KHO:2018:117

Esteellisyys – Tuomioistuin – Objektiivinen puolueettomuus – Hallinto-oikeuden esittelijä – Ulkomaalaisasia – Kansainvälinen suojelu – Taustavirka – Maahanmuuttovirasto

Vuosikirjanumero: KHO:2018:117
Antopäivä: 22.8.2018
Taltionumero: 3830
Diaarinumero: 5144/4/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:117

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana kysymys siitä, oliko esittelijä, joka oli hallinto-oikeuden esittelijän määräaikaisessa virkasuhteessa, ollut valituksenalaisessa kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevassa asiassa objektiivisesti arvioituna esteellinen, kun hänen vakinainen virkansa oli Maahanmuuttoviraston ylitarkastajan virka, josta hän oli virkavapaana. Esittelijän subjektiivista puolueettomuutta ei ollut asetettu asiassa kysymyksenalaiseksi.

Esittelijä ei ollut käsitellyt samaa asiaa Maahanmuuttovirastossa tai aiemmin hallinto-oikeudessa, eikä oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 1 ja 2 momenttiin perustuva ennakkoasenne-esteellisyys siten tullut asiassa sovellettavaksi. Esteellisyyttä tuli kuitenkin arvioida saman luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan ja 7 §:n 3 momentin perusteella.

Esittelijän siihenastinen virkaura Maahanmuuttovirastossa oli kestänyt 13 vuotta ja kuusi kuukautta, eli varsin merkittävän ajan. Häntä ei kuitenkaan ulkopuolisen tarkkailijankaan näkökulmasta voitu pitää erityisen profiloituneena Maahanmuuttoviraston edustajana varsinkaan kansainvälisen suojelun osalta.

Esittelijän riippuvuus Maahanmuuttovirastosta ei ollut virkavapauden aikanakaan kokonaan katkennut. Oikeudenkäymiskaaren ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä selostetun kansainvälisen ja kansallisen oikeuskäytännön perusteella ei ollut perustetta katsoa, että hallinto-oikeuden määräaikaisen tuomarin tai esittelijän taustavirka hallintoviranomaisessa aina tekisi hänet esteelliseksi kaikissa asioissa, joissa kyseinen hallintoviranomainen on tehnyt muutoksenhaunalaisen päätöksen. Mahdollista esteellisyyttä oli siten arvioitava kunkin asian olosuhteet huomioon ottaen.

Asiassa oli erityisesti vedottu Maahanmuuttoviraston maalinjauksiin ja ohjeisiin esteellisyyden aiheuttavina tekijöinä. Esittelijän virkavapautta Maahanmuuttovirastosta voitiin sinänsä luonnehtia lyhytkestoiseksi. Esittelijä ei ollut kuitenkaan koko Maahanmuuttovirastossa olleen virkauransa aikana käsitellyt kansainvälistä suojelua koskevia asioita. Hänen tehtävänsä olivat kokonaisuutena painottuneet selvästi sellaisiin asioihin, joiden yhteydessä Maahanmuuttoviraston maalinjaukset eivät tule sovellettaviksi. Näin ollen hänen tehtävänsä olivat olleet sen kaltaisia, ettei niiden suorittamisen ajallista läheisyyttä valituksenalaisen asian käsittelyn kannalta ollut tarpeen arvioida. Vaikka asiassa otettiinkin huomioon valittajan erityisen korostunut oikeusturvan tarve ehdottoman palautuskiellon vuoksi, yksin siitä seikasta, että valittaja saattoi mieltää Maahanmuuttoviraston vastapuolekseen viraston aseman ja tehtävien perusteella, ei seurannut, että asiassa olisi ollut perusteltua aihetta epäillä esittelijän puolueettomuutta. Asiassa ei ollut oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 3 momentti huomioon ottaen ilmennyt saman luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua perusteltua aihetta epäillä esittelijän esteellisyyttä. Hallinto-oikeuden päätös ei ollut syntynyt esteellisyyttä koskevalla perusteella virheellisessä järjestyksessä.

Äänestys perusteluista 17–1–8 (täysistunto).

