KHO:2018:66

Kansalaisuusasia – Nuhteettomuusedellytys – Nuhteettomuusedellytyksestä poikkeaminen – Odotusaika – Odotusajan määräämättä jättäminen

Vuosikirjanumero: KHO:2018:66
Antopäivä: 4.5.2018
Taltionumero: 2075
Diaarinumero: 4612/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:66

A ei täyttänyt kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaista nuhteettomuusedellytystä. A:n tilanteen kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella nuhteettomuusedellytyksestä ei ollut kansalaisuuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitettua perusteltua syytä poiketa.

Maahanmuuttovirasto ei ollut määrännyt A:lle kansalaisuuslain 19 a §:n 1 momentissa säädettyä odotusaikaa.

Korkein hallinto-oikeus lausui, että odotusaika voidaan määrätä, mutta se on myös mahdollista jättää kansalaisuuslain 19 a §:n 1 momentin mukaan määräämättä. Kaikessa hallintotoiminnassa noudatettavat hallintolain 6 §:n mukaiset hallinnon oikeusperiaatteet rajoittavat kuitenkin Maahanmuuttoviraston harkintavaltaa myös odotusaikojen määräämisen osalta. Erityisesti yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että toisiinsa verrannollisissa tapauksissa odotusajat määrätään samanpituisiksi tai jätetään kokonaan määräämättä, jos tekojen laatu tai toistuvuus sitä edellyttää. Olennaista onkin, että odotusajan määräämistä tai määräämättä jättämistä arvioidaan tapauksen tosiseikkojen ja erityispiirteiden pohjalta.

Kun otettiin huomioon A:n rangaistavista teoista saatu selvitys ja erityisesti tekojen määrä ja toistuvuus sekä niistä kulunut aika, ei Maahanmuuttovirasto ollut käyttänyt harkintavaltaansa väärin jättäessään odotusajan määräämättä.

Kansalaisuuslaki 13 § 1 mom 3 k, 19 § 1 mom ja 19 a § 1 mom

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 16.11.2016 nro 16/0896/2

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksellään 22.1.2016 (diaarinumero 8157/310/2014) myöntänyt Somalian kansalaiselle A:lle Suomen kansalaisuutta, koska hän ei täytä nuhteettomuusedellytystä eikä siitä poikkeamiseksi ole esitetty tai ilmennyt perusteita. Maahanmuuttoviraston kokonaisharkinnan perusteella valittajalle ei ole määrätty odotusaikaa.

Asian aiemmat vaiheet

Maahanmuuttovirasto (silloinen Ulkomaalaisvirasto) ei ole myöntänyt A:lle 21.1.2005 tekemällään päätöksellä Suomen kansalaisuutta, koska hakija ei täyttänyt nuhteettomuusedellytystä. Maahanmuuttovirasto on kokonaisharkinnan perusteella määrännyt hänelle odotusajan, joka päättyy aikaisintaan 5.2.2018. Odotusaikana hakijaa ei kansalaisteta ilman perusteltua syytä.

Perustelut

Käytössä olevien tietojen mukaan hakija on 21.11.2005 tehdyn päätöksen jälkeen syyllistynyt ainakin seuraaviin rikoksiin:

- 27.2.2013 järjestystä ylläpitävän henkilön vastustaminen, josta 16 päiväsakkoa.

- 22.12.2010 näpistys, josta 6 päiväsakkoa.

- 1.6.2010 huumausaineen käyttörikos, josta 16 päiväsakkoa.

- 1.6.2009 näpistys, josta 6 päiväsakkoa.

- 30.10.2007 näpistys, josta 10 päiväsakkoa.

- 7.5.2007 näpistyksen yritys, josta 6 päiväsakkoa.

- 29.3.2007 huumausaineen käyttörikos, josta 10 päiväsakkoa.

- 21.12.2006 näpistys, josta 12 päiväsakkoa.

- 8.9.2006 näpistys, josta 10 päiväsakkoa.

- 24.7.2006 järjestystä ylläpitävän henkilön vastustaminen ja näpistys, joista 30 päiväsakkoa.

- 12.7.2006 näpistys, josta 14 päiväsakkoa.

- 21.3.2006 järjestystä ylläpitävän henkilön vastustaminen, josta 16 päiväsakkoa.

- 6.2.2006 näpistys, josta 16 päiväsakkoa.

