KHO:2018:78

Ylimääräinen muutoksenhaku – Purkuhakemus – Ilmeisesti väärä lain soveltaminen – Kilpailunrajoitus – Seuraamusmaksu – Seuraamusmaksun kohdistaminen – Yrityskohtainen vastuu – Taloudellisen jatkuvuuden periaate

Vuosikirjanumero: KHO:2018:78
Antopäivä: 21.5.2018
Taltionumero: 2372
Diaarinumero: 3116/3/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:78

Korkein hallinto-oikeus oli hakemuksen kohteena olevalla päätöksellään hylännyt X Oy:n markkinaoikeuden päätöksestä tekemän valituksen ja Kilpailuviraston valituksesta korottanut X Oy:lle markkinaoikeudessa maksettavaksi määrättyä seuraamusmaksua viraston seuraamusesityksen mukaiseksi Y Oy:n nimissä aiheutetuista kilpailunrajoituksista myös ajalta ennen kuin Y Oy oli tullut osaksi X Oy:tä.

X Oy haki mainitun korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen purkamista siltä osin kuin X Oy:lle oli määrätty maksettavaksi seuraamusmaksua Y Oy:n kilpailurikkomuksesta ajalta ennen kuin Y Oy:stä oli tullut osa X Oy:tä. X Oy esitti, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan seuraamusmaksu voitiin määrätä seuraajalle aikaisintaan rakenteellisten yhteyksien syntymisen jälkeiseltä ajalta, eikä esillä olevassa asiassa tällaisia rakenteellisia yhteyksiä ollut voinut olla olemassa ennen kuin Y Oy oli tullut osaksi X Oy:n konsernia. X Oy:n mukaan korkein hallinto-oikeus oli päätöksessään soveltanut ilmeisen väärin ja unionin oikeuden vastaisesti taloudellisen jatkuvuuden periaatetta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että unionin tuomioistuinten oikeuskäytännössä esitettyjen tulkintakannanottojen mukaisesti X Oy:tä oli voitu korkeimman hallinto-oikeuden purkuhakemuksen kohteena olevan päätöksen mukaisesti pitää vastuussa Y Oy:n tekemästä kilpailurikkomuksesta myös ajalta ennen kuin Y Oy oli tullut osaksi X Oy:n konsernia siitä huolimatta, että Y Oy oli kysymyksessä olevana aikana ollut osa muuta konsernia. Sillä seikalla, että Y Oy:n aiemmin omistaneella emoyhtiöllä ja X Oy:n konsernilla ei ollut ollut rakenteellisia yhteyksiä, ei ollut hakijan esittämällä tavalla oikeudellista merkitystä tilanteessa, jossa kilpailunrajoitukseen osallistunut oikeushenkilö Y Oy oli lakannut olemasta X Oy:n konserniyhtiön yksinomaisessa päätösvallassa ja purun hakija oli jatkanut Y Oy:n aiemmin harjoittamaa liiketoimintaa, johon kilpailusääntöjen rikkomiset olivat liittyneet.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että X Oy:n hakemuksen tueksi ei ollut esitetty sellaisia syitä, joista olisi johtunut, että purkuhakemuksen kohteena olleessa korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä (KHO 2009:83) olisi sovellettu lakia päätöksen antamisaikaan vallinneen oikeustilan vastaisesti, kun otettiin huomioon hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentti. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi purkuhakemuksen.

Hallintolainkäyttölaki 63 § 1 momentti

Laki kilpailunrajoituksista (480/1992) 8 §

Unionin tuomioistuimen tuomiot asiassa C-40/73, Suiker Unie ym. v. komissio (EU:C:1975:174), asiassa C-49/92 P, komissio v. Anic Partecipazioni (EU:C:1999:356), asiassa C–279/98 P, Cascades v. komissio (EU:C:2000:626), asiassa C–286/98 P, Stora Kopparbergs Bergslags v. komissio (EU:C:2000:630), asiassa C-204/00 P, Aalborg Portland ym. v. komissio (EU:C:2004:6), asiassa C-280/06, ETI ym. (EU:C:2007:775), asiassa C-434/13 P, komissio v. Parker Hannifin Manufacturing ja Parker-Hannifin (EU:C:2014:2456), asiassa C-263/16 P, Schenker v. komissio (EU:C:2018:58)

Unionin yleisen tuomioistuimen tuomiot asiassa T-134/94, NMH Stahlwerke v. komissio (EU:T:1999:44), asiassa T-161/05, Hoechst v. komissio (EU:T:2009:366), asiassa T-146/09, Parker ITR ja Parker-Hannifin v. komissio (EU:T:2013:258), asiassa T-146/09 RENV - Parker Hannifin Manufacturing ja Parker-Hannifin v. komissio (EU:T:2016:411), asiassa T-265/12, Schenker v. komissio (EU:T:2016:111)

Päätös, jota hakemus koskee

Korkein hallinto-oikeus 29.9.2009 taltionumero 2389 (KHO 2009:83)

Asian aikaisempi käsittely

Markkinaoikeus oli 19.12.2007 antamallaan päätöksellä numero 441/2007 määrännyt NCC Roads Oy:n maksamaan valtiolle kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992) 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuna seuraamusmaksuna 1 400 000 euroa Interbetoni Oy:n (31.12.1998 lukien Interasfaltti Oy) nimissä aiheutetuista kilpailunrajoituksista vuoden 1997 loppukesästä (ei kuitenkaan ennen 7.7.1997) lukien 8.8.2001 saakka.

Korkein hallinto-oikeus on 29.9.2009 antamallaan päätöksellä taltionumero 2389 (KHO 2009:83) hylännyt NCC Roads Oy:n markkinaoikeuden päätöksestä tekemän valituksen ja Kilpailuviraston valituksesta korottanut NCC Roads Oy:lle markkinaoikeudessa maksettavaksi määrättyä seuraamusmaksua viraston seuraamusesityksen mukaisesti 4 600 000 euroon Interbetoni Oy:n ja sittemmin Interasfaltti Oy:n nimissä aiheutetuista kilpailunrajoituksista ajalla 7.7.1997–talvi 2002.

Korkein hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina, siltä osin kuin täällä on nyt kysymys, seuraavaa:

1 SOVELLETTAVAT SÄÄNNÖKSET

1.1 Kilpailunrajoituslain kiellettyä yhteistyötä koskevat säännökset

(932) Tähän asiaan sovelletaan kilpailunrajoituksista annettua lakia (480/1992, kilpailunrajoituslaki) sellaisena kuin se oli voimassa ennen 1.5.2004 voimaan tullutta muutosta (318/2004). Lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 162/1991 vp) yleisperusteluiden lakimuutoksen tavoitteita koskevassa kappaleessa on lausuttu muun ohella, että kilpailunrajoituslakiin tehtävien "(m)uutosten tavoitteena on kehittää kilpailulainsäädäntömme sopeutuvaksi entistä paremmin Länsi-Euroopan integraatiokehityksen ja muuttuvan talouden asettamiin vaatimuksiin."

(---)

1.2 Kilpailunrajoituslain seuraamusmaksun määräämistä koskevat säännökset

(944) Kilpailunrajoituslain 8 §:n 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo muun ohella 5 ja 6 §:n säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu (kilpailunrikkomismaksu), jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä perusteettomana.

(---)

1.3 Euroopan yhteisön kilpailuoikeuden soveltaminen

(950) Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen (SopS 103/1994), sen eräiden määräysten hyväksymisestä annetun lain (1540/1994) sekä mainitun sopimuksen voimaansaattamisesta ja edellä mainitun lain voimaantulosta annetun asetuksen (1541/1994) mukaisesti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen kilpailusäännöt mukaan lukien kilpailunrajoituksia koskeva 81 artikla ovat ennen 1.5.2004 voimaan tulleita kilpailunrajoituslain muutoksiakin olleet kansallisesti suoraan sovellettavissa. Markkinoilla toimivien elinkeinonharjoittajien on tullut toiminnassaan ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen kilpailusäännöt.

(951) Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 10 artiklan mukaisen lojaliteettivelvollisuuden ja siihen liittyvän yhteisöoikeuden tehokkaan toteutumisen vaatimuksen vuoksi myös Euroopan yhteisöjen tuomioistuinten 81 artiklaa koskeva oikeuskäytäntö on kansallisesti suoraan sovellettavaa ja viranomaisten ratkaisuissa huomioon otettavaa oikeutta.

(952) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on viimeksi 4.6.2009 ennakkoratkaisupyyntöön antamassaan tuomiossa (T-Mobile Netherlands BV ym. vastaan Raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, asia C-8/08, kohdat 49–50) muistuttanut, että yhtäältä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artikla tuottaa välittömiä oikeusvaikutuksia yksityisten välisissä suhteissa ja sillä perustetaan yksityisten oikeussubjektien hyväksi oikeuksia, joita kansallisten tuomioistuinten on suojeltava, ja toisaalta se on pakottava määräys, joka on välttämätön Euroopan yhteisölle annettujen tehtävien täyttämiseksi ja jota kansallisten tuomioistuinten on sovellettava viran puolesta. Tuomioistuimen mukaan näin ollen myös sen 81 artiklasta antama tulkinta sitoo jäsenvaltioiden kaikkia kansallisia tuomioistuimia 81 artiklaa sovellettaessa.

(953) Vaikka edellä selostettu päätös on annettu vuonna 2009, se ilmaisee sellaisen Euroopan yhteisön perustamissopimusta koskevan tulkintasäännön, joka on voimassa olevaa oikeutta myös tätä asiaa koskevin vaikutuksin.

(954) Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdan mukaan yhteismarkkinoille soveltumattomia ja kiellettyjä ovat sellaiset yritysten väliset sopimukset, yritysten yhteenliittymien päätökset sekä yritysten yhdenmukaistetut menettelytavat, jotka ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja joiden tarkoituksena on estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla tai joista seuraa, että kilpailu estyy, rajoittuu tai vääristyy yhteismarkkinoilla, ja erityisesti sellaiset sopimukset, päätökset ja menettelytavat:

a) joilla suoraan tai välillisesti vahvistetaan osto- tai myyntihintoja taikka muita kauppaehtoja;

b) joilla rajoitetaan tai valvotaan tuotantoa, markkinoita, teknistä kehitystä taikka investointeja;

c) joilla jaetaan markkinoita tai hankintalähteitä;

d) joiden mukaan eri kauppakumppaneiden samankaltaisiin suorituksiin sovelletaan erilaisia ehtoja kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasemaan asettavalla tavalla;

e) joiden mukaan sopimuksen syntymisen edellytykseksi asetetaan se, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.

(955) Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen soveltamiskäytännön mukaan (esimerkiksi tuomio 13.2.1969, Walt Wilhelm vastaan Bundeskartellamt, asia 14/68, kohdat 3–9) ratkaista yksityisten Euroopan yhteisön kilpailusääntöihin perustamat vaatimukset rinnakkain kansallisen kilpailulainsäädännön soveltamisen kanssa. Kansallisen lainsäädännön pohjalta omaksutut ratkaisut eivät tuomioistuimen mukaan kuitenkaan saa haitata Euroopan yhteisön kilpailusääntöjen tehokasta ja yhdenmukaista noudattamista jäsenvaltioissa. Jos yrityksen markkinakäyttäytymiselle kansallisen kilpailulainsäädännön nojalla asetettavat vaatimukset ovat tiukempia kuin Euroopan yhteisön säännöstön mukaiset vaatimukset, tämä ei ole esteenä kansallisen lainsäädännön vaatimusten noudattamiselle. Jos taas Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artikla sekä siihen perustunut Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen soveltamiskäytäntö edellyttävät kansallista kilpailulainsäädäntöä ankarampaa suhtautumista elinkeinonharjoittajan toimintaan, kansallisten tuomioistuinten on sovellettava Euroopan yhteisön kilpailusääntöjä tehokkaasti ja yhdenmukaisesti ilman, että kansallisen lainsäädännön tätä lievemmillä vaatimuksilla olisi merkitystä asiassa. Tämän vuoksi nyt kysymyksessä olevien elinkeinonharjoittajien toimintaa markkinoilla on arvioitava sekä Suomen että Euroopan yhteisön elinkeinonharjoittajien kiellettyä yhteistyötä koskevien säännösten kannalta.

(956) Tähän asiaan sovellettava kilpailunrajoituslaki on tullut voimaan 1.9.1992. Lakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 162/1991 vp) samoin kuin lain säätämisen taustalla olleesta kilpailulainsäädännön tarkistamistyöryhmän mietinnöstä (KTM mietintö 1991:15) ilmenee, että lain tarkoituksena on ollut lähentää kilpailulainsäädäntöämme Euroopan yhteisön kilpailusääntöihin. Arvioitaessa Kilpailuviraston esityksen kohteena olevien yritysten toimia kilpailunrajoituslain valossa on, kun otetaan huomioon tämä lain tausta ja erityisesti se, että jäljempänä todetuin perustein niin sanottu kauppavaikutus toteutuu tässä asiassa, lain säännösten tulkinnassa otettava huomioon myös seuraamusmaksuesityksessä tarkoitettuna aikana voimassa olleet Euroopan yhteisön kilpailunrajoituksia koskevat säännökset ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuinten niitä koskeva tulkintakäytäntö.

(957) Tähän asiaan sovellettavan kilpailunrajoituslain mukaan Kilpailuvirastolla ei kuitenkaan ole ollut toimivaltaa esittää seuraamusmaksun määräämistä 81 artiklan rikkomisen johdosta. Vastaavasti markkinaoikeudella ei ole ollut toimivaltaa määrätä seuraamusmaksua tällä perusteella. Näin ei asiassa myöskään ole menetelty.

(---)

11 SEURAAMUSMAKSUN MÄÄRÄÄMINEN

11.1 Seuraamusmaksun määräämistä koskevat säännökset

(1155) Edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun kohdassa 1.2 esitetyllä tavalla asiaan sovellettavan kilpailunrajoituslain 8 §:n 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo 4–7 §:n säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu (kilpailunrikkomismaksu), jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä perusteettomana. Pykälän 2 momentin mukaan maksua määrättäessä on otettava huomioon kilpailunrajoituksen laatu ja laajuus sekä sen kestoaika. Maksun suuruus on viidestä tuhannesta markasta neljään miljoonaan markkaan. Jos kilpailunrajoitus ja olosuhteet huomioon ottaen on perusteltua, mainittu määrä saadaan ylittää. Maksu saa kuitenkin olla enintään 10 prosenttia kunkin kilpailunrajoitukseen osallistuvan elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän edellisen vuoden liikevaihdosta. Pykälän 3 momentin mukaan seuraamusmaksun määrää Kilpailuviraston esityksestä markkinaoikeus. Maksu määrätään maksettavaksi valtiolle.

(---)

11.6 Seuraamusmaksun määrääminen elinkeinonharjoittajalle toisen elinkeinonharjoittajan menettelystä

11.6.1 Sovellettavat säännökset ja niitä koskeva valmisteluaineisto

(1180) Kilpailunrajoituslain 1 §:n mukaan lain tavoitteena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 162/1991 vp) mukaan:

"Taloudellisen kilpailun asettaminen kaiken taloudellisen toiminnan lähtökohdaksi edellyttää torjuvaa suhtautumista yritysten itsensä aikaansaamiin ja toteuttamiin kilpailunrajoituksiin ja määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön kuin myös valtiovallan aikaansaamiin kilpailua rajoittaviin järjestelyihin. Kilpailumyönteinen lähtökohta edellyttää, että lainsäädäntö pyrkii tukemaan markkinamekanismin itseohjautuvuutta."

(1181) Kilpailunrajoituslain 8 §:n 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo 4–7 §:n säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu (kilpailunrikkomismaksu), jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä perusteettomana. Lain 3 §:n 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan tässä laissa luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia (hyödyke).

(1182) Kilpailunrajoituslakia koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 162/1991 vp) on edellä mainittua lain 3 §:n 1 momentin säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi. Elinkeinonharjoittajina pidettäisiin luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka harjoittaa ammattimaista yleensä taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa.

