KHO:2018:116

Esteellisyys – Tuomioistuin – Objektiivinen puolueettomuus – Hallinto-oikeuden esittelijä – Ulkomaalaisasia – Kansainvälinen suojelu – Taustavirka – Maahanmuuttovirasto

Vuosikirjanumero: KHO:2018:116
Antopäivä: 22.8.2018
Taltionumero: 3829
Diaarinumero: 5673/4/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:116

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana kysymys siitä, oliko esittelijä, joka oli hallinto-oikeuden esittelijän määräaikaisessa virkasuhteessa, ollut valituksenalaisessa kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevassa asiassa objektiivisesti arvioituna esteellinen toimimaan esittelijänä, kun hänen vakinainen virkansa oli Maahanmuuttoviraston ylitarkastajan virka, josta hän oli virkavapaana. Esittelijän subjektiivista puolueettomuutta ei ollut asetettu asiassa kysymyksenalaiseksi.

Esittelijä ei ollut käsitellyt samaa asiaa Maahanmuuttovirastossa tai aiemmin hallinto-oikeudessa, eikä oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 1 ja 2 momenttiin perustuva ennakkoasenne-esteellisyys tullut asiassa sovellettavaksi. Esteellisyyttä tuli kuitenkin arvioida saman luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan ja 7 §:n 3 momentin perusteella.

Esittelijän virkaura Maahanmuuttovirastossa oli suhteellisen lyhyt, eikä häntä voitu pitää asemansa ja tehtäviensä perusteella ulkopuolisen tarkkailijankaan näkökulmasta erityisen profiloituneena Maahanmuuttoviraston edustajana.

Esittelijän riippuvuus Maahanmuuttovirastosta ei ollut virkavapauden aikanakaan kokonaan katkennut. Oikeudenkäymiskaaren ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä selostetun kansainvälisen ja kansallisen oikeuskäytännön perusteella ei ollut perusteltua katsoa, että hallinto-oikeuden määräaikaisen tuomarin tai esittelijän taustavirka hallintoviranomaisessa aina tekisi tällaisen henkilön esteelliseksi kaikissa asioissa, joissa kyseinen hallintoviranomainen on tehnyt muutoksenhaunalaisen päätöksen. Mahdollista esteellisyyttä oli siten arvioitava kunkin asian olosuhteet huomioon ottaen.

Tässä asiassa oli otettava huomioon, että esittelijä oli hallinto-oikeudessa käsitellyt kansainvälistä suojelua koskevaa asiaa ja siten asiaa, joka kuului samaan asiaryhmään kuin ne asiat, joita hän oli käsitellyt Maahanmuuttovirastossa. Valittaja oli vedonnut erityisesti Maahanmuuttoviraston maalinjausten merkitykseen asiassa ennakkoasenteen ja lojaliteetin synnyttävinä tekijöinä. Esittelijän toimimisesta Maahanmuuttovirastossa oli valituksenalaista asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä kulunut verrattain lyhyt aika, sillä hallinto-oikeuden päätös oli annettu vain noin seitsemän kuukautta sen jälkeen, kun hän oli aloittanut tehtävänsä hallinto-oikeuden esittelijänä.

Edellä lausuttuun nähden valittaja saattoi tässä tilanteessa perustellusti kokea tai ulkopuolinen tarkkailija mieltää, ettei esittelijä hallinto-oikeudessa työskennellessäänkään kyennyt arvioimaan maatietoa Maahanmuuttoviraston maalinjauksista vapaana. Asiassa tuli lisäksi ottaa huomioon Maahanmuuttoviraston asema ja tehtävät, joiden vuoksi valittaja saattoi mieltää viraston vastapuolekseen. Valittajan oikeusturvan tarve oli asiaryhmässä vielä erityisen korostunut ehdottoman palautuskiellon vuoksi.

Kun otettiin huomioon esittelijän taustavirka Maahanmuuttovirastossa ja siihen sekä sitä edeltäviin määräaikaisiin virkasuhteisiin liittyneet tehtävät, joihin oli kuulunut jossain määrin johtamistehtäviä, Maahanmuuttoviraston omassa toiminnassaan erityisesti maalinjauksin noudattama yhtenäistävä ohjaus sekä se seikka, että hallinto-oikeudessa esittelijän tehtävillä oli asiasisältönsä vuoksi läheinen yhteys hänen Maahanmuuttovirastossa suorittamiinsa ratkaisutehtäviin, ja vielä mainittujen eri tehtävien ajallinen läheisyys, ei näiden eri näkökohtien johdosta syntyvää perusteltua epäilyä esittelijän objektiivisesta puolueettomuudesta ollut mahdollista sulkea pois. Kun lisäksi otettiin huomioon oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 3 momentti, nämä mainitut tekijät yhdessä antoivat saman luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun perustellun aiheen epäillä esittelijän puolueettomuutta. Esittelijä oli siten ollut esteellinen toimimaan asian esittelijänä hallinto-oikeudessa.

Äänestys 17+1–8 (täysistunto).

Euroopan unionin perusoikeuskirja 47 artikla 2 kappale

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä ja poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (ns. uudelleenlaadittu menettelydirektiivi) 46 artikla 1 kohta a alakohta

Suomen perustuslaki 21 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 76 §:n 1 momentti

Oikeudenkäymiskaari 13 luku 1 § 1 momentti, 2 §, 6 § 1 momentti 2 kohta ja 2 momentti ja 7 §

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-348/16, Moussa Sacko, 26.7.2017

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-175/11, H.I.D. ja B.A, 31.1.2013

Unionin tuomioistuimen tuomio yhdistetyissä asioissa C-341/06 ja C-342/06, Chronopost SA ja La Poste, 1.7.2008

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, 27.2.2018

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot 23.4.2015 Morice v. Ranska, 15.10.2009 Micallef v. Malta, 15.12.2005 Kyprianou v. Kypros, 24.9.2003 Pescador Valero v. Espanja, 25.2.1997 Findlay v. Yhdistynyt kuningaskunta, 29.4.1988 Belilos v. Sveitsi, 22.10.1984 Sramek v. Itävalta ja 1.10.1982 Piersack v. Belgia

Vrt. KHO 2016:21, KHO 2006:25, KHO 2003:24, KKO 2015:73, KKO 2015:39 ja KKO 2009:9

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 30.10.2017 nro 17/1548/71

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 27.6.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n (jäljempänä valittaja) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen sekä päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Irakiin.

Hallinto-oikeuden päätös

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta sekä valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Suullinen käsittely

Hallinto-oikeus ei ole kyseenalaistanut valittajan turvapaikkapuhuttelussa kertomien tapahtumien uskottavuutta. Näin ollen asiassa ei ole ensisijaisesti kysymys valittajan kertomuksen uskottavuuden arvioinnista. Kun otetaan lisäksi huomioon jäljempänä ilmenevät perusteet, joihin valittaja on kansainvälisen suojelun ja oleskeluluvan saamiseksi vedonnut, asian käsittelyn eri vaiheissa esitetty selvitys, hallinto-oikeuden perustelut ja käytettävissä oleva maatietous, suullisessa käsittelyssä ei ole saatavissa sellaista selvitystä, joka olisi asiakirjoista ilmenevän ja valittajan esittämän lisäksi tarpeen asian selvittämiseksi ja ratkaisemiseksi. Näin ollen suullisen käsittelyn toimittaminen on hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta.

Valittajan kertomus

(---)

Maatietoa Irakista

Irakin turvallisuustilanne on säilynyt epävakaana, vaikkakin konfliktit ovat pääosin keskittyneet alueille, jotka ovat tai ovat olleet Isisin hallussa. Irakin hallinto on pyrkinyt edesauttamaan kansallisen sovinnon aikaansaamista erilaisin keinoin, ja päivittäisen elämän ja peruspalveluiden jonkinasteinen toimivuus on tuotu esille maata koskevissa raporteissa. Myös Bagdadissa on edelleen esiintynyt terroritekoja, ja uhrilukujen on raportoitu olleen suurimpia Bagdadin maakunnassa. Lähteiden mukaan Isisillä on aktiivisia operaatioita Bagdadin kaupungin rajojen sisälläkin. Bagdadin maakunta on kuitenkin Irakin turvallisuusjoukkojen hallinnassa. Lisäksi Bagdadin keskustan tietyillä alueilla voimassa ollut ulkonaliikkumiskielto on lopetettu helmikuussa 2015, jolloin turvallisuusvastuu alueilla on samalla siirretty Irakin armeijalta poliisille. (Landinfo, Temanotat, Irak: Bagdad – sikkerhetssituasjon per februar 2015, 13.2.2015; United Nations Security Council, Third report of the Secretary-General pursuant to paragraph 6 of resolution 2169 (2014), 1.5.2015; UNHCR Position on Returns to Iraq, 14.11.2016; Institute for the Study of War, Control of Terrain in Iraq, 9.3.2017; UK Home Office, Country Policy and Information Note - Iraq: Security and humanitarian situation, 14.3.2017 ja U.S. Department of State: Country Reports on Human Rights Practices for 2016 – Iraq, päivitetty 29.3.2017)

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että vaikka Bagdadin kaupungin yleinen turvallisuustilanne on huonontunut, kaupungissa esiintyvän väkivallan aste ei ole kuitenkaan sellaisella tasolla, että palauttamisen voitaisiin yksin tällä perusteella katsoa rikkovan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa. (J.K. ja muut v. Ruotsi, tuomio 23.8.2016)

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu (UNHCR) on antanut suuntaviivoja irakilaisten turvapaikanhakijoiden suojelun tarpeen osalta viimeksi vuonna 2012. Suuntaviivoissa on tuotu esille sen hetkisen poliittisen tilanteen ja aseistettujen sunniryhmien shiialähiöihin kohdistamien iskujen aiheuttamat shiia- ja sunnimuslimien jännittyneet suhteet. UNHCR:n mukaan monet sunnit ovat joutuneet poistumaan shiiavaltaisilta alueilta Bagdadissa kostotoimien pelossa. UNHCR:n marraskuussa 2016 julkaiseman kannanoton mukaan sunniarabeihin kohdistetut oikeudenloukkaukset ovat lisääntyneet Bagdadissa ja muilla Irakin valtion hallinnoimilla alueilla vuodesta 2014 lähtien. Shiiamilitiat ja Irakin turvallisuusjoukot ovat kohdistaneet sunniarabeihin kostotoimina oikeudenloukkauksia, kuten esimerkiksi sieppauksia, kidutusta ja laittomia teloituksia, koska sunniarabien on uskottu tukevan Isisiä. Oikeudenloukkauksiin syyllistyneet militioiden jäsenet eivät ole yleensä joutuneet vastuuseen teoistaan. Bagdadissa shiiamilitiat ovat Irakin turvallisuusjoukkojen ohella vartioineet tarkastuspisteitä, partioineet kaduilla sekä tehneet kotiratsioita. Shiiamilitioiden on raportoitu tarkastuspisteillä uhkailleen ja siepanneen sunneja, minkä vuoksi useat sunnit ovat esittäneet olevansa shiioja välttääkseen ongelmia. Maatietoraporteissa on todettu Bagdadin kaupungissa esiintyneen paljon sektaarista väkivaltaa, josta suuri osa on ollut shiiamilitioiden sunneihin kohdistamaa. Maatietojen mukaan militiat kohdistavat väestöön etniseen taustaan perustuvia valikoimattomia hyökkäyksiä terrorismin vastaisen taistelun varjolla. Viime aikoina militioiden pääasiallisena kohteena ovat olleet sunnit, ja tavoitteena on ollut sunniväestön ajaminen pois tietyiltä alueilta. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Iraq, 31.5.2012; Landinfo, Temanotat, Irak: Bagdad – sikkerhetssituasjon per februar 2015, 13.2.2015; United Nations Security Council, Third report of the Secretary-General pursuant to paragraph 6 of resolution 2169 (2014), 1.5.2015; UNHCR, Relevant COI for Assessments on the Availability of an Internal Flight or Relocation Alternative (IFA/IRA) in Baghdad for Sunni Arabs from ISIS-Held Areas, toukokuu 2016; UNHCR Position on Returns to Iraq, 14.11.2016; U.S. Department of State: Country Reports on Human Rights Practices for 2016 – Iraq, päivitetty 29.3.2017 ja UK Home Office, Country Policy and Information Note, Iraq: Sunni (Arab) Muslims, kesäkuu 2017)

Saddam Husseinin hallinnon kaaduttua vuonna 2003 baath-puolueen jäsenet ja aikaisemman hallinnon palveluksessa työskennelleet henkilöt joutuivat shiiaryhmittymien systemaattisten hyökkäysten kohteeksi. Maatiedon mukaan puolueen jäsenet ja Saddam Husseinin hallintoon yhdistetyt henkilöt eivät kuitenkaan enää yleisesti ottaen valikoidu järjestelmällisten iskujen kohteeksi. Useat entiset baath-puolueen jäsenet toimivat nykyisin poliitikkoina, akateemikkoina, heimojen johtajina sekä Irakin turvallisuusjoukkojen palveluksessa. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs for Asylum-Seekers from Iraq, 31.5.2012 ja UK Home Office: Country Policy and Information Note – Iraq: Ba’athists, marraskuu 2016)

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valittaja on vedonnut kansainvälisen suojelun tarpeen perusteenaan shiiamilitian sekä valtion taholta tulevaan uhkaan, joka johtuu siitä, että valittajan isä on kuulunut baath-puolueeseen ja koska valittaja on sunnimuslimi.

