinto-oikeus katsoo ottaen huomioon muun ohella laiminlyönnin asteen, laadun ja laajuuden sekä sopimuksen arvon, ettei valittajan laiminlyöntiä ole pidettävä vähäisenä eikä maksun määräämistä ole olosuhteet kokonaisuutena huomioon ottaen pidettävä kohtuuttomana. Perusteita laiminlyöntimaksun poistamiselle tai alentamiselle ei näin ollen ole. Laiminlyöntimaksu ei ole kohtuuttoman suuri. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 3 §, 4 § (1233/2006), 5 § (469/2012), 5 a § (469/2012) ja 9 § 1 momentti (469/2012) ja 2 momentti (1052/2010)

Työturvallisuuslaki 49 § ja 66 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Rita Ruuhimäki ja Maarit Alhonnoro, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja laiminlyöntimaksu poistetaan. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että laiminlyöntimaksu jätetään määräämättä tai sen määrää alennetaan.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

A Oy on auktorisoitu, Säteilyturvakeskuksen sekä Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes/Finas) hyväksymä riippumaton tarkastuslaitos, jonka toimialana on puolueettomana tarkastuslaitoksena harjoittaa laadunvalvonta-, tarkastus- ja testauspalveluita.

Arvioitaessa tilaajavastuulain 2 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetun rakentamistoiminnan määritelmää, on asiassa otettava huomioon se, että auktorisoitu tarkastuslaitos rinnastuu ydinenergialain mukaisia tehtäviä suorittaessaan viranomaiseen, jolloin sen toimintaa sääntelee hallintolaki ja laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Ydinenergialain 60 a §:n 2 momentin mukaisesti tarkastuslaitoksen, testauslaitoksen ja pätevöintielimen hyväksymisen edellytyksenä on, että ne ovat toiminnallisesti ja taloudellisesti riippumattomia. Auktorisoidut tarkastuslaitokset, kuten A Oy, ovat kolmansia osapuolia, jotka tekevät tarkastuksia toiminnallisesti ja taloudellisesti riippumattomina tarkastuskohteesta. Tarkastuslaitosten toiminta perustuu kansalliseen, toimialakohtaiseen lainsäädäntöön. Auktorisoitujen tarkastuslaitosten tehtävät sisältävät laitteiden ja laitteistojen käyttöönottoon sekä käytönaikaiseen toimintaan liittyviä arviointeja sekä erilaisia henkilöiden ja organisaatioiden kelpoisuuteen liittyviä arviointeja. Kysymys ei siten ole rakentamistoiminnasta tai rakentamistyön valvonnasta.

Akkreditoitujen tarkastuslaitosten toimintaympäristö on erittäin tarkasti säänneltyä ja tarkastuslaitokset ovat siten jatkuvan valvonnan alla. Tätä taustaa vasten on selvää, ettei A Oy pysty venyttämään tarjoamiensa palvelujen sekä tiukasti rajatun toimialansa kenttää esimerkiksi rakentamispalveluiden alueelle. Lisäksi on ilmeistä, että A Oy:n riippumattomuus vaarantuisi, mikäli se tilaisi ja toteuttaisi rakentamispalveluita. Rakentamispalveluiden tilaaminen ja toimittaminen olisi yhtiön viranomaislupien vastaista, ja vaarantaisi samalla yhtiön luetettavuuden ja koko sen harjoittaman liiketoiminnan. Tarkastustoimintaa, joka on tiukasti viranomaissäänneltyä ja -valvottua, ei voida osaksikaan pitää rakentamistoimintana.

A Oy:n sopimusosapuoli toiminimi B on työskennellyt pääasiallisesti laboratorioissa ja konepajoilla ja tarkistanut komponentteja ja esivalmisteita. Toiminimi on muun muassa valvonut laboratoriotestejä ja tehnyt laadunvalvontaa konepajoilla. Toiminimen suorittamasta työstä noin 80 prosenttia on tapahtunut laboratorioissa ja konepajoilla, eli niin sanotuissa muissa työkohteissa. Noin 20 prosenttia toiminimen suorittamasta työstä on suoritettu kahdella eri työmaalla. Toiminimi on harjoittanut työmailla hitsien laatutarkistuksia, ei lainkaan hitsausta. Erilaiset tarkastukset, mittaukset ja testaukset eivät ole rakentamispalvelun myyntiä taikka rakentamisen valvontaa. Hitsien tarkastus on muuta insinööripalvelua, eikä sitä miltään osin ole katsottavaksi osaksi rakentamistoimintaa.