(1183) Kilpailunrajoituslain 3 §:n 1 momentin säännös on sanamuodoltaan identtinen sitä edeltäneen kilpailunrajoituslain (709/1988) 3 §:n 1 momentin säännöksen kanssa, mikä seikka on todettu myös edellä mainitussa hallituksen esityksessä (HE 162/1991 vp). Kilpailunrajoituslain (709/1988) säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 148/1987 vp) on kyseisen lain 3 §:n 1 momentin säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa elinkeinonharjoittajan käsitteestä esimerkiksi julkisyhteisöjen osalta todettu, että lakia voitaisiin soveltaa myös niiden eräisiin toimintoihin, kuten kaupunkien sähkölaitoksiin. Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymien osalta kyseisessä hallituksen esityksessä on muun ohella mainittu, että myös oikeuskelpoisuutta vailla oleva yhteenliittymä voi kuulua määritelmän soveltamisalaan. Lisäksi siinä on lausuttu, että koska kilpailunrajoitusoikeudessa on oikeudellisen arvioinnin perustuttava järjestelyjen taloudelliseen sisältöön eikä oikeudelliseen muotoon, voidaan elinkeinonharjoittajien yhteenliittymänä pitää myös vakiintunutta yhteistä toimintalinjaa noudattavaa elinkeinonharjoittajien ryhmää, jos niiden voidaan osoittaa toimivan yhteisessä tarkoituksessa ja yhdessä vahvistetuin menettelymuodoin (HE 148/1987 vp).

11.6.2 Euroopan yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytäntö

(1184) Kilpailunrajoituslakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 162/1991 vp) samoin kuin lain säätämisen taustalla olleesta kilpailulainsäädännön tarkistamistyöryhmän mietinnöstä (KTM mietintö 1991:15) ilmenee, että lain tarkoituksena on ollut lähentää kilpailulainsäädäntöämme Euroopan yhteisön kilpailusääntöihin ja vähentää järjestelmien rakenteellisia eroavaisuuksia. Tästä syystä korkein hallinto-oikeus katsoo, että käsiteltäessä seuraamusmaksun määräämistä yhtiölle muun yhtiön menettelystä kilpailunrajoituslain valossa, on lain säännösten tulkinnassa otettava huomioon myös Euroopan yhteisön kilpailunrajoituksia koskevat säännökset ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuinten niitä koskeva tulkintakäytäntö.

(1185) Euroopan yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytännössä sakon määräämistä yhtiölle muun yhtiön menettelystä on tarkasteltu joko oikeudellisen tai taloudellisen seuraannon näkökulmasta. Oikeudellisen seuraannon periaatteen mukaan vastuun rikkomuksista kantaa niihin tosiasiallisesti syyllistynyt oikeussubjekti. Taloudellisen seuraannon periaatteen mukaan vastuun kantaa se taloudellinen toiminta, johon rikkomus voidaan liittää. Tällöin vastuutahoja saattaa olla useampia kuin yksi, ja toisaalta vastuuseen voi joutua sellaisia tahoja, jotka eivät itse ole tosiasiallisesti rikkoneet kilpailunrajoituksia koskevia säännöksiä.

(1186) Euroopan yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytännössä oikeudellisen seuraannon periaate vaikuttaisi olevan pääsääntö (esimerkiksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 8.7.1999, komissio vastaan Anic Partecipazioni SpA, asia C-49/92 P, kohta 145). Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on kuitenkin todennut (tuomio 11.3.1999, NMH Stahlwerke GmbH vastaan komissio, asia T-134/94, kohta 46), että vaikka kilpailusääntöjen rikkomisesta vastuullisena pidetään yleensä rikkomisen tekijää, ei ole estettä, että tietyn yksittäistapauksen erityiset olosuhteet voivat antaa aiheen muunlaiseen ratkaisuun. Vastaavasti Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on Sementti-tuomiossaan (7.1.2004, Aalborg Portland A/S ym. vastaan komissio, asiat C-204, 205, 211, 213, 217 ja 219/00 P, kohta 59) todennut, että yrityksen oikeudellisen muodon ja nimen muuttamisesta ei välttämättä seuraa, että uusi yritys vapautuisi edellisen yrityksen kilpailunvastaisia menettelytapoja koskevasta vastuusta, mikäli nämä kaksi yritystä ovat taloudelliselta kannalta samat. Usean tyyppisissä tilanteissa Euroopan yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytännössä onkin noudatettu myös taloudellisen seuraannon mukaista vastuunjakoa (esimerkiksi edellä mainitun Sementti-tuomion lisäksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 16.12.1975, Coöperatieve Vereniging "Suiker Unie" UA ym. vastaan komissio, asiat 40–48, 50, 54–56, 111, 113 ja 114/73, kohdat 79–87).

(1187) Taloudellisen seuraannon periaate tulee Euroopan yhteisöjen tuomioistuinten mukaan sovellettavaksi silloin, kun kilpailunrajoituksiin syyllistynyt taho on esimerkiksi yhtiön purkamisen johdosta lakannut oikeudellisesti olemasta (esimerkiksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 8.7.1999, komissio vastaan Anic Partecipazioni SpA, asia C-49/92 P, kohta 145). Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on lausunut, että silloin kun kilpailunrajoituksiin syyllistynyt yritys lakkaa olemasta sen vuoksi, että ostaja on sulauttanut sen, ostajalle siirtyvät sen varat ja velat mukaan lukien yhteisön oikeuden rikkomisesta aiheutuva vastuu (tuomio 14.12.2006, Raiffeisen Zentralbank Österreich AG ym. vastaan komissio, asia T-259/02, kohta 326). Vastaavasti taloudellisen seuraannon periaatetta on noudatettu silloin, kun yhtiö sinänsä on yhä olemassa, mutta se on lakannut taloudellisesti olemasta, eli lopettanut liiketoiminnan harjoittamisen (esimerkiksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainittu Sementti-tuomio, kohdat 355–358).

(1188) Lisäksi syyllistahon olemassa ollessakin erilaiset yritysjärjestelyt voidaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sivuuttaa, mikäli niiden tarkoituksena voidaan katsoa olevan kilpailuoikeudellisen vastuun välttäminen. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on painottanut, että jos seuraamus olisi mahdollista määrätä ainoastaan sellaiselle yksikölle, joka on syyllistynyt rikkomiseen, yritykset voisivat välttää seuraamukset jo pelkästään muuttamalla identiteettiään uudelleenjärjestelyillä, luovutuksilla tai muilla oikeudellisilla tai organisatorisilla muutoksilla. Tuomioistuimen mukaan tämä vaarantaisi kilpailusääntöjen vastaisesta käyttäytymisestä rankaisemista sekä tällaisen käyttäytymisen toistumisen ehkäisemistä koskevan tavoitteen (tuomio 11.12.2007, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato vastaan Ente Tabacchi Italiani – ETI SpA ym., asia C-280/06, kohta 41).

11.6.3 Johtopäätökset

(1189) Kilpailunrajoituslaissa tarkoitetun elinkeinonharjoittajan käsitteen keskeisenä sisältönä on taloudellisen toiminnan harjoittaminen. Elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi. Kilpailuoikeudessa oikeudellinen arviointi perustuu järjestelyjen taloudelliseen sisältöön eikä oikeudelliseen muotoon. Elinkeinonharjoittajan käsitettä ei ole kilpailunrajoituslaissa tai sen esitöissä täsmennetty esimerkiksi sellaisen tilanteen varalta, jossa kyseessä on kahden tai useamman oikeushenkilön käsittävä konserni taikka oikeushenkilön lakkaaminen.

(1190) Kilpailunrajoituslain 8 §:stä ja asian luonteesta muutoinkin johtuu, että seuraamusmaksu on määrättävä tietylle oikeussubjektille.

(1191) Kilpailuvirasto ei ole esittänyt seuraamusmaksua Interbetonille eikä Interasfaltille vaan näiden yhtiöiden rikkomusten osalta esitys on kohdistettu NCC Roadsiin. [–]

(1192) Kun otetaan huomioon kilpailunrajoituslain 1 §:stä ilmenevä lain tarkoitus, elinkeinonharjoittajan käsitteen määritelmä lain 3 §:ssä ja mitä käsitteen soveltamisesta on kilpailunrajoituslakia koskevassa hallituksen esityksessä lausuttu, lain 8 §:ää ei voida tulkita niin, että seuraamusmaksun määrääminen jollekin muulle kuin juuri sille oikeussubjektille, jonka on todettu rikkoneen lain asianomaisia säännöksiä, ei olisi mahdollista tilanteessa, jossa säännöksiä rikkonutta oikeussubjektia ei enää ole olemassa. Näin ollen ja kun seuraamusmaksua on esitetty ja se on määrätty NCC Roadsille eikä Interbetonille/Interasfaltille [---], sillä kysymyksellä, olisiko seuraamusmaksuvaatimus tullut valvoa Interasfaltin [---] vapaaehtoisissa selvitystilamenettelyissä, ei ole vaikutusta arvioitaessa, onko seuraamusmaksu voitu määrätä NCC Roadsille.

(1193) Kun edelleen otetaan huomioon kilpailunrajoituslain 1 §:stä ilmenevä lain tarkoitus, elinkeinonharjoittajan käsitteen määritelmä lain 3 §:ssä ja mitä käsitteen soveltamisesta on kilpailunrajoituslakia koskevassa hallituksen esityksessä lausuttu, oikeudellinen arviointi perustuu keskeisesti järjestelyjen taloudelliseen sisältöön eikä pelkästään oikeudelliseen muotoon ja elinkeinonharjoittajan käsitteen keskeisenä sisältönä on taloudellisen toiminnan harjoittaminen.

(1194) Kilpailuoikeudellisen valvonta- ja seuraamusjärjestelmän toimivuuden sekä kilpailunrajoituslain 1 §:ssä asetetun terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamistavoitteen kannalta olisi haitallista, jos yhtiöt voisivat erilaisin vapaaehtoisin järjestelyin vapautua kilpailuoikeudellisesta vastuustaan.

(1195) Taloudellisen seuraannon periaate, jossa seuraamus kilpailunrajoituksesta voidaan määrätä muullekin toimijalle kuin varsinaisesti rikkomukseen syyllistyneelle, on tunnustettu Euroopan yhteisöjen tuomioistuinkäytännössä jo ainakin vuodesta 1975 lähtien (Suiker Unie -tuomio, 16.12.1975, asiat 40–48, 50, 54–56, 111, 113 ja 114/73). Periaate on siten olennainen ja yleisesti tunnustettu osa yleiseurooppalaista kilpailuoikeutta. Myös kotimaisessa oikeuskäytännössä seuraamusmaksu on määrätty yhtiölle toisen yhtiön menettelystä jo kilpailuneuvoston Finnpap-päätöksellä 6.6.1997 (D:no 21/359/95). Näin ollen seuraamusmaksun määräämisen jollekin muulle kuin juuri sille oikeussubjektille, jonka on todettu syyllistyneen rikkomukseen, ei voida katsoa olevan vastoin legaliteetti- tai ennustettavuusperiaatetta.

(---)

12.5 NCC Roads

12.5.1 Seuraamusmaksun määrääminen NCC Roadsille Interbetonin/Interasfaltin menettelystä

(1243) Kilpailuvirasto esittää seuraamusmaksun määräämistä NCC Roadsille Interbetonin ja sittemmin Interasfaltin nimissä aiheutetuista kilpailunrajoituksista.

(1244) Kyseessä olevaa asfalttiliiketoimintaa on harjoitettu Interbetonin nimellä 2.6.1993 lähtien. Kilpailuviraston mukaan Interbetoni on ollut mukana kilpailunrajoituslain 5 ja 6 §:n vastaisessa yhteistyössä ainakin 7.7.1997 lähtien. Seuraamusmaksuesityksen mukaan yhtiön nimi on muutettu 31.12.1998 Interasfaltiksi. Interasfaltin osakkeet omisti Oy Läntinen Teollisuuskatu 15 -niminen yhtiö, jonka NCC Finland Oy osti 30.10.2000. Interasfaltti sulautui 30.9.2002 emoyhtiöönsä Oy Läntinen Teollisuuskatu 15, joka samalla muutti toiminimensä Interasfaltiksi. NCC Finland Oy jakautui 1.1.2003 kolmeksi uudeksi yhtiöksi (NCC Rakennus Oy, NCC Kiinteistönkehitys Oy ja NCC Roads) ja samalla NCC Roads sai omistukseensa Interasfaltin osakekannan. Interasfaltti asetettiin 31.1.2003 vapaaehtoiseen selvitystilaan yhtiön purkamiseksi ja sen liiketoiminnat ja osa omaisuutta siirrettiin ennakkojako-osuutena NCC Roadsille. NCC Roads aloitti liiketoiminnan 1.2.2003. Interasfaltti purkautui 31.12.2003 ja merkittiin purkautuneeksi kaupparekisteriin 28.1.2004.

(1245) Asfalttitoiminnan käsittävää taloudellista toimintaa, jossa väitetty kilpailunrajoituslain säännösten rikkominen on tapahtunut, on siten jatkettu katkeamatta yritysjärjestelyistä huolimatta ja senkin jälkeen, kun Interasfaltin purkamiseen on NCC:n omalla päätöksellä päädytty. Kun otetaan huomioon kysymyksessä olevan taloudellisen toiminnan siirtäminen ja sen jatkaminen yhtiöoikeudellisista järjestelyistä huolimatta sekä lisäksi järjestelyihin osallistuneiden yhtiöiden rakenteellinen yhteys ja erityisesti se, että väitettyyn kilpailunrajoitukseen osallistunut oikeushenkilö on lakannut olemasta toisen konserniyhtiön yksinomaisessa päätösvallassa olleella yhtiöjärjestelyjä koskevalla valinnalla, NCC Roadsille voidaan kilpailunrajoituslain 8 §:n nojalla määrätä seuraamusmaksu Interbetonin/Interasfaltin menettelystä.

(---)

12.5.5 Seuraamusmaksu

(1262) Interbetonin/Interasfaltin osallisuus kartellissa on ollut pitkäkestoista sekä alueellisesti ja rikkomustyypeittäin laajaa. Seuraamusmaksun määrää mitoitettaessa on otettava huomioon Interbetonin/Interasfaltin asema yhtenä suurimmista asfalttiurakoitsijoista ja siitä seurannut todellinen mahdollisuus vaikuttaa olennaisesti asfalttimarkkinoiden toimivuuteen ja muiden asfalttiyhtiöiden asemaan. Yhtiöllä on ollut omia asfalttiasemia, joten se ei ole ollut riippuvainen toisista yhtiöistä tai pakotettu toimimaan yhteistyössä kartellin kanssa. Sen sijaan yhtiö on omaehtoisesti liittynyt kartelliin ja toiminut siinä aktiivisesti. Interbetonin/Interasfaltin on katsottava osallistuneen erittäin vakavaan ja laaja-alaiseen kilpailunrajoitukseen, jonka päämääränä on ollut poistaa toimiva kilpailu Suomen asfalttimarkkinoilta ja jonka voidaan katsoa olleen erityisen vahingollinen asfalttiurakointiin liittyvälle elinkeinotoiminnalle. Näin ollen edellytykset kilpailunrajoituslain 8 §:n 2 momentin mukaisen normaaliasteikon ylittävän seuraamusmaksun määräämiselle ovat olemassa.

(1263) Kilpailuvirasto esittää NCC Roadsille määrättäväksi 4 600 000 euron seuraamusmaksun. Kilpailunrajoituslain 8 §:n 2 momentin mukaan seuraamusmaksu saa olla enintään 10 prosenttia kilpailunrajoitukseen osallistuvan elinkeinonharjoittajan edellisen vuoden liikevaihdosta. NCC Roadsin kokonaisliikevaihto markkinaoikeuden päätöstä edeltävänä vuonna 2006 on ollut noin 54 300 000 euroa. NCC Roadsin tapauksessa seuraamusmaksun enimmäismääränä on siten pidettävä 5 430 000 euroa.

(1264) Kun otetaan huomioon edellä ilmenevä kilpailunrajoituksen laatu, laajuus ja kestoaika sekä kartellin vahingollisuus, korkein hallinto-oikeus katsoo, että NCC Roadsille on määrättävä Kilpailuviraston esityksen mukaisesti 4 600 000 euron seuraamusmaksu.

(---)

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

NCC Roads Oy (jäljempänä myös NCC Roads tai hakija) on 29.9.2014 saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus

1) purkaa korkeimman hallinto-oikeuden 29.9.2009 antaman päätöksen taltionumero 2389 (KHO 2009:83) siltä osin kuin päätöksessä on kysymys NCC Roads Oy:lle 31.10.2000 edeltävältä ajalta määrätystä seuraamusmaksusta;

2) oikaisee mainittua päätöstä siten, että NCC Roads Oy vapautetaan sille 31.10.2000 edeltävältä ajalta määrätystä seuraamusmaksusta ja maksettu seuraamusmaksu palautetaan yhtiölle siltä osin kuin seuraamusmaksua on määrätty maksettavaksi Interbetoni Oy:n ja Interasfaltti Oy:n 31.10.2000 edeltävälle ajalle ajoittuneen kilpailurikkomuksen johdosta;

3) määrää palautettavalle määrälle maksettavaksi tuottokorkoa siitä päivästä lukien, kun NCC Roads Oy on seuraamusmaksun suorittanut siihen saakka, kunnes oikeus viivästyskorkoon on syntynyt;

4) määrää palautettavalle rahamäärälle sekä tuottokorolle maksettavaksi viivästyskorkoa purkuhakemuksen vireilletulosta lukien; sekä

5) velvoittaa valtion korvaamaan NCC Roads Oy:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

NCC Roads Oy on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös perustuu hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti väärään lain soveltamiseen, joka on olennaisesti vaikuttanut päätökseen. Päätös loukkaa yksityisen oikeutta.