Hallinto-oikeus toteaa, että Bagdadia koskevan maatiedon perusteella miehet, jotka ovat etniseltä taustaltaan arabeja ja uskonnoltaan sunnimuslimeja, voivat alueen nykytilanteessa joutua oikeudenloukkausten kohteeksi. Kyseinen maatieto ei kuitenkaan anna aihetta olettaa, että jokainen sunnimuslimi Bagdadissa olisi vaarassa tulla vainotuksi tai kärsiä vakavaa haittaa pelkästään uskonnollisen vakaumuksensa vuoksi.

Maatiedon perusteella entisiin baath-puolueen jäseniin kohdistuneet väkivaltaiset iskut ovat ajoittuneet Saddam Husseinin hallinnon kaatumista seuranneeseen aikaan ja riski vainoksi katsottavien tekojen kohteeksi joutumisesta on tämän jälkeen huomattavasti pienentynyt. Baath-puolueeseen kuuluneiden henkilöiden perheenjäsenten riskin joutua väkivallan tai sen uhan kohteeksi on siten katsottava olevan varsin pieni. Hallinto-oikeus arvioi, että valittajan osalta riskiä pienentää lisäksi se, että hän on ollut vasta 13-vuotias ja siten alaikäinen, kun hänen isänsä on kadonnut vuonna 2003. Valittajan isän toimimisestakin baath-puolueessa on kulunut lähes 14 vuotta aikaa. Valittaja ei itse ole ollut baath-puolueen jäsen eikä hän kertomansa perusteella ole ollut poliittisesti aktiivinen. Valittajaan itseensä ei ole myöskään missään vaiheessa kohdistunut varsinaisia uhkauksia tai oikeudenloukkauksia vuonna 2015 tapahtunutta yksittäistä perheen auton pysäyttämistä koskevaa tilannetta lukuun ottamatta. Se seikka, että auton pysäyttäneet henkilöt olisivat etsineet nimenomaan valittajaa tai tienneet hänen henkilöllisyytensä, on jäänyt valittajan oman olettaman varaan. Valittajan mukaan henkilöt eivät ole sanoneet tilanteessa hänelle mitään. Valittajan veljien vuosina 2006 ja 2011 tapahtuneiden sieppausten ja vangitsemisten ei ole myöskään valittajan kertoman perusteella katsottava liittyneen valittajaan ja vuosien 2011 tapahtumistakin on kulunut hallinto-oikeuden päätöksen antamisen hetkellä lähes kuusi vuotta. Sanottuun nähden valittajan kansainvälisen suojelun tarvetta arvioitaessa sillä seikalla ei ole erityistä merkitystä, että valittaja on oleskellut muualla kuin Bagdadissa vuosien 2011–2014 aikana. Kun edellä sanottujen seikkojen lisäksi otetaan huomioon Bagdadia koskeva ajantasainen maatieto, hallinto-oikeus katsoo, että valittajan ei voida katsoa olevan pelkästään isänsä taustan tai sunniutensa vuoksi erityisen profiloitunut henkilö. Asiassa ei ole esitetty perusteltua syytä uskoa, että valittaja olisi Irakiin palatessaan vaarassa joutua oikeudenloukkausten kohteeksi shiiamilitian tai muultakaan taholta kertomistaan syistä.

Valittaja on toimittanut lisäselvityksenä valokopioita asiakirjoista suomenkielisine käännöksineen, joiden kerrotaan olevan valittajan Intiasta Bagdadiin palanneen veljen loukkaantumista koskeva lääkärilausunto sekä valittajan äidin valittajan toisen veljen kuolemasta tekemä tutkintailmoitus ja kuulustelupöytäkirja. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittajan äiti on kääntynyt asiassa viranomaisten puoleen, jotka ovat myös ottaneet asian tutkittavakseen. Hallinto-oikeus toteaa, ettei valittajan veljen loukkaantumisesta ja toisen veljen kuolemasta ole esitetty sellaista selvitystä, joiden perusteella niiden olisi katsottava liittyvän valittajaan tai hänen toimintaansa eikä myöskään, että tapahtumilla olisi liityntä valittajan kansainvälisen suojelun tarpeen perusteinaan esittämiin syihin. Valittajan valitusvaiheessa esittämä uusi selvitys ei näin ollen anna aihetta arvioida valittajan kansainvälisen suojelun tarvetta toisin.

Edellä esitetyn perusteella ja kun otetaan lisäksi huomioon Maahanmuuttoviraston päätöksessä esille tuotu asiaan liittyvä maatieto, ei ole todennäköistä, että valittajalla olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan. Valittajalle ei näin ollen voida antaa turvapaikkaa. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa valittajan joutuvan kotimaassaan kärsimään ulkomaalaislain 88 §:n § 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa.

Mielivaltaisen väkivallan aste valittajan kotikaupungissa Bagdadissa ei yllä sellaiselle tasolle, että siitä aiheutuisi ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa kaikille kaupungissa oleskeleville. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt sellaisia valittajaa koskevia henkilökohtaisia olosuhteita, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa hänen joutuvan Bagdadiin palautettuna todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Valittajalle ei näin ollen voida myöntää oleskelulupaa lain 88 §:ssä tarkoitetun toissijaisen suojelun perusteella.

Ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentin mukaan Suomessa olevalle ulkomaalaiselle myönnetään jatkuva oleskelulupa, jos oleskeluluvan epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta hänen terveydentilansa, Suomeen syntyneiden siteiden tai muun yksilöllisen inhimillisen syyn vuoksi, kun erityisesti otetaan huomioon olosuhteet, joihin hän joutuisi kotimaassaan, tai hänen haavoittuva asemansa.

Valittaja on vedonnut siihen, että hän on turvapaikkaprosessin aikana luonut kiinteät siteet Suomeen. Hän on muun muassa tehnyt vapaaehtoistyötä ja osallistunut suomen kielen kurssille. Lisäksi valittaja on solminut työsopimuksen.

Mainitunlaiset Suomeen syntyneet siteet tai valittajan kotoutuminen eivät kuitenkaan ole riittävä peruste oleskeluluvan myöntämiseksi ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetusta yksilöllisestä inhimillisestä syystä.

Turvapaikkahakemuksen vireillä ollessa syntynyt työsuhde tai vireillä oleva työnteon perusteella haettu oleskelulupahakemus ei ole yksinomaan käännyttämisen kokonaisharkintaan olennaisesti vaikuttava seikka. Kun otetaan huomioon edellä mainitut ja muut asiassa esitetyt seikat kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että valittaja on voitu määrätä käännytettäväksi Irakiin.

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Ulkomaalaislaki 146, 147 ja 148 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Pietarinen ja Mari Tarro-Achamyelehe. Esittelijä Johanna Ala-Hannula.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi turvapaikan taikka toissijaiseen suojeluun tai yksilölliseen inhimilliseen syyhyn perustuvan oleskeluluvan myöntämiseksi. Käännyttämistä koskevan päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä. Asiassa on toimitettava suullinen käsittely. Valittajan oikeudenkäyntikulut on korvattava.

Valittaja on esittänyt perusteluna vaatimuksilleen hallinto-oikeuden esittelijän esteellisyyttä koskevan valitusperusteen, suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen osalta muun ohella seuraavaa:

Valittajalla on syytä epäillä, että valituksenalaisen hallinto-oikeuden päätöksen esittelijä Johanna Ala-Hannula on ollut esteellinen käsittelemään hänen asiaansa.

Esteellisyysperuste on tullut asianosaisen tietoon vasta hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen tiedoksisaannin yhteydessä, koska valittajalla ei ole ollut aikaisemmin tietoa asian esittelijästä. Valittaja on siten voinut vedota esteellisyyteen vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Hallinto-oikeuden esittelijä on valittajan käsityksen mukaan työskennellyt Maahanmuuttovirastossa vuosina 2013–2017. Työskentely on ajoittunut ajankohtaan, jolloin Maahanmuuttovirasto on lyhyessä ajassa muuttanut olennaisesti ratkaisukäytäntöään koskien irakilaisia turvapaikanhakijoita. Näitä samoja turvapaikanhakijoita koskevia muutoksenhakuasioita ratkaistaan tällä hetkellä hallinto-oikeuksissa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Muutoksenhakuinstanssit eivät ole kaikilta osin pitäneet Maahanmuuttoviraston muuttunutta linjaa ulkomaalaislain ja Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten mukaisena. Kun otetaan huomioon korkea kynnys valitusluvan myöntämiseen korkeimpaan hallinto-oikeuteen, hallinto-oikeudet tosiasiallisesti muokkaavat ja ohjaavat olennaisella tavalla Maahanmuuttoviraston ratkaisukäytäntöä kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa. Hallinto-oikeuden esittelijän mahdollinen esteellisyys on turvapaikanhakijan oikeusturvan kannalta poikkeuksellisen merkityksellistä, kun otetaan huomioon myös se, että kysymys voi olla Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan loukkauksesta.

Kysymyksessä olevan hallinto-oikeuden esittelijän toimenkuva ja vastuualue Maahanmuuttovirastossa vaikuttavat hänen virkanimikkeensä ja -asemansa perusteella olleen keskeisiä ja merkittäviä. Valittajalla ei ole tietoa siitä, onko esittelijä entisessä virassaan mahdollisesti osallistunut valittajan päätöksen valmisteluun, mikä merkitsisi esteellisyyttä jo oikeudenkäymiskaaren pääsäännön perusteella.

Asiassa on arvioitavana, onko esittelijällä katsottavan olleen ennakkoasenne tai oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 3 momentissa tarkoitettu muu esteellisyyden aiheuttava syy, jonka voidaan objektiivisesti arvioiden katsoa vaarantaneen hänen puolueettomuutensa. Edellä mainittu Maahanmuuttoviraston ratkaisukäytäntöä olennaisesti muuttanut linjaus on johtanut viraston työntekijöiden ja virkamiesten ohjeistamiseen. Henkilön, joka on osallistunut päätöksentekoon Maahanmuuttovirastossa kyseisenä aikana sen linjausten ja sisäisen ohjeistuksen mukaisesti, ja varsinkin henkilön, joka on ollut tavanomaista vastuullisemmassa asemassa mahdollisesti vaikuttamassa linjauksiin, voidaan olettaa muodostaneen sellaisen ennakkoasenteen, ettei hänen voida objektiivisesti odottaa kykenevän kyseenalaistamaan entisen työnantajansa edellä mainitun linjauksen mukaisesti tehtyä päätöstä. Tällaisessa tilanteessa henkilön puolueettomuuden on katsottava vaarantuneen.

Valituksenalaisessa asiassa esittelijän ennakkoasennetta osoittaa myös se, ettei valittajan olosuhteita ole arvioitu suhteessa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytäntöön, ja päätöksessä on muutenkin laiminlyöty perusteluvelvollisuutta sekä ilmeisesti jätetty selvittämättä lisäselvityksenä hallinto-oikeudelle toimitettujen asiakirjojen aitous.

Hallinto-oikeuden perustelu siitä, ettei asiassa ole ollut kysymys uskottavuuden arvioinnista, on ristiriitainen. Kun otetaan huomioon asian laatu ja hallinto-oikeuden ristiriitaiset perustelut, suullista käsittelyä ei voida pitää tarpeettomana. Valittajalle tulee antaa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteen mukaisesti mahdollisuus kertoa suullisessa käsittelyssä yksityiskohtaisesti siitä, miksi valittajan perheenjäseniin kohdistuneet oikeudenloukkaukset todennäköisesti johtuvat hänen perheensä erikseen mainituista taustoista ja miksi hän olisi edelleen mainittujen seikkojen vuoksi vaarassa kotimaassaan. Suullisen käsittelyn on siten katsottava olennaisesti edistävän asian selvittämistä.

Maahanmuuttoviraston tulee korvata valittajan oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti, koska oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä.

Korkein hallinto-oikeus on 27.12.2017 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 6932 kieltänyt valittajan maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Hallinto-oikeuden esittelijä Johanna Ala-Hannula on antamassaan selvityksessä todennut muun ohella seuraavaa:

Ala-Hannula on toiminut 1.4.2017 lähtien esittelijänä Helsingin hallinto-oikeudessa, jossa hänellä on määräaikainen virkasuhde 31.12.2018 saakka.

Ala-Hannula on työskennellyt 9.9.2013–31.1.2016 määräaikaisena ylitarkastajana Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikössä. Siellä hänen tehtäviinsä ovat kuuluneet kansainvälistä suojelua koskevien asioiden sekä oleskelulupa-, maastapoistamis-, muukalaispassi- ja pakolaisen matkustusasiakirja-asioiden sekä valituksenalaisiin päätöksiin liittyvien lausuntoasioiden esitteleminen ja turvapaikkapuhuttelujen pitäminen. Ala-Hannula on saanut vakituisen viran 1.1.2017.

Ala-Hannula on 1.2.2016–31.3.2017 toiminut substanssiasiantuntijana sekä kahden tulosalueen johtajan ensimmäisenä sijaisena tulosalueen johtamisessa, kehittämisessä ja päätöksenteossa. Hänen tehtäviinsä ovat kuuluneet kansainvälistä suojelua koskevien asioiden sekä oleskelulupa-, maastapoistamis-, muukalaispassi- ja pakolaisen matkustusasiakirja-asioiden sekä valituksenalaisiin päätöksiin liittyvien lausuntoasioiden ratkaiseminen ja tulosalueen toiminnan suunnitteluun ja kehittämiseen osallistuminen tulosalueen johtajan apuna ja hänen valvontansa alaisena. Ala-Hannula on osallistunut rekrytointeihin ja hänen omalle tulosalueelleen sijoittuvien uusien työntekijöiden perehdyttämiseen. Lisäksi hänen tehtävänkuvaansa on kuulunut tulosalueelle muilta viranomaisilta ja avustajilta tulleisiin kyselyihin vastaaminen sekä käytännön viranomaisyhteistyö muun muassa vastaanottokeskusten ja poliisin kanssa.

