KHO:2018:95

Oikeusapu – Kansainvälinen suojelu – Ilmeisen perusteeton hakemus – Suullinen käsittely hallinto-oikeudessa – Asiakohtainen palkkio – Kiinteä palkkio – Kohtuullinen palkkio – Asetuksen ristiriita lain kanssa

Vuosikirjanumero: KHO:2018:95
Antopäivä: 29.6.2018
Taltionumero: 3225
Diaarinumero: 965/4/18 ja 966/4/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:95

Maahanmuuttovirasto oli hylännyt turvapaikanhakijan hakemuksen ulkomaalaislain 101 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteettomana. Hallinto-oikeus hylkäsi valituksen ja totesi, että hakemuksen on katsottava olleen ilmeisen perusteeton. Oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen (palkkioasetus) 7 a §:n 2 momentin mukaan asiakohtainen palkkio hallinto-oikeudessa ilmeisen perusteettoman hakemuksen kohdalla on 400 euroa.

Asiamies oli vaatinut hallinto-oikeudessa palkkiota 1 300 euroa sillä perusteella, että hallinto-oikeudessa toimitetun suullisen käsittelyn vuoksi asia oli laadultaan ja laajuudeltaan erityisen vaativa. Tällöin sovellettavaksi tulisi palkkioasetuksen 7 a §:n 1 momentti. Hallinto-oikeus katsoi, että palkkioasetuksen sanamuoto ei mahdollistanut 400 euroa korkeamman palkkion maksamista.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että oikeusapulain 17 a §:n mukaan avustajalle vahvistetaan kohtuullinen asiakohtainen palkkio. Toisaalta palkkioasetuksen 7 a §:n 2 momentin sanamuoto ei esillä olevassa tilanteessa mahdollistanut 400 euroa suuremman asiakohtaisen palkkion maksamista. Kyseessä olevan asian laadun ja laajuuden vaatima työpanos huomioon ottaen palkkioasetuksen 7 a §:n 2 momentin soveltaminen johtaisi tässä tapauksessa kohtuuttoman matalan palkkion vahvistamiseen avustajalle ja siten ristiriitaan oikeusapulain 17 a §:n kanssa. Ristiriitaa ei ollut mahdollista poistaa palkkioasetuksen tulkinnalla.

Korkein hallinto-oikeus jätti palkkioasetuksen 7 a §:n 2 momentin tässä yksittäistapauksessa soveltamatta perustuslain 107 §:n nojalla. Asia tuli avustajalle asiasta hallinto-oikeudessa aiheutuvan työmäärän perusteella rinnastaa laadultaan ja laajuudeltaan erityisen vaativaan asiaan. Korkein hallinto-oikeus vahvisti, että avustajalle tuli oikeusapulain 17 a §:n perusteella maksaa hallinto-oikeudessa suoritetuista toimenpiteistä vaadittu 1 300 euron palkkio.

Suomen perustuslaki 107 §

Oikeusapulaki 17 a §

Oikeusavun palkkioperusteista annettu valtioneuvoston asetus 7 a § 1 ja 2 momentti

Ulkomaalaislaki 101 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 15.2.2018 nro 18/0149/71

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 24.5.2017 hylännyt Irakin kansalaisen A:n kansainvälistä suojelua ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Hakemus on katsottu ilmeisen perusteettomaksi. Lisäksi Maahanmuuttovirasto on päättänyt käännyttää A:n kotimaahansa Irakiin sekä määrännyt hänet kolmen vuoden pituiseen koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon. Maahanmuuttoviraston päätöksestä ilmenee, että kysymyksessä oli A:n toinen turvapaikkahakemus.

Varsinais-Suomen oikeusaputoimisto on 31.5.2017 myöntänyt A:lle oikeusapua ulkomaalaisasiassa 24.5.2017 lukien ilman perusomavastuuta ja määrännyt hänen avustajakseen oikeustieteen maisteri B:n.

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut muun ohella, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely.

B on hallinto-oikeudessa vaatinut avustajan tehtävistään asiakohtaisena palkkiona 1 300 euroa. B on perustellut palkkiovaatimustaan hallinto-oikeudessa järjestetyllä suullisella käsittelyllä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, toimitettuaan suullisen käsittelyn, hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että hakemus on katsottava ilmeisen perusteettomaksi, ja Maahanmuuttovirasto on voinut hylätä A:n turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen.