A Oy on ostanut toiminimi B:ltä laadunvarmistuspalveluita. Yhdellä työmaalla suoritetut mekaanisten laitteiden ja niiden hitsien tarkistukset ovat kohdistuneet vain kohteen objektiiviseen ja jälkikäteen tehtävään laadunvalvontaan, eivät kohteen rakentamiseen. Toisella työmaalla toiminimi on valvonut laboratoriotestejä ja tehnyt jälkikäteistä laadunvalvontaa konepajoilla. Toimenpiteet ovat olleet olennaisia kohteen turvallisuuden ja laatutason varmistamiseksi. Niillä ei ole suoraa ja välitöntä yhteyttä kohteissa mahdollisesti samanaikaisesti muiden toimesta harjoitettuun rakentamiseen, jolloin laadunvalvontaa ei voida osaksikaan pitää rakentamistoimintana tai siihen rinnastettavana työnä.

Kuten asiassa on aluehallintovirastossa ja Helsingin hallinto-oikeudessa esitetty, A Oy on hankkinut selvityksiä ja todistuksia sopimusosapuolestaan. Tämä on kuitenkin liittynyt yhtiön sisäiseen laadunvalvontaan ja huolelliseen toimintaan. Vaikka A Oy:llä ei ole ollut selvitysvelvollisuutta tilaajavastuulain nojalla, yhtiö on riippumattomuutensa turvaamiseksi ja riskien minimoimiseksi tarkastanut sopijaosapuolensa taustat. Tiedot ovat olleet saatavilla julkisista rekistereistä 1.12.2014 lähtien. Sopimuksentekohetkellä 27.10.2013 yhtiöllä on ollut oikeus luottaa kaupparekisteristä saamiinsa tietoihin siitä, että toiminimi B on aloittanut toimintansa ilman verovelkoja.

Tilaajavastuulaki ei sovellu asiassa myöskään työturvallisuuslain 49 §:ssä määritellyn yhteisen työpaikan kriteeristön perusteella. Kuten aiemmin on todettu, laadunvarmistustoimenpiteet ovat kohdistuneet vain kohteen objektiiviseen ja jälkikäteen tehtävään laadunvalvontaan, eivätkä kohteen rakentamiseen. Tehty työ ei myöskään ole millään tapaa vaikuttanut toisten työntekijöiden turvallisuuteen tai terveyteen, vaan se on ollut erillistä ja itsenäistä tarkastusta ja laadunvalvontaa. Toiminimi B ei siten ole toiminut yhteisellä työpaikalla, jolloin tilaajavastuulakia ja laissa säänneltyä selvitysvelvollisuutta ei tule soveltaa.

Aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat perustaneet päätöksensä virheelliseen laintulkintaan ja -soveltamiseen sekä perusteetta laajentaneet tilaajavastuu- ja työturvallisuuslaissa määriteltyä käsitteistöä rakentamistoiminnasta ja yhteisestä työpaikasta.

A Oy:lle määrätty 5 000 euron suuruinen laiminlyöntimaksu on joka tapauksessa liian suuri ottaen huomioon teon vähäisyys, sopimuksen arvo sekä yhtiön pyrkimys estää ja poistaa laiminlyönnin vaikutuksia. A Oy on antanut pyydettäessä kaikki todistukset ja selvitykset sekä koko ajan pyrkinyt avoimeen ja proaktiiviseen yhteistyöhön viranomaisten kanssa. Väitetty laiminlyönti on kohdistunut selkeästi tilaajavastuulain soveltamisalan ulkopuolelle, jonka osalta yhtiöllä ei ole lakiin perustuvaa selvitysvelvollisuutta. Asiassa on painavia perusteita jättää laiminlyöntimaksu kokonaan määräämättä tilaajavastuulain 9 §:n 4 momentin perusteella. Kokonaisuutena arvioiden väitetty laiminlyönti on erittäin vähäinen ja maksun määräämättä jättäminen olisi myöskin kohtuullista ottaen huomioon lain selvä sanamuoto sekä yhtiön pyrkimys asian selvittämiseen.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa työsuojelun vastuualue on muun ohella todennut seuraavaa:

A Oy ei ole työsuojelutarkastuksen yhteydessä tai valituksessaan hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt hankkineensa mitään tilaajavastuulain 5 a §:n edellyttämiä selvityksiä sopijapuolestaan ennen sopimuksen solmimista marraskuussa 2013. Yhtiön esittämät tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin kohtien 1–3 selvitykset on päivätty 29.9.2015, joten ne on hankittu vasta sopimuksen solmimisen ja työsuojelun vastuualueen tarkastuskäynnin jälkeen. Yhtiö ei ole esittänyt valituksessaan mainitsemaansa kaupparekisteriotetta tai muitakaan selvityksiä, jotka se olisi ennen sopimuksen tekoa hankkinut ja säilyttänyt lain edellyttämällä tavalla. Jälkikäteen selvitysvelvollisuuden täyttäminen voidaan todentaa vain esittämällä ennen sopimuksen solmimista hankitut todistukset ja selvitykset. Toisin kuin yhtiö valituksessaan esittää koskien tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan verojenmaksuasioita koskevia tietoja, ne olisivat sinänsä olleet saatavilla jo ennen sopimuksen solmimista. Ennen 1.12.2014 solmittujen sopimusten osalta yhtiö on voinut täyttää selvitysvelvollisuutensa hankkimalla sopijaosapuoleltaan todistuksen verojen maksamisesta tai verovelkatodistuksen taikka selvityksen siitä, että verovelkaa koskeva maksusuunnitelma on tehty. Näin yhtiö ei ole menetellyt.

Yhteisellä rakennustyömaalla suoritettu hitsien laadunvalvontatyö on katsottava osaksi rakentamistyön kokonaisuutta. Hitsauksen laadunvalvontaa suoritetaan yhteisellä rakennustyömaalla yhteisen lopputuloksen aikaansaamiseksi riippumatta siitä, luokitellaanko toiminta insinööri- tai laadunvarmistuspalveluksi vaiko rakentamispalveluksi. Laadunvalvonta varmistaa yhteistä rakentamistyön lopputulosta, eikä sitä siten voida katsoa muusta rakentamistyöstä riippumattomaksi ja erilliseksi toiminnaksi. Työsuojelun vastuualue on huomioinut valituksenalaisessa päätöksessään laiminlyöntimaksun määrää harkitessaan, että sopimuksen mukaisesta työstä vain osa on koskenut rakennustyömaalla tehtyä työtä. Puheena olevaa työtä on osin tehty rakennustyömailla, jotka on katsottava työturvallisuuslain 49 §:ssä tarkoitetuiksi työpaikoiksi. Niiltä osin, kun yhtiön tilaamaa valvontatyötä on tehty yhteisellä rakennustyömaalla, on tilaajavastuulaki tullut alihankintaan sovellettavaksi.

Työturvallisuuslaista, työsuojelusäännöksistä ja työmaakohtaisista turvallisuusmääräyksistä eivät ole vapaat ketkään toimijat työmaalla, riippumatta työn sisällöstä, sen ajallisesta vaiheesta tai siitä, mikä on työn suorittajan tai tilaajan oma arvio siitä, vaikuttaako työskentely muiden työmaalla työskentelevien turvallisuuteen ja terveyteen. Työturvallisuuden näkökulmasta on myös laadunvalvontatyö katsottava osaksi yhteisellä rakennustyömaalla tehtyä työtä, johon sovelletaan tilaajavastuulain rakentamistyötä koskevaa sääntelyä. Myöskään yhtiön vetoama asema tarkoin säädeltynä ja auktorisoituna tarkastuslaitoksena ei ole lainmukainen peruste vapautua tilaajavastuulain mukaisista velvoitteista. Tilaajavastuulaki tulee sovellettavaksi myös tarkastus- ja valvontatoimintaa harjoittaviin tilaajiin, huolimatta siitä sääntelystä tai niistä velvoitteista, joita näihin jo muualla lainsäädännössä kohdistetaan toimijan luotettavuuden ja riippumattomuuden varmistamiseksi.