Ala-Hannulan tehtäviin Maahanmuuttovirastossa ei ole missään vaiheessa sisältynyt vastuuta laatia Maahanmuuttoviraston lainsoveltamista koskevia linjauksia tai soveltamisohjeita taikka tuottaa niihin liittyvää maatietoa.

Ala-Hannula on Maahanmuuttovirastossa ratkaissut yksittäisiä päätösesityksiä, jotka hän on myös allekirjoittanut. Hallinto-oikeuden esittelijänä toimiessaan hän on jokaisessa käsittelemässään asiassa varmistanut, ettei ole ollut miltään osin mukana kyseisen valittajan asioita Maahanmuuttovirastossa käsiteltäessä ja ratkaistaessa. Ala-Hannula ei ole osallistunut ratkaistavassa asiassa olevan valittajan asian käsittelyyn ennen valituksenalaisen päätöksen esittelemistä hallinto-oikeudessa. Ala-Hannula ei katso olleensa esteellinen toimimaan esittelijänä valituksenalaisessa asiassa.

Valittaja on Ala-Hannulan selvityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä todennut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden esittelijän lausunto antaa objektiivisesti aiheen epäillä tämän puolueettomuutta valitusasiassa. Esittelijä on toiminut Maahanmuuttoviraston palveluksessa johtavassa asemassa sinä ajankohtana, jolloin Maahanmuuttovirasto on maatietolähteiden vastaisesti ilmoittanut arvioivansa Irakin turvallisuustilanteen parantuneen.

Maahanmuuttoviraston linjaus ei ole voinut olla vaikuttamatta viraston entisiin ja nykyisiin virkamiehiin siten, että nämä asettuvat tiedostaen tai tiedostamattaan puolustuskannalle kyseisen linjauksen mukaisesti tehtyjen kielteisten turvapaikkapäätösten suhteen. Tämä on todennäköistä varsinkin hallinto-oikeuden esittelijän kaltaiselle henkilölle, joka on toiminut sanottuna aikana Maahanmuuttovirastossa turvapaikka-asioiden päätöksentekijänä ja vastannut tulosalueen johtamisesta ja kehittämisestä. Erityisen todennäköistä tämä on, kun kyseinen henkilö on toiminut kyseisenä aikana turvapaikka-asioiden substanssiasiantuntijana. Kyse on siten sellaisesta selvästi yksilöitävissä olevasta olosuhteesta, joka on voinut vaarantaa esittelijän puolueettomuuden.

Asiassa ei ole ilmennyt, miten hallinto-oikeus varmistaa ulospäin luotettavalla tavalla rekrytoivansa Maahanmuuttovirastosta virkamiehiä hallinto-oikeuden jäseniksi ja esittelijöiksi siten, ettei heidän puolueettomuutensa objektiivisesti arvioituna vaarannu. Hallinto-oikeus ei ole ilmeisesti ainakaan katsonut perustelluksi osoittaa kyseisille henkilöille tiettyä siirtymäaikaa käsitellä esimerkiksi muiden kuin sellaisten valtioiden kansalaisten turvapaikkahakemuksia, mistä edellä mainitussa Maahanmuuttoviraston linjauksessa oli kyse.

Kansainvälistä suojelua koskevat hallinto-oikeuksien päätökset voivat johtaa kidutuksen kiellon vastaisiin seurauksiin, jotka ovat luonteeltaan lopullisia. Näin ollen kynnys esteellisyyden toteamiseen on oltava ihmisoikeusmyönteinen laintulkinta huomioon ottaen matalampi kuin esimerkiksi yksilön taloudellista etua koskevassa asiassa.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Maahanmuuttovirastoa antamaan lausunnon valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta muun ohella esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta. Tähän liittyen korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Maahanmuuttovirastoa lausumaan viraston virka- ja organisaatiorakenteesta sekä Ala-Hannulan asemasta ja työtehtävistä virastossa.

Maahanmuuttovirasto on antamassaan lausunnossa todennut esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta muun ohella seuraavaa:

Valittaja on hakenut turvapaikkaa Suomesta 23.9.2015. Asia on siirtynyt turvapaikkayksikön aineelliseen tutkintaan 11.4.2016 ja se on käsitelty Helsinki 3 -tulosalueella. Johanna Ala-Hannula on työskennellyt 1.2.2016–31.3.2017 turvapaikkayksikössä Turku 2 ja Helsinki 1 -tulosalueiden johtajan 1. sijaisena. Ala-Hannula ei ole osallistunut valittajan asian käsittelyyn toimiessaan Maahanmuuttovirastossa ylitarkastajana ja tulosalueen johtajan 1. sijaisena.

Tulosalueen johtajan 1. sijaisen tehtävä palvelee substanssiyksiköiden ja muiden viranomaisten ulkomaalais- ja kansalaisuusasioiden kaikkia ydinprosesseja. Osaksi tehtävä liittyy johtamiskokonaisuuteen. Tehtävä jakaantuu kahteen osaan: a) tehtävät substanssiasiantuntijana ja b) tehtävät tulosalueen johtajan apuna ja 1. sijaisena tulosalueen johtamisessa ja prosessinjohtamistehtävissä.

Tulosalueen johtajan 1. sijaisen tehtäviin kuuluvat

- yksikön/tulosalueen toimivaltaan kuuluva päätöksenteko,

- toiminnan suunnitteluun ja kehittämiseen osallistuminen tulosalueen johtajan apuna,

- töiden jakaminen ja kuormituksen seuranta tulosalueella tulosalueen johtajan ohjeistuksen mukaisesti,

- uusien tulosalueelle tulevien hakemusten esiseulonta,

- omalle tulosalueelle sijoittuvien työhaastatteluihin osallistuminen ja nimitysesitysten valmistelu,

- omalle tulosalueelle sijoittuvien uusien työntekijöiden perehdytyssuunnitelman valmistelu ja pääasiallinen perehdytysvastuu,

- kyselyihin vastaaminen ja kommentointivastuu erikseen sovittavan työnjaon mukaisesti myös muulloin kuin sijaistettaessa,

- mediavastuu erikseen sovittaessa,

- tulosalueen johtajan sijaistaminen ja

- viraston sisäinen verkostoyhteistyö ja ulkoinen verkostoyhteistyö tulosalueen johtajan kanssa sovitun työnjaon mukaisesti.

Tehtävän hoitamiseen voi kuulua myös osallistuminen tarvittaessa ad hoc -kokouksiin sijaisena tai määrättynä, omaa tehtävänalaa koskevien selvitysten laatiminen ja tätä koskevien koulutustilaisuuksien pitäminen sekä yksikön toiminnan esitteleminen erilaisille yleisöille. Tehtäviin kuuluu tarvittaessa osallistuminen viraston sisäisiin ja ulkoisiin substanssiin liittyviin työryhmiin.

Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikköä johtaa yksikönjohtaja, jonka alaisuudessa toimivat tulosalueiden johtajat. Heidän alaisuudessaan toimivat tulosalueen johtajan sijaiset. Tulosalueen johtaja ja hänen 1. sijaisensa ovat tulosalueiden lähiesimiehiä, ja heidän alaisuudessaan toimivat ylitarkastajat. Tulosalueen johtajan 1. sijaisen tehtävänkuvaan ei kuulu Maahanmuuttoviraston yleisiin linjauksiin vaikuttaminen valituksessa esitetyllä tavalla. Kaiken kaikkiaan tehtävä ei ole luonteeltaan sellainen, että siinä toimineen henkilön voitaisiin katsoa olevan esteellinen käsittelemään mitä tahansa turvapaikka-asiaa.

Maahanmuuttovirasto on toimittanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä selvityksen viraston organisaatiorakenteesta.

Valittaja on Maahanmuuttoviraston lausunnon ja selvityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä todennut esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta muun ohella seuraavaa:

Valituksenalainen päätös on kumottava varsinkin sen perusteella, mitä Maahanmuuttovirasto on todennut Ala-Hannulan aikaisemmasta asemasta sekä hänen toimenkuvastaan Maahanmuuttovirastossa. Kyseisen kaltaisen virkamiehen on tullut perehtyä ja sisäistää korkeammalta turvapaikkayksiköstä tai muuten Maahanmuuttovirastosta taikka tulosalueen johtajalta tulleet linjaukset ja ohjeistukset tarkasti ja myös todennäköisesti taikka ainakin mahdollisesti henkilökohtaisella tasolla ilman tarvittavaa etäisyyttä rooliinsa Maahanmuuttoviraston palveluksessa. Tällaisen virkamiehen ei voida objektiivisesti katsoa kykenevän kyseenalaistamaan hallinto-oikeudessa samanlaista irakilaista turvapaikanhakijaa koskevaa Maahanmuuttoviraston päätöstä, jollaisten tekemiseen ja joita koskevaan ohjeistukseen ja perehdyttämiseen hän on Maahanmuuttovirastossa osallistunut.

Valittaja on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden tulee asian ratkaistessaan lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetystä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevasta vaatimuksesta.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Asiassa on pyydetty suullisen käsittelyn toimittamista valittajan kansainvälisen suojelun myöntämiselle esittämien perusteiden selvittämiseksi. Kun otetaan huomioon, ettei korkein hallinto-oikeus ota päätöksessään kantaa kansainvälisen suojelun myöntämisen edellytyksiin, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa asian selvittämiseksi.

2. Hallinto-oikeuden esittelijän esteellisyys

2.1 Esteellisyyttä koskevia säännöksiä ja niiden esitöitä

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 26.6.2013 antaneet direktiivin 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (niin kutsuttu uudelleenlaadittu menettelydirektiivi).

Uudelleenlaaditun menettelydirektiivin 46 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi päätökseen, joka koskee heidän tekemäänsä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta (---).

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan 2 kohdan mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu.

Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Hallintolainkäyttölain 76 §:n 1 momentin mukaan valitusasiaa käsittelevän henkilön esteellisyydestä sekä esteellisyysväitteen esittämisestä ja käsittelystä on soveltuvin osin voimassa, mitä tuomarin esteellisyydestä säädetään oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa.

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan tuomari ei saa käsitellä asiaa, jos hän on mainitussa luvussa tarkoitetuin tavoin esteellinen.

Luvun 2 §:ssä on säädetty, että mainitun luvun tuomaria koskevia säännöksiä sovelletaan myös muun ohella esittelijään.

Luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tuomari on esteellinen, jos tuomarilla on palvelussuhteen perusteella tai muuten asianosaiseen sellainen suhde, että se, erityisesti käsiteltävänä olevan asian laatu huomioon ottaen, antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa. Pykälän 2 momentissa on muun ohella todettu, että esteellisyyttä ei 1 momentin nojalla aiheudu yksin sen vuoksi, että asianosaisena on valtio, kunta tai muu julkisyhteisö.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle tuomarin esteellisyyttä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 78/2000 vp) on yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu viimeksi mainitun lainkohdan osalta muun ohella seuraavaa:

"Tuomari ei olisi pykälän 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa esteellinen pelkästään sen vuoksi, että asianosaisena on valtio, kunta tai muu julkisyhteisö. Tästä sisältyy säännös pykälän 2 momenttiin. Esimerkiksi tuomarin vireillä oleva verovalitus ei tee häntä esteelliseksi käsittelemään asiaa, jossa valtio tai kunta on asianosainen.

Myöskään tuomarin palvelussuhde valtioon, kuntaan tai muuhun julkisyhteisöön ei yksinään tekisi tuomaria esteelliseksi käsittelemään näitä tahoja koskevia asioita. Valtio työnantajana ei ole rinnastettavissa muihin työnantajiin siten, että tällainen suhde valtioon aiheuttaisi esteellisyyden. Valtion työnantaja-asema ei synnytä sellaista lojaalisuutta valtiota kohtaan, että olisi perusteltua syytä pelätä sen vaikuttavan tuomarin puolueettomuuteen. Lisäksi on otettava huomioon se käytännön näkökohta, että kaikki päätoimiset tuomarit ovat palvelussuhteessa valtioon eikä tätä suhdetta tämänkään vuoksi voida ottaa esteellisyysperusteena huomioon samalla tavoin kuin muissa palvelussuhteissa. Vastaavin perustein ei myöskään tuomarin, käytännössä lähinnä lautamiehen, palvelussuhde kuntaan tai muuhun julkisyhteisöön yksinään aiheuttaisi esteellisyyttä kaikissa kuntaa tai muuta julkisyhteisöä koskevissa asioissa.

Virka- tai työsuhde kunnassa, valtion laitoksessa tai tietyllä hallinnonalalla saattaa kuitenkin aiheuttaa esteellisyyden. Käsiteltävänä olevan asian laatu ja tuomarin suhde asianosaiseen voivat nimittäin yhdessä vaikuttaa niin, että tuomarin puolueettomuus voidaan 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin perustellusti kyseenalaistaa. Esimerkiksi kuntaan palvelussuhteessa olevaa opettajaa voidaan pitää esteellisenä käsittelemään lautamiehenä kuntaa vastaan ajettavaa koulukiusaamiseen perustuvaa korvauskannetta. Lautamiehen virka- tai työsuhde valtion laitokseen tai tiettyyn hallinnonalaan saattaa olla yksittäistapauksessa omiaan antamaan perustellun aiheen epäillä hänen puolueettomuuttaan, jos käsiteltävä asia koskee kyseistä laitosta tai hallinnonalaa. Virka- tai työsuhde Metsähallitukseen saattaa vaarantaa tuomarin puolueettomuuden esimerkiksi luonnonsuojeluun liittyvässä asiassa, jossa Metsähallitus vaatii luonnonsuojelualueen haltijana korvausta toiselta asianosaiselta."