- 29.11.2005 näpistys, josta 6 päiväsakkoa.

Hakija ei täytä nuhteettomuusedellytystä, koska hän on syyllistynyt rangaistaviin tekoihin. Maahanmuuttovirasto katsoo hakijan tilannetta kokonaisvaltaisesti tarkasteltuaan, ettei nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamiselle ole perusteltua syytä. Tarkastelussa on otettu huomioon rikoksista kulunut aika, rangaistusten ankaruus ja tekojen laatu sekä tekojen toistuvuus. Lisäksi tarkastelussa on otettu huomioon aiemmassa päätöksessä määrätty odotusaika. Maahanmuuttovirasto katsoo, että hakijalle ei voida toistaiseksi myöntää Suomen kansalaisuutta.

Koska hakija on syyllistynyt ainakin neljäänkymmeneen päiväsakkorangaistuksella rangaistuun rikokseen, hänelle ei määrätä odotusaikaa. Maahanmuuttoviraston kansalaisuuslain 19 §:n ja 19 a §:n yhtenäiseksi soveltamiseksi antaman ohjeen (29.10.2015, MIGDno-2015-742) mukaan silloin, kun hakija on tuomittu 15 kertaa vähintään päiväsakkorangaistukseen, hänelle voidaan tehdä päätös ilman odotusaikaa kokonaisharkinnan perusteella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Kansalaisuuslain 13 §:ssä säädetään kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä. Yhtenä edellytyksenä kansalaisuuden myöntämiselle on lain 13 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan, ettei hakija hakemusta ratkaistaessa ole syyllistynyt rangaistavaan tekoon eikä häntä ole määrätty lähestymiskieltoon (nuhteettomuusedellytys). Kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä voidaan 2 momentin mukaan poiketa vain samassa laissa jäljempänä säädetyillä perusteilla.

Kansalaisuuslain 19 §:ssä säädetään nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 3 kohdan estämättä, jos hakijan tilanteen kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamiselle on perusteltu syy. Arvioinnissa otetaan huomioon erityisesti: 1) rikoksesta tai rikoksista kulunut aika; 2) teon laatu ja teosta tuomitun rangaistuksen ankaruus; sekä 3) onko hakija syyllistynyt toistuvasti rangaistaviin tekoihin.

Hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp) mukaan nuhteettomuusedellytyksestä ei pääsääntöisesti olisi tarkoituksenmukaista poiketa, jos kyse on erittäin vakavasta teosta tai toistuvasta syyllistymisestä rikoksiin.

Asian oikeudellinen arviointi

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 21.11.2005 asettanut valittajalle odotusajan, joka päättyy aikaisintaan 5.2.2018. Odotusaika on ollut voimassa valituksenalaisen päätöksen tekohetkellä. Päätös on lainvoimainen.

Hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttovirasto on valittajan uusintahakemuksen johdosta valituksenalaisella päätöksellään tutkinut muun ohella, onko asiassa edellytyksiä poiketa nuhteettomuusedellytyksestä. Valittaja on syyllistynyt Maahanmuuttoviraston päätöksessä mainittuihin tekoihin, joista on määrätty päätöksessä mainitut rangaistukset. Hän ei näin ollen täytä kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 3 kohdan nuhteettomuusedellytystä. Kun otetaan huomioon tekojen määrä ja niiden toistuvuus sekä tuoreimmasta teosta Maahanmuuttoviraston päätösajankohtaan kulunut aika, ei nuhteettomuusedellytyksestä ole valittajan elämäntilanteestaan esittämien seikkojen johdosta perusteltua syytä poiketa.

Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Monica Gullans ja Jussi Huttunen. Esittelijä Eeva-Riitta Siivonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hän on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Jos henkilö on tuomittu päiväsakkoihin eikä täytä nuhteettomuusedellytystä, nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamisharkinnan pitäisi noudattaa seuraavaa kaavaa. Lievin seuraus on se, että nuhteettomuusedellytyksestä poiketaan, toiseksi lievin se, että hänelle määrätään odotusaika, ja vakavin seuraus se, että hakemus hylätään määräämättä odotusaikaa.