Samalla hallinto-oikeus on määrännyt, että B:lle maksetaan valtion varoista asiakohtaisena palkkiona 400 euroa, joka jää valtion vahingoksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään avustajan palkkion osalta muun ohella seuraavasti:

Huolimatta siitä, että asiassa on toimitettu suullinen käsittely, minkä vuoksi asiaa voitaisiin pitää laadultaan ja laajuudeltaan erityisen vaativana, hallinto-oikeus on katsonut, että oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen sanamuoto ei mahdollista 400 euroa korkeamman palkkion maksamista asiassa, jossa on kyse ilmeisen perusteettomasta hakemuksesta.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut ulkomaalaislain 101 §:n, oikeusapulain 17, 17 a ja 18 §:n sekä oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen 7 a §:n 1 momentin ja 11 §:n.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Viima, Hanna Lähdeniemi ja Mari Tarro-Achamyelehe. Esittelijä Henna Salovaara.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A on pääasian osalta pyytänyt valitusluvan myöntämistä ja maasta poistamisen täytäntöönpanon kieltämistä.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 2.3.2018 taltionumero 998 hylännyt A:n hakemuksen maasta poistamisen täytäntöönpanon kieltämisestä.

A on toimittanut lisäselvitystä.

2. B on pyytänyt valitusluvan myöntämistä avustajalle maksettavan palkkion osalta. B on vaatinut, että hänelle määrätään maksettavaksi palkkiona valittajan avustamisesta hallinto-oikeudessa 1 300 euroa.

B on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuden määräämä 400 euron palkkio on ilmeisen kohtuuton, kun otetaan huomioon asian hoitamiseen kulunut aika ja tehdyt toimenpiteet. Toimenpiteitä ovat olleet asiaan perehtyminen, valituskirjelmän laatiminen, lisäselvitysten toimittaminen, yhteydenpito päämieheen, suullisen käsittelyn päivämäärästä sopiminen, suulliseen käsittelyyn valmistautuminen ja todistajien haastatteleminen, suulliseen käsittelyyn osallistuminen, kirjallisen loppulausunnon laatiminen ja päätöksen tiedoksianto sekä valituslupahakemukseen liittyvistä seikoista kertominen päämiehelle. Avustajan ei ole ollut mahdollista kieltäytyä toimenpiteistä tai luopua toimeksiannosta siinä vaiheessa, kun on käynyt selväksi, että ajankäyttö tulisi olemaan kymmeniä tunteja. Lain soveltamisen ja tulevan oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeää saada korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu avustajan palkkion osalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Valituslupahakemus hylätään pääasian osalta. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua A:n valitukseen.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan oikeusavun osalta ja tutkii valituksen tältä osin. Hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan avustajan palkkion osalta siten, että avustajalle hyväksytään maksettavaksi valtion varoista päämiehensä avustamisesta hallinto-oikeudessa 400 euron sijaan vaatimuksen mukaisesti palkkiona 1 300 euroa.

Perustelut

1. A:n valitus

Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole ulkomaalaislain 196 §:ssä säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

2. B:n valitus avustajalle maksettavasta palkkiosta

2.1 Sovellettavat säännökset

Oikeusapulain 17 a §:n mukaan kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa yksityiselle avustajalle vahvistetaan kohtuullinen asiakohtainen palkkio avustajan tehtävien hoitamisesta. Valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin asiakohtaisen palkkion määrästä.

Oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen (palkkioasetus, 716/2016) 7 a §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan avustajalle maksetaan kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa tehtävään käytetyn ajan perusteella maksettavan palkkion sijasta asiakohtainen palkkio hallinto-oikeudessa käsiteltävässä asiassa 800 euroa ja, jos asia on laadultaan ja laajuudeltaan erityisen vaativa, 1 300 euroa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan palkkio on kuitenkin 400 euroa hallinto-oikeudessa käsiteltävässä asiassa, jos kyse on ulkomaalaislain 101 §:ssä tarkoitetusta ilmeisen perusteettomasta hakemuksesta, 102 §:ssä tarkoitetusta uusintahakemuksesta tai 103 §:ssä tarkoitetusta asian tutkimatta jättämisestä.