Euroopan unionin perusoikeuskirja 47 artikla 2 kappale

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä ja poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (ns. uudelleenlaadittu menettelydirektiivi) 46 artikla 1 kohta a alakohta

Suomen perustuslaki 21 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 76 §:n 1 momentti

Oikeudenkäymiskaari 13 luku 1 § 1 momentti, 2 §, 6 § 1 momentti 2 kohta ja 2 momentti ja 7 §

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-348/16, Moussa Sacko, 26.7.2017

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-175/11, H.I.D. ja B.A, 31.1.2013

Unionin tuomioistuimen tuomio yhdistetyissä asioissa C-341/06 ja C-342/06, Chronopost SA ja La Poste, 1.7.2008

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, 27.2.2018

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot 23.4.2015 Morice v. Ranska, 15.10.2009 Micallef v. Malta, 15.12.2005 Kyprianou v. Kypros, 24.9.2003 Pescador Valero v. Espanja, 25.2.1997 Findlay v. Yhdistynyt kuningaskunta, 29.4.1988 Belilos v. Sveitsi, 22.10.1984 Sramek v. Itävalta ja 1.10.1982 Piersack v. Belgia

Vrt. KHO 2016:21, KHO 2006:25, KHO 2003:24, KKO 2015:73, KKO 2015:39 ja KKO 2009:9

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 3.10.2017 nro 17/1430/71

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 3.8.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n (jäljempänä valittaja) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen sekä päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Irakiin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta ja valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Kun otetaan huomioon jäljempänä ilmenevät perusteet, joihin valittaja on kansainvälisen suojelun ja oleskeluluvan saamiseksi vedonnut, asian käsittelyn eri vaiheissa esitetty selvitys ja käytettävissä oleva maatietous, suullisessa käsittelyssä ei ole saatavissa sellaista selvitystä, joka olisi asiakirjoista ilmenevän ja valittajan esittämän lisäksi tarpeen asian selvittämiseksi ja ratkaisemiseksi. Näin ollen suullisen käsittelyn toimittaminen on hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta.

Valittajan kertomus

(---)

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valittaja on vedonnut valituksessaan kansainvälisen suojelun tarpeen perusteenaan vaaraan tulla surmatuksi poliisin työnsä takia, Isisin ja shiiamilitioiden aiheuttamaan uhkaan sekä poliisin työn jättämisestä uhkaavaan rangaistukseen.

Shiiamilitiaryhmien yhteenliittymään Al-Hashd al-Shaabiin (Popular Mobilization Forces) kuuluu useita kymmeniä erilaisia shiiaryhmittymiä. Voimakkaimmat näistä ovat Badrin organisaatio, Kata'ib Hizbollah, Asa'ib Ahl al-Haq ja Saraya al-Salam (Peace Brigades), mutta näiden lisäksi on useita pienempiä paikallisia ryhmittymiä. Kata'ib Hizbollah ei liity libanonilaiseen Hizbollah-järjestöön, vaan sen oletetaan muodostuneen entisistä Mahdin armeijan jäsenistä. Hizbollah-joukkojen määrä Irakissa on rajoitettu. (Amnesty International: Absolute Impunity: Militia Rule in Iraq, 14.10.2014; Middle East Eye: Hezbollah admits to having military 'presence' in Iraq: Nasrallah, 16.2.2015; ORSAM: Report No: 198, A New Controversial Actor in Post-Isis Iraq: Al-Hashd Al-Shaabi (The Popular Mobilization Forces), toukokuu 2015 ja UK Home Office: Country Information and Guidance, Iraq: Sunni (Arab) Muslims, kesäkuu 2017)

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu (UNHCR) on antanut suuntaviivoja irakilaisten turvapaikanhakijoiden suojelun tarpeen osalta viimeksi vuonna 2012. Suuntaviivojen mukaan yhden erityisen riskiryhmän muodostavat maan sisäisestä turvallisuudesta vastaavat henkilöt, kuten poliisit. Turvallisuusjoukot joutuvat verrattain usein aseellisten välikohtausten sekä tienvarsipommien kohteiksi. UNHCR on arvioinut, että henkilöt, jotka ovat yhteydessä Irakin viranomaisiin tai joiden oletetaan tukevan viranomaisia, kuten turvallisuusjoukot, ovat saattaneet olla olosuhteista riippuen kansainvälisen suojelun tarpeessa poliittisen mielipiteensä vuoksi. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Iraq, 31.5.2012)

Irakin sisäisestä turvallisuudesta vastaavien joukkojen rikoksia koskevan lain mukaan poliisit, jotka jättävät työtehtävänsä ilman lupaa, voidaan tuomita poliisituomioistuimessa sakkoon tai enintään kuuden kuukauden vankeusrangaistukseen. Poikkeuksellisissa tapauksissa seurauksena voi olla vuoden vankeustuomio. Irakin pääministerin vuonna 2013 julistamasta sisäisiä turvallisuusjoukkoja koskevasta armahduksesta johtuen palveluksesta luvattomasti poistuneet ovat voineet palata yksiköihinsä ilman rangaistusta. Karkaamisia on ollut myös vuoden 2013 armahduksen jälkeen. Esimerkiksi tammikuussa 2014 noin 1 200 poliisia jätti tulematta työtehtäviinsä taisteluissa Anbarin läänissä. Myöhemmin uutisoitiin, että sisäministeriö erotti kyseiset 1 200 poliisia viroistaan, mutta heitä ei kuitenkaan rangaistu muulla tavalla. (Middle East Monitor, Iraqi government dismisses police ”deserters”, 9.4.2014 ja Landinfo – Country of Origin Information Centre, Iraq: Rule of Law in the Security and Legal system, 8.5.2014)