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan tuomari on esteellinen, jos hän (---) on käsitellyt samaa asiaa toisessa tuomioistuimessa, muussa viranomaisessa tai välimiehenä. Pykälän 2 momentin mukaan tuomari on esteellinen käsittelemään samaa asiaa tai sen osaa uudelleen samassa tuomioistuimessa, jos on perusteltua aihetta epäillä hänellä olevan asiaan ennakkoasenne hänen asiassa aikaisemmin tekemänsä ratkaisun tai muun erityisen syyn vuoksi.

Pykälän 3 momentin yleislausekkeen mukaan tuomari on esteellinen myös, jos jokin muu tässä luvussa tarkoitettuun seikkaan rinnastettava seikka antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle tuomarin esteellisyyttä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 78/2000 vp) on yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu viimeksi mainitun lainkohdan osalta muun ohella seuraavaa:

"Esteellisyysperusteet on pyritty ilmaisemaan säännöksissä mahdollisimman tarkasti ja säännökset käsittävät tavallisimmat esteellisyystilanteet. Ne eivät voi kuitenkaan kattaa kaikkia niitä tilanteita, joissa tuomarin puolueettomuuden voidaan katsoa vaarantuvan niin, että häntä on pidettävä esteellisenä käsittelemään asiaa. Tämän vuoksi 3 momentissa ehdotetaan, että tuomari on esteellinen myös, jos jokin muu edellä luvun säännöksissä tarkoitettuun seikkaan rinnastettava seikka antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta. (---)

Säännöstä sovelletaan tilanteissa, joissa tuomarin puolueettomuuden voidaan objektiivisesti arvioiden katsoa vaarantuvan muulla perusteella kuin luvussa aikaisemmin on mainittu. Tuomari on esteellinen, jos ulkopuolinen henkilö ei voi vakuuttua tuomarin kyvystä käsitellä asiaa puolueettomasti. Asianosaisen oma käsitys tuomarin esteellisyydestä ei sen sijaan sellaisenaan ole ratkaiseva. Tuomari voi olla objektiivisesti arvioiden puolueeton, vaikka asianosainen pitää häntä esteellisenä.

Esteellisyyttä on harkittava kussakin tapauksessa erikseen ja tuolloin on otettava huomioon, minkälainen suhde tuomarilla on käsiteltävään asiaan, asianosaisiin tai asiassa muutoin esiintyviin henkilöihin. Tuomari on esteellinen vain, jos jokin selvästi yksilöitävissä oleva olosuhde voi vaarantaa hänen puolueettomuutensa käsitellä tiettyä asiaa. Luottamus tuomarin puolueettomuuteen voi vaarantua myös, jos hän esimerkiksi vastaanottaa asianosaisen tarjoaman kestityksen oikeudenkäynnin yhteydessä. Säännöksen soveltamistarve voi myös syntyä tulevasta ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä."

2.2 Oikeuskäytäntöä

2.2.1 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan uudelleenlaaditun menettelydirektiivin 46 artiklassa tarkoitetun oikeussuojakeinon piirteet on määritettävä siten, että ne vastaavat perusoikeuskirjan 47 artiklaa, jossa toistetaan tehokasta tuomioistuimen antamaa oikeussuojaa koskeva periaate. Mainittu unionin oikeuteen perustuvia yksityisten oikeuksia koskeva tehokkaan oikeussuojan periaate muodostuu eri osatekijöistä, joihin kuuluvat muun muassa puolustautumisoikeudet, asianosaisten prosessuaalinen yhdenvertaisuus, oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa sekä oikeus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään (tuomio asiassa C-348/16, Moussa Sacko, 31 ja 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuimen mukaan takeet riippumattomasta ja puolueettomasta tuomioistuimesta ja erityisesti takeet, jotka määrittävät tällaisen tuomioistuimen käsitettä, kuten sen kokoonpano, ovat oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan oikeuden kulmakivi. Kyseinen oikeus merkitsee sitä, että tuomioistuimella on velvollisuus tarkastaa, että se on kokoonpanonsa puolesta mainitunlainen riippumaton ja puolueeton tuomioistuin, silloin kun tämä seikka riitautetaan ja kun riitauttaminen ei suoralta kädeltä vaikuta ilmeisen aiheettomalta. Mainittu tarkastus on tarpeen sen luottamuksen kannalta, joka oikeussubjekteilla on oltava demokraattisen yhteiskunnan tuomioistuimiin (tuomio yhdistetyissä asioissa C-341/06 P ja C-342/06 P, Chronopost SA ja La Poste, 44 ja 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Yhtäältä tuomioistuimen on oltava subjektiivisesti puolueeton eli yhdelläkään sen jäsenistä ei saa olla ennakolta määritettyä kantaa tai henkilökohtaisia ennakkoluuloja, ja jäsenten oletetaan olevan henkilökohtaisesti puolueettomia, kunnes toisin todistetaan. Toisaalta tuomioistuimen on oltava objektiivisesti puolueeton eli annettava riittävät takeet, jotta kaikki perustellut epäilykset voidaan tältä osin sulkea pois (tuomio Chronopost SA ja La Poste, 54 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan riippumattomuuden käsite, joka kuuluu erottamattomasti tuomioistuimen tehtävään, merkitsee ennen kaikkea, että kyseinen toimielin on ulkopuolinen siihen viranomaiseen nähden, joka on tehnyt päätöksen, johon on haettu muutosta (tuomio asiassa C-175/11, H.I.D. ja B.A, 95 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Tähän käsitteeseen liittyy unionin tuomioistuimen mukaan kaksi osatekijää. Ensimmäinen, ulkoinen osatekijä edellyttää, että elin on suojattu sellaisilta ulkoisilta toimenpiteiltä tai painostuksilta, jotka voivat vaarantaa sen jäsenten päätöksenteon riippumattomuuden heidän ratkaistavakseen saatettujen asioiden osalta. Toinen, sisäinen osatekijä liittyy puolueettomuuden käsitteeseen ja merkitsee sitä, että elin ylläpitää yhtäläistä etäisyyttä oikeusriidan asianosaisiin ja siihen, mitkä ovat heidän intressinsä oikeusriidan kohteeseen (tuomio H.I.D. ja B.A, 96 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Oikeuskäytännössä on myös täsmennetty, että tällaiset riippumattomuuden ja puolueettomuuden takeet edellyttävät sellaisten sääntöjen olemassaoloa, jotka koskevat muun muassa elimen kokoonpanoa, nimitystä ja toimikauden kestoa sekä perusteita, jotka koskevat elimen jäsenten pidättymistä päätöksenteosta, jääviyttä ja erottamista, ja joiden perusteella voidaan hälventää yksityisten perustellut epäilyt siltä osin, onko kyseinen elin täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko se puolueeton vastakkain oleviin intresseihin nähden (tuomio H.I.D. ja B.A, 97 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuin on todennut edelleen, että riippumattomuuden käsite edellyttää muun muassa, että asianomainen elin huolehtii tuomiovallan käyttöön liittyvistä tehtävistään itsenäisesti olematta missään hierarkkisessa tai alisteisessa suhteessa mihinkään tahoon ja ottamatta vastaan määräyksiä tai ohjeita miltään taholta ja että se on täten suojattu sellaisilta ulkoisilta toimenpiteiltä tai painostuksilta, jotka voivat vaarantaa sen jäsenten päätöksenteon riippumattomuuden ja vaikuttaa heidän ratkaisuihinsa (tuomio asiassa C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

2.2.2 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevat asiat eivät kuulu Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan 6 artiklan soveltamisalaan. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklaa ja perustuslain 21 §:ää sovellettaessa on kuitenkin otettava huomioon myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen esteellisyyttä koskeva oikeuskäytäntö.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään katsonut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla edellyttää tuomioistuimelta puolueettomuutta. Puolueettomuudella tarkoitetaan yleisesti ennakkoluulojen ja ennakkoasenteen puuttumista. Ihmisoikeustuomioistuin on hyödyntänyt tuomioistuimen puolueettomuutta ja riippumattomuutta tarkastellessaan subjektiivista ja objektiivista testiä (ks. esim. Kyprianou v. Kypros, 15.12.2005, suuri jaosto, tuomion 118 kohta ja Micallef v. Malta, 15.10.2009, suuri jaosto, tuomion 93 kohta).

Subjektiiviselta kannalta huomiota on kiinnitettävä tuomarin henkilökohtaisiin vakaumuksiin ja käyttäytymiseen. Tällöin tulee arvioitavaksi, onko tuomarilla ollut henkilökohtaisia ennakkoluuloja tai ennakkoasenne kyseessä olevaan tapaukseen liittyen. Subjektiivisen testin osalta oletuksena on vakiintuneesti pidetty, että tuomaria pidetään puolueettomana, kunnes toisin todistetaan. Subjektiivisen puolueellisuuden toteaminen edellyttää näyttöä esimerkiksi siitä, että tuomari on asiaan tai asianosaiseen liittyen ilmaissut henkilökohtaista vihamielisyyttä tai kaunaa (ks. esim. Morice v. Ranska, 23.4.2015, suuri jaosto, tuomion 75 kohta).

Subjektiivisen ja objektiivisen arvioinnin välille ei ihmisoikeustuomioistuimen mukaan ole vedettävissä tarkkaa rajaa. Silloin kun näytön hankkiminen tuomarin subjektiivisen puolueettomuusolettaman kumoamiseksi on vaikeaa, vaatimus objektiivisesta puolueettomuudesta toimii tärkeänä lisäoikeusturvatakeena. Ihmisoikeustuomioistuin onkin tuomioistuimen tai tuomarin puolueettomuutta arvioidessaan useimmiten keskittynyt objektiiviseen testiin (ks. esim. Morice v. Ranska, tuomion 75 kohta).

Arvioitaessa tuomarin puolueettomuutta objektiiviselta kannalta on muun ohella otettava huomioon, onko asiassa havaittavissa tuomarin henkilökohtaisesta toiminnasta riippumatta todennettavissa olevia seikkoja, jotka saattavat herättää epäilyksiä hänen puolueettomuudestaan. Tällöin ratkaistaessa, onko tietyssä tapauksessa perusteltua syytä pelätä, että tuomari ei ole puolueeton, asianosaisen näkökulma on tärkeä, mutta ei ratkaiseva. Ratkaisevaa on, onko tätä pelkoa pidettävä objektiivisesti perusteltuna. Kysymys on tuomioistuinten demokraattisessa yhteiskunnassa nauttimasta luottamuksesta. Näin ollen jokaisen tuomarin, jonka on perusteltua syytä pelätä puolueellisuuttaan, on jäävättävä itsensä. (ks. esim. Micallef v. Malta, tuomion 96 ja 98 kohta).

Objektiivinen testi koskee useimmiten sitä, antaako tuomarin aikaisempi toiminta tai hänen jokin erityinen suhteensa asianosaiseen toiselle asianosaiselle objektiivisesti katsoen perustellun aiheen pelätä, että tuomarin puolueettomuus voisi vaarantua. Kysymys voi olla esimerkiksi siitä, että sama henkilö toimii oikeusprosessissa eri tehtävissä tai siitä, että tuomarin ja toisen prosessissa toimivan henkilön välillä on hierarkkinen yhteys (ks. kokoavasti Kyprianou v. Kypros, tuomion 121 kohta). Arvioinnissa merkityksellisiä seikkoja voivat olla esimerkiksi tuomarin aikaisemmat työsuhteet tai sivutoimista johtuvat sidonnaisuudet.

Tapauksessa Piersack v. Belgia (1.10.1982) ihmisoikeustuomioistuin totesi, että olisi liian pitkälle menevää katsoa, että kuka tahansa aiemmin syyttäjänviraston tietyllä osastolla työskennellyt olisi esteellinen tuomarina ratkaisemaan tuolla osastolla käsiteltyä asiaa, vaikka hän ei olisi itse osallistunut asian käsittelyyn. Tällainen tulkinta syyttäjänviraston osaston yhtenäisyydestä olisi tuomioistuimen mukaan liian joustamatonta ja muodollista ja muodostaisi ylittämättömän esteen kyseisen osaston ja tuomioistuimen välille. Siten pelkästään se, että tuomari on joskus ollut syyttäjänviraston kyseisen osaston jäsen, ei ole syy pelätä, että hän olisi asiassa puolueellinen (tuomion 30 kohta). Ihmisoikeustuomioistuin kuitenkin katsoi, että alioikeuden puheenjohtajan merkittävä asema kokoonpanossa sekä aikaisempi työskentely asiaa käsitelleiden syyttäjien esimiehenä oli vaarantanut tuomioistuimen puolueettomuuden (tuomion 31 kohta).

Tapauksessa Pescador Valero v. Espanja (24.9.2003) kysymys oli tuomarista, joka oli samaan aikaan apulaisprofessorina yliopistossa. Hänellä oli ollut säännöllinen ja läheinen suhde yliopistoon useiden vuosien ajan, minkä lisäksi hän oli saanut yliopistolta merkittävää korvausta työstään. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että näissä olosuhteissa hän oli ollut esteellinen toimimaan tuomarina asiassa, jossa yliopisto oli osapuolena (tuomion 27 ja 28 kohta).