Työsuojelun vastuualue ei pidä A Oy:n laiminlyöntiä vähäisenä, ottaen huomioon valituksenalaisessa päätöksessä yksilöidyt merkittävät puutteet selvitysvelvollisuuden noudattamisessa. Edellytyksiä sille, että laiminlyöntimaksu voitaisiin jättää tilaajavastuulain 9 §:n 4 momentin mukaisesti määräämättä tai määrätä maksettavaksi vähimmäismäärää pienempänä ei ole ollut.

Laiminlyöntimaksua alentavana seikkana työsuojelun vastuualue on valituksenalaisessa päätöksessään huomioinut sen, että A Oy on pyrkinyt korjaamaan menettelyään hankkimalla selvityksiä ja todistuksia jälkikäteen. Maksun määrää harkitessaan työsuojelun vastuualue on huomioinut sopimuksen arvona vain rakennustyömailla tehdyn työn osuuden. Lisäksi on otettu huomioon yhtiön koko, jota työsuojelun vastuualue on pitänyt keskisuurena. Maksua korottavia seikkoja ei ole havaittu.

A Oy on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja A Oy:lle määrätty laiminlyöntimaksu poistetaan.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (jäljempänä myös tilaajavastuulaki) 2 §:n 1 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan tilaajaan:

1) joka Suomessa käyttää vuokrattua työntekijää; taikka

2) jonka Suomessa olevissa työtiloissa tai Suomessa olevassa työkohteessa työskentelee työntekijä, joka on tilaajan kanssa alihankintasopimuksen tehneen työnantajan palveluksessa ja jonka työtehtävät liittyvät tilaajan toiminnassa tavanomaisesti suoritettaviin työtehtäviin tai tilaajan tavanomaiseen toimintaan liittyviin kuljetuksiin.

Saman pykälän 2 momentin (469/2012) mukaan rakentamisessa ja rakentamiseen liittyvässä korjaus-, hoito- ja kunnossapitotoiminnassa (rakentamistoiminta) lakia sovelletaan:

1) rakennuttajina toimiviin tilaajiin; sekä

2) sopimusketjussa kaikkiin työturvallisuuslain (738/2002) 49 §:ssä tarkoitetulla yhteisellä työpaikalla työsuorituksen sisältämän kokonaisuuden tilaajina toimiviin.

Veronumerosta ja rakennusalan veronumerorekisteristä annetun lain 1 §:n 3 momentin mukaan veronumeron merkitsemisestä rakennusalalla toimivan henkilön yksilöivään tunnisteeseen säädetään työturvallisuuslain (738/2002) 52 a §:ssä.

Työturvallisuuslain (738/2002) 52 a §:n 1 momentin yhteistä rakennustyömaata johtavan tai valvovan rakennuttajan on tekemissään sopimuksissa tai muutoin käytettävissään olevin keinoin huolehdittava siitä, että jokaisella siellä työskentelevällä on työmaalla liikkuessaan näkyvillä henkilön yksilöivä kuvallinen tunniste. Tunnisteesta on käytävä ilmi, onko työmaalla työskentelevä työsuhteessa oleva työntekijä vai itsenäinen työnsuorittaja. Tunnisteessa tulee olla näkyvissä veronumerosta ja rakennusalan veronumerorekisteristä annetussa laissa (1231/2011) tarkoitettu henkilökohtainen veronumerorekisteriin merkitty veronumero. Työntekijän tunnisteessa tulee lisäksi olla työnantajan nimi. Mitä tässä momentissa säädetään rakennuttajasta, sovelletaan myös:

1) pääurakoitsijaan tai muuhun päätoteuttajaan;

2) työnantajaan omien työntekijöidensä ja sopimuskumppaniensa osalta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan tunnistetta ei kuitenkaan tarvitse olla:

1) tilapäisesti tavaraa työmaalle kuljettavalla;

2) sellaisella työmaalla työskentelevällä, jossa rakennusta tai sen osaa rakennetaan tai korjataan rakennuttajana olevan yksityishenkilön omaan käyttöön.