Korkein hallinto-oikeus on purettavaksi haetulla päätöksellään määrännyt Interbetoni Oy:n/Interasfaltti Oy:n ("vanha Interasfaltti") taloudelliseksi seuraajaksi katsomansa NCC Roadsin maksamaan seuraamusmaksun vanhan Interasfaltin kilpailurikkomuksesta koko vanhan Interasfaltin kilpailurikkomuksen kestoajalta.

Vanha Interasfaltti tuli osaksi NCC-konsernia vasta 31.10.2000 norjalaisen Rieber & Søn ASA:n myytyä ruotsalaiselle NCC Ab:lle muun ohella yhtiön, joka omisti vanhan Interasfaltin emoyhtiön. Vanha Interasfaltti sulautui 30.9.2002 emoyhtiöönsä, joka samalla muutti toiminimensä Interasfaltti Oy:ksi ("uusi Interasfaltti"). NCC Finland Oy:n jakauduttua 1.1.2003 kolmeksi uudeksi yhtiöksi NCC Roads sai omistukseensa uuden Interasfaltin osakekannan.

Koska vanha Interasfaltti ei ole ennen 31.10.2000 ollut osa NCC-konsernia, sillä ei ole ainakaan tuota ajankohtaa ennen voinut olla rakenteellista tai muutakaan yhteyttä NCC Roadsiin eikä ylipäätään NCC-konserniin. Korkeimman hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut määrätä uuden Interasfaltin osakekannan sittemmin omistamaan tullutta ja vanhan Interasfaltin taloudelliseksi seuraajaksi katsomaansa NCC Roadsia suorittamaan seuraamusmaksua ainakaan ajalta ennen 31.10.2000.

Korkein hallinto-oikeus on niin sanotun taloudellisen seuraannon periaatteen perusteella määrännyt NCC Roadsille seuraamusmaksun kilpailunrajoituslain 8 §:n nojalla. Kilpailunrajoituslain 8 §:ssä ei kuitenkaan ollut säädetty mahdollisuudesta määrätä seuraamusmaksua muulle taholle kuin kilpailusääntöjä rikkoneelle oikeushenkilölle. Korkein hallinto-oikeus on soveltanut kilpailunrajoituslain 8 §:ää ilmeisesti virheellisellä tavalla.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan seuraamusmaksu voidaan määrätä seuraajalle aikaisintaan niin sanottujen rakenteellisten yhteyksien syntymisen jälkeiseltä ajalta. Esillä olevassa asiassa tällaisia rakenteellisia yhteyksiä ei ole voinut olemassa ennen kuin vanha Interasfaltti tuli osaksi NCC-konsernia. Korkein hallinto-oikeus on soveltanut unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön sisältyvää taloudellisen seuraannon periaatetta ilmeisesti virheellisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessään mainitsemat yleisseuraantoon perustuvat tuomiot Raiffeisen Zentralbank Österreich AG ym. sekä Suiker Unie eivät osoita mitään taloudellisen seuraannon periaatteen soveltamisesta eikä taloudellisen seuraannon periaatteen soveltamista voida perustaa sanottuihin ratkaisuihin. Vielä vähemmän sanottuihin ratkaisuihin voidaan perustaa se, että NCC Roads on määrätty seuraamusmaksuvastuuseen myös vanhan Interasfaltin rikkomusajalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden viittaamassa tuomiossa Anic Partecipazioni SpA vastuu ei ollut siirtynyt seuraajalle, koska kilpailusääntöjä rikkonut taho oli ollut edelleen olemassa. Tuomiossa on vahvistettu kilpailurikkomustilanteissa vallitseva vahva pääsääntö rikkojan yksilöllisestä vastuusta eikä ratkaisu osoita, että rikkojan liiketoimintaa jatkanut taho voisi joutua seuraamusvastuuseen koko rikkomusajalta.

Tuomioissa Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Aalborg Portland A/S ja NMH Stahlwerke GmbH, joissa vastuu kilpailusääntöjen rikkomisesta on siirtynyt taloudellisen seuraannon periaatteen perusteella, kysymys ei ole ollut tilanteesta, jossa kilpailurikkomus olisi ajoittunut kahden konsernin/tahon omistusaikaan. Toisin kuin esillä olevassa asiassa, kysymys on ollut myös poikkeuksellisista olosuhteista, joiden perusteella vastuun määrääminen on ollut mahdollista. Mainituissa tuomioissa kilpailurikkomus oli jatkunut myös seuraajan toiminnassa.

Tuomiossa Aalborg Portland A/S tarkoitetussa asiassa kilpailurikkomuksen tehneestä yhtiöstä oli tullut seuraajayhtiön omistaja, ja kaikki järjestelyt oli tehty samassa konsernissa. Kysymys oli konsernin sisäisestä järjestelystä ja yritysten välillä vallitsi rakenteellinen yhteys. Aalborg ei ollut myöskään kiistänyt, ettei se voisi olla vastuussa rikkojan toiminnasta.

NCC Roads ei ole itse syyllistynyt kilpailulainsäädännön vastaiseen menettelyyn. Yhtiö on perustettu lähes vuosi kilpailurikkomuksen päättymisen jälkeen vuonna 2003, eikä uuden Interasfaltin liiketoimintaa ollut siirretty NCC Roadsille tarkoituksena välttää mahdollisia kilpailuoikeudellisia seuraamuksia. Kilpailuvirasto ei ole edes väittänyt näin olleen. Vanha Interasfaltti kuului muuhun konserniin kuin mihin NCC Roads on perustamisestaan lähtien kuulunut 31.10.2000 saakka. Kilpailurikkomus ei ollut jatkunut NCC Roadsin liiketoiminnassa, eikä yhtiötä ollut perustettu ennen kilpailurikkomuksen alkamista taikka sen aikana.

Yhdessäkään korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessään viittaamassa unionin tuomioistuimen tuomiossa vastuun ei ole katsottu siirtyneen kilpailurikkomukseen syyllistyneen yhtiön liiketoimintaa jatkaneelle taholle rakenteellisten yhteyksien syntymistä edeltävältä ajalta paitsi tilanteessa, jossa seuraaja itse on osallistunut kilpailusääntöjen rikkomiseen tai jossa olosuhteet ovat muutoin olleet poikkeukselliset.

Esillä olevassa asiassa ei ole hyväksyttävää perustetta sille, että NCC Roads joutuisi vastuuseen rikkomuksesta, jonka toinen, muuhun konserniin kuulunut yhtiö oli aloittanut ja johon tuo toinen yhtiö oli syyllistynyt. Korkein hallinto-oikeus on jättänyt päätöksessään ottamatta huomioon, että ennen Rieber & Søn ASA:n ja NCC Ab:n välillä 31.10.2000 tehtyä kauppaa vanha Interasfaltti oli osa muuta konsernia kuin NCC-konsernia. Vastuuseen olisi pitänyt joutua yksilöllisen vastuun periaatteen mukaisesti rikkoja tai sen silloinen emoyhtiö Rieber & Søn ASA.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä taloudellisen seuraannon periaatetta ei ole sovellettu siten, että vastuu koko rikkomuksen kestoajalta määrättäisiin rikkojan liiketoimintaa jatkaneelle taholle kilpailurikkomukseen syyllistyneen tahon rikkomusajalta.

Unionin tuomioistuinten oikeuskäytännöstä käy lisäksi ilmi, että seuraamusmaksu voidaan määrätä seuraajalle aikaisintaan niin sanottujen rakenteellisten yhteyksien syntymisen jälkeiseltä ajalta, kuten tuomiossa Parker ITR on lausuttu. Tämä on vahvistettu myös tuomiossa Hoechst. Se, että NCC Roadsilla on mahdollisesti katsottu olevan rakenteellisia yhteyksiä vanhaan tai uuteen Interasfalttiin sen jälkeisenä aikana, kun vanha Interasfaltti oli tullut osaksi NCC-konsernia, ei ole muodostanut hyväksyttävää perustetta seuraamusmaksuvastuun ulottamiselle aikaan, jona Interasfaltti ei ole ollut osa NCC-konsernia. Korkeimman hallinto-oikeuden päinvastainen perustelematon ratkaisu on seurausta ilmeisesti virheellisestä lain soveltamisesta.

Unionin tuomioistuin on tuomioissaan Stora Kopparbergs Bergslags AB, Cascades ja YKK Corporation vahvistanut, ettei yhtiön voida katsoa olevan vastuussa rikkomisista, joihin sen tytäryhtiö on itsenäisesti syyllistynyt ennen kuin emoyhtiö hankki tytäryhtiön omistukseensa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että kilpailuviranomaisen asiana on näyttää toteen, ettei päätöksentekoajankohtana ole ollut olemassa sellaista oikeushenkilöä, jonka olisi voitu katsoa olevan vastuussa siitä kilpailusääntöjen rikkomista merkitsevästä toiminnasta, johon yhtiö on syyllistynyt ennen kuin uusi emoyhtiö on hankkinut sen omistukseensa. Niissä tapauksissa, joissa näin ei ole tehty, emoyhtiön ei ole katsottu voivan olla vastuussa kilpailusääntöjen rikkomisesta, johon sen tytäryhtiöt ovat syyllistyneet ennen kuin yhtiö on hankkinut ne omistukseensa.

NCC Roadsin mahdolliset rakenteelliset yhteydet vanhaan tai uuteen Interasfalttiin vanhan Interasfaltin tultua osaksi NCC-konsernia eivät ole muodostaneet hyväksyttävää perustetta seuraamusmaksun ulottamiselle aikaan, jona Interasfaltti ei ollut ollut osa konsernia.

Korkeimman hallinto-oikeuden käsitys unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön sisällöstä on ollut olennaisen virheellinen.

Asiassa C-42/92 P, Anic Partecipazioni SpA yhteisöjen tuomioistuin katsoi, ettei perustetta taloudellisen seuraannon periaatteen soveltamiselle ollut siitä syystä, että rikkoja ei ollut lakannut olemasta. Tuomiossa lausuttu seikka, jonka mukaan "taloudellisen jatkuvuuden kriteeriä voidaan soveltaa ainoastaan siinä tapauksessa, että yrityksen toiminnasta vastuussa oleva oikeushenkilö on oikeudellisesti lakannut olemasta", ei merkitse sitä, että periaate tulisi sovellettavaksi aina silloin, kun kilpailunrajoitukseen syyllistynyt taho on lakannut olemasta, kuten korkein hallinto-oikeus on päätöksessään esittänyt.

Koska edellä mainitussa tuomiossa taloudellisen seuraannon periaatteen soveltaminen estyi yksin sillä perusteella, että kilpailusääntöjen rikkomisesta vastuussa ollut oikeushenkilö oli itse olemassa, yhteisöjen tuomioistuimen ei ole tarvinnut tuomiossaan ottaa kantaa niiden muiden edellytysten käsilläoloon, joita taloudellisen seuraannon periaatteen soveltaminen edellyttää. Anic Partecipazioni SpA -tuomiossa on vahvistettu ainoastaan se unionin oikeuteen sisältyvä keskeinen periaate, että yksilöllisen vastuun periaatteen mukaan kilpailusääntöjä rikkonut taho vastaa lähtökohtaisesti itse omasta menettelystään.

Asiassa ei ole muutoinkaan ollut olemassa mitään sellaisia poikkeuksellisia olosuhteita, joihin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on viitattu. Korkein hallinto-oikeus on unohtanut päätöksessään mainitsemiensa "erityisten olosuhteiden" vaatimuksen. Sanotun vaatimuksen sivuuttamalla korkein hallinto-oikeus on päätynyt antamaan päätöksen, joka on ristiriidassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen myös perustuslain 2 §:n 3 momentin ja 80 §:n 1 momentin laillisuusperiaatteen kannalta.

Asfalttikartellin tapahtuma-aikana tai korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisen ajankohtana taloudellisen seuraannon periaatteesta ei ollut säädetty kansallisella eikä unionin tasolla, eikä taloudellisesta seuraannosta ole ollut vakiintunutta tai yksiselitteistä oikeuskäytäntöä. Taloudellisen seuraannon periaatteen soveltaminen käsillä olevan kaltaisessa tilanteessa korkeimman hallinto-oikeuden tekemällä tavalla ilman kansallisen lainsäädännön tai unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön tukea on ollut perustuslain tarkoittaman laillisuusperiaatteen vastaista. Laillisuusperiaatteen merkitys on erityisen korostunut, koska NCC Roadsille on korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä määrätty 4,6 miljoonan euron suuruinen seuraamusmaksu.

Se, että unionin tuomioistuin on soveltanut taloudellisen seuraannon periaatetta tapausten yksilöllisten olosuhteiden johdosta, ei merkitse, että periaatteen soveltaminen täysin toisenlaiseen tapaukseen olisi perustuslakiin sisältyvän laillisuusperiaatteen mukaista. Myöskään korkeimman hallinto-oikeuden viittaamassa kilpailuneuvoston vuonna 1997 antamassa Finnpap-päätöksessä ei ole ollut kysymys seuraamusmaksun määräämisestä yhtiölle toisen yhtiön menettelystä taloudellisen seuraannon periaatteen perusteella. Osakeyhtiölakiin suoraan perustuvalla vastuiden siirtymisellä yleisseuraannon tilanteessa ei ole merkitystä arvioitaessa vastuiden siirtymistä taloudellisen seuraannon tilanteessa.

Korkein hallinto-oikeus ei ole päätöksessään perustellut, millä perusteella NCC Roadsin vastuu on kattanut myös ajan ennen niin sanotun vanhan Interasfaltin siirtymistä osaksi NCC-konsernia. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan arvioinut vain niin sanotun vanhan Interasfaltin kilpailunrajoituksen kestoa. Tämän määriteltyään korkein hallinto-oikeus on suoraan määrännyt NCC Roadsin seuraamusmaksuvastuuseen rikkomuksen koko ajalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös loukkaa NCC Roadsin oikeutta, koska yhtiö on joutunut maksamaan seuraamusmaksun sellaisesta kilpailulainsäädännön vastaisesta menettelystä, johon se ei ole itse syyllistynyt ja jonka aikana NCC Roadsia ei ollut perustettu. Kysymys on ajanjaksosta 7.7.1997–30.10.2000. Tämä aikaväli kattaa noin 72 prosenttia siitä ajanjaksosta, jolta seuraamusmaksua on korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä määrätty. Kysymyksessä olevalla purkuhakemuksella haetaan siten vapautumista lähes kolmesta neljäsosasta korkeimman hallinto-oikeuden määräämästä seuraamusmaksusta. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä on syntynyt NCC Roadsille merkittävä perusteeton taloudellinen vastuu.

Lisäksi korkeimman hallinto-oikeuden virheellisellä päätöksellä on ollut vaikutusta myös useiden kuntien muun muassa NCC Roadsia vastaan sittemmin nostamissa vahingonkorvauskanteissa, joissa kokonaisvaatimukset ovat seuraamusmaksuun nähden moninkertaiset.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) on pyytämänsä lisäajan jälkeen antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää purkuhakemuksen.

KKV on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Yleistä hakemuksesta

Hakemuksen perusteeksi ei ole esitetty sellaisia hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaisia purkuedellytyksiä, joiden vuoksi hakemuksen kohteena oleva päätös tulisi osaksikaan purkaa. Korkein hallinto-oikeus on hakemuksen kohteena olevassa päätöksessään tulkinnut oikein kilpailunrajoituslain 8 §:ää ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä määrätessään seuraamusmaksun purun hakijalle. Päätös ei ole vastoin perustuslain sisältämää lailla säätämisen vaatimusta.