Maatiedon perusteella Irakin sisäisestä turvallisuudesta vastaavat henkilöt saattavat olla kotimaassaan vainon tai oikeudenloukkausten vaarassa oletetun poliittisen mielipiteensä vuoksi. Valittaja ei ole ollut poliisina erityisen merkittävässä asemassa eikä häntä kertomansa perusteella voida pitää erityisen profiloituneena ammattinsa vuoksi. Valittaja on työskennellyt poliisina vuodesta 2012 alkaen, eikä häneen ole tänä aikana sanallisten uhkausten lisäksi kohdistunut mitään konkreettisia oikeudenloukkauksia.

Valittajalla on ollut lyhytaikaiseksi jääneen työsuhteensa aikana erimielisyyttä työpaikallaan sinne tulleiden militanttien kanssa. Valittajan kertomuksesta ei voida päätellä, että valittajaa olisi tuolloin suoraan kuitenkaan uhattu ja hän on turvapaikkapuhuttelussa uhkauksesta erikseen kysyttäessä kertonut sen tulleen militanttien esimieheltä. Ei ole myöskään perusteltua syytä olettaa, että militia olisi uhannut valittajaa ilman, että se olisi jo tuolloin ryhtynyt toimiin valittajaa vastaan ja sen sijaan ilmoittanut tulevansa kovemmin ottein seuraavana päivänä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että valittaja on jättänyt työnsä sähkölaitoksen turvallisuudesta vastaavana poliisina, hallinto-oikeus katsoo olevan epätodennäköistä, että hän ainakaan enää olisi shiiamilitian erityisen mielenkiinnon kohteena. Väite siitä, että militian edustajat ovat ottaneet valittajan nimen ylös ja ovat etsintäkuluttaneet valittajan, perustuu valittajan omaan olettamukseen. Kun otetaan huomioon ajantasainen maatieto ja valittajan henkilökohtaiset olosuhteet kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus ei pidä todennäköisenä, että valittaja olisi kotimaassaan häneen henkilökohtaisesti liittyvistä syistä vaarassa joutua vakavien oikeudenloukkausten kohteeksi.

Valittajalle karkuruudesta poliisivoimista mahdollisesti määrättävää rangaistusta ei voida pitää vainoksi katsottavana tekona. Lisäksi maatiedon perusteella on syytä olettaa, ettei mitään rangaistusta tulla edes määräämään. Hänellä on nuorena ja terveenä miehenä mahdollisuus elättää itsensä myös muissa työtehtävissä. Asiassa ei näin ollen ole perusteltua aihetta olettaa, että valittaja joutuisi kotimaassaan kohtuuttomien rangaistustoimenpiteiden tai vakavien oikeudenloukkausten kohteeksi.

Isis valtasi merkittäviä osia Salah al-Dinin läänistä kesällä 2014. Turvallisuustilanne läänissä on parantunut vuoden 2015 puolivälistä lähtien ja paluumuutto Salah al-Diniin on jatkunut kesällä 2016 runsaana läänin pohjoisosissa jatkuvista sotilasoperaatioista huolimatta. Shiiamilitioita on yhdistetty alueella tapahtuneisiin murhiin, sieppauksiin ja siviiliväestön kotien ja muun omaisuuden tuhoamiseen. Oikeudenloukkauksia on kohdistunut erityisesti Isis-yhteistyöstä epäiltyihin sunneihin ja yhteistyöstä epäiltyjen henkilöiden sekä heidän perheenjäsentensä paluumuuttoa alueelle on rajoitettu. UK Home Office on katsonut, ettei Salah al-Dinin läänissä enää voida katsoa vallitsevan määritelmädirektiivin 15 c artiklassa tarkoitettua aseellista selkkausta, joka aiheuttaisi siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaavaa vakavaa ja henkilökohtaista mielivaltaisesta väkivallasta johtuvaa vaaraa. YK ja kansainväliset järjestöt ovat antaneet rahaa alueen jälleenrakentamiseen ja peruspalveluiden kehittämiseen. (Amnesty International, Absolute Impunity, 2014; Human Rights Watch: Ruinous Aftermath. Militia Abuses Following Iraq’s Recapture of Tikrit, 20.9.2015; UN General Assembly, Second report of the Secretary-General pursuant to paragraph 7 of resolution 2233 (2015), 26.1.2016; Lifos, Temarapport, Irak: säkerhetsläget ̶ första halvåret 2016, 18.7.2016; UN General Assembly, Global Protection Cluster, Iraq Protection Cluster: Salah Al Din Returnee Profile – June 2016, 22.7.2016; UK Home Office, Country Information and Guidance, Iraq: Security Situation in the 'contested' areas, elokuu 2016; Institute for the Study of War, Control of the Terrain in Iraq, 21.10.2016 ja UNHCR Position on Returns to Iraq, 14.11.2016) Sunneihin kohdistuvat oikeudenloukkaukset eivät muodosta sellaista uhkaa, että sunnit olisivat Salah al-Dinin läänissä yleisesti vaarassa joutua vainon kohteeksi tai vaarassa kärsiä vakavaa haittaa pelkän sunnitaustansa vuoksi.