Arvonlisäverolain 8 c §:n (686/2010) 1 momentin mukaan verovelvollinen 31 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen rakentamispalvelujen myynnistä sekä työvoiman vuokrauksesta kyseisiä palveluja varten on ostaja, jos:

1) ostaja on elinkeinonharjoittaja, joka muutoin kuin satunnaisesti myy kyseisiä palveluja tai suorittaa 31 §:n 1 momentin 1 kohdassa tai 33 §:ssä tarkoitettuja kiinteistön luovutuksia; tai

2) ostaja on sellainen elinkeinonharjoittaja, joka myy kyseisen palvelun 1 kohdassa mainitulle elinkeinonharjoittajalle.

Arvonlisäverolain 31 §:n 3 momentin mukaan rakentamispalveluja ovat:

1) kiinteistöön kohdistuva rakennus- ja korjaustyö sekä työn yhteydessä asennetun tavaran luovuttaminen;

2) edellä 1 kohdassa tarkoitettuun työhön liittyvä suunnittelu, valvonta ja muu niihin verrattava palvelu.

Rakennustyön turvallisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen (205/2009) 1 §:n mukaan sanottua asetusta sovelletaan maan alla ja päällä sekä vedessä tapahtuvaan rakennuksen ja muun rakennelman uudis- ja korjausrakentamiseen ja kunnossapitoon sekä näihin liittyvään asennustyöhön, purkamiseen, maa- ja vesirakentamiseen sekä rakentamista koskevaan suunnitteluun.

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle laeiksi tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä sekä julkisista hankinnoista annetun lain 49 §:n muuttamisesta (HE 18/2012 vp) on sen yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että tilaajavastuulain 2 §:n 2 momentissa määriteltäisiin, mitä kyseisessä laissa tarkoitetaan rakentamistoiminnalla. Rakentamistoiminnalla tarkoitettaisiin rakentamista ja rakentamiseen liittyvää korjaus-, hoito- ja kunnossapitotoimintaa. Rakentamistoiminnalla tarkoitettaisiin edelleen työturvallisuuslain ja rakennustyön turvallisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen (205/2009) mukaista rakennusalalla harjoitettavaa toimintaa. Määritelmä vastaisi myös pääpiirteittäin veronumerosta ja rakennusalan veronumerorekisteristä annetun lain (1231/2011) ja arvonlisäverolain (1501/1993) käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta koskevien säännösten rakennusalaa koskevaa määritelmää. Poikkeuksena ovat tilanteet, jossa rakennustyömaa ei täytä työturvallisuuslain 49 §:ssä tarkoitetun yhteisen työpaikan määritelmää tai rakennuttajana toimii yksityishenkilö. Veronumeroa ja käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta koskevat säännökset eivät tule sovellettaviksi työmaalla silloin, kun rakennuttajana toimii yksityishenkilö. Myöskään tilaajavastuulakia ei sovelleta yksityishenkilönä toimiviin tilaajiin. Toisaalta tilaajavastuulakia sovelletaan myös tällaisilla työmailla toimiviin aliurakoitsijoihin, kun taas veronumeroa ja käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta koskevia säännöksiä ei sovelleta. Näin ollen on mahdollista, että veronumeroa tai käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta koskevia säännöksiä ei sovelleta, mutta tilaajavastuulaki ja sen rakentamistoimintaa koskevat säännökset tulevat noudatettaviksi.

Asiassa saatu selvitys

A Oy on akkreditoitu tarkastuslaitos, joka tarjoaa turvallisuuteen ja laatutasoon liittyviä valvontapalveluja teollisuusalan toimijoille.

A Oy on ostanut alihankintana B-nimiseltä yksityiseltä elinkeinonharjoittajalta hitsausjäljen laadunvalvontapalveluja ajalla 1.11.2013–31.10.2015 yhteensä 293 225,74 eurolla.