Purun hakija esittää kannanottoja kahdesta erillisestä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä muotoutuneesta vastuun määräytymisen perusteesta. Yhtäältä tämä koskee emoyhtiön mahdollista vastuuta tytäryhtiön rikkomuksesta, mistä esillä olevassa asiassa ei ole kysymys. Toisaalta kysymys on esillä olevan asian kannalta keskeisestä tilanteesta, jossa oikeudellisen tai taloudellisen seuraannon kautta tunnistetaan rikkomuksesta vastuussa oleva elinkeinonharjoittaja, johon seuraamus – muun tahon puuttuessa – voidaan kohdistaa.

Kilpailuoikeudessa sovelletaan lähtökohtaisesti yrityskohtaisen vastuun periaatetta, jonka perusteella kilpailunrajoitukseen syyllistyneet ovat siitä myös vastuussa. Kilpailuoikeuden täytäntöönpanon tehokkuus vaarantuisi olennaisesti, mikäli elinkeinonharjoittajat pystyisivät konsernin sisäisillä tai muilla yritysjärjestelyillä aikaansaamaan tilanteen, jossa vastuuta kilpailunrajoituksesta ei tosiasiassa voitaisi kohdistaa mihinkään tahoon. Unionin tuomioistuinten oikeuskäytännössä on tästä syystä vakiintuneesti sovellettu taloudellisen seuraannon periaatetta, jonka nojalla vastuu voidaan tiettyjen edellytysten täyttyessä kohdentaa alunperin kilpailunrajoitukseen syyllistyneen seuraajaksi katsottavaan tahoon.

Päätöksessään korkein hallinto-oikeus on oikein katsonut, että NCC Roadsille on voitu määrätä seuraamusmaksu Interbetoni Oy:n / Interasfaltti Oy:n (Interasfaltti) menettelystä ottaen huomioon kilpailunrajoitukseen liittyvän taloudellisen toiminnan siirtäminen ja jatkaminen yhtiöoikeudellisista järjestelyistä huolimatta, järjestelyihin osallistuneiden yhtiöiden rakenteellinen yhteys sekä se, että kilpailunrajoitukseen osallistunut oikeushenkilö on lakannut olemasta sen omistaneen konserniyhtiön yksinomaisessa päätösvallassa olevalla yhtiöjärjestelyjä koskevalla valinnalla.

Yrityskohtaisen vastuun periaatteen mukaisesti on selvää, että Interasfaltti on ollut kilpailunrajoituksesta koko sen kestoajalta vastuussa 31.1.2003 saakka, jolloin se on lakannut taloudellisesti olemasta ja purun hakijasta on tullut sen taloudellinen seuraaja.

Teoreettisella tasolla tapahtumilla ennen 31.1.2003 on merkitystä ainoastaan arvioitaessa, voisiko myös emoyhtiö olla vastuussa rikkomuksesta, johon sen tytäryhtiö on syyllistynyt. Vakiintuneen oikeuskäytännön nojalla kilpailuviranomaisella on tältä osin harkintavaltaa päättää seuraamusten kohdistamisesta.

Esillä olevassa asiassa on arvioitavana kilpailuoikeudellinen tilanne, jossa oikeudellisen seuraannon edellytysten puuttuessa sovelletaan taloudellisen seuraannon periaatteita. Tässä arvioinnissa yleisseuraannolla voi olla merkitystä, mutta ei purun hakijan esittämin tavoin. Kilpailuoikeudellisessa kontekstissa seuraannolla tarkoitetaan tilannetta, jossa vastuu kilpailunrajoituksesta seuraa joko kilpailunrajoitukseen syyllistyneen elinkeinonharjoittajan oikeudellista muotoa tai sitä toimintaa, jolla kilpailunrajoitus on aiheutettu.

Hakijan viittaamissa tuomioissa Suiker Unie ja Raiffeisen Zentralbank Österreich AG ym. ei ole asetettu kilpailuoikeudellisen vastuun siirtymisen perustaksi määräysvaltaa tai omistussuhteita muuttavaa oikeustoimea tai yksinomaan sitä, että kilpailunrajoitukseen syyllistyneen elinkeinonharjoittajan oikeudet ja velvollisuudet olisivat siirtyneet kolmannelle taholle, vaan oikeuksien ja velvollisuuksien siirtymistä on pidetty yhtenä tekijänä, joka on osoittanut kilpailunrajoitukseen perustuvan vastuun siirtymistä taloudellisen seuraannon perusteella kolmannelle taholle. Kaikkien oikeuksien ja velvollisuuksien siirtyminen on vain yksi tekijä arvioitaessa taloudellisen seuraannon syntymistä.

Unionin tuomioistuinten tuomioiden suomenkielisissä käännöksissä esiintyvään yleisseuraanto-sanaan tulee käsitteen merkityssisällön osalta suhtautua varauksellisesti. Seuraanto voi tapahtua joko oikeudellisin tai taloudellisin perustein, ja osakekannan tai liiketoiminnan kauppa ovat vain esimerkkejä tilanteista, joissa taloudellisen seuraannon perusteella voidaan kohdistaa vastuu kilpailunrajoitukseen syyllistyneen elinkeinonharjoittajan tai sen liiketoiminnan ostaneeseen tahoon.

Yhteisöjen ensimmäisen asteen tuomioistuin on viitannut asiaan Suiker Unie arvioidessaan nimenomaan taloudellisen seuraannon perusteita. Näin ollen purun hakijan väite siitä, että vastuun siirtyminen yleisseuraannon perusteella olisi eri asia kuin vastuun siirtyminen taloudellisen periaatteen perusteella, on virheellinen. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessään viittaamat asiat Suiker Unie ja Raiffeisen Zentralbank Österreich AG ym. osoittavat taloudellisen seuraannon periaatteen soveltamista, kuten muutkin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessään viittaamat ratkaisut. Oikeuskäytännössä yleisseuraanto ja sitä edeltävä sulautuminen katsotaan tilanteeksi, jossa sulautuva yritys lakkaa oikeudellisesti olemasta, ja sulauttava yritys katsotaan sulautuneen yrityksen taloudelliseksi seuraajaksi.

Seuraamusmaksu voidaan määrätä myös muulle taholle kuin rikkomukseen välittömästi syyllistyneelle oikeushenkilölle

Käsillä olevaan asiaan liittyvien tosiseikkojen aikaan voimassa olleen kilpailunrajoituslain 3 §:n 1 momentin säännös elinkeinonharjoittajan määritelmästä on sanamuodoltaan samanlainen kuin sitä edeltäneen kilpailunrajoituksista annetun lain (709/1988) elinkeinonharjoittajan määritelmä. Molempia lakeja koskevissa hallituksen esityksissä (HE 162/1991 vp ja HE 148/1987 vp) on todettu, että elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi. Elinkeinonharjoittajana pidetään luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka harjoittaa ammattimaista yleensä taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa.

Edelleen lain esitöissä (HE 148/1987 vp) todetaan, että kilpailuoikeudessa on oikeudellisen arvioinnin perustuttava järjestelyjen taloudelliseen sisältöön eikä niiden oikeudelliseen muotoon. Kilpailunrajoituslain elinkeinonharjoittajan käsitettä ei ole rajattu elinkeinonharjoittajan oikeudelliseen muotoon tai tiettyyn oikeushenkilöön, eikä se siten rajoita sitä oikeussubjektien piiriä, joille seuraamusmaksu voidaan määrätä.

Kilpailunrajoituslain 8 §:n sanamuoto ei rajoita seuraamusmaksun määräämistä vain rikkomukseen tosiasiallisesti syyllistyneelle elinkeinonharjoittajalle. Näin ollen kilpailunrajoituslain 8 §:n 1 momentti ei ole esteenä taloudellisen seuraannon periaatteen soveltamiselle.

Kuten korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä käy ilmi, Euroopan yhteisön perustamissopimuksen kilpailusäännöt ovat jo ennen 1.5.2004 voimaan tulleita kilpailunrajoituslain muutoksia olleet kansallisesti suoraan sovellettavissa, ja markkinoilla toimivien elinkeinonharjoittajien on tullut ottaa ne toiminnassaan huomioon. Näin ollen lain säännösten tulkinnassa on otettava huomioon myös seuraamusmaksuesityksessä tarkoitettuna aikana voimassa olleet Euroopan yhteisön kilpailunrajoituksia koskevat säännökset ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuinten niitä koskeva oikeuskäytäntö.

Toisin kuin purun hakija katsoo, unionin tuomioistuinten oikeuskäytäntö on jo pitkään tunnistanut periaatteen, jonka mukaan kilpailusääntöjen soveltamisen tarkoittaessa taloudellisia kokonaisuuksia, ei ole estettä katsoa muun kuin välittömästi kilpailusääntöjen rikkomiseen syyllistyneen tahon olevan vastuussa kilpailunrikkomisesta koko rikkomisen ajalta.

Yrityskohtaisen vastuun perusteella Interasfaltti on ollut vastuussa rikkomuksesta 31.1.2003 saakka

Unionin tuomioistuinten oikeuskäytännössä vahvistetun yrityskohtaisen vastuun periaatteen nojalla kilpailunrajoituksesta vastuussa on siihen syyllistynyt elinkeinonharjoittaja. Vastuu on elinkeinonharjoittajalla niin pitkään kuin se oikeushenkilönä on olemassa. Taloudellisen jatkuvuuden periaate tulee pääsääntöisesti sovellettavaksi vain tilanteissa, joissa yrityskohtaisesti vastuussa oleva oikeushenkilö on oikeudellisesti lakannut olemasta kilpailusääntöjen rikkomisen jälkeen.

Kilpailusääntöjen tehokkaan täytäntöönpanon turvaamiseksi oikeuskäytäntö tunnistaa siten tilanteet, joissa kilpailusääntöjä rikkoneen yksikön oikeudellisesta tai organisatorisesta muuttamisesta ei välttämättä seuraa, että syntyisi uusi yritys, joka vapautuisi edellisen yksikön kilpailunvastaisia menettelytapoja koskevasta vastuusta, mikäli nämä kaksi yksikköä ovat taloudelliselta kannalta samat.

Esillä olevassa asiassa ei ole kysymys emo- ja tytäryhtiöiden välisestä vastuunjaosta. Mikäli kilpailunrajoitus on näytetty toteen, ei ole tarvetta selvittää kilpailunrajoitukseen syyllistyneen elinkeinonharjoittajan emoyhtiön mahdollista vastuuta kilpailunrajoituksesta. On kilpailuviranomaisen harkintavallassa, asettaako se kilpailunrajoituksesta vastuuseen emo- vai tytäryhtiön. Emoyhtiöstä oikeudellisesti erilliselle tytäryhtiölle, joka on syyllistynyt kilpailunrajoitukseen, voidaan määrätä seuraamusmaksu niin kauan kuin se on oikeudellisesti olemassa tai niin kauan kuin sen kilpailunrajoitukseen liittyvää taloudellista toimintaa ei ole siirretty kolmannelle taholle siten, että siirronsaajan voidaan katsoa olevan vastuussa kilpailunrajoituksesta.

Taloudellisen seuraannon edellytykset täyttyvät

Interasfaltti on ollut yrityskohtaisen vastuun perusteella vastuussa kilpailunrajoituksesta niin kauan kuin sen voidaan katsoa olleen olemassa taloudellisena kokonaisuutena. Peruste soveltaa taloudellista seuraantoa seuraamusmaksua määrättäessä on syntynyt 31.1.2003 Interasfaltin selvitystilaan asettamisen ja liiketoiminnan siirtämisen seurauksena. Liiketoiminnan siirtämisen tarkoituksella ei ole asian arvioinnissa merkitystä.

Asiassa on keskeisesti kysymys siitä, ovatko olosuhteet Interasfaltin selvitystilaan asettamisen ja liiketoiminnan siirtämisen seurauksena 31.1.2003 olleet sellaiset, että NCC Roads on voitu perustellusti katsoa Interasfaltin taloudelliseksi seuraajaksi ja siten määrätä seuraamusmaksu mainitulle yhtiölle.

Taloudellisen seuraannon soveltaminen edellyttää, että tunnistetaan se ajankohta, jona kilpailusääntöjä on rikottu, sekä ajankohta, jolloin elinkeinonharjoittaja saatetaan vastuuseen kilpailusääntöjen rikkomisesta. Jos tällä välillä kilpailunrajoitukseen syyllistyneen elinkeinonharjoittajan toiminnasta vastaava taho on oikeudellisesti lakannut olemasta, on yksilöitävä ne aineelliset tekijät ja ihmiset, jotka ovat myötävaikuttaneet rikkomiseen. Tämän jälkeen tulee yksilöidä se taho, joka on ryhtynyt vastaamaan edellä kuvatulla tavalla yksilöidyn kokonaisuuden toiminnasta, jotta kyseinen taho voidaan saattaa vastuuseen kilpailusääntöjen rikkomisesta. Tällä vältetään se, että elinkeinonharjoittaja voi välttyä vastuusta siksi, että sen toiminnasta kilpailunrajoitukseen syyllistymisen aikana vastannut taho on lakannut olemasta.

Jos alkuperäinen kilpailunrajoitukseen syyllistynyt elinkeinonharjoittaja on lakannut olemasta oikeudellisesti ja/tai taloudellisesti, pidetään taloudellisena seuraajana lähtökohtaisesti sitä elinkeinonharjoittajaa, jolle on siirretty kilpailunrajoitukseen alun perin syyllistyneen elinkeinonharjoittajan kaikki oikeudet ja velvollisuudet. Vastuun siirtäminen eteenpäin taloudellisen seuraannon perusteella on erityisen perusteltua, mikäli yritysjärjestelyn jälkeenkin jatketaan sitä toimintaa, johon kilpailusääntöjen rikkomiset liittyvät.

Kilpailusääntöjen kohdistumisesta taloudellisiin kokonaisuuksiin seuraa muun ohella, että mikäli alun perin kilpailunrajoitukseen syyllistynyt elinkeinonharjoittaja on lopettanut kaupallisen toiminnan ja jokin toinen elinkeinonharjoittaja harjoittaa edelleen nimenomaan samaa toimintaa, johon kilpailusääntöjen rikkomiset liittyvät, voidaan vastuu kilpailunrajoituksesta kohdistaa toimintaa jatkavaan elinkeinonharjoittajaan.

Interasfaltti on ollut osa NCC-konsernia 31.10.2000 lähtien. Purun hakija on 31.1.2003 saanut omistukseensa Interasfaltin osakekannan, sille on siirretty Interasfaltin liiketoiminnat sekä osa omaisuutta, ja Interasfaltti on asetettu selvitystilaan. Purun hakija on aloittanut liiketoiminnan 1.2.2003. Siten purun hakija on jatkanut sitä toimintaa, johon kilpailusääntöjen rikkomiset liittyvät. On selvää, että seuraamusmaksua määrättäessä perusteet soveltaa taloudellista seuraantoa ovat syntyneet 31.1.2003.

Sillä seikalla, mistä syystä Interasfaltin liiketoiminta on päätetty konsernin sisäisesti siirtää purun hakijalle, ei ole merkitystä asiassa. Vastuun kohdentamisessa ei edellytetä osapuolten tarkoitusta välttyä vastuulta kilpailunrajoituksesta, mikäli yritysjärjestelyn seurauksena vastuuta kilpailunrajoituksesta ei voitaisi kohdentaa mihinkään tahoon. Vastuun välttäminen on vain yksi peruste, joka voidaan ottaa huomioon arvioitaessa taloudellisen seuraannon syntymistä. Interasfaltti on ollut osa NCC-konsernia 31.10.2000 alkaen ja kaikki sen jälkeiset liiketoiminta- ja omistusjärjestelyt ovat olleet konsernin sisäisiä ja sen yksinomaisessa päätösvallassa.

Taloudellisen seuraannon perusteella hakijalle on voitu määrätä seuraamusmaksu kilpailunrajoituksesta koko sen kestoajalta

Taloudellinen seuraanto tarkoittaa lähtökohtaisesti vastuuta kilpailunrajoituksesta koko sen kestoajalta. Oikeuskäytännössä on muun muassa todettu, että koska kilpailuoikeuden soveltamisala koskee taloudellisia kokonaisuuksia, on kilpailunrajoituksesta mahdollista määrätä taloudellisena seuraajana pidettävälle elinkeinonharjoittajalle seuraamus myös kilpailunrajoituksen siitä osasta, jonka kilpailunrajoitukseen syyllistynyt taloudellinen kokonaisuus on tehnyt ennen seuraannon tapahtumista.