Ihmisoikeustuomioistuin on useissa tuomioissaan käsitellyt tuomarin riippumattomuutta ja objektiivista puolueettomuutta olosuhteissa, joissa tuomari on prosessin ulkopuolisessa kontekstissa ammatillisessa alaisuussuhteessa prosessin yhteen osapuoleen. Esimerkiksi tapauksessa Sramek v. Itävalta (22.10.1984) kysymys oli viranomaisesta nimitettyjen jäsenten esteellisyydestä lainkäyttöelimessä asiassa, jossa saman viranomaisen edustaja käytti viranomaisen puhevaltaa kiinteistöä koskevassa asiassa viranomaisen valitettua yksityiselle asianosaiselle myönteisestä päätöksestä lainkäyttöelimeen. Vaikka asiassa ei ollut tullut esille, että viranomaisen edustaja olisi antanut asiassa ohjeita lainkäyttöelimen esittelijänä toimineelle jäsenelle, pelkästään se, että lainkäyttöelimen kokoonpanoon kuului jäsen, joka oli virkahierarkkisessa alistussuhteessa asian osapuolena toimineeseen viranomaisen edustajaan, antoi aiheen epäillä hänen puolueettomuuttaan (tuomion 41 ja 42 kohta; ks. myös Findlay v. Yhdistynyt kuningaskunta, 25.2.1997, tuomion 75 ja 76 kohta).

Tapauksessa Belilos v. Sveitsi (29.4.1988) valittajalle määrättyä sakkoa oli käsitelty poliisilautakunnassa, jonka ainoa jäsen oli neljän vuoden kaudeksi nimitetty poliisissa lakimiehenä työskennellyt henkilö, joka toimi lainkäyttöelimenä pidettävässä lautakunnassa henkilökohtaisessa ominaisuudessaan ja joka ei saanut toimessaan ottaa ohjeita poliisilta. Hän oli tuomarin toimeen rinnastettavassa toimessaan periaatteessa erottamaton. Tapauksessa oli kuitenkin kysymys virkamiehestä, joka oli määräaikansa jälkeen velvollinen palaamaan takaisin aiempiin tehtäviinsä. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että tavallinen ihminen oli tällöin taipuvainen näkemään hänet osana poliisivoimia ja poliisiesimiestensä alaiseksi sekä lojaaliksi poliisikollegoilleen. Näissä olosuhteissa valittaja oli voinut perustellusti epäillä poliisilautakunnan riippumattomuutta ja organisatorista puolueettomuutta (tuomion 66 ja 67 kohta).

2.2.3 Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2003:24 hallinto-oikeuden kokoonpanoon oli lapsen huostaanottoa ja sijaishuoltoa koskevassa asiassa asiantuntijajäsenenä kuulunut Y. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Y:n asema sekä huostaanottoa ja sijaishuoltoa koskevan päätöksen tehneen lautakunnan alaisena viranhaltijana että perheneuvolan johtajana ja siten asiassa lausunnon antaneen psykologin esimiehenä oli asian muutkin erityispiirteet huomioon ottaen omiaan antamaan ulkopuolisille sellaisen kuvan, joka vaaransi hänen objektiivista puolueettomuuttaan siinä määrin, että häntä oli pidettävä esteellisenä toimimaan asiantuntijajäsenenä hallinto-oikeudessa sen käsitellessä kysymyksessä olevaa asiaa.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2006:25 katsonut, että tahdostaan riippumatta mielisairaalahoitoon määrätyn potilaan hoitoon saman hoitojakson aikana osallistunut lääkäri oli esteellinen toimimaan hallinto-oikeuden asiantuntijajäsenenä hallinto-oikeuden käsitellessä potilaan hoitopäätöksestä tekemää valitusta. Kun hallinto-oikeudessa asian ratkaisuun asiantuntijajäsenenä osallistunut lääkäri oli ennen valituksenalaista hoidon jatkamista koskenutta päätöstä toiminut hoitavana lääkärinä mielisairaalan sillä osastolla, jolla potilas jatkuvasti oli ollut hoidettavana, hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:21 korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana oli muun ohella, oliko hallinto-oikeuden kokoonpanoon asiantuntijajäsenenä kuulunut kaupungin sosiaalitoimen viranhaltija ollut esteellinen toimimaan hallinto-oikeuden jäsenenä ratkaistaessa saman viraston toisen viranhaltijan tekemää huostaanottohakemusta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei asiantuntijäsen ollut oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla palvelussuhteensa perusteella esteellinen käsittelemään huostaanottoasiaa hallinto-oikeudessa. Kaupungin sosiaalihuollosta vastaava toimiala oli sinänsä osallisena asian käsittelyssä hallinto-oikeudessa, mutta toimialalla ei voitu katsoa olleen sellaista intressiä asian lopputuloksen suhteen, että asiantuntijajäsenen puolueettomuus olisi voitu yksin sen vuoksi perustellusti kyseenalaistaa. Asiantuntijajäsen ei ollut alais- eikä esimiessuhteessa huostaanottohakemuksen tehneeseen viranhaltijaan, eikä hän ollut viranhaltijana muutoinkaan osallistunut valittajien perheen asioiden käsittelyyn. Pelkkä mahdollinen tuttuus kaupungin sosiaalitoimen muussa toimistossa ja muissa tehtävissä työskentelevien henkilöiden kanssa, ilman että asiassa olisi esitetty lähempiä objektiivisia puolueettomuutta vaarantavia syitä, ei antanut perusteltua aihetta epäillä asiantuntijajäsenen puolueettomuutta asiassa. Näin ollen hän ei ollut asiassa esteellinen myöskään oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 3 momentin nojalla.

2.2.4 Korkeimman oikeuden oikeuskäytäntöä

Ennakkopäätöksessä KKO 2009:9 korkein oikeus katsoi, että arvioitaessa viranomaiseen palvelussuhteessa olevan henkilön esteellisyyttä toimia lautamiehenä oikeudenkäynnissä on otettava huomioon erityisesti viranomaisen tehtävien suhde käsiteltävänä olevaan asiaan. Silloin kun viranomainen toimii rajoitetulla tehtäväalueella ja oikeudenkäynnissä käsiteltävä asia liittyy tyypillisesti näihin tehtäviin tai on tehtävien kannalta merkityksellinen, henkilön palvelussuhde viranomaiseen voi jo sellaisenaan muodostaa objektiivisesti arvioiden perustellun aiheen epäillä sitä, voiko hän toimia puolueettomasti lautamiehenä. Asiassa oli kysymys tilanteesta, jossa verovirasto oli esittänyt käräjäoikeudessa ratkaistussa törkeitä veropetoksia ja muita talousrikoksia koskevassa asiassa rangaistus- ja korvausvaatimuksia. Käräjäoikeuden kokoonpanoon oli lautamiehenä kuulunut verovirastoon palvelussuhteessa oleva henkilö. Korkein oikeus katsoi ratkaisustaan ilmenevillä perusteilla, että lautamies oli esteellinen käsittelemään asiaa.

Korkein oikeus on antanut vuonna 2015 kaksi ennakkopäätöstä koskien korkeimman oikeuden esittelijän esteellisyyttä.

Asiassa KKO 2015:39 oli kysymys kihlakunnansyyttäjän virasta virkavapaana olevan määräaikaisen esittelijäneuvoksen esteellisyydestä toimia korkeimmassa oikeudessa esittelijänä rikosasiassa, jossa muutoksenhakijana oli apulaisvaltakunnansyyttäjä. Korkein oikeus oli myöntänyt apulaisvaltakunnansyyttäjälle valitusluvan rikosasiassa. Korkeimmassa oikeudessa asian määrättynä esittelijänä toimi määräaikainen esittelijäneuvos, joka oli virkavapaana Helsingin kihlakunnansyyttäjän virastaan. Korkein oikeus katsoi, että esittelijäneuvoksen esteellisyyttä puoltavat seikat – taustavirkaa koskeva asianosaisena olevan apulaisvaltakunnansyyttäjän esimiesasema ja esittelijän merkittävä asema asiaa ratkaistaessa – painoivat tässä rikosasiassa enemmän kuin esittelijän tehtävien viiden vuoden määräaika ja tehtävien itsenäisyys. Esteellisyyttä puoltavien seikkojen takia esittelijäneuvoksen ja apulaisvaltakunnansyyttäjän välinen suhde oli sellainen oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu suhde, että se antoi perustellun aiheen epäillä esittelijäneuvoksen puolueettomuutta asiassa.

Asiassa KKO 2015:73 oli kysymys kihlakunnansyyttäjän virasta virkavapaana olevan määräaikaisen oikeussihteerin esteellisyydestä toimia korkeimmassa oikeudessa esittelijänä rikosasiassa. Korkein oikeus oli myöntänyt syyttäjälle valitusluvan rikosasiassa. Syyttäjinä asiassa olivat toimineet Itä-Uudenmaan syyttäjänviraston kihlakunnansyyttäjät. Asia oli korkeimmassa oikeudessa jaettu valmisteltavaksi ja esiteltäväksi määräaikaiselle oikeussihteerille, joka oli tämän viran hoitamista varten virkavapaana Itä-Uudenmaan syyttäjänviraston kihlakunnansyyttäjän virastaan.

Korkein oikeus katsoi, ettei määräaikaisessa esittelijän virassa toiminutta oikeussihteeriä voitu pitää esteellisenä pelkästään taustavirkansa ja siihen liittyvän asemansa sekä työtoveruuden perusteella. Korkein oikeus kiinnitti kuitenkin huomiota siihen, että oikeussihteeri oli ennen valitusluvan myöntämistä ollut sähköpostitse yhteydessä asiaa ajavaan syyttäjään. Viestin tuttavallinen sävy yhdistettynä tietoon siitä, että syytettä ajoi syyttäjän virastaan virkavapaana olevan oikeussihteerin entinen työtoveri, antoi asiassa ulkopuoliselle tarkastelijalle perustellun aiheen epäillä, että oikeussihteerin suhde asianosaiseen syyttäjään oli tavanomaista entistä työtoveruutta läheisempi siten, että hänen kykynsä käsitellä asiaa vaarantui. Oikeussihteeriä oli siten muun ohella tämän vuoksi pidettävä oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla esteellisenä.

2.3 Saatu selvitys

2.3.1 Maahanmuuttoviraston organisaatio sekä Ala-Hannulan asema ja tehtävät virastossa

Maahanmuuttovirasto on sisäministeriön alainen virasto, joka käsittelee ja ratkaisee maahantuloon, maassa oleskeluun, pakolaisuuteen ja Suomen kansalaisuuteen liittyviä asioita. Maahanmuuttovirasto toimii näissä asioissa asiantuntija-, palvelu- ja päätöksenteko-organisaationa sekä toteuttaa Suomen maahanmuuttopolitiikkaa. Lisäksi virasto tuottaa tietopalveluita päättäjille ja viranomaisille poliittisen päätöksenteon avuksi. Maahanmuuttovirasto muun muassa laatii ja julkaisee turvallisuustilannetta koskevia tilannekatsauksia niistä maista, joista Suomeen tulee merkittävä määrä kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä.

Maahanmuuttoviraston työjärjestyksen 6.10.2017 mukaan viraston tulosyksikköjä ovat turvapaikkayksikkö, kansalaisuusyksikkö, maahanmuuttoyksikkö, vastaanottoyksikkö, asiakkuus- ja viestintäyksikkö ja esikunta. Tulosyksikössä voi olla alueita, tulosalueita, vastuualueita ja muita ryhmiä. Viraston toimittaman organisaatiokaavion mukaan turvapaikkayksikkö jakautuu 12 tulosalueeseen, joita ovat Helsinki 1, Helsinki 2 – Dublin, Helsinki 3, Helsinki 4, Turku 1, Turku 2, Saimaa 1, Saimaa 2, Oulu 1, Oulu 2, Kainuun tulosalue ja Kiintiöpakolaiset.

Maahanmuuttoviraston toimintaa johtaa ylijohtaja, joka vastaa Maahanmuuttoviraston työjärjestyksessä tarkemmin määrätyn mukaisesti viraston toiminnan, organisaation ja henkilöstöpolitiikan johtamisesta ja kehittämisestä. Ylijohtajan sijaisena toimii apulaispäällikkö.

Kunkin tulosalueen johtaminen sekä johtajan sijaisena toimiminen on annettu nimettyjen henkilöiden tehtäväksi. Tulosalueen johtajan tehtävänä on työjärjestyksen mukaan muun ohella johtaa, valvoa ja kehittää tulos- tai vastuualueensa toimintaa ja vastata tulos- tai vastuualueensa toiminnan tuloksellisuudesta, sopia tulos- tai vastuualueensa henkilöstön kanssa näiden tulostavoitteista sekä hyväksyä tulos- tai vastuualueelleen sijoitettavan virkamiehen nimittämistä koskeva nimitysmuistio. Tulosalueen johtaja ja hänen ensimmäinen sijaisensa ovat tulosalueilla työskentelevien ylitarkastajien lähiesimiehiä.

Ala-Hannula on työskennellyt Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikössä 9.9.2013 alkaen määräaikaisessa ylitarkastajan virkasuhteessa ja 1.1.2017 alkaen ylitarkastajan virassa. Hän on ollut virasta vapaana 1.4.2017 lukien. Ala-Hannulan työnkuvaan määräaikaisen ylitarkastajan virkasuhteessa on kuulunut kansainvälistä suojelua koskevien asioiden sekä oleskelulupa-, maastapoistamis-, muukalaispassi- ja pakolaisen matkustusasiakirja-asioiden valmisteluun ja päätöksentekoon liittyviä tehtäviä.

Ala-Hannula on 1.2.2016–31.3.2017 ollut määrättynä turvapaikkayksikön Helsinki 1 ja Turku 2 -tulosalueiden johtajan ensimmäiseksi sijaiseksi. Tässä tehtävässä hänen työnkuvaansa on kuulunut Maahanmuuttoviraston edellä mainitussa lausunnossa selostamia tehtäviä. Ala-Hannula ei ole ilmoittamansa mukaan ollut mukana laatimassa Maahanmuuttoviraston lainsoveltamista koskevia linjauksia tai viraston soveltamisohjeita eikä tuottanut niihin liittyvää maatietoa.