Suomen perustuslain 107 §:n mukaan, jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

2.2 Oikeusapulain muutoksen (650/2016) ja oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen muutoksen (716/2016) valmisteluaineisto

Ulkomaalaislain ja eräisiin siihen liittyvien lakien muuttamisesta eduskunnalle annetun hallituksen esityksen (HE 32/2016 vp) yleisperustelujen mukaan oikeusapulain 17 a §:n mukaisen kiinteän asiakohtaisen palkkion eli taksan säätäminen kansainvälistä suojelua koskeviin asioihin selkeyttäisi ja tehostaisi palkkiolaskujen käsittelyä hallintotuomioistuimissa ja oikeusaputoimistoissa. Hallituksen esityksen pääasiallisena tavoitteena on luoda edellytyksiä sille, että kansainvälistä suojelua koskevat valitusasiat olisi mahdollista käsitellä aikaisempaa joutuisammin. Kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa yksityiselle avustajalle vahvistettaisiin kohtuullinen asiakohtainen palkkio avustajan tehtävien hoitamisesta. Kiinteiden palkkioiden käyttö nopeuttaa ja selkiyttää käsittelyprosessia sekä on omiaan hillitsemään kustannusten kasvua.

Oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen muutosta koskevan oikeusministeriön perustelumuistion 23.8.2016 OM 7/33/2016 mukaan vaikka kyse on selvästi yksilöitävästä asiaryhmästä, eivät avustajan tarpeelliset toimenpiteet ole kaikissa hoidettavissa asioissa niin yhdenmukaiset, että kohtuullinen korvaus olisi aina samansuuruinen. Tämän vuoksi esitetään tuomioistuinvaiheeseen asioiden laadun ja laajuuden perusteella kolmea erisuuruista palkkiota sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltävissä asioissa. Erityisesti niin sanotut nopeutetun menettelyn asiat ovat selkeästi yksinkertaisimpia ja vievät vähiten aikaa, joten koko prosessin osalta näille on ehdotettu alempi palkkiotaksa.

2.3 Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys siitä, voidaanko ulkomaalaislain 101 §:n mukaista ilmeisen perusteetonta hakemusta koskevassa asiassa, jossa on hallinto-oikeudessa pidetty suullinen käsittely, katsoa palkkioasetuksen 7 a §:n 2 momentissa säädetty asiakohtainen palkkio 400 euroa kohtuulliseksi korvaukseksi avustajalle hänen asiassa suorittamistaan toimenpiteistä.

Lisäksi on kysymys siitä, että jos palkkioasetuksen mukaisen asiakohtaisen palkkion ei voida katsoa muodostuvan tällaisessa tilanteessa avustajalle kohtuulliseksi, voidaanko palkkioasetusta tulkitsemalla päästä kohtuulliseen lopputulokseen vai tulisiko kyseinen lainkohta jättää soveltamatta sillä perusteella, että sen soveltaminen johtaisi ristiriitaan oikeusapulain 17 a §:ssä säädetyn palkkion kohtuullisuusvaatimuksen kanssa.

2.4 Oikeudellinen arviointi

Oikeusapulain 17 a §:n mukaan avustajalle vahvistetaan kohtuullinen asiakohtainen palkkio. Samassa pykälässä on annettu asetuksenantovaltuus, jonka pohjalta asiakohtaiset palkkiot on säädetty valtioneuvoston asetuksella. Pykälän sanamuodosta ja sitä koskevasta hallituksen esityksestä käy ilmi, että tarkoituksena on ollut palkkiolaskujen selkeyttämisen ja tehostamisen ohella myös se, että vahvistettavat asiakohtaiset palkkiot kattavat kohtuullisen korvauksen avustajalle kaikista hänen suorittamistaan toimenpiteistä.