Rakenteellisten yhteyksien olemassaolo ei ole välttämätön edellytys taloudellisen seuraannon syntymiselle. Rakenteellisia yhteyksiä ei edellytetä tilanteessa, jossa kilpailunrajoitukseen alun perin syyllistynyt elinkeinonharjoittaja ei ole enää taloudellisesti tai oikeudellisesti olemassa. Sen sijaan tilanteessa, jossa kilpailunrajoitukseen syyllistynyt elinkeinonharjoittaja on edelleen olemassa, mutta on myynyt kolmannelle sen liiketoiminnan, johon kilpailusääntöjen rikkomiset liittyvät, seuraamusmaksu voidaan määrätä liiketoiminnan vastaanottajalle, mikäli niiden välillä on rakenteellinen yhteys. Rakenteellisen yhteyden voidaan katsoa olevan olemassa esimerkiksi tilanteissa, joissa elinkeinonharjoittajat muodostavat SEUT 101 artiklan mielessä yhden taloudellisen kokonaisuuden.

Asiassa Autorità Garante della Concorrensa e del Mercato (ETI) kilpailunrajoitukseen syyllistyneen elinkeinonharjoittajan taloudellisena seuraajana on pidetty ensimmäisen elinkeinonharjoittajan toimintaa markkinoilla jatkanutta elinkeinonharjoittajaa, jota kilpailunrajoitus on koskenut huolimatta siitä, että ensimmäinen elinkeinonharjoittaja on jatkanut olemassaoloaan taloudellisena toimijana muilla markkinoilla.

On myös syytä korostaa, että seuraamuksella, joka määrätään oikeudellisesti olemassa olevalle, mutta taloudellisen toiminnan harjoittamisen lopettaneelle elinkeinonharjoittajalle, ei oikeuskäytännönkään perusteella voida katsoa olevan välttämättä lainkaan pelotevaikutusta.

Asiassa NMH Stahlwerke yhteisöjen ensimmäisen asteen tuomioistuin on todennut, että seuraamusmaksu voidaan määrätä taloudelliselle seuraajalle sekä sen omissa nimissä toteuttamasta kilpailunrajoituksesta että siitä osasta kilpailunrajoitusta, jonka sama taloudellinen kokonaisuus on tehnyt ennen seuraannon tapahtumista. Seuraamusmaksun määräämiseen koko kilpailunrajoituksen ajalta on riittänyt se, että elinkeinonharjoittaja on ottanut itselleen pääosan toiminnasta, johon kilpailusääntöjen rikkomiset liittyvät.

Tuossa asiassa ei siis ole asetettu edellytykseksi seuraamusmaksun määräämiselle seuraantoa edeltävältä ajalta sitä, että kilpailunrajoitukseen on osallistuttu, vaan painoarvo on asetettu sen toiminnan jatkuvuudelle, johon kilpailunrajoitukset ovat liittyneet.

Asiassa Aalborg Portland A/S unionin tuomioistuin on aloittanut siitä korkeimman hallinto-oikeuden viittaamasta lähtökohdasta, että kilpailusääntöjen kohdistuessa elinkeinonharjoittajien toimenpiteisiin, ei elinkeinonharjoittajan oikeudellisen muodon ja nimen muuttamisesta välttämättä seuraa uuden yrityksen vapautuminen edellisen elinkeinonharjoittajan kilpailunvastaisia menettelytapoja koskevasta vastuusta, mikäli nämä kaksi elinkeinonharjoittajaa ovat taloudelliselta kannalta samat. Mainittu tuomio vahvistaa sitä lähtökohtaa, jonka mukaan vastuu seuraa kilpailunrajoitukseen alun perin syyllistä yritystä. Asiassa on kuitenkin laajennettu taloudellisen seuraannon soveltamisperiaatteita siten, että mikäli kaksi elinkeinonharjoittajaa muodostaa SEUT 101 artiklan mukaisen yhden taloudellisen kokonaisuuden, voidaan vastuu joka tapauksessa taloudellisen seuraannon perusteella siirtää kilpailunrajoitukseen liittyvän liiketoiminnan siirtymisen mukana taholle, joka ei alun perin ole ollut vastuussa kilpailusääntöjen rikkomisesta.

Toisin kuin purun hakija on esittänyt, asiassa Aalborg Portland A/S ei ole arvioitu sitä, voidaanko vastuu kilpailunrajoituksesta, johon on syyllistytty ennen rakenteellisten yhteyksien syntymistä, kohdistaa kokonaisuudessaan taloudelliseen seuraajaan, vaan seuraajalle määrätyn seuraamusmaksun on katsottu lähtökohtaisesti koskevan koko kilpailunrajoituksen kestoaikaa.

Purun hakijan viittaamat tuomiot asioissa Parker ITR sekä Hoechst on annettu purkuhakemuksen kohteena olevan korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen. Tulkinnan muuttumisen ei tulisi tavallisesti johtaa purkuhakemuksen hyväksymiseen. Hakija ei ole esittänyt mainittujen tuomioiden perusteella mitään sellaista, jonka perusteella taloudellisen seuraannon tulkinta olisi muuttunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen.

Asia Parker ITR on unionin tuomioistuimen tuomiolla 18.12.2014 palautettu yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi, joka on ratkaissut asian uudestaan 14.7.2016. Tuomioistuin on katsonut tässäkin päätöksessä, että taloudellisen jatkuvuuden periaatteen soveltaminen liiketoimintajärjestelyihin toisistaan erillisten konsernien välillä edellyttää rakenteellisia yhteyksien olemassaoloa. Päätöksestä ilmenee myös, että arvioitaessa mainitun periaatteen soveltumista saman konsernin sisällä tapahtuviin järjestelyihin ei tällaisen siirron tarkoituksella ja taloudellisilla perusteilla ole arvioinnissa merkitystä.

Asiassa Hoecsht ei ole sovellettu taloudellista seuraantoa, koska alkuperäinen toiminnanharjoittaja on ollut väitetyn seuraannon syntyhetkellä edelleen oikeudellisesti ja taloudellisesti olemassa, eikä ole ollut vaaraa siitä, että rikkomiseen syyllistynyt yritys olisi välttänyt seuraamukset kilpailusääntöjen rikkomisesta.

Purun hakija ei ole esittänyt perustetta sille, miksi yhtiölle ei olisi voitu taloudellisen seuraannon perusteella määrätä seuraamusmaksua purkuhakemuksen kohteena olevasta päätöksestä ilmenevällä tavalla. Siltä osin kuin katsottaisiin, että rakenteellisella yhteydellä olisi jotain merkitystä konsernin sisäisissä järjestelyissä, voidaan todeta, että Interasfaltti on ollut osa NCC-konsernia 31.10.2000 alkaen, joten rakenteellinen yhteys on ilmeinen.

Interasfaltti ei ole enää viraston tehdessä seuraamusmaksuesityksen harjoittanut kilpailunrajoitukseen liittyvää liiketoimintaa, ja yhtiö on purettu 31.12.2003. Koska Interasfaltin voidaan näin ollen katsoa lakanneen olemasta sekä oikeudellisesti että taloudellisesti, on ollut vaara siitä, että rikkomiseen syyllistynyt elinkeinonharjoittaja voisi välttyä seuraamuksilta. Tästä syystä ja siksi, että kilpailurajoituksen kohteena olleella taloudellisella toiminnalla on ollut selkeä taloudellinen seuraaja, on seuraamusmaksu voitu määrätä NCC Roadsille.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös ei ole ristiriidassa perustuslain kanssa

Mitä tulee perustuslain 2 §:n 3 momentista ja 80 §:n 1 momentista johtuvaan lailla säätämisen vaatimukseen, käy julkisen vallan käytön perustaksi myös välittömästi sovellettava unionin oikeus, kuten unionin perussopimukset sekä unionin tuomioistuinten oikeuskäytäntö. Taloudellisen seuraannon soveltaminen on voinut perustua unionin oikeuteen ja kilpailunrajoituslain 8 §:ään. Kilpailunrajoituslain tavoite on ollut kansallisen lainsäädännön lähentäminen unionin kilpailusääntöjen kanssa, ja taloudellinen seuraanto on sisältynyt esillä olevan asian tapahtuma-aikana unionin kilpailuoikeuteen.

NCC Roads Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että korkein hallinto-oikeus ei ole ottanut unionin oikeuden tehokkuus- ja etusijaperiaatteen edellyttämällä tavalla huomioon keskeistä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, erityisesti tuomioita asioissa C-279/98 P Cascades ja C-286/98 P Stora Kopparbergs.

Lailla säätämisen periaatteesta myös johtuu, ettei taloudellisen seuraannon periaatetta ole tullut soveltaa NCC Roadsin vastuuseen koko kilpailurikkomuksen ajalta, koska kilpailunrajoituslaissa (480/1992) ei ole ollut säännöstä muun kuin kilpailuoikeutta rikkoneen oikeushenkilön vastuusta.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on lausunnossaan tarkastellut NCC Roadsin vastuun kohdentumista virheellisesti ainoastaan sisäisenä järjestelynä. NCC Roads ei ole eri mieltä NCC-konsernin sisäisen vastuun kohdentumisesta ajanjaksolla 30.10.2000–11.12.2002. NCC-konsernin sisäisessä vastuun kohdentumisessa ei ole ollut kysymys taloudellisen seuraannon periaatteen soveltumisesta, kuten unionin tuomioistuimen tuomiossa C-42/92 P Anic on todettu. Interasfaltti on ollut yhtiönä edelleen olemassa NCC Roadsin tytäryhtiönä.

Esillä olevassa asiassa voidaan tunnistaa kaksi elinkeinonharjoittajaa, joille seuraamus tulisi kohdistaa. Tästä syystä taloudellisen seuraannon-periaatteen soveltamisedellytys ei täyty.

Purkuhakemuksessa on kysymys yrityskohtaisen vastuun periaatteen soveltamisesta. Kysymys on kahden konsernin väliseen vastuunjakoon liittyvästä tilanteesta, jossa ensimmäisen konsernin tytäryhtiö on myyty toiselle konsernille tämän toisen konsernin vastuulle ja jossa tämä tytäryhtiö on toiminut asfalttimarkkinalla kummankin konsernin valvonnan alaisena osallistuen kilpailurikkomukseen.

Unionin oikeuskäytännössä on vakiintuneesti tunnistettu tilanne, jossa kilpailunrajoitukseen syyllistynyt yhtiö on toiminut ensin yhteen konserniin kuuluvan emoyhtiön ja sitten toiseen konserniin kuuluvan emoyhtiön vastuun alaisuudessa saman kilpailurikkomuksen aikana.

Tuomiot Cascades ja Stora Kopparbergs eivät koske taloudellista seuraantoa. Ne käsittelevät yrityskohtaista vastuuta kilpailunrajoituksen ulottuessa kahden eri elinkeinonharjoittajan vastuun ajalle, eikä seuraantoa mainita kummassakaan tuomiossa.

Vanha Interasfaltti on harjoittanut taloudellista toimintaa kahden eri konsernin (elinkeinonharjoittajan) vastuun alaisena. Virasto ei ole osoittanut, että NCC Finland Oy:n tai NCC Roadsin voitaisiin katsoa olleen vastuussa Interasfaltin aiemmasta kilpailusääntöjen rikkomista merkitsevästä toiminnasta ajalta ennen Interasfaltin hankkimista näiden yhtiöiden omistukseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden olisi todettava unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti ja NCC Roadsin purkuhakemuksessa esitetyllä tavalla, että Interasfalttia oli ennen Interasfaltin myymistä NCC-konsernille johtanut Rieber & Søn ASA -konserniin kuuluva elinkeinonharjoittaja, jolle Kilpailuviraston olisi tullut kohdistaa seuraamusmaksuesitys ajalta 7.7.1997–29.10.2000. NCC Roadsiin seuraamusmaksu voidaan kohdistaa vain ajalta 30.10.2000–11.2.2002, jolloin NCC-konserniin kuuluva elinkeinonharjoittaja oli ollut vastuussa Interasfaltin rikkomuksesta.

Myös oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että oikeushenkilön, joka johtaa yritystä aikana, jolloin kilpailusääntöjä on rikottu, on lähtökohtaisesti vastattava kilpailusääntöjen rikkomisesta, vaikka kilpailusääntöjen rikkomisesta annetun langettavan päätöksen antamispäivänä yrityksen toiminta on toisen henkilön vastuulla. Vaikka vastaavaa yrityskohtaisen vastuun tilannetta ei tiettävästi ole ollut aikaisemmin ratkaistavana Suomen kilpailulainsäädännön kannalta, tulee unionin oikeuskäytäntöä soveltaa käsillä olevassa tapauksessa.

Kysymys ei ole NCC Roadsin pyrkimyksestä välttää sille kuuluvia vastuita, vaan NCC Roadsin oikeudesta varmistaa, ettei se joudu vastaamaan seuraamusmaksusta sellaiselta ajalta, jolloin sen ei ole ollut mahdollista vaikuttaa kilpailurikkomukseen tai olla vastuussa siitä.

Kilpailuviranomaisella on harkintavaltaa seuraamusmaksun kohdistamisessa elinkeinonharjoittajalle saman konsernin sisällä, kuten on todettu asiassa Raiffeisen Zentralbank. Nyt käsillä olevassa tapauksessa kysymys on vastuun kohdistumisesta kahden toisistaan erillisen konsernin välillä, mitä kilpailuviranomaisen harkintavalta ei koske.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, että purun hakija on seuraamusmaksuesityksen tekemisen aikaan ja edelleen taloudellisen seuraannon eli konsernin sisäisen 31.1.2003 toteutetun liiketoimintajärjestelyn johdosta suoraan rinnastettavissa Interasfalttiin. Koska kilpailuviranomaisella on harkintavaltaa kohdistettaessa seuraamusmaksua emo- tai tytäryhtiöön, purun hakijan väitteet vastuunjaosta kahden eri emoyhtiön välillä ovat merkityksettömiä arvioitaessa taloudellisen seuraannon edellytysten täyttymistä esillä olevassa asiassa.

NCC Roads ei ole vastaselityksessään kiistänyt viraston perusteluja taloudellisen seuraannon tai konsernin sisäisten järjestelyjen osalta tai esittänyt korkeimman hallinto-oikeuden soveltaneen lakia virheellisesti. Purun hakijan mukaan korkein hallinto-oikeus on jättänyt soveltamatta keskeistä oikeuskäytäntöä, eikä asiaan voida soveltaa taloudellista seuraantoa.

Purun hakija on perusteettomasti esittänyt, että seuraamusmaksuesitys olisi voitu kohdistaa NCC-konserniin tai Rieber & Søn ASA -konserniin, Seuraamusmaksuesitys on kohdistettu purun hakijaan Interasfaltin taloudellisena seuraajana, ei Interasfaltin emoyhtiönä.

Taloudellisen seuraannon soveltaminen ei aina edellytä alkuperäisen tahon oikeudellista lakkaamista, sillä oikeuskäytäntö on kehittynyt Anic-tuomion jälkeen. Tapauksissa, joissa alun perin kilpailunrajoitukseen syyllistynyt elinkeinonharjoittaja on lopettanut kokonaan kaupallisen toiminnan ja jokin toinen elinkeinonharjoittaja harjoittaa edelleen nimenomaan samaa liiketoimintaa, johon kilpailusääntöjen vastainen toiminta on liittynyt, voidaan vastuu kilpailunrajoituksesta kohdistaa toimintaa jatkavaan elinkeinonharjoittajaan.

Käsillä olevassa asiassa taloudellisen seuraannon soveltamisen kaikki edellytykset olivat täyttyneet seuraamusmaksuesityksen tekemisen aikaan: Kilpailunrajoitukseen alun perin syyllistynyttä elinkeinonharjoittajaa ei ollut oikeudellisesti olemassa ja sen kilpailunrajoitukseen liittyvä liiketoiminta ja omaisuus oli siirretty purun hakijalle.

Yrityskohtaisen vastuun ja taloudellisen seuraannon periaatteista johtuu, että alun perin kilpailunrajoitukseen syyllistyneeseen elinkeinonharjoittajaan rinnastuvan tahon ollessa edelleen löydettävissä Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on harkintavaltaa kohdistaa seuraamus joko kilpailunrajoitukseen alun perin syyllistyneeseen elinkeinonharjoittajaan tai tähän rinnastuvaan tahoon taikka alun perin syyllistyneen elinkeinonharjoittajan aiempaan omistajaan. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei siten ole ollut velvollinen kohdistamaan seuraamusmaksuesitystä Interasfalttiin tai Rieber & Søn ASA:aan, vaan seuraamusmaksu on voitu esittää ja myös määrätä suoraan purun hakijalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ei ole tarvinnut ottaa huomioon purun hakijan viittaamia asioissa Cascades ja Stora Kopparbergs annettuja tuomioita. Mainitut tuomiot eivät sovellu käsillä olevaan asiaan, koska ne ilmentävät vastuun jakautumista kahden emoyhtiön välillä sekä emoyhtiön vastuuta tytäryhtiön rikkomuksesta. Asiassa ei ole ollut tarvetta arvioida emoyhtiön tai emoyhtiöiden vastuuta tytäryhtiön rikkomuksesta.