2.3.2 Kansainvälistä suojelua koskevien asioiden käsittely sekä Ala-Hannulan asema ja tehtävät hallinto-oikeudessa

Lainkäyttöasiassa hallinto-oikeuden esittelijän tehtävänä on valmistella ja esitellä asia ratkaisemista varten. Tässä tarkoituksessa hän laatii päätösluonnoksen ja osassa asioista muistion, jossa hän selvittää muun ohella asian tosiasiapuolen ja siihen sovellettavat oikeussäännöt. Kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa asian valmisteluun kuuluu muun ohella selvittää ja hankkia asian ratkaisemiseksi olennainen maatieto.

Hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee asiat istunnossa esittelystä. Esittelijänä voi toimia hallinto-oikeuden esittelijä tai ratkaisukokoonpanoon kuuluva hallinto-oikeustuomari. Hallinto-oikeuden istunnossa asiaa käsitellään esittelijän päätösluonnoksen ja mahdollisen muistion pohjalta. Jos esittelijänä toimii muu kuin tuomari, esittelijällä on oikeus osallistua istunnossa keskusteluun ja päätösneuvotteluun, mutta ei asiasta päättämiseen. Vaikka esittelijä ei osallistu asian varsinaiseen ratkaisemiseen, hän vastaa kuitenkin ratkaisun mahdollisista virheistä kuten asian ratkaisevat tuomarit. Tämän vuoksi hänellä on oikeus jättää ratkaisuun eriävä mielipiteensä.

Ala-Hannula on 1.4.2017 alkaen ollut nimitettynä määräaikaiseen hallinto-oikeuden esittelijän virkasuhteeseen Helsingin hallinto-oikeuteen. Nykyinen määräys on voimassa 31.12.2018 saakka. Ala-Hannula on käsitellyt hallinto-oikeudessa kansainvälistä suojelua koskevia asioita. Valituksenalainen asia on ratkaistu 27.6.2016 Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön Helsinki 3 -tulosalueella. Ala-Hannula on ilmoittamansa mukaan tässä ja jokaisessa käsittelemässään asiassa varmistanut, ettei hän ole osallistunut kyseistä valittajaa koskevien asioiden käsittelemiseen ja ratkaisemiseen Maahanmuuttovirastossa.

2.4 Oikeudellinen arviointi

2.4.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko hallinto-oikeuden määräaikaisessa esittelijän virkasuhteessa oleva Ala-Hannula ollut valituksenalaista asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä esteellinen sillä perusteella, että hänen vakinainen virkansa on Maahanmuuttoviraston ylitarkastajan virka, josta hän on virkavapaana.

2.4.2 Arvioinnin lähtökohtia

2.4.2.1 Esteellisyysperusteet

Hallinto-oikeuden esittelijään sovelletaan hallintolainkäyttölain 76 §:n ja oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 2 §:n 1 momentin perusteella samoja esteellisyyssäännöksiä kuin asian ratkaiseviin tuomareihin. Asiassa on siten ensin arvioitava, mitkä oikeudenkäymiskaaren 13 luvun esteellisyysperusteita koskevat säännökset tulevat sovellettaviksi.

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tuomari on esteellinen, jos tuomarilla on palvelussuhteen perusteella tai muuten asianosaiseen sellainen suhde, että se, erityisesti käsiteltävänä olevan asian laatu huomioon ottaen, antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa.

Esillä olevassa asiassa Maahanmuuttovirasto ei ole valituksenalaisen päätöksen tehneenä viranomaisena ollut hallinto-oikeudessa valittajan muodollinen vastapuoli. Maahanmuuttovirasto on kuitenkin tehnyt asiassa päätöksen, josta on valitettu hallinto-oikeuteen. Se on myös asiassa valituksenalaisen päätöksen tehneenä viranomaisena antanut hallinto-oikeudelle hallintolainkäyttölain 36 §:ssä tarkoitetun lausunnon ja lisälausunnon. Lisäksi Maahanmuuttovirastolla on ulkomaalaislain 195 §:n perusteella oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla Maahanmuuttoviraston päätös on kumottu tai sitä on muutettu.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tällaisessa asetelmassa valittaja voi perustellusti kokea tai ulkopuolinen tarkkailija mieltää asiaa esteellisyyden kannalta arvioitaessa, että Maahanmuuttovirasto on muutoksenhakuasiassa asianosaiseen rinnastuva valittajan vastapuoli. Näistä syistä Maahanmuuttoviraston muodollisen asianosaisaseman puuttuminen ei estä soveltamasta tapaukseen oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n säännöksiä.

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään tuomarin esteellisyydestä käsitellä samaa, tuomarin aikaisemmin muussa tuomioistuimessa tai viranomaisessa jo käsittelemää asiaa. Pykälän 2 momenttiin sisältyvä ennakkoasenteen aiheuttama esteellisyysperuste liittyy tilanteisiin, joissa tuomari käsittelisi samaa asiaa samassa tuomioistuimessa. Koska Ala-Hannula ei ole osallistunut valituksenalaisen asian käsittelyyn Maahanmuuttovirastossa eikä aiemmin hallinto-oikeudessa, oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 1 ja 2 momentti eivät tule asiassa sovellettaviksi.

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 3 momentissa on yleislauseke, jonka mukaan tuomari on esteellinen myös, jos jokin muu mainitussa luvussa tarkoitettuun seikkaan rinnastettava seikka antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa. Säännös on tarkoitettu sovellettavaksi silloin, kun esteellisyyden mahdollisesti aiheuttavaa perustetta ei muissa esteellisyyssäännöksissä ole otettu huomioon. Yleissäännöstä voidaan soveltaa myös täydentämään kokonaisharkintaa tilanteissa, joissa erityisten esteellisyysperusteiden ei voida katsoa kattavan kaikkia arvioinnissa huomioon otettavia seikkoja.

2.4.2.2 Esteellisyyttä arvioitaessa huomioon otettavia seikkoja

Oikeudenkäymiskaaren 13 lukuun sisältyviä esteellisyysperusteita sovellettaessa on otettava huomioon edellä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön yhteydessä selostettu tuomioistuimen puolueettomuutta ja riippumattomuutta koskeva subjektiivinen ja objektiivinen testi. Asia kuuluu uudelleenlaaditun menettelydirektiivin 46 artiklan soveltamisalaan. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat muun ohella jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta. Näin ollen turvapaikan ja oleskeluluvan hakemista koskevan asian arvioinnissa on otettava huomioon myös perusoikeuskirjan 47 artikla ja tuomarin puolueettomuutta ja riippumattomuutta koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi syytä epäillä Ala-Hannulan subjektiivista puolueettomuutta käsitellä asiaa hallinto-oikeuden esittelijänä. Kysymys on näin ollen siitä, voiko ulkopuolinen tarkkailija objektiivisina pidettävin perustein epäillä Ala-Hannulan puolueettomuutta.

Esillä olevassa asiassa on keskeisesti kysymys hallinto-oikeuden määräaikaisen esittelijän Maahanmuuttovirastossa olevan taustaviran ja siihen kuuluvien tehtävien merkityksestä esteellisyysarvioinnissa. Tuomarin erityistä suhdetta asianosaiseen koskevassa oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa on esteellisyysperusteeksi nimenomaisesti säädetty palvelussuhde asianosaiseen. Lainkohdan perustelujen (HE 78/2000 vp, s. 19 ja 36–39) perusteella tuomarin puolueettomuutta horjuttava erityinen suhde asianosaiseen voi seurata muun ohella taloudellisesta riippuvuudesta, lojaalisuudesta asianosaista kohtaan tai muunlaisesta samastumisesta yhteisöön. Esteellisyyden saattaa aiheuttaa myös esimies-alaissuhde tai työtoveruus. Asian laatu puolestaan voi vaikuttaa siihen, missä määrin tällaiselle erityiselle suhteelle tulee antaa painoarvoa esteellisyysarvioinnissa. Säännöksen tarkoituksena on kattaa sellaisia tilanteita, joissa jonkun asianosaisen ja myös ulkopuolisen silmin katsottuna vaarana voi olla yhden asianosaisen syrjiminen tai suosiminen.

Palvelussuhteella asianosaiseen voi olla merkitystä silloin, kun tuomari on tai on ollut asianosaisen palveluksessa. Esteellisyyttä ei kuitenkaan oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 2 momentin mukaan aiheudu yksin sen vuoksi, että asianosaisena on valtio, kunta tai muu julkisyhteisö.

Säännöksen esitöiden (HE 78/2000 vp, s. 40) mukaan valtio työnantajana ei ole rinnastettavissa muihin työnantajiin siten, että tällainen suhde valtioon aiheuttaisi esteellisyyden. Valtion työnantaja-asema ei lähtökohtaisesti synnytä sellaista lojaalisuutta valtiota kohtaan, että olisi perusteltua syytä pelätä sen vaikuttavan tuomarin puolueettomuuteen. Tämä ei kuitenkaan ole poikkeuksetonta, vaan käsiteltävänä olevan asian laatu ja tuomarin suhde asianosaiseen voivat yhdessä vaikuttaa niin, että tuomarin puolueettomuus voidaan kyseenalaistaa. Yksittäistapauksessa esimerkiksi tuomioistuimen kokoonpanoon kuuluvan henkilön virkasuhde valtion virastoon tai tiettyyn hallinnonalaan voi olla omiaan antamaan perustellun aiheen epäillä hänen puolueettomuuttaan, jos käsiteltävä asia koskee kyseistä hallinnonalaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että esteellisyyttä koskevassa kokonaisharkinnassa voidaan tällaisessa tilanteessa ottaa konkreettisten taloudellisten tai henkilökohtaisten riippuvuus- ja lojaliteettisuhteiden lisäksi huomioon myös se, liittyykö taustavirkaan joitakin erityisiä muita seikkoja, joiden perusteella määräaikaisessa virkasuhteessa toimivan tuomarin tai tuomariin rinnastettavan virkamiehen puolueettomuuden voidaan objektiivisesti arvioiden katsoa vaarantuvan. Tällaisia seikkoja voivat olla esimerkiksi hallinnonalalla tai virastossa annettavat päätöksentekoa koskevat yksityiskohtaiset ohjeet tai linjaukset, jos tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa on muun ohella kysymys näiden ohjeiden ja linjausten arvioinnista. Tällöinkin tuomarin puolueettomuuden vaarantavan seikan on kuitenkin oltava riittävästi yksilöitävissä ja objektiivisesti arvioitavissa.

Eurooppalaisessa ja kansallisessa oikeuskäytännössä palvelussuhteen aiheuttamaa esteellisyyttä arvioitaessa on kiinnitetty huomiota muun ohella tuomioistuimen jäsenen ja viranomaisen tai sen edustajan välillä vallitsevaan hierarkkiseen asemaan tai työtoveruuteen, tuomioistuimen jäsenen aseman merkittävyyteen kokoonpanossa sekä siihen, onko työ- tai virkasuhde jo päättynyt. Erityisesti määräaikaisten, tuomioistuimissa tuomarin asemassa tai esteellisyysarvioinnin kannalta siihen rinnastettavassa asemassa olevien henkilöiden kohdalla on otettu huomioon muun ohella taustavirassa palveltu aika, tuomioistuimessa työskentelyn pituus, tehtävien itsenäisyys sekä se seikka, onko virkamies määräajan päätyttyä velvollinen palaamaan virkaansa.

Asiassa tulevat edellä mainitun perusteella arvioitaviksi yhtäältä Ala-Hannulan asema ja tehtävät Maahanmuuttovirastossa ja hallinto-oikeudessa sekä toisaalta kansainvälistä suojelua koskevan asian erityispiirteet ja valituksenalaisen asian laatu.

2.4.3 Ala-Hannulan asemasta ja tehtävistä Maahanmuuttovirastossa

Ala-Hannula on työskennellyt Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikössä ennen virkavapautensa alkamista ensin ylitarkastajan määräaikaisessa virkasuhteessa ja sen jälkeen ylitarkastajan virkaan nimitettynä yhtäjaksoisesti yhteensä noin kolmen ja puolen vuoden ajan, josta 14 viimeistä kuukautta kahden tulosalueen johtajan ensimmäisenä sijaisena. Hänen virkauraansa Maahanmuuttovirastossa ei voida luonnehtia erityisen pitkäkestoiseksi. Hän ei ylitarkastajan virkanimikkeensä puolesta erotu Maahanmuuttoviraston valituksenalaisen pohjapäätöksen tehneistä ylitarkastajista, mutta hänen asemansa ja tehtävänsä tulosalueen johtajan ensimmäisenä sijaisena ovat olleet tavallista ylitarkastajaa vastuullisempia. Hän ei ole myöskään ollut laatimassa Maahanmuuttoviraston maalinjauksia tai turvapaikka- tai muita ohjeita, mutta Maahanmuuttovirastossa työskennellessään hänen on kuitenkin tullut pitää niitä harkintansa lähtökohtina. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että Ala-Hannula olisi esiintynyt julkisuudessa Maahanmuuttoviraston edustajana, mistä syystä ulkopuolinen tarkkailija voisi pitää häntä erityisen profiloituneena Maahanmuuttoviraston edustajana.

2.4.4 Ala-Hannulan asemasta ja tehtävistä hallinto-oikeudessa

Hallinto-oikeuden esittelijä ei virkamiesoikeudelliselta asemaltaan rinnastu tuomariin, toisin kuin korkeimpien oikeuksien esittelijät, eikä hänellä ole esimerkiksi vastaavaa virassapysymisoikeutta kuin korkeimpien oikeuksien vakinaisissa viroissa olevilla esittelijöillä on. Toimiessaan virassaan hallinto-oikeuden esittelijä on kuitenkin tuomarin tapaan rikosoikeudellisessa virkavastuussa erityisesti hänen esittelystään tehdyistä ratkaisuista, jollei hän ole liittänyt eriävää mielipidettään päätökseen.