Maahanmuuttoviraston ohjeeseen sisältyvässä taulukossa, johon viitataan myös hallituksen esityksessä HE 80/2010 vp, on määritetty, että 30–59 päiväsakosta seuraa yhden vuoden odotusaika. Taulukosta on siten pääteltävissä, etteivät alle 30 päiväsakon rangaistukset aiheuta odotusaikaa. Nuhteettomuusedellytyksestä tulee tällöin poiketa.

Hallituksen esityksessä on myös määrätty, että rike- ja päiväsakkorangaistukset huomioidaan ainoastaan viimeiseltä kuudelta vuodelta. Koska valittaja on tuomittu ainoastaan 38 päiväsakkoon ja viimeinen teko on tehty 27.2.2013, taulukon mukainen odotusaika olisi loppunut jo 27.2.2014.

A:lle on määrätty vuonna 2005 odotusaika, joka päättyy 5.2.2018. Hallinto-oikeuden päätöksestä ei käy ilmi, mikä merkitys tälle seikalle on annettu.

Nykylain mukaan valittajalle olisi pitänyt määrätä vuonna 2005 enintään kolmen vuoden mittainen odotusaika. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään KHO 2008:59 todennut, ettei kansalaisuuslain 19 a §:n 2 momenttia voida tulkita niin, että eri rikoksista määrättävät odotusajat voitaisiin laskea yhteen. Tämä on selkeä ja yksiselitteinen linja tällä hetkellä. Vanhat odotusajat ovat niin ilmeisen kohtuuttomia, ettei niille pitäisi enää antaa merkitystä päätöksenteossa. Se asettaisi yksityiset henkilöt perusteettomasti täysin eri asemaan Suomen lain edessä, mikä loukkaa oikeusjärjestelmän ja perustuslain periaatteita.

A:lle asetettu odotusaika on ollut yli kaksitoista vuotta. Voimassa olevan kansalaisuuslain mukaan sakkorangaistusten osalta odotusaika voi olla yhden tai enintään kolmen vuoden mittainen. Edes ehdottomana tuomitun vankeusrangaistuksen osalta odotusaika ei voi olla yli seitsemää vuotta.

Odotusaika on jo lähes päättynyt. Valittaja on ollut odotusajalla jo yli kymmenen vuotta. Valittajan nykytilanne huomioon ottaen hänelle pitäisi myöntää Suomen kansalaisuus odotusajasta huolimatta. Viimeisimmästäkin rikoksesta on kulunut jo kolme vuotta, rikokset ja rangaistukset ovat olleet lieviä, eikä tekojen voida nykyisellään katsoa olevan toistuvia.

Jos harkittaisiin uuden odotusajan määräämistä, olisi otettava huomioon, että valittaja on saanut viimeisen kuuden vuoden aikana kolme päiväsakkoihin johtanutta tuomiota, yhteensä 38 päiväsakkoa. Näin ollen ei ole tarvetta soveltaa odotusaikaa, vaan nuhteettomuusedellytyksestä tulisi poiketa, koska valittajalle ei ole määrätty kansalaisuuden estäviä rangaistuksia.

Maahanmuuttovirasto on arvioinut virheellisesti tekojen toistuvuutta. Maahanmuuttoviraston ohjeen mukaan silloin, kun hakija on tuomittu 15 kertaa vähintään päiväsakkorangaistukseen, hänelle voidaan tehdä päätös ilman odotusaikaa kokonaisharkinnan perusteella. Ohje ei perustu lakiin, hallituksen esitykseen tai korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen. Ohje on lainvastainen, eikä sitä voida soveltaa. Ohjeen seurauksena lieviin sakkorangaistuksella rangaistaviin rikoksiin syyllistyneen henkilön kansalaisuushakemus voidaan hylätä loputtomiin ilman kokonaisvaltaisempaa tarkastelua.

Valittajan viimeisintä kansalaisuushakemusta käsiteltäessä olisi tullut tarkastella tilannetta kokonaisvaltaisesti eikä perustaa päätöstä viraston ohjeistukseen 15 päiväsakon säännöstä. Tarkastelussa olisi tullut ottaa huomioon teot vain viimeisen kuuden vuoden ajalta sekä se, että syyksilukeminen on näiden kolmen rikoksen osalta perustunut osittain väärinkäsityksiin. Nykyisessä elämäntilanteessaan valittaja ei syyllistyisi enää vastaaviin rikoksiin.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle valitusluvan ja tutkii asian.
Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentissa säädetään kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä. Momentin 3 kohdan mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa hän ei ole syyllistynyt rangaistavaan tekoon eikä häntä ole määrätty lähestymiskieltoon (nuhteettomuusedellytys). Pykälän 2 momentin mukaan kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä voidaan poiketa vain laissa jäljempänä säädetyillä perusteilla.