Asiasta Cascades käy myös ilmi, että alun perin kilpailusääntöjä rikkoneen tahon on vastattava kilpailunrajoituksesta koko ajalta eli myös ajalta ennen omistussuhteen muutosta.

Kilpailuviranomaisen harkintavalta seuraamuksen kohdistamisesta emo- ja tytäryhtiön välillä rajoittuu konsernin sisäisiin tilanteisiin. Tämä tulee erottaa tilanteesta, jossa yhtiö on ollut kahden eri konsernin omistuksessa. Kuitenkin niin kauan kuin kilpailunrajoitukseen alun perin syyllistynyt tytäryhtiö tai siihen suoraan rinnastettava taho on olemassa, voidaan seuraamusmaksua esittää joko kokonaan tytäryhtiölle tai sen kanssa yhteisvastuullisesti vanhalle ja uudelle emoyhtiölle erikseen niiden omistusajoilta.

Seuraamusmaksu on kohdistettu alun perin kilpailunrajoitukseen syyllistyneen Interasfaltin taloudelliseen seuraajaan, eikä asiassa ole virastolla olevan harkintavallan perusteella ollut tarvetta arvioida vastuun jakautumista kahden erillisen konsernin emoyhtiön välillä. Tästä syystä esimerkiksi Raiffeisen Zentralbank -tuomio soveltuu asiaan, sillä taloudellisen seuraannon tilanteessa ei tapauksen mukaan ole velvollisuutta kohdentaa seuraamusmaksua kilpailunrajoitukseen syyllistyneen tahon aiempaan emoyhtiöön.

NCC Roads Oy on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto on sekoittanut lausunnossaan kaksi oikeudellista periaatetta, jotka soveltuvat täysin erilaisiin tilanteisiin.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vakiintuneesti sovellettu taloudellisen seuraannon periaatetta tilanteessa, jossa kilpailurikkomukseen syyllistyneestä tahosta vastanneen tahon toiminta on lakannut, ja yrityskohtaisen vastuun tilannetta, kun kilpailurikkomukseen syyllistyneen tahon toiminnasta eri aikana vastanneet tahot ovat edelleen olemassa kantaakseen vastuunsa seuraamusmaksusta. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee yrityskohtaisen vastuun periaatteen soveltamisen nojalla purkaa purkuhakemuksen kohteena oleva korkeimman hallinto-oikeuden päätös ajalta 7.7.1997–29.10.2000 ilmeisesti väärän lain soveltamisen vuoksi.

Taloudellisen seuraannon ja yrityskohtaisen vastuun periaatteen välinen keskeisin ero tiivistyy siihen, onko kilpailurikkomukseen syyllistyneen tahon toiminnasta alun perin vastanneen tahon toiminta lakannut päätöksenteon hetkellä. Yrityskohtaisen vastuun arvioinnissa ei ole merkitystä sillä, onko varsinainen kilpailurikkomukseen syyllistynyt taho olemassa seuraamusmaksua määrättäessä, vaan olennaista on kilpailurikkomukseen syyllistyneen tahon toiminnasta vastanneen tahon olemassaolo.

Ratkaiseva ajankohta oikean oikeudellisen periaatteen ja oikean vastuutahon arvioimiselle on ollut viraston seuraamusmaksuesityksen tekemisen ajankohta. Taloudellisen seuraannon periaatteen soveltamisen edellytykset eivät esillä olevassa asiassa täyty. Asiaan tulee soveltaa yrityskohtaista vastuuta. NCC Roadsin ei voida katsoa olevan vastuussa Interasfaltin toimista ennen 30.10.2000, kun Rieber & Søn ASA on ollut olemassa KKV:n päätöksentekohetkellä 31.3.2004. Rieber & Søn ASA toimii edelleen aktiivisesti markkinoilla ja sen liiketoimintaa harjoitetaan nykyään Orkla-konsernissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella ei ole olennaista, onko kilpailurikkomukseen syyllistynyt taho ollut itse olemassa seuraamusmaksua arvioitaessa. Interasfaltin toiminnan päättymistä tai jatkumista koskevalla keskustelulla ei siten ole merkitystä käsillä olevaa asiaa arvioitaessa.

Kilpailu- ja kuluttajavirastolle on lähetetty tiedoksi NCC Roads Oy:n lisäkirjelmä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Hakemus korkeimman hallinto-oikeuden 29.9.2009 antaman päätöksen taltionumero 2389 (KHO 2009:83) purkamisesta hylätään.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Purkuhakemus

1.1 Kysymyksenasettelu

Korkein hallinto-oikeus on purkuhakemuksen kohteena olevalla päätöksellään 29.9.2009 taltionumero 2389 määrännyt purun hakijalle Kilpailuviraston esityksen mukaisesti 4 600 000 euron seuraamusmaksun Interbetoni Oy:n ja sittemmin Interasfaltti Oy:n nimissä aiheutetuista kilpailunrajoituksista.

Asiassa on purkuhakemuksen johdosta arvioitavana, onko purkuhakemuksen kohteena oleva korkeimman hallinto-oikeuden päätös tehty hakijan esittämän mukaisesti kilpailun rajoituksesta annetun lain (480/1992) 8 §:n vastaisesti ja noudattamatta perustuslain 2 §:n 1 momentin ja 80 §:n 1 momentin lailla säätämistä koskevaa vaatimusta sekä Euroopan unionin tuomioistuimen taloudellisen seuraannon periaatetta koskevaa oikeuskäytäntöä ja perustuuko päätös siten hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti väärään lain soveltamiseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

1.2.1 Kansallinen oikeus

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa, jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

Hallintolainkäyttölain 64 §:n 2 momentin mukaan purkua on haettava viiden vuoden kuluessa siitä, kun päätös sai lainvoiman.

Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.

Kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992, kilpailunrajoituslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamisesta vahingollisilta kilpailunrajoituksilta on voimassa, mitä tässä laissa säädetään.

Kilpailunrajoituslain (480/1992) 3 §:n 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan tässä laissa luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia (hyödyke).

Kilpailunrajoituslain (480/1992) 8 §:n 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo muun ohella 5 ja 6 §:n säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu (kilpailunrikkomismaksu), jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä perusteettomana.

Kilpailunrajoituslakia koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 162/1991 vp) on mainitun lain 3 §:n 1 momentin säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi. Elinkeinonharjoittajina pidettäisiin luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka harjoittaa ammattimaista yleensä taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa.

Kilpailunrajoituslain 3 §:n 1 momentin säännös on sanamuodoltaan identtinen sitä edeltäneen kilpailunrajoituslain (709/1988) 3 §:n 1 momentin säännöksen kanssa, mikä seikka on todettu myös edellä mainitussa hallituksen esityksessä (HE 162/1991 vp).

Kilpailunrajoituslain (709/1988) säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 148/1987 vp) on kyseisen lain 3 §:n 1 momentin säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa elinkeinonharjoittajan käsitteestä esimerkiksi julkisyhteisöjen osalta todettu, että lakia voitaisiin soveltaa myös niiden eräisiin toimintoihin, kuten kaupunkien sähkölaitoksiin. Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymien osalta kyseisessä hallituksen esityksessä on muun ohella mainittu, että myös oikeuskelpoisuutta vailla oleva yhteenliittymä voi kuulua määritelmän soveltamisalaan. Lisäksi siinä on lausuttu, että koska kilpailunrajoitusoikeudessa on oikeudellisen arvioinnin perustuttava järjestelyjen taloudelliseen sisältöön eikä oikeudelliseen muotoon, voidaan elinkeinonharjoittajien yhteenliittymänä pitää myös vakiintunutta yhteistä toimintalinjaa noudattavaa elinkeinonharjoittajien ryhmää, jos niiden voidaan osoittaa toimivan yhteisessä tarkoituksessa ja yhdessä vahvistetuin menettelymuodoin (HE 148/1987 vp).

1.2.2 Unionin oikeus

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artikla

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdan mukaan yhteismarkkinoille soveltumattomia ja kiellettyjä ovat sellaiset yritysten väliset sopimukset, yritysten yhteenliittymien päätökset sekä yritysten yhdenmukaistetut menettelytavat, jotka ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja joiden tarkoituksena on estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla tai joista seuraa, että kilpailu estyy, rajoittuu tai vääristyy yhteismarkkinoilla, ja erityisesti sellaiset sopimukset, päätökset ja menettelytavat:

a) joilla suoraan tai välillisesti vahvistetaan osto- tai myyntihintoja taikka muita kauppaehtoja;

b) joilla rajoitetaan tai valvotaan tuotantoa, markkinoita, teknistä kehitystä taikka investointeja;

c) joilla jaetaan markkinoita tai hankintalähteitä;

d) joiden mukaan eri kauppakumppaneiden samankaltaisiin suorituksiin sovelletaan erilaisia ehtoja kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasemaan asettavalla tavalla;

e) joiden mukaan sopimuksen syntymisen edellytykseksi asetetaan se, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.

Oikeuskäytäntö

Korkeimman hallinto-oikeuden hakemuksen kohteena olevassa päätöksestä (1186–1188 kohta) ilmenevät asiassa huomioon otetut Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen (nykyisin unionin tuomioistuin ja unionin yleinen tuomioistuin) tuomiot.

Lisäksi purun hakija on viitannut hakemuksessaan unionin yleisen tuomioistuimen 17.5.2013 antamaan tuomioon T-146/09, Parker ITR ja Parker-Hannifin v. komissio (EU:T:2013:258). Purun hakijan mukaan edellä mainitussa tuomiossa vahvistettujen oikeusohjeiden perusteella on selvää, ettei hakijayhtiön olisi tullut joutua seuraamusmaksuvastuuseen ainakaan ajalta ennen 31.10.2000.

Purun hakija on viitannut muun ohella edellä mainitun tuomion 116 kohtaan, jossa on lausuttu seuraavaa:

"Näin ollen oikeushenkilön, joka johti kyseistä yritystä kilpailusääntöjen rikkomisen aikana, eli ITR:n ja sen emoyhtiön Saiagin oli vastattava kyseisestä rikkomisesta, vaikka rikkomisen toteavan päätöksen tekemispäivänä aluksilla käytettäviä siirtoletkuja koskevan toiminnan hoitaminen oli annettu toisen yrityksen eli tässä tapauksessa Parker-Hannifinin vastuulle. Yksilöllisen vastuun periaatetta ei näet saa asettaa kyseenalaiseksi taloudellisen jatkuvuuden periaatteella tapauksissa, joissa – kuten käsiteltävässä asiassa – kartellissa mukana ollut yritys eli Saiag ja sen tytäryhtiö ITR luovuttavat osan toiminnoistaan riippumattomalle kolmannelle eikä luovuttajan ja luovutuksensaajan eli tässä tapauksessa Saiagin tai ITR:n ja Parker-Hannifinin välillä ole mitään rakenteellista yhteyttä."

Unionin tuomioistuin on 18.12.2014 asiassa C-434/13 P, komissio v. Parker Hannifin Manufacturing ja Parker-Hannifin (EU:C:2014:2456) antamallaan tuomiolla Euroopan komission valituksesta kumonnut edellä mainitun tuomion asiassa T-146/09 ja palauttanut asian unionin yleiselle tuomioistuimelle uudelleen ratkaistavaksi. Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan lausunut muun ohella seuraavaa:

"39 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin kilpailuoikeus koskee yritysten toimintaa ja yrityksen käsitteellä tarkoitetaan jokaista yksikköä, joka harjoittaa taloudellista toimintaa, riippumatta yksikön oikeudellisesta muodosta tai rahoitustavasta. Kun tällainen yksikkö rikkoo kilpailusääntöjä, sen asiana on yksilöllisen vastuun periaatteen mukaisesti vastata kyseisestä rikkomisesta (ks. mm. tuomio Versalis v. komissio, C-511/11, EU:C.2013:386, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

40 Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että kilpailusääntöjä rikkoneen yksikön oikeudellisesta tai organisatorisesta muutoksesta ei välttämättä seuraa, että syntyisi uusi yritys, joka vapautuisi edellisen yrityksen kilpailusääntöjen vastaista käyttäytymistä koskevasta vastuusta, mikäli nämä kaksi yksikköä ovat taloudelliselta kannalta samat. Jos näet yritykset voisivat välttää seuraamukset jo pelkästään muuttamalla identiteettiään uudelleenjärjestelyillä, luovutuksilla tai muilla oikeudellisilla tai organisatorisilla muutoksilla, tavoite, joka koskee kilpailusääntöjen vastaisesta käyttäytymisestä rankaisemista sekä tällaisen käyttäytymisen toistumisen välttämisestä ennalta ehkäisevillä seuraamuksilla, vaarantuisi (tuomio ETI ym. EU:C:2007:775, 41 ja 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

41 Unionin tuomioistuin on siten todennut, että kun kaksi yksikköä muodostaa saman taloudellisen yksikön, se, että rikkomiseen syyllistynyt yksikkö on yhä olemassa ei sellaisenaan estä seuraamuksen määräämistä sille yksikölle, jolle rikkomiseen syyllistynyt yksikkö on siirtänyt taloudellisen toimintansa.

49 Siltä osin kuin ensimmäiseksi on kyse siitä päivämäärästä, jolloin rakenteellisten yhteyksien on oltava olemassa luovuttajan ja luovutuksensaajan välillä, ja siitä ajanjaksosta, jolloin kyseisten yhteyksien on pitänyt olla olemassa näiden välillä, jotta voitaisiin päätellä, että kyse on taloudellisesta jatkuvuudesta, on korostettava, että unionin tuomioistuin on katsonut kyseen olevan taloudellisesta jatkuvuudesta tilanteissa, joissa toiminta oli siirretty rikkomisajanjakson aikana ja joissa luovuttajan ja luovutuksensaajan välillä oli ollut rakenteellisia yhteyksiä kyseisen ajanjakson aikana (tuomio ETI ym., EU:C:2007:775, 45 ja 50 kohta), sekä tilanteissa, joissa toiminta oli siirretty rikkomisen päättymisen jälkeen, siltä osin kuin kahden yksikön välillä oli kyseisen siirron ajankohtana ollut rakenteellisia yhteyksiä (ks. mm. tuomio Aalborg Portland ym. v. komissio, C 204/00 P, C 205/00 P, C 211/00 P, C 213/00 P, C 217/00 P ja C 219/00 P, EU:C:2004:6, 59, 351, 356 ja 357 kohta). Unionin tuomioistuin ei ole missään tapauksessa todennut, että kyseisten yhteyksien olisi pitänyt kestää sen päätöksen tekemiseen saakka, jolla rikkomisesta määrättiin seuraamus.

50 Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 68 kohdassa huomauttanut, tästä on pääteltävä, että sen päivämäärän, joka on merkityksellinen arvioitaessa taloudellisen jatkuvuuden olemassaolon osoittamiseksi sitä, onko toiminta siirretty konsernin sisällä vai itsenäisten yritysten välillä, on oltava toiminnan siirron itsensä päivämäärä.

51 Vaikka luovuttajan ja luovutuksensaajan välillä on kyseisenä ajankohtana oltava olemassa rakenteelliset yhteydet, joiden perusteella voidaan yksilöllisen vastuun periaatteen mukaisesti katsoa, että kaksi yksikköä muodostaa yhden ainoan yrityksen, taloudellisen jatkuvuuden periaatteella tavoitellun päämäärän kannalta ei ole kuitenkaan välttämätöntä, että kyseiset yhteydet kestävät koko jäljellä olevan rikkomisajanjakson ajan tai siihen saakka, kunnes päätös, jolla rikkomisesta määrätään seuraamus, annetaan. Kuten tämän tuomion 40 kohdassa on näet huomautettu, kyseisen periaatteen soveltamisella pyritään estämään se, että kilpailusääntöjen tehokas vaikutus vaarannetaan kyseessä oleviin yrityksiin vaikuttavilla uudelleenjärjestelyillä tai luovutuksilla. Tämän osalta on vielä todettava, että oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että vastuuseen joutuminen ei riipu sellaisen ennalta-arvaamattoman ja epävarman tapahtuman toteutumisesta, kuten asianomaisten yritysten päättämästä uudesta organisatorisesta muutoksesta.