Esittelijän vastuullista asemaa ilmentää osaltaan myös se, että hallinto-oikeuden esittelijään sovelletaan oikeudenkäymiskaaren 13 luvun esteellisyyssäännöksiä. Säännöksissä ei ole annettu merkitystä esteelliseksi väitetyn tuomarin tai esittelijän asemalle tai tehtäville asian ratkaisukokoonpanossa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään kuitenkin antanut merkitystä esteelliseksi väitetyn henkilön asemalle ratkaisukokoonpanossa (esimerkiksi Sramek v. Itävalta 22.10.1984, 41 kohta).

Ala-Hannulan asemaa asian esittelijänä voidaan pitää ratkaisukokoonpanossa keskeisenä ja merkittävänä, sillä hallinto-oikeus ei esimerkiksi ole voinut ratkaista asiaa lainmukaisesti muutoin kuin esittelystä. Käytännössä esittelijällä voi myös olla harkintavaltaa siinä, milloin, mitä asioita ja mille kokoonpanolle hän esittelee. Hänen asemansa merkitystä ei muuta se, ettei hän esittelijänä käytä asiassa päätösvaltaa ja ettei hänen oikeudellaan jättää asiassa eriävä mielipide ole asian lopputuloksen kannalta merkitystä.

Ala-Hannulan virkavapautta Maahanmuuttovirastosta ja sitä vastaavaa määräaikaista virkasuhdetta hallinto-oikeudessa voidaan luonnehtia lyhytkestoisiksi. Hän on käsitellyt hallinto-oikeudessa kansainvälistä suojelua koskevia asioita eli saman asiaryhmän asioita kuin Maahanmuuttovirastossakin. Maahanmuuttovirasto ei ole työnantajana kuitenkaan voinut määrätä tai ohjata Ala-Hannulaa hänen hallinto-oikeudessa käsittelemissään asioissa. Ala-Hannulalla ei ole myöskään velvollisuutta palata taustavirkaansa määräaikaisen virkasuhteensa päättyessä. Koska virkavapaus on palkaton, Ala-Hannulalla ei ole Maahanmuuttovirastoon tänä aikana myöskään taloudellista sidettä.

Ala-Hannulan riippuvuus Maahanmuuttovirastoon ei ole virkavapauden aikanakaan kuitenkaan kokonaan katkennut, sillä hänellä on oikeus palata ja hänen myös voitaneen olettaa palaavan virkaansa virkavapauden päätyttyä. Yleisesti tiedossa on, että juuri kansainvälistä suojelua koskevien asioiden määrän voimakas lisääntyminen vuodesta 2016 alkaen johti siihen, että muun muassa Helsingin hallinto-oikeuteen palkattiin huomattava määrä määräaikaisia esittelijöitä ja tuomareita tämän asiaryhmän asioiden käsittelyä varten. Myös Ala-Hannula on tullut tässä tilanteessa nimitetyksi määräaikaiseen esittelijän virkasuhteeseen. Yleisesti tiedossa on myös ollut, että määräaikaisuuden perusteen lakkaaminen turvapaikka-asioiden määrän vähetessä johtaa useiden määräaikaisten nimitysten päättymiseen. Ala-Hannulan on täytynyt itsekin pitää paluuta Maahanmuuttovirastoon vakinaiseen virkaansa varteenotettavana vaihtoehtona. Mikäli Ala-Hannula kuitenkin haluaisi jatkaa virkavapauttaan esimerkiksi uuden määräaikaisen virkasuhteen vuoksi, hänen on haettava virkavapautta uudelleen Maahanmuuttovirastolta, jolloin virasto voi harkintansa mukaan myös päättää olla suostumatta hakemukseen. Virkavapauden päätyttyä virastolla on mahdollisuus myös vaikuttaa hänen tehtävänkuvaansa esimerkiksi määräämällä hänet jonkin tulosalueen johtajan ensimmäiseksi sijaiseksi, jollaista tehtävää hän on aiemminkin hoitanut.

2.4.5 Asiaryhmän erityispiirteistä ja valituksenalaisen asian merkityksestä valittajalle

Kansainvälisen suojelun asiaryhmässä valittajia voidaan lähtökohtaisesti pitää moneen muuhun hallintolainkäytössä käsiteltävään asiaryhmään verrattaessa haavoittuvassa asemassa olevina. Tämä johtuu muun muassa asiaryhmän yhtenä erityispiirteenä olevasta niin sanotusta ehdottomasta palautuskiellosta. Myös valittaja on esittänyt, että hänen käännyttämisensä rikkoo ehdottoman palautuskiellon periaatetta. Hallinto-oikeus on muun ohella kuitenkin päättänyt käännyttää valittajan kotimaahansa Irakiin, ja päätös on ollut täytäntöönpanokelpoinen siihen asti, kunnes korkein hallinto-oikeus on kieltänyt täytäntöönpanon. Valituksen tutkiminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellyttää valitusluvan myöntämistä. Hallinto-oikeuden päätöksellä, jolla valitus turvapaikan tai oleskeluluvan saamiseksi on hylätty, on siten ollut valittajan oikeusaseman kannalta merkittäviä oikeusvaikutuksia.

Valittaja on vedonnut erityisesti Maahanmuuttoviraston maalinjausten merkitykseen asiassa ennakkoasenteen ja lojaliteetin synnyttävinä tekijöinä. Maahanmuuttoviraston verkkosivuilla olevan viraston oman selosteen mukaan Maahanmuuttoviraston maalinjaus on oikeudellinen arvio siitä, voidaanko turvapaikanhakijoita, joilla ei ole yksilöllisiä perusteita, palauttaa kotiseuduilleen. Maahanmuuttoviraston maatieto on sitä vastoin virastossa erillisen maatietopalvelun tuottamaa tietoa, jota virasto käyttää yhdessä muun, usein kansainvälisten lähteiden tuottaman, maatiedon kanssa osana yksittäisen asian ratkaisutoimintaa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttoviraston maalinjaukset ovat merkittävässä asemassa esimerkiksi silloin, kun virasto Suomen perustuslaissa ja hallintolaissa edellytetyn yhdenvertaisen ja tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi ohjaa virkamiehiään siinä, miltä alueilta tuleville turvapaikanhakijoille tulee myöntää kansainvälistä suojelua. Sen sijaan silloin, kun hallintotuomioistuin arvioi asiaa, Maahanmuuttoviraston maalinjaukset tai muut ohjeet, joihin viranomaisen päätös osaltaan perustuu, ovat seikkoja, jotka kuuluvat tuomioistuinvalvonnan piiriin.

2.4.6 Johtopäätökset ja lopputulos

Ala-Hannulan tähänastinen virkaura Maahanmuuttovirastossa, sitä edeltäneet määräaikaiset virkasuhteetkin huomioon ottaen, on ollut suhteellisen lyhyt, eikä häntä voida pitää ulkopuolisen tarkkailijankaan näkökulmasta erityisen profiloituneena Maahanmuuttoviraston edustajana.

Ala-Hannulalla on kuitenkin edelleen vakituinen virka Maahanmuuttovirastossa. Oikeudenkäymiskaaren ja edellä selostetun oikeuskäytännön perusteella ei ole perustetta katsoa, että määräaikainen tuomari tai esittelijä olisi kaikissa tapauksissa aina esteellinen käsittelemään asiaa, kun muutoksenhaunalainen päätös on tehty siinä hallintoviranomaisessa, jossa asianomaisella on taustavirka. Mahdollista esteellisyyttä on siten arvioitava kunkin asian olosuhteet huomioon ottaen.

Tässä asiassa on otettava huomioon, että Ala-Hannula on hallinto-oikeudessa käsitellyt kansainvälistä suojelua koskevaa asiaa ja siten asiaa, joka kuuluu samaan asiaryhmään kuin ne asiat, joita hän on käsitellyt Maahanmuuttovirastossa. Ala-Hannulan toimimisesta Maahanmuuttovirastossa oli valituksenalaista asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä kulunut verrattain lyhyt aika, sillä hallinto-oikeuden päätös on annettu vain noin seitsemän kuukautta sen jälkeen, kun Ala-Hannula oli aloittanut tehtävänsä hallinto-oikeuden esittelijänä.

Edellä lausuttuun nähden valittaja voi tässä tilanteessa perustellusti kokea tai ulkopuolinen tarkkailija mieltää, ettei Ala-Hannula hallinto-oikeudessa työskennellessäänkään kykene arvioimaan maatietoa Maahanmuuttoviraston maalinjauksista vapaana. Asiassa tulee lisäksi ottaa huomioon edellä viitatut Maahanmuuttoviraston asema ja tehtävät, joiden vuoksi valittaja voi mieltää viraston vastapuolekseen. Valittajan oikeusturvan tarve on asiaryhmässä vielä erityisen korostunut ehdottoman palautuskiellon vuoksi.

Kun otetaan huomioon Ala-Hannulan taustavirka Maahanmuuttovirastossa ja siihen sekä sitä edeltäviin määräaikaisiin virkasuhteisiin liittyneet tehtävät, joihin on kuulunut jossain määrin myös johtamistehtäviä, Maahanmuuttoviraston omassa toiminnassaan erityisesti maalinjauksiin noudattama yhtenäistävä ohjaus sekä se seikka, että hallinto-oikeudessa Ala-Hannulan esittelijän tehtävillä tässä asiassa on asiasisältönsä vuoksi läheinen yhteys hänen Maahanmuuttovirastossa suorittamiinsa ratkaisutehtäviin, ja vielä mainittujen samankaltaisten tehtävien suorittamisen ajallinen läheisyys, ei näiden eri näkökohtien johdosta syntyvää perusteltua epäilyä Ala-Hannulan objektiivisesta puolueettomuudesta ole mahdollista sulkea pois. Kun lisäksi otetaan huomioon oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 3 momentti, nämä edellä mainitut tekijät yhdessä antavat saman luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun perustellun aiheen epäillä Ala-Hannulan puolueettomuutta. Ala-Hannula on siten ollut esteellinen toimimaan asian esittelijänä hallinto-oikeudessa.

Edellä lausutut perustelut ja sovelletut oikeusohjeet huomioon ottaen hallinto-oikeuden päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Niilo Jääskinen, Anne E. Niemi, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila, Hannu Ranta, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Mika Seppälä, Outi Suviranta, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Janne Aer, Petri Helander, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Timo Räbinä, Anne Nenonen, Antti Pekkala, Jaakko Autio, Pekka Aalto, Maarit Lindroos, Kirsti Kurki-Suonio ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Antti Jukarainen.

Äänestyslausunnot ja esittelijän eriävä mielipide.

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Alice Guimaraes-Purokosken äänestyslausunto:

"Lausun esikysymyksenä korkeimmassa hallinto-oikeudessa muutoksenhakijana olevan A:n täällä esittämän hallinto-oikeuden esittelijänä toiminutta Ala-Hannulaa koskevan esteellisyysväitteen tutkimisesta seuraavan:

Esteellisyyttä koskevan väitteen tutkiminen

Valittaja on korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimittamassaan muutoksenhakukirjelmässä todennut, että hänen on syytä epäillä, että valituksenalaisen hallinto-oikeuden päätöksen esittelijä Ala-Hannula on ollut esteellinen käsittelemään hänen asiaansa.

Valittaja on todennut, että esteellisyysperuste on tullut hänen tietoonsa vasta hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen tiedoksiannon yhteydessä, eikä hänellä tätä ennen ole ollut esittelijästä tietoa. Hän on tämän vuoksi voinut vedota esteellisyyteen vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Hallintolainkäyttölain 76 §:n mukaan valitusasiaa käsittelevän henkilön esteellisyydestä sekä esteellisyysväitteen esittämisestä ja käsittelystä on soveltuvin osin voimassa, mitä tuomarin esteellisyydestä säädetään oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa.

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 8 §:n mukaan asianosaisen tulee tehdä väite tuomarin esteellisyydestä heti ryhtyessään käyttämään asiassa puhevaltaa ja saatuaan tiedon asian käsittelyyn osallistuvista tuomareista. Jos asianosainen saa myöhemmin tiedon seikasta, jolla saattaa olla merkitystä esteellisyyttä arvioitaessa, siihen perustuva väite on esitettävä viipymättä. Asianosaisen on perusteltava väite ja samalla ilmoitettava, milloin peruste siihen tuli hänen tietoonsa. Asianosainen ei voi vedota tiedossaan olleeseen, esteellisyyden arvioinnin kannalta harkinnanvaraiseen seikkaan enää sen jälkeen, kun tuomari on ratkaissut asian, paitsi jos asianosainen osoittaa, että hänellä oli pätevä syy olla tekemättä väitettä aikaisemmin.

Koska asiaa on hallinto-oikeudessa käsitelty ainoastaan kirjallisesti, on valittaja saanut vasta valituksenalaisen hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksi saadessaan tiedon asian esittelijästä. Valittaja on esittänyt hallinto-oikeuden esittelijään kohdistuvan esteellisyysväitteen korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan muutoksenhakukirjelmässä, joten väite on esitetty viipymättä sen tultua valittajan tietoon. Valittaja on myös perustellut esittämäänsä väitettä.

Valittajan täällä esittämä esteellisyysväite tulee näin ollen tutkia korkeimmassa hallinto-oikeudessa (vrt. KHO 6.5.2005 taltionumero 1064, ks. myös KHO 2016:21 ja KKO 2017:97).

Olen pääasiasta samaa mieltä enemmistön kanssa."