Aluehallintoviraston A Oy:öön suorittamassa työsuojelutarkastuksessa on 28.9.2015 todettu, ettei A Oy ollut hankkinut alihankkijastaan tilaajavastuulain edellyttämiä selvityksiä. Aluehallintovirasto on määrännyt A Oy:n maksettavaksi tilaajan laiminlyöntimaksua 5 000 euroa siltä osin kuin alihankintatyö on tehty kahdella eri rakennustyömaalla.

Asian oikeudellinen arviointi

Asiassa on korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana kysymys siitä, onko tilaajavastuulaki tullut sovellettavaksi A Oy:n ja B-nimisen yksityisen elinkeinonharjoittajan välisessä alihankintasuhteessa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa ei tule sovellettavaksi tilaajavastuulain yleistä soveltamisalaa koskeva 2 §:n 1 momentin säännös, koska toiminimi B ei ole toiminut alihankintasuhteessa työnantaja-asemassa. Asiaa on siten arvioita tilaajavastuulain 2 §:n 2 momentin mukaisen rakentamistoiminnan erityissäännöksen perusteella.

Tilaajavastuulain 2 §:n 2 momentin mukaan rakennustoiminnalla tarkoitetaan rakentamista ja rakentamiseen liittyvää korjaus-, hoito- ja kunnossapitotoimintaa. Lisäksi tilaajavastuulain esitöissä (HE 18/2012 vp) on soveltamisalan osalta viitattu työturvallisuuslain, veronumerosta ja rakennusalan veronumerorekisteristä annetun lain, arvonlisäverolain (1501/1993) käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta koskevien säännösten sekä rakennustyön turvallisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen mukaiseen rakennusalan määritelmään.

Nyt kysymyksessä oleva alihankintasuhde on koskenut laadunvalvontatoimintaa. Toiminimi B on A Oy:n alihankkijana suorittanut muun muassa hitsausjäljen laadunvalvontatarkastuksia kahdella eri rakennustyömaalla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tilaajavastuulain 2 §:n 2 momentin sanamuodon mukaan lain soveltamisalaan kuuluvaa rakentamistoimintaa ei ole rakentamiseen liittyvä valvonta. Tilaajavastuulain esitöissä rakentamistoiminnan määritelmän on todettu vastaavan muun muassa arvonlisäverolain (1501/1993) käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta koskevien säännösten rakennusalaa koskevaa määritelmää. Arvonlisäverolain 8 c §:n 1 momentin mukaan rakentamispalvelujen myynnistä sekä työvoiman vuokrauksesta kyseisiä palveluja varten on ostaja verovelvollinen 31 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen rakentamispalvelujen osalta. Arvonlisäverolain rakentamispalvelujen käännetyn arvonlisäverovelvollisuuden soveltamisalan ulkopuolelle on siten edellä mainituin tavoin nimenomaisesti rajattu arvonlisäverolain 31 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettu rakentamistyöhön liittyvä suunnittelu, valvonta ja muu niihin verrattava palvelu.

Toiminimi B:n suorittamaa hitsaussaumojen laadunvalvontatyötä on pidettävä arvonlisäverolain 31 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuna rakentamiseen liittyvänä valvontatyönä. Kun otetaan huomioon edellä selostettu tilaajavastuulain ja arvonlisäverolain käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta koskeva rakentamistoiminnan määritelmä, korkein hallinto-oikeus katsoo, että tilaajavastuulain soveltamisalaa koskeva 2 §:n 2 momentin rakentamistoiminnan erityissäännös ei sovellu toiminimi B:n suorittamaan rakentamiseen liittyvään valvontaan. Koska A Oy:llä ei ole ollut tilaajavastuulain mukaista selvitysvelvollisuutta sopimuskumppanistaan, yhtiölle ei ole tullut määrätä tilaajan laiminlyöntimaksua. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset ja poistaa A Oy:lle määrätyn laiminlyöntimaksun.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Stina-Maria Lund.

 
Julkaistu 30.4.2018