54 Siltä osin kuin kolmanneksi on kyse siitä valituksenalaisen tuomion 116 kohdassa esitetystä väitteestä, jonka mukaan komission olisi käsiteltävän tapauksen olosuhteissa pitänyt katsoa, että entiset toiminnan harjoittajat olivat vastuussa ennen toiminnan siirtoa tapahtuneesta rikkomisesta, on korostettava, että se on osa sitä virheellistä päättelyä, jolla unionin yleinen tuomioistuin on katsonut heti alkuun, ettei kyse ollut taloudellisesta jatkuvuudesta. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on kuitenkin todettu, että kun tällainen tilanne on näytetty toteen, se, että rikkomiseen syyllistynyt yksikkö on yhä olemassa, ei sellaisenaan estä seuraamuksen määräämistä sille yksikölle, jolle rikkomiseen syyllistynyt yksikkö on siirtänyt taloudellisen toimintansa (ks. mm. tuomio Versalis v. komissio, EU:C:2013:386, 52–54 kohta).

55 Edellä esitettyjen seikkojen perusteella on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan valituksenalaisen tuomion 115 ja 116 kohdassa ilman, että se olisi ottanut huomioon ITR SpA:n ja ITR Rubberin välillä näiden kahden yksikön välillä tapahtuneen toiminnan siirron ajankohtana olemassa olleita yhteyksiä, ettei käsiteltävässä tapauksessa ollut kyse taloudellisesta jatkuvuudesta, koska luovuttaneen yksikön ja luovutuksen saaneen yksikön, jotka olivat sen mukaan Saiag SpA tai ITR SpA ja Parker Hannifin, välillä ei ollut rakenteellisia yhteyksiä."

Unionin yleinen tuomioistuin on unionin tuomioistuimen mainitun tuomion C-434/13 P jälkeen ratkaissut asian uudelleen 14.7.2016 antamallaan tuomiolla T-146/09 RENV, Parker Hannifin Manufacturing ja Parker-Hannifin v. komissio (EU:T:2016:411). Mainitussa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin on pysyttänyt unionin tuomioistuimen tuomion (tuomion 73 kohta).

Hakija on lisäksi viitannut seuraavaan unionin yleisen tuomioistuimen (aikaisemmin yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin) tuomioon:

T-161/05, Hoechst v. komissio (EU:T:2009:366):

"61 On hylättävä myös kantajan väite siitä, että se, että se siirsi MCAA:n taloudellisen yksikön toiselle yritykselle, merkitsi myös sitä, että vastuu kilpailunvastaisista toimista siirtyi uudelle toiminnan harjoittajalle. Kun otetaan huomioon edellä 50 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, kantaja eli oikeushenkilö, joka johti kyseistä yritystä aikana, jolloin yhteisön kilpailusääntöjä on rikottu, vastaa kilpailusääntöjen rikkomisesta, vaikka kilpailusääntöjen rikkomisesta tehdyn langettavan päätöksen tekemispäivänä yrityksen toiminta oli Clariant AG:n vastuulla. Taloudellisen jatkuvuuden periaate ei voi asettaa kyseenalaiseksi henkilökohtaisen vastuun periaatetta käsiteltävänä olevan kaltaisessa tapauksessa, jossa kartelliin osallistunut yritys luovuttaa osan toiminnastaan riippumattomalle kolmannelle osapuolelle eikä alkuperäisen ja uuden toiminnan harjoittajan välillä ole rakenteellista yhteyttä (ks. vastaavasti julkisasiamies Kokottin em. asiassa ETI ym. antama ratkaisuehdotus, 82 kohta)."

Hakija on vielä viitannut seuraaviin unionin tuomioistuimen (aikaisemmin yhteisöjen tuomioistuin) tuomioihin:

C-279/98 P, Cascades v. komissio (EU:C:2000:626):

"77. Vaikka valittajaa on pidettävä vastuullisena näiden kahden tytäryhtiönsä toiminnasta siitä lähtien, kun se hankki ne omistukseensa, ei ole kuitenkaan näytetty toteen, että sen voitiin pätevästi katsoa olevan vastuussa niiden tätä aiemmasta kilpailusääntöjen rikkomista merkitsevästä toiminnasta.

78. Kyseistä yritystä silloin, kun kilpailusääntöjä rikotaan, johtaneen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön on lähtökohtaisesti vastattava kilpailusääntöjen rikkomisesta, vaikka kilpailusääntöjen rikkomisesta tehdyn langettavan päätöksen tekemispäivänä yrityksen toiminnan harjoittaminen olisi toisen henkilön vastuulla.

79. Valituksenalaisesta tuomiosta selviää tässä tapauksessa, että Djupafors ja Duffel ovat osallistuneet itsenäisesti kilpailusääntöjen rikkomiseen vuoden 1986 puolivälistä siihen asti, kun valittaja hankki ne omistukseensa maaliskuussa 1989 (ks. valituksenalaisen tuomion 18 kohta). Sitä paitsi valittaja ei ole yksinkertaisesti vain sulauttanut näitä yhtiöitä itseensä, vaan on jatkanut niiden toimintaa omina tytäryhtiöinään. Niiden on näin ollen vastattava itse kilpailusääntöjen rikkomista merkitsevästä toiminnastaan ajalta, ennen kuin valittaja hankki ne omistukseensa, eikä valittajaa voida pitää vastuullisena siitä.

80. Näin ollen on todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se on katsonut valittajan olevan vastuussa niistä kilpailusääntöjen rikkomisista, joihin Duffel ja Djupafors olivat syyllistyneet, ennen kuin valittaja hankki ne omistukseensa, joten valituksenalainen tuomio on tällä perusteella kumottava."

C-286/98 P, Stora Kopparbergs Bergslags v. komissio (EU:C:2000:630):

"37. Tähän on todettava, että luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön, joka johtaa kyseistä yritystä aikana, jolloin kilpailusääntöjä on rikottu, on lähtökohtaisesti vastattava kilpailusääntöjen rikkomisesta, vaikka kilpailusääntöjen rikkomisesta annetun langettavan päätöksen antamispäivänä yrityksen toiminta on toisen henkilön vastuulla.

38. Tässä tapauksessa on riidatonta, että Feldmühle ja CBC olivat edelleen olemassa sen jälkeenkin, kun valittaja hankki ne itselleen syyskuussa 1990, joten sen oikeushenkilön, joka johti niiden toimintaa, ennen kuin valittaja hankki ne omistukseensa, on katsottava olevan vastuussa niiden toimista.

39. Se, että valittajan oli tänä aikana täytynyt olla tietoinen siitä, että ne osallistuivat kartelliin, koska se itse osallistui siihen tammikuusta 1987 lähtien tytäryhtiönsä Kopparforsin kautta, ei riitä siihen, että sen olisi katsottava olevan vastuussa niistä kilpailusääntöjen rikkomisista, joihin nämä yhtiöt olivat syyllistyneet, ennen kuin se hankki ne omistukseensa; näin on julkisasiamieskin perustellusti katsonut ratkaisuehdotuksensa 80 kohdassa."

1.3 Keskeiset tosiseikat

Purkuhakemuksen kohteena olevan korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan Interasfaltti Oy (31.12.1998 asti Interbetoni Oy) oli rikkonut kilpailunrajoituslain 5 ja 6 §:n säännöksiä ajalla 7.7.1997–talvi 2002. Asiakirjoista käy ilmi, että Interasfaltti Oy:n emoyhtiönä oli tuona aikana ollut Oy Läntinen Teollisuuskatu 15 -niminen yhtiö, jonka osakekannan NCC-konserni (NCC Finland Oy) oli hankkinut 30.10.2000 norjalaiselta Rieber & Søn ASA -nimiseltä yhtiöltä.

Purkuhakemuksen kohteena olevasta päätöksestä käy ilmi, että Interasfaltti Oy oli 30.9.2002 fuusioitu Oy Läntinen Teollisuuskatu 15 -nimiseen emoyhtiöönsä, jonka nimeksi oli samalla muutettu Interasfaltti Oy.

NCC Finland Oy oli 1.1.2003 jakautunut kolmeksi yhtiöksi, joista yksi oli ollut NCC Roads Oy, joka mainitusta päivästä alkaen oli omistanut Interasfaltti Oy:n (entinen Oy Läntinen Teollisuuskatu 15) osakekannan. Interasfaltti Oy (entinen Oy Läntinen Teollisuuskatu 15) oli asetettu vapaaehtoiseen selvitystilaan 1.2.2003 alkaen, se oli purkautunut 31.12.2003 ja purkautuminen oli merkitty kaupparekisteriin 28.1.2004.
Interasfaltti Oy:n (entinen Oy Läntinen Teollisuuskatu 15) liiketoiminnot ja osa omaisuudesta oli siirretty ennakkojako-osuuden luovutuksena NCC Roads Oy:lle 31.1.2003.

Interbetoni Oy:n nimissä harjoitettua liiketoimintaa oli 31.12.1998 tehdyn yhtiön nimenmuutoksen myötä jatkettu Interasfaltti Oy:n nimissä sekä edelleen samalla nimellä myös 30.9.2002 tapahtuneen sulautumisen jälkeen aina 31.1.2003 saakka, minkä jälkeen kyseistä liiketoimintaa oli 1.2.2003 alkaen harjoitettu NCC Roads Oy:n nimissä.

Interasfaltti Oy:n selvitystilaa oli jatkettu 11.12.2006, mikä oli merkitty kaupparekisteriin 19.1.2007.

Kilpailuvirasto oli tehnyt seuraamusmaksuesityksen markkinaoikeudelle 31.3.2004.

Purkuhakemuksen kohteena olevasta päätöksestä (96 kohta) käy ilmi, että NCC Roads Oy oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että NCC Roads voidaan määrätä vastaamaan enimmilläänkin vain ajasta, jonka niin sanottu vanha tai uusi Interasfaltti on ollut osa NCC-konsernia eli vain ajasta 31.10.2000 alkaen. Purkuhakemuksen kohteena olevan päätöksen 1245 kohdassa korkein hallinto-oikeus oli katsonut, että NCC Roadsille oli voitu määrätä seuraamusmaksu Interbetonin/Interasfaltin menettelystä myös ajalta ennen kuin Interbetoni/Interasfaltti on tullut osaksi NCC-konsernia.

Korkein hallinto-oikeus oli purkuhakemuksen kohteena olevan päätöksen 1245 kohdassa lausunut perusteluina seuraamusmaksun määräämiselle muun ohella, että asfalttitoiminnan käsittävää taloudellista toimintaa, jossa väitetty kilpailunrajoituslain säännösten rikkominen oli tapahtunut, oli jatkettu katkeamatta yritysjärjestelyistä huolimatta ja senkin jälkeen, kun Interasfaltin purkamiseen oli päädytty omalla päätöksellä. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mainitun kohdan mukaan, kun otettiin huomioon kysymyksessä olevan taloudellisen toiminnan siirtäminen ja sen jatkaminen yhtiöoikeudellisista järjestelyistä huolimatta sekä lisäksi järjestelyihin osallistuneiden yhtiöiden rakenteellinen yhteys ja erityisesti se, että väitettyyn kilpailunrajoitukseen osallistunut oikeushenkilö oli lakannut olemasta toisen konserniyhtiön yksinomaisessa päätösvallassa olleella yhtiöjärjestelyjä koskevalla valinnalla, NCC Roadsille oli voitu kilpailunrajoituslain 8 §:n nojalla määrätä seuraamusmaksu Interbetonin/Interasfaltin menettelystä.

1.4 Ilmeisesti väärää lain soveltamista koskevan purkuperusteen edellytysten täyttymisen arviointi

1.4.1 Purkuhakemuksen tueksi esitetyt perusteet

NCC Roads on korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan purkuhakemuksessa ja muissa kirjelmissään esittänyt, että korkein hallinto-oikeus on purkuhakemuksen kohteena olevassa päätöksessä soveltanut kilpailunrajoituslain (480/1992) 8 §:ää ilmeisen virheellisellä tavalla määrätessään seuraamusmaksun muulle taholle kuin kilpailunrajoitukseen syyllistyneelle oikeushenkilölle. Kansallisessa laissa ei ole ollut säännöstä taloudellisen jatkuvuuden periaatteen soveltamisen mahdollisuudesta seuraamusmaksua määrättäessä. Korkein hallinto-oikeus on purun hakijan mukaan tulkinnut myös unionin tuomioistuinten oikeuskäytäntöä väärin. Unionin tuomioistuinten oikeuskäytännössä ei ole katsottu vastuun siirtyneen yhtiön liiketoimintaa jatkaneelle taholle rakenteellisten yhteyksien syntymistä edeltävältä ajalta lukuun ottamatta tilannetta, jossa seuraaja on itse osallistunut kilpailusääntöjen rikkomiseen tai jossa olosuhteet ovat muutoin olleet poikkeukselliset. Interasfaltilla ei purun hakijan mukaan ole ollut rakenteellista tai muutakaan yhteyttä hakijaan ennen 30.10.2000. Asiassa seuraamusmaksu voidaan määrätä seuraajalle aikaisintaan rakenteellisten yhteyksien syntymisen jälkeiseltä ajalta.

Asiassa on purun hakijan mukaan kysymys yrityskohtaisen vastuun periaatteen soveltamisesta eli kahden konsernin välisestä vastuunjaosta, eikä asiassa voida soveltaa taloudellisen jatkuvuuden periaatetta, kun alkuperäinen vastuutaho on ollut edelleen olemassa. Yrityskohtaisen vastuun arvioinnissa ei purun hakijan mukaan ole merkitystä sillä, onko varsinainen kilpailurikkomukseen syyllistynyt taho olemassa seuraamusmaksua määrättäessä, vaan olennaista on kilpailurikkomukseen syyllistyneen tahon toiminnasta vastanneen tahon olemassaolo. Purun hakijan mukaan 31.10.2000 edeltävältä ajalta vastuussa olisi ollut kilpailunrajoitukseen syyllistynyt elinkeinonharjoittaja ja/tai sen silloinen emoyhtiö. Koska Interasfaltin aiemmin omistanut ja siten Interasfaltista vastuussa ollut Rieber & Søn ASA oli toiminut markkinoilla seuraamusmaksuesityksen ajankohtana 31.3.2004, asiassa olisi tullut soveltaa yrityskohtaista vastuuta. Tässä arvioinnissa Interasfaltin toiminnan päättymisellä tai jatkumisella ei ole ollut merkitystä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että seuraantokysymys oli ollut esillä jo markkinaoikeudessa. Markkinaoikeuden päätöksestä käy ilmi, että markkinaoikeus oli arvioinut muun ohella NCC Roadsin osalta sitä, voidaanko, ja millä edellytyksillä, kilpailunrajoituslain nojalla elinkeinonharjoittajalle määrättävä seuraamusmaksu määrätä muulle kuin siihen tosiasiallisesti osallistuneelle oikeushenkilölle.

1.4.2 Oikeudellinen arviointi

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ollut purkuhakemuksen kohteena olleessa päätöksessä ratkaistavana, voitiinko NCC Roadsille määrätä seuraamusmaksu Interbetonin/Interasfaltin kilpailunrajoituslain vastaisesta menettelystä. Kysymys oli tilanteesta, jossa Interbetonin/Interasfaltin kilpailurikkomus oli alkanut ajankohtana, jolloin yhtiö kuului muuhun konserniin ja jatkunut yhtiön tultua osaksi NCC-konsernia. Purun hakija oli määrätty maksamaan seuraamusmaksua Interbetonin/Interasfaltin menettelystä myös ajalta ennen kuin mainittu yhtiö oli tullut osaksi NCC-konsernia.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kilpailunrajoituslain vastaiseksi todetun menettelyn perusteella määrättävään seuraamusmaksuun on tullut soveltaa kilpailunrajoituslain säännöksiä sellaisina kuin ne olivat olleet ennen 1.5.2004 voimaan tullutta kilpailunrajoituslain muutosta. Sanottu merkitsee siten, että seuraamusmaksun määräämiseen tulevat käsillä olevassa asiassa sovellettaviksi 30.4.2004 saakka voimassa olleet kilpailunrajoituslain 8 §:n 1 ja 2 momentti (480/1992).

Kuten korkeimman hallinto-oikeuden purkuhakemuksen kohteena olevasta päätöksestä (950 ja 951 kohta) käy ilmi, Euroopan yhteisön perustamissopimuksen (nykyisin sopimus Euroopan unionin toiminnasta, SEUT) kilpailusäännöt olivat jo ennen 1.5.2004 voimaan tulleita kilpailunrajoituslain muutoksia olleet kansallisesti suoraan sovellettavia, ja markkinoilla toimivien elinkeinonharjoittajien oli tullut ottaa ne toiminnassaan huomioon. Näin ollen korkein hallinto-oikeus on voinut kilpailurajoituslain säännösten tulkinnassa ottaa huomioon myös seuraamusmaksuesityksessä tarkoitettuna aikana voimassa olleet Euroopan yhteisön kilpailunrajoituksia koskevat säännöt ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuinten niitä koskevan oikeuskäytännön.