Kansalaisuuslain 19 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 3 kohdan estämättä, jos hakijan tilanteen kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamiselle on perusteltu syy. Arvioinnissa otetaan huomioon erityisesti:

1) rikoksesta tai rikoksista kulunut aika;

2) teon laatu ja teosta tuomitun rangaistuksen ankaruus; sekä

3) onko hakija syyllistynyt toistuvasti rangaistaviin tekoihin.

Kansalaisuuslain 19 a §:n 1 momentin mukaan jos kansalaisuushakemus hylätään 13 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella, hakijalle voidaan määrätä odotusaika, jona häntä ei kansalaisteta ilman perusteltua syytä. Kansalaisuuden myöntäminen odotusajan kuluessa tai sen päätyttyä edellyttää uutta hakemusta, jolloin kansalaisuuden myöntämisen edellytysten täyttyminen arvioidaan uudelleen.

Odotusajan pituudesta säädetään mainitun pykälän 2 ja 3 momentissa. Pykälän 4 momentin mukaan odotusajan 2 ja 3 momentin mukainen pituus määrätään hakijan tilanteen kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella. Kokonaisvaltaisessa tarkastelussa otetaan huomioon lain 19 §:ssä tarkoitetut seikat ja hakijan yksilölliset olosuhteet.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Valittaja ei täytä nuhteettomuusedellytystä. Maahanmuuttovirasto on valittajan tilanteen kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella voinut katsoa, ettei nuhteettomuusedellytyksestä ole perusteltua syytä poiketa. Valittajaa ei olisi myöskään voitu kansalaistaa ilman perusteltua syytä, sillä Maahanmuuttoviraston valituksenalaisen päätöksen tekohetkellä (22.1.2016) on ollut voimassa Maahanmuuttoviraston lainvoimaisella päätöksellään 21.1.2005 määräämä odotusaika, joka oli määrätty päättymään aikaisintaan 5.2.2018.

Maahanmuuttovirasto ei ole määrännyt valittajalle uutta odotusaikaa, koska valittaja on tuomittu Maahanmuuttoviraston käytössä olleiden tietojen mukaan vuosina 1998–2013 yhteensä 38 kertaa päiväsakkorangaistukseen, neljän kuukauden ehdolliseen vankeusrangaistukseen ja kolmen kuukauden ehdottomaan vankeusrangaistukseen, jonka sijasta hän on suorittanut 90 tuntia yhdyskuntapalvelua. Näistä rikoksista 14 päiväsakolla rangaistua tekoa on tehty aiemman kielteisen kansalaisuuspäätöksen jälkeen vuosina 2005–2013. Maahanmuuttovirasto on päätöksessään viitannut omaan soveltamisohjeeseensa. Mainitun, tuolloin voimassa olleen soveltamisohjeen mukaan hakemukseen voidaan tehdä kokonaisharkinnan perusteella kielteinen päätös ilman odotusaikaa muun muassa silloin, kun hakija on tuomittu 15 kertaa vähintään päiväsakkorangaistukseen. Ohjeessa on edelleen todettu, että kokonaisharkinnassa on kiinnitettävä huomiota erityisesti rikoksista kuluneeseen aikaan.

Suomen kansalaisuuden saamisen edellytyksenä on aina ollut eräänlainen rikkeettömyys, jota tarkoittaen varhaisemmassa lainsäädännössä on puhuttu puhdasmaineisuudesta (33/1920) tai tunnetusti nuhteettomasta elämäntavasta (325/1941). Sittemmin tämä edellytys on vakiintunut tarkoittamaan sitä, ettei hakija ole syyllistynyt rangaistavaan tekoon. Vuoden 1968 kansalaisuuslaissa (401/1968) säädettiin asiaa tarkoittaen niin sanotusta kunniallisuusedellytyksestä ja vuoden 2003 kansalaisuuslaissa (359/2003) nuhteettomuusedellytyksestä, joka sisältää myös sen, ettei hakijaa ole määrätty lähestymiskieltoon. Kansalaisuuslain muutoksessa 579/2011 nuhteettomuusedellytystä täsmennettiin edelleen tarkoittamaan sitä, että hakija ei ole syyllistynyt muulla kuin rikesakolla rangaistuun tekoon eikä häntä ole määrätty lähestymiskieltoon.