Hallinto-oikeus on katsonut valituksenalaisella päätöksellään valittajan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen olleen ulkomaalaislain 101 §:ssä tarkoitetuin tavoin ilmeisen perusteeton ja määrännyt vaatimuksen enemmälti hyläten avustajalle maksettavaksi edellä mainitun palkkioasetuksen säännöksen mukaisen asiakohtaisen palkkion 400 euroa. Hallinto-oikeus on perusteluissaan todennut, että koska asiassa on toimitettu suullinen käsittely, asiaa voitaisiin pitää laadultaan ja laajuudeltaan erityisen vaativana, mutta palkkioasetuksen sanamuoto ei mahdollista 400 euroa korkeamman palkkion maksamista asiassa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa samoin kuin hallinto-oikeus, että palkkioasetuksen 7 a §:n 2 momentin sanamuoto ei mahdollista 400 euroa suuremman asiakohtaisen palkkion maksamista avustajalle hallinto-oikeudessa asian laadun ja laajuuden perusteella tilanteessa, jossa kyse on ilmeisen perusteettomasta hakemuksesta, joka ratkaistaan ulkomaalaislain 104 §:n mukaisesti nopeutetussa menettelyssä. Asetuksen muuttamista koskevasta perustelumuistiosta käy ilmi, että säännöstä laadittaessa ei ole otettu huomioon, että eräissä tilanteissa myös nopeutetun menettelyn asiat voivat erityisesti ajankäytön osalta vaatia avustajalta sellaisia toimenpiteitä, että säännöksen mukaisen alemman palkkiotaksan mukainen asiakohtainen korvaus saattaa muodostua yksittäisessä tapauksessa avustajalle kohtuuttoman matalaksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että tässä tapauksessa, jossa hallinto-oikeudessa on pidetty suullinen käsittely, asiaa on pidettävä palkkioasetuksen 7 a §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla laadultaan ja laajuudeltaan erityisen vaativana. Asian laatu ja laajuus ovat edellyttäneet avustajalta sellaista työpanosta, että palkkioasetuksen mukaista alempaa palkkiota ei voida pitää kohtuullisena korvauksena avustajan suorittamista toimenpiteistä. Näin ollen avustajan palkkion määrääminen palkkioasetuksen 7 a §:n 2 momentin mukaan olisi tässä tapauksessa oikeusapulain 17 a §:ssä säädetyn asiakohtaisen palkkion kohtuullisuusvaatimuksen vastaista.

Koska oikeusapulain 17 a §:n nojalla annetun palkkioasetuksen perusteella avustajalle maksettavat palkkiot on säännelty yksityiskohtaisesti eri tilanteita varten, palkkioasetusta ei ole mahdollista tulkita siten, että nopeutetussa menettelyssä ratkaistun hakemuksen osalta voitaisiin asian ollessa laadultaan ja laajuudeltaan erityisen vaativa soveltaa palkkioasetuksen 7 a §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista korkeampaa palkkioita tai maksaa palkkio jollakin muulla perusteella korotettuna.

Kyseessä olevan asian laadun ja laajuuden vaatima työpanos huomioon ottaen palkkioasetuksen 7 a §:n 2 momentin soveltaminen johtaisi tässä tapauksessa edellä todetulla tavalla kohtuuttoman matalan palkkion vahvistamiseen avustajalle ja siten ristiriitaan oikeusapulain 17 a §:n kanssa. Edellä todetulla tavalla tässä tapauksessa syntyvää ristiriitaa ei ole mahdollista poistaa palkkioasetuksen tulkinnalla. Näin ollen palkkioasetuksen 7 a §:n 2 momentti on tässä yksittäistapauksessa jätettävä soveltamatta perustuslain 107 §:n nojalla.

2.5 Lopputulos

Koska asia on hallinto-oikeudessa ollut avustajalle asiasta aiheutuvan työmäärän perusteella laadultaan ja laajuudeltaan rinnastettavissa palkkioasetuksen 7 a §:n 1 momentin mukaiseen erityisen vaativaan asiaan, korkein hallinto-oikeus vahvistaa B:lle maksettavaksi kohtuullisena korvauksena avustajan tehtävästä hallinto-oikeudessa palkkioasetuksen 7 a §:n 2 momentin perusteella vahvistetun 400 euron asiakohtaisen palkkion sijaan oikeusapulain 17 a §:n perusteella 1 300 euron suuruisen palkkion.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Anne Nenonen ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Elina Nyholm.

 
Julkaistu 29.6.2018