Unionin kilpailuoikeus koskee yritysten toimintaa, ja yrityksen käsitteellä tarkoitetaan jokaista yksikköä, joka harjoittaa taloudellista toimintaa, riippumatta yksikön oikeudellisesta muodosta tai rahoitustavasta (asia C-280/06, ETI ym., tuomio 11.12.2007, EU:C:2007:775, 38 kohta siinä mainittuine oikeuskäytäntöviittauksineen). Kun tällainen yksikkö rikkoo kilpailusääntöjä, sen asiana on henkilökohtaisen tai yrityskohtaisen vastuun periaatteen mukaisesti vastata kyseisestä rikkomisesta (mainittu tuomio 39 kohta siinä mainittuine oikeuskäytäntöviittauksineen). Lähtökohtaisesti henkilökohtaisen tai yrityskohtaisen vastuun periaatteen nojalla vastuu kilpailunrajoituksesta on elinkeinonharjoittajalla niin pitkään kuin se oikeushenkilönä on olemassa (C-49/92 P, komissio v. Anic Partecipazioni, EU:C:1999:356, 145 kohta).

Edellä esitetyn mukaisesti unionin tuomioistuinten oikeuskäytännössä vahvistetun yrityskohtaisen vastuun periaatteen nojalla kilpailunrajoituksesta vastuussa on siihen syyllistynyt elinkeinonharjoittaja. Vastuu on elinkeinonharjoittajalla niin pitkään kuin se oikeushenkilönä on olemassa. Puheena olevassa asiassa yrityskohtaisen vastuun periaatteen mukaisesti Interasfaltti on ollut vastuussa kilpailurikkomuksesta koko sen kestoajalta aina 31.1.2003 saakka, jolloin Interasfaltti on lakannut taloudellisesti olemasta.

Taloudellisen jatkuvuuden periaate tulee pääsääntöisesti sovellettavaksi vain tilanteissa, joissa yrityskohtaisesti vastuussa oleva oikeushenkilö on oikeudellisesti lakannut olemasta kilpailusääntöjen rikkomisen jälkeen. Kuten purkuhakemuksen kohteena olevasta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä käy ilmi, taloudellisen jatkuvuuden periaate, jonka taustalla on tarve turvata kilpailusääntöjen tehokas täytäntöönpano ja jossa seuraamus kilpailunrajoituksesta voidaan määrätä muullekin toimijalle kuin varsinaisesti rikkomukseen syyllistyneelle, on tunnustettu unionin oikeuskäytännössä jo ainakin vuodesta 1975 lähtien (C-40/73, Suiker Unie ym. v. komissio, EU:C:1975:174, yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 16.12.1975). Myös purun hakija on todennut, että korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä mainituissa tuomiossa C-280/06 ETI ym. jaC-204/00 P, Aalborg Portland ym. v. komissio (EU:C:2004:6) sekä
T-134/94, NMH Stahlwerke v. komissio (EU:T:1999:44) on ollut kysymys taloudellisen jatkuvuuden periaatteen soveltamisesta.

Taloudellisen jatkuvuuden periaate tarkoittaa lähtökohtaisesti vastuuta kilpailurikkomuksesta koko sen kestoajalta (C-40/73 Suiker Unie ym. v. komissio, 84–87 kohta). Koska kilpailuoikeuden soveltamisala koskee taloudellisia kokonaisuuksia, kilpailurikkomuksesta on mahdollista määrätä taloudellisena seuraajana pidettävälle elinkeinonharjoittajalle seuraamus myös kilpailurikkomuksen siitä osasta, jonka kilpailunrajoitukseen syyllistynyt taloudellinen kokonaisuus on tehnyt ennen seuraannon tapahtumista (T-134/94, NMH Stahlwerke v. komissio, 43 kohta).

Kuten edellä on käynyt ilmi, unionin tuomioistuinten oikeuskäytännössä on hakemuksen kohteena olevan päätöksen antamisaikaan hyväksytty periaate, jonka mukaan kilpailusääntöjen soveltamisen tarkoittaessa taloudellisia kokonaisuuksia, ei ole estettä katsoa muun kuin välittömästi kilpailusääntöjen rikkomiseen syyllistyneen tahon olevan vastuussa kilpailunrikkomisesta koko tältä rikkomisen ajalta.

Kuten edellä mainitusta unionin tuomioistuimen tuomiosta C-434/13 P, komissio v. Parker Hannifin Manufacturing ja Parker-Hannifin (50 kohta) käy ilmi, arvioitaessa taloudellisen jatkuvuuden olemassa olon osoittamiseksi sitä, onko toiminta siirretty konsernin sisällä vai itsenäisten yritysten välillä, on merkityksellistä toiminnan siirron päivämäärä. Puheena olevassa asiassa Interasfaltti Oy oli tullut osaksi NCC-konsernia 30.10.2000. Interasfaltti Oy:n liiketoiminnat ja osa omaisuutta oli siirretty ennakkojako-osuutena NCC-konserniin kuuluvalle purun hakijalle 31.1.2003, ja samana päivänä Interasfaltti Oy, jolla ei ole ollut enää liiketoimintaa, oli asetettu selvitystilaan. Purun hakija oli 1.2.2003 lukien jatkanut Interasfaltti Oy:n aiemmin harjoittamaa liiketoimintaa, johon kilpailusääntöjen rikkomiset olivat liittyneet.

Kilpailuviraston seuraamusmaksuesityksessä ratkaiseva ajankohta vastuun kohdentamiseksi on 31.3.2004. Puheena olevassa asiassa Interasfaltin liiketoiminnan siirto on tapahtunut NCC-konsernin sisällä ennen viraston seuraamusmaksuesityksen tekemistä. Kun otetaan huomioon, että kilpailusäännöt koskevat taloudellisia kokonaisuuksia ja että purun hakija oli 1.2.2003 lukien jatkanut Interasfaltti Oy:n aiemmin harjoittamaa liiketoimintaa, johon kilpailusääntöjen rikkomiset olivat liittyneet, sekä se, että kilpailurikkomukseen syyllistynyt Interasfaltti Oy ei ollut enää taloudellisesti eikä myöskään oikeudellisesti olemassa itsenäisenä tytäryhtiönä seuraamusmaksuesityksen tekemisen aikaan, kilpailunrajoituslain 8 § ei ole ollut esteenä sille, että purun hakijalle on määrätty seuraamusmaksu myös siitä kilpailusääntöjen rikkomisen osasta, johon Interasfaltti Oy syyllistyi ennen kuin Interasfaltti Oy oli tullut osaksi NCC-konsernia.

Mitä tulee purun hakijan esittämiin rakenteellisten yhteyksien olemassaolon tarpeellisuutta koskeviin kannanottoihin, korkein hallinto-oikeus toteaa unionin tuomioistuimen katsoneen, että kysymys on taloudellisesta jatkuvuudesta tilanteissa, joissa toiminta on siirretty rikkomisajanjakson aikana ja joissa luovuttajan ja luovutuksensaajan välillä on ollut rakenteellisia yhteyksiä kyseisen ajanjakson aikana, sekä tilanteissa, joissa toiminta on siirretty rikkomisen päättämisen jälkeen, siltä osin kuin kahden yksikön välillä on ollut kyseisen siirron ajankohtana ollut rakenteellisia yhteyksiä (asia C-434/13 P, komissio v. Parker Hannifin Manufacturing ja Parker-Hannifin, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Tilanteessa, jossa kilpailunrajoitukseen syyllistynyt elinkeinonharjoittaja on edelleen olemassa, mutta on myynyt kolmannelle sen liiketoiminnan, johon kilpailusääntöjen rikkomiset liittyvät, seuraamusmaksu voidaan määrätä liiketoiminnan vastaanottajalle, mikäli niiden välillä on rakenteellinen yhteys. Sen sijaan rakenteellisia yhteyksiä ei edellytetä, jos kilpailurikkomukseen alun perin syyllistynyt elinkeinonharjoittaja ei ole enää taloudellisesti tai oikeudellisesti olemassa (C-204/00 P, Aalborg Portland ym. v. komissio, 357–360 kohta).

Korkein hallinto-oikeus toteaa unionin tuomioistuinten oikeuskäytännössä katsotun, että kilpailusääntöjen tehokas täytäntöönpano voi edellyttää, että kartellia ei poikkeuksellisesti lueta kartelliin osallistuneen yrityksen alkuperäisen vaan uuden toiminnanharjoittajan syyksi tilanteessa, jossa viimeksi mainittua voidaan tosiasiallisesti pitää alkuperäisen toiminnanharjoittajan seuraajana eli kun hän siis jatkaa kartelliin osallistuneen yrityksen toiminnan harjoittamista (T-161/05, Hoechst v. komissio,
51 kohta). Edelleen oikeuskäytännöstä johtuu, ettei komission mahdollisuutta katsoa taloudellisen jatkajan olevan vastuussa kilpailuoikeuden rikkomisesta rajoita se, että komission on mahdollista katsoa, että myös aikaisempi emoyhtiö on vastuussa.

Unionin yleinen tuomioistuin on todennut asiassa T-265/12, Schenker v. komissio 29.2.2016 antamassaan tuomiossa (EU:T:2016:111, 199 kohta) seuraavaa: "Lisäksi on todettava, että edellä 196 kohdassa mainitun tuomion Hoechst v. komissio (EU:T:2009:366) 61 kohta ei mitenkään estä näitä toteamuksia. On totta, että tässä kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi, että oikeushenkilö, joka johti kyseistä yritystä aikana, jolloin yhteisön kilpailusääntöjä on rikottu, vastaa kilpailusääntöjen rikkomisesta, vaikka kilpailusääntöjen rikkomisesta tehdyn langettavan päätöksen tekemispäivänä yrityksen toiminta oli annettu toisen yrityksen vastuulle. Tämän kohdan asiayhteydestä ilmenee kuitenkin, että siinä unionin yleinen tuomioistuin ainoastaan selvensi, että emoyhtiön, jolla rikkomisen toteuttamishetkellä oli määräysvalta tytäryhtiössä, joka osallistui siihen suoraan ja kuului siis samaan yritykseen, voitiin katsoa olevan vastuussa tästä rikkomisesta, vaikka komission päätöksen tekemispäivänä nämä yhtiöt eivät enää kuuluneet samaan yritykseen."

Unionin yleinen tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan katsonut, että komissio on voinut olla määräämättä seuraamuksia kysymyksessä olevien kilpailurikkomuksiin syyllistyneiden tytäryhtiöiden aiemmille emoyhtiöille (mainitun tuomion 217, 218, 225, 226 ja 233 kohta).

Purun hakija on vielä esittänyt, että kilpailuviranomaisella on harkintavaltaa seuraamusmaksun kohdistamisessa vain silloin, kun kysymyksessä on elinkeinonharjoittajan sisäinen järjestely. Kilpailuviranomaisella ei ole harkintavaltaa, kun on kysymys seuraamusten kohdistamisesta kahden eri konsernin välillä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että unionin tuomioistuin on 1.2.2018 asiassa C-263/16 P, Schenker v. komissio antamassaan tuomiossa (EU:C:2018:58) katsonut, ettei komissiolla ole tilanteessa, jossa se katsoo kilpailurikkomukseen syyllistyneen tytäryhtiön nykyisen emoyhtiön olevan vastuussa tuosta kilpailurikkomuksesta, velvollisuutta kohdistaa vastuuta tai osavastuuta kilpailurikkomuksesta tytäryhtiön aiempaan emoyhtiöön (48–53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että mainitussa oikeuskäytännössä esitettyjen tulkintakannanottojen mukaisesti NCC Roadsia on voitu korkeimman hallinto-oikeuden purkuhakemuksen kohteena olevan päätöksen mukaisesti pitää vastuussa Interasfaltin tekemästä kilpailurikkomuksesta myös 30.10.2000 edeltävältä ajalta siitä huolimatta, että Interasfaltti on kysymyksessä olevana aikana ollut osa muuta konsernia. Kilpailuvirastolla ei siten ole ollut velvollisuutta kohdentaa 30.10.2000 edeltävää aikaa koskenutta seuraamusmaksuvaatimustaan Rieber & Søn ASA:lle.

Korkein hallinto-oikeus on siten voinut myös edellä esitettyyn nähden määrätä kysymyksessä olevan seuraamusmaksun kokonaisuudessaan NCC Roadsin maksettavaksi. Näin ollen sillä seikalla, että Interasfaltti Oy:n aiemmin omistaneella Rieber & Søn ASA:lla ja NCC-konsernilla ei ole ollut rakenteellisia yhteyksiä, ei ole hakijan esittämällä tavalla oikeudellista merkitystä tilanteessa, jossa kilpailunrajoitukseen osallistunut oikeushenkilö on ollut aikaisemmin osa muuta konsernia ja on sittemmin lakannut olemasta NCC-konserniyhtiön yksinomaisessa päätösvallassa ja purun hakija on jatkanut Interasfaltti Oy:n aiemmin harjoittamaa liiketoimintaa, johon kilpailusääntöjen rikkomiset ovat liittyneet.

Purun hakijan viittaamat unionin tuomioistuimen tuomiot asiassa C–279/98 P, Cascades v. komissio ja asiassa C–286/98 P, Stora Kopparbergs Bergslags v. komissio, joissa on ollut kysymys yrityskohtaisesta vastuusta, eivät tue purkuhakemusta. Mainituista tuomioista käy ilmi, että alkuperäiset kilpailunrajoitukseen syyllistyneet elinkeinonharjoittajat olivat itsenäisesti jatkaneet kilpailua rajoittavaa toimintaa sekä ennen että sen jälkeen, kun ne olivat siirtyneet ensimmäisen elinkeinonharjoittajan omistuksesta toisen elinkeinonharjoittajan omistukseen. Unionin tuomioistuin on muun muassa asiassa C-279/98 P, Cascades v. komissio antamassaan tuomiossa lausunut, että koska kilpailunrajoitukseen syyllistyneet elinkeinonharjoittajat eivät olleet sulautuneet uuteen omistajaansa vaan olivat jatkaneet toimintaa erillisinä tytäryhtiöinä, oli niiden vastattava itse kilpailusääntöjen rikkomista merkitsevästä toiminnastaan ajalta ennen omistussuhteiden muutosta (mainitun tuomion 79 kohta).

Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä lausuttuun nähden, että asiassa on taloudellisen jatkuvuuden periaatteen mukaisesti voitu katsoa purun hakijan olleen vastuussa Interasfaltin kilpailurikkomuksesta koko sen kestoajalta.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan taloudellisen jatkuvuuden periaatteen soveltamisella pyritään nimenomaan estämään se, että unionin kilpailusääntöjen tehokas vaikutus vaarannetaan yrityksiin vaikuttavilla uudelleenjärjestelyillä tai luovutuksilla. Oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että vastuuseen joutuminen ei riipu sellaisen ennalta-arvaamattoman ja epävarman tapahtuman toteutumisesta, kuten asianomaisten yritysten päättämästä uudesta organisatorisesta muutoksesta (asia C-434/13 P komissio v. Parker Hannifin Manufacturing ja Parker-Hannifin, 40 ja 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen sillä seikalla, missä tarkoituksessa Interasfaltti Oy:n liiketoiminnan siirtäminen on tapahtunut, ei ole oikeudellista merkitystä. Myöskään se seikka, että Interasfaltti Oy on myöhemmin seuraamusmaksuesityksen jo ollessa vireillä markkinaoikeudessa asetettu jatkettuun selvitystilaan, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

1.5 Johtopäätös

Edellä olevilla perusteilla NCC Roads Oy:n hakemuksen tueksi ei ole esitetty sellaisia syitä, joista johtuisi, että purkuhakemuksen kohteena olevassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä olisi sovellettu lakia päätöksen antamisaikaan vallinneen oikeustilan vastaisesti, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentti. Purkuhakemukseen ei siten voida suostua. Tämän vuoksi hakemus on hylättävä.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 68 §:n mukaan menettelystä ylimääräisessä muutoksenhaussa on soveltuvin osin voimassa, mitä mainitussa laissa säädetään valituksesta.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, NCC Roads Oy:lle (nykyisin NCC Industry Oy) ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Kuokkanen, Antti Pekkala ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 21.5.2018