Kunniallisuus- ja nuhteettomuusedellytyksistä on kuitenkin voitu hakijan olosuhteiden perusteella poiketa. Tähän liittyen on hallinto- ja oikeuskäytännössä kehittynyt odotusajaksi kutsuttu menettely, jossa yhteen tai useampaan rangaistavaan tekoon syyllistyneelle voidaan määrätä rikoksista kuluneesta ajasta, tuomituista rangaistuksista sekä tekojen laadusta ja toistuvuudesta riippuva aika, jonka kuluessa hakijaa ei kansalaisteta ilman perusteltua syytä. Lainsäädäntöön odotusaikaa koskevat säännökset on otettu ensimmäisen kerran kansalaisuuslaissa 359/2003. Odotusajan pituus on yleisellä tasolla sidoksissa tekojen moitittavuuteen ja toistuvuuteen.

Odotusajan käyttämisellä on niin yhteiskunnan kuin kansalaisuuden hakijankin kannalta suuri merkitys. Sillä pyritään turvaamaan hakijoiden yhdenvertaista kohtelua, se on omiaan kannustamaan nuhteettomaan elämään ja se poistaa kansalaisuuden saamiseen liittyvää epävarmuutta. Toisaalta se ehkäisee selvästi hylättävien hakemusten tekemistä. Näistä ilmeisistä ja tärkeistä eduista huolimatta nuhteettomasti kulunut odotusaika ei velvoita kansalaisuuden myöntämiseen muiden edellytysten täyttyessä, vaan Maahanmuuttovirasto arvioi uuden hakemuksen perusteella uudelleen myös mahdollisuudet poiketa nuhteettomuusedellytyksestä. Käytännössä nuhteettomasti kuluneeseen odotusaikaan liittyy kuitenkin vahva olettama kansalaisuuden saamisesta silloin, kun muut kansalaistamisen edellytykset täyttyvät.

Lainsäädäntöhistoria osoittaa, että odotusajan määrääminen on harkinnanvaraista. Kansalaisuuslakia 359/2003 koskevan hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp) 19 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että uudessa "säännöksessä säädettäisiin mahdollisuudesta määrätä hakijalle odotusaika, jonka kuluessa kansalaistaminen olisi mahdollista vain perustellusta syystä" ja että "odotusajan pituus määräytyisi suhteessa moitittavuuden määrään". Lakia 579/2011 koskevan hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp) 19 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan nuhteettomuusedellytyksestä, että "jos kyse on erittäin vakavasta teosta tai toistuvasta syyllistymisestä rikoksiin, nuhteettomuusedellytyksestä ei pääsääntöisesti olisi tarkoituksenmukaista poiketa. Tällöin tehtäisiin kokonaisharkinnan perusteella kielteinen päätös ilman odotusaikaa, jos kielteinen päätös on perusteltua ottaen huomioon myös rikoksista kulunut aika."

Kansalaisuuslain 19 a §:n 1 momentissa säädetty odotusaika voidaan siten määrätä, mutta se on myös mahdollista jättää määräämättä. Kaikessa hallintotoiminnassa noudatettavat hallintolain 6 §:n mukaiset hallinnon oikeusperiaatteet rajoittavat kuitenkin Maahanmuuttoviraston harkintavaltaa myös odotusaikojen määräämisen osalta. Erityisesti yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että toisiinsa verrannollisissa tapauksissa odotusajat määrätään samanpituisiksi tai jätetään kokonaan määräämättä, jos tekojen vakavuus tai toistuvuus sitä edellyttää. Olennaista onkin, että odotusajan määräämistä tai määräämättä jättämistä arvioidaan tapauksen tosiseikkojen ja erityispiirteiden pohjalta.

Kun otetaan huomioon valittajan rangaistavista teoista saatu selvitys ja erityisesti tekojen määrä ja toistuvuus sekä niistä kulunut aika, ei Maahanmuuttovirasto ole käyttänyt harkintavaltaansa väärin jättäessään odotusajan määräämättä.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Liisa Leiniö.

 
Julkaistu 4.5.2018