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Toomas Kotkaksen äänestyslausunto, johon oikeusneuvokset Antti Pekkala, Timo Räbinä, Taina Pyysaari, Tuomas Kuokkanen, Kari Tornikoski, Petri Helander ja Mikko Pikkujämsä yhtyivät:

"Enemmistön tapaan hylkään pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta.

Hylkään valituksen siltä osin kuin siinä on kysymys hallinto-oikeuden määräaikaisen esittelijän esteellisyydestä. Enemmistön ratkaisu huomioon ottaen en voi lausua valituksesta enemmälti.

Viittaan perustelujen osalta enemmistön perusteluiden kohtiin 1.–2.4.2.2. Sen jälkeisenä oikeudellisena arviointina lausun seuraavaa:

2.4.3 Johtopäätökset ja lopputulos

Ala-Hannulan esteellisyyttä toimia valituksenalaisessa asiassa esittelijänä hallinto-oikeudessa on arvioitava ensisijaisesti oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan ja 2 momentin näkökulmasta. Kysymys on siitä, onko hallinto-oikeudessa määräaikaisena esittelijänä toimivalla Ala-Hannulalla Maahanmuuttovirastossa olevan ylitarkastajan taustaviran perusteella asiassa alkuperäisen päätöksen tehneeseen Maahanmuuttovirastoon sellainen suhde, että se käsiteltävänä olevan asian laatu huomioon ottaen antaa perustellun aiheen epäillä hänen puolueettomuuttaan tässä asiassa.

Arviointi on tehtävä käyttäen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen hyödyntämää niin sanottua objektiivista testiä, koska Ala-Hannulalla ei ole esitetty olevan asiassa henkilökohtaisia ennakkoluuloja tai ennakkoasennetta valittajaa kohtaan. Objektiivisen testin mukaan asiaa on arvioitava objektiivisen ulkopuolisen tarkkailijan näkökulmasta.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on lähinnä arvioitu lainkäyttöelinten jäsenten – yleensä tuomareiden – puolueettomuutta. Oikeudenkäymiskaaren esteellisyyssäännösten soveltamisala on kuitenkin laaja, ja se kattaa myös tuomioistuimen esittelijät.

Taustavirkaan liittyen olennaista on arvioida, ovatko Ala-Hannulan siteet Maahanmuuttovirastoon olleet hallinto-oikeuden päätöksenteon hetkellä niin vahvat, että tämän voidaan perustellusti katsoa vaikuttaneen Ala-Hannulan toimintaan asian esittelijänä hallinto-oikeudessa. Arvioon voivat vaikuttaa yhtäältä mahdolliset henkilökohtaiset esimies-alaissuhteeseen tai työtoveruuteen liittyvät siteet ja toisaalta yleisempi lojaalisuussuhde työnantajaan.

Asiassa on keskeistä, miten painotetaan yhtäältä Ala-Hannulan nykyistä virkasuhdetta tuomioistuimessa ja toisaalta Maahanmuuttoviraston ylitarkastajan virkaa, josta hänelle on myönnetty virkavapaus.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä tuomarin asemassa olevan henkilön esteellisyyden on yleensä katsottu syntyneen vain, jos asiassa on voitu osoittaa seikkoja, joiden vuoksi tuomarilla on katsottu olleen konkreettinen yhteys joko asianosaiseen tai käsiteltävänä olevaan asiaan. Yleisemmin puolueettomuuden on kuitenkin voitu katsoa vaarantuneen myös silloin, jos tuomarin asemassa toimineella on ollut sellainen läheinen suhde asian osapuolena olevaan viranomaiseen, että viranomaisen intressiä asiaan ja konkreettisia vaikuttamismahdollisuuksia tuomarin toimintaan on voitu pitää ulkopuolisen tarkkailijan silmissä perusteltuina (ks. esim. Piersack v. Belgia, Pescador Valero v. Espanja ja Sramek v. Itävalta). Tällainen suhde voi olla esimerkiksi hierarkkinen tai taloudellinen. Suhdetta on pidetty merkityksellisenä etenkin tapauksissa, joissa hierarkkinen (Sramek v. Itävalta) tai taloudellinen (Pescador Valero v. Espanja) riippuvuussuhde on ollut samanaikainen tuomarin tehtävien kanssa. Aiempi, jo päättynyt virkasuhde asianosaiseen ei pääsääntöisesti aiheuta esteellisyyttä, ellei asiaan liity erityisiä olosuhteita (Piersack v. Belgia). Ihmisoikeustuomioistuin ei tiettävästi ole ratkaissut asiaa, jossa olisi kysymys, kuten nyt esillä olevassa asiassa, määräaikaisessa virkasuhteessa olevan henkilön puolueettomuuden arvioimisesta. Belilos v. Sveitsi -tapauksen erityispiirteiden vuoksi sen merkitys arvioinnissa on vähäinen.

Vastaavasti oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 2 momentin perusteella pelkkä virkasuhde valtioon ei aiheuta esteellisyyttä. Virkasuhde valtion virastoon voi kuitenkin yksittäistapauksessa vaarantaa tuomarin asemassa toimivan henkilön puolueettomuuden, jos kysymys on saman viraston toimialaan kuuluvasta asiasta ja virastolla on erityistä intressiä asian lopputulokseen. Tällainen tilanne voi olla käsillä etenkin sivutoimisten tuomioistuimen jäsenten kohdalla. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistu useita hallinto-oikeuden asiantuntijajäsenten esteellisyyttä koskevia asioita. Näissä asioissa asiantuntijajäsentä on pidetty esteellisenä, kun hänellä on ollut esimies-alaissuhde asianosaisena olevan viranomaisen tiettyyn viranhaltijaan (KHO 2003:24) tai konkreettinen yhteys virkansa kautta toiseen asianosaiseen (KHO 2006:25). Sen sijaan esteellisyyttä ei todettu tapauksessa, jossa asiantuntijajäsen ei itse ollut oman virastonsa käsittelemässä huostaanottoasiassa osallistunut valittajien perheen asioiden käsittelyyn eikä hän ollut alais- eikä esimiessuhteessa päätöksen tehneeseen viranhaltijaan (KHO 2016:21).

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole ratkaistu asioita, joissa on kysymys taustaviran vaikutuksesta määräaikaisen esittelijän esteellisyyteen tuomioistuimessa. Sen sijaan korkein oikeus on kahdessa ennakkopäätöksessään (KKO 2015:39 ja KKO 2015:73) ottanut kantaa korkeimman oikeuden esittelijän esteellisyyteen tällaisessa asetelmassa. Korkein oikeus katsoi kummassakin tapauksessa esittelijöiden olleen asioissa esteellisiä, mutta se ei päätynyt ratkaisuun yksinomaan taustaviran olemassaolon perusteella. Ratkaisut perustuivat erityisesti siihen, että esittelijällä oli rikosasiassa konkreettinen hallinnollinen alaissuhde (KKO 2015:39) tai läheinen työtoveruus ja tämän lisäksi asiaa koskeva viestinpito (KKO 2015:73) suhteessa kysymyksessä olevan asian syyttäjään. Jälkimmäisessä tapauksessa määräaikaisessa esittelijän virassa korkeimmassa oikeudessa toimineella henkilöllä oli kihlakunnansyyttäjän taustavirka samassa syyttäjänvirastossa, jonka toinen kihlakunnansyyttäjä ajoi asiassa syytettä, ja korkein oikeus nimenomaisesti totesi, että esittelijää ei voitu pitää esteellisenä pelkästään taustavirkansa ja siihen liittyvän asemansa sekä työtoveruuden perusteella.

Edellä esitetyn perusteella lähtökohtana on pidettävä, ettei hallinto-oikeuden esittelijä ole esteellinen yksinomaan sen vuoksi, että hänellä on taustavirka viranomaisessa, joka on tehnyt asiassa valituksenalaisen päätöksen. Virkavapaus merkitsee sitä, että taustavirkaan liittyvät tehtävät, velvollisuudet ja työnantajan määräysvalta päättyvät. Myös taloudelliset siteet aiempaan työnantajaan yleensä katkeavat virkavapauden ajaksi, kuten on tapahtunut tässäkin tapauksessa. Muodollisesti ainoaksi siteeksi virkavapauden myöntäneeseen viranomaiseen jää se, että virkamiehellä on virkavapautensa päätyttyä oikeus palata virkaansa.

Ala-Hannula on toiminut Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön eri tulosalueella kuin sillä, jolla Maahanmuuttoviraston päätös on tehty. Ala-Hannulalla ei ole esitetty olevan ennakollisia tietoja valituksenalaisesta asiasta tai valittajasta. Asiassa ei myöskään ole käynyt ilmi, että Ala-Hannula olisi esimies- tai alaissuhteessa taikka läheisessä työtoveruussuhteessa päätöksen tehneisiin ylitarkastajiin tai että häneen olisi asian käsittelyn yhteydessä pyritty Maahanmuuttoviraston taholta vaikuttamaan. Kysymys on siten vain siitä, aiheutuuko jostain yleisemmästä näkökohdasta perusteltu epäily Ala-Hannulan puolueettomuudesta.

Virkavapauden pituudella voi olla merkitystä riippumattomuuden arvioinnissa. Hyvin lyhyet määräaikaiset esittelijän virkasuhteet tuomioistuimissa voivat sinänsä nostaa esille kysymyksen esittelijän tai tuomioistuimen riippumattomuudesta (ks. esim. PeVL 2/2006 vp, s. 3-4 ja PeVL 26/2009 vp, s. 3). Ala-Hannulan vajaan kahden vuoden pituinen määräaikainen virkasuhde ei tässä katsannossa ole kuitenkaan erityisen lyhyt.

Maahanmuuttovirastossa tehdään sisäisiä ohjeita ja maalinjauksia kansainvälistä suojelua koskevan päätöksenteon tueksi. Näiden ohjeiden ja linjausten tarkoituksena on ohjata päätöksentekoa Maahanmuuttovirastossa siten, että samanlaisissa tapauksissa tehdään samanlaisia päätöksiä. Niiden voidaan siten katsoa kaventavan päätöksiä tekevien virkamiesten harkintavaltaa yksittäistapauksessa. Tuomioistuinta Maahanmuuttoviraston ohjeet ja maalinjaukset eivät kuitenkaan sido, vaan tuomareiden ja esittelijöiden on arvioitava asiaa itsenäisesti lain, tapauksen tosiasiatietojen ja ajankohtaisen maatietouden valossa. Objektiivisessa arvioinnissa yleiseksi lähtökohdaksi voidaan ottaa, että siirtyessään tuomioistuimen palvelukseen tuomari tai esittelijä kykenee irrottautumaan aiemmista tehtävistään ja niihin liittyvästä viranomaisen näkökulmasta. Vastakkainen näkemys olisi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Piersack v. Belgia -tapauksessa ilmaistulla tavalla liian joustamaton ja muodollinen, ja muodostaisi esteen tiettyyn asiaryhmään perehtyneiden virkamiesten siirtymiselle tuomioistuimen palvelukseen. Se, että kysymys on kansainvälistä suojelua koskevasta asiasta, jonka voidaan katsoa olevan valittajan kannalta erityisen tärkeä, ei tältä kannalta muodosta poikkeusta.

Ala-Hannula on Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikössä toiminut tavallista ylitarkastajaa merkittävämmässä virka-asemassa, mutta hän ei ilmoittamansa mukaan ole osallistunut sisäisten ohjeiden tai maalinjausten laatimiseen, eikä häntä siten voida pitää niin sitoutuneena ohjeisiin, ettei hän kykenisi tuomioistuimessa toimimaan itsenäisesti. Hän ei ole ollut sellaisessa esimiesasemassa, jossa hänen alaisensa olisivat osallistuneet asian käsittelyyn Maahanmuuttovirastossa. Hallinto-oikeudessa esittelijänä toiminut Ala-Hannula on laatinut asiassa päätösluonnoksen, mutta hän ei ole osallistunut tuomioistuimen jäsenenä asiasta päättämiseen. Hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä on osin viitattu Maahanmuuttoviraston päätöksessä olevaan maatietoon, mutta päätöksessä on lisäksi esitetty ajankohtaista, dokumentoitua maatietoutta myös Maahanmuuttoviraston päätöksen jälkeiseltä ajalta. Näissä olosuhteissa ei voida katsoa, että Ala-Hannula olisi hallinto-oikeuden esittelijänä toimiessaan yleisestä lojaalisuudesta taustavirkansa työnantajaa kohtaan tiedostaen tai tiedostamattaan toiminut tai pyrkinyt toimimaan Maahanmuuttoviraston sisäisten ohjeiden tai maalinjausten mukaisesti.

Ottaen huomioon Ala-Hannulan asema ja tehtävät Maahanmuuttovirastossa ja hallinto-oikeudessa sekä se, että asiassa ei ole esitetty konkreettisia eikä sellaisia yleisempiäkään selvästi yksilöitävissä olevia olosuhteita, joiden perusteella Ala-Hannulan voitaisiin esittelijänä tässä asiassa katsoa kokeneen lojaalisuutta Maahanmuuttovirastoa tai sen linjauksia kohtaan, katson, ettei epäilyjä ylitarkastajan virastaan virkavapaana olevan hallinto-oikeuden määräaikaisen esittelijän puolueellisuudesta voida pitää objektiivisesti perusteltuina. Näin ollen Ala-Hannulaa ei ole pidettävä oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan ja 2 momentin perusteella esteellisenä. Asiassa ei ole ilmennyt myöskään seikkoja, joiden perusteella Ala-Hannulaa voitaisiin pitää esteellisenä oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 3 momentin perusteella."

Asian esittelijän Antti Jukaraisen esitys ratkaisuksi oli saman sisältöinen kuin oikeusneuvos Toomas Kotkaksen äänestyslausunto.

 
Julkaistu 22.8.2018