Hallinto-oikeus katsoo, että valittajan kodin polttaminen kuten myös valittajan esimiehen ja poliisien kuolemat räjähdyksissä liittyvät Salah al-Dinin epävakaaseen turvallisuustilanteeseen eikä kyseisillä tapahtumilla ole yhteyttä valittajan henkilöön sinänsä. Valittajaa ei ole pidettävä erityisesti profiloituneena Isisin silmissä pelkästään poliisiupseerina toimisen vuoksi. Maatiedon perusteella Isis ei muodosta valittajan kotipaikan alueella enää merkittävää uhkaa. Tähän nähden ei ole perusteita olettaa valittajan olevan kotimaassaan vakavien oikeudenloukkausten vaarassa Isisin taholta.

Edellä esitetyn perusteella ja kun otetaan lisäksi huomioon Maahanmuuttoviraston päätöksessä esille tuotu asiaan liittyvä maatieto, jota saatavilla olevien lähteiden mukaan on edelleen pidettävä ajantasaisena, ei ole todennäköistä, että valittajalla olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa valittajan joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa. Valittaja ei siten ole ulkomaalaislain 88 §:ssä tarkoitetulla tavalla toissijaisen suojelun tarpeessa. Valittajalle ei näin ollen voida antaa turvapaikkaa tai myöntää oleskelulupaa toissijaisen suojelun perusteella.

Valittaja on terve työikäinen ja -kykyinen mies. Perusteita oleskeluluvan myöntämiseksi ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetusta yksilöllisestä inhimillisestä syystä ei ole ilmennyt.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut ja muut asiassa esitetyt seikat kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että valittaja on voitu määrätä käännytettäväksi Irakiin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Ulkomaalaislaki 146, 147 ja 148 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Taina Hakkarainen ja Hanna Lähdeniemi. Esittelijä Mika Walldén.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi turvapaikan taikka toissijaiseen suojeluun tai yksilölliseen inhimilliseen syyhyn perustuvan oleskeluluvan myöntämiseksi. Käännyttämistä koskevan päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä.

Valittaja on esittänyt perusteluna vaatimuksilleen hallinto-oikeuden esittelijän esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta muun ohella seuraavaa:

Valittajalla on syytä epäillä, että valituksenalaisen hallinto-oikeuden päätöksen esittelijä Mika Walldén on ollut esteellinen käsittelemään hänen asiaansa.

Esteellisyysperuste on tullut asianosaisen tietoon vasta hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen tiedoksisaannin yhteydessä, koska valittajalla ei ole ollut aikaisemmin tietoa asian esittelijästä. Valittaja on siten voinut vedota esteellisyyteen vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Hallinto-oikeuden esittelijä on valittajan käsityksen mukaan työskennellyt Maahanmuuttovirastossa turvapaikkapäätösten ratkaisijana sekä ilmeisesti tiedotus- ja koulutustehtävissä. Työskentely on ajoittunut ajankohtaan, jolloin Maahanmuuttovirasto on lyhyessä ajassa muuttanut olennaisesti ratkaisukäytäntöään koskien irakilaisia turvapaikanhakijoita. Näitä samoja turvapaikanhakijoita koskevia muutoksenhakuasioita ratkaistaan tällä hetkellä hallinto-oikeuksissa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Muutoksenhakuinstanssit eivät ole kaikilta osin pitäneet Maahanmuuttoviraston muuttunutta linjaa ulkomaalaislain ja Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten mukaisena. Kun otetaan huomioon korkea kynnys valitusluvan myöntämiseen korkeimpaan hallinto-oikeuteen, hallinto-oikeudet tosiasiallisesti muokkaavat ja ohjaavat olennaisella tavalla Maahanmuuttoviraston ratkaisukäytäntöä kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa. Hallinto-oikeuden esittelijän mahdollinen esteellisyys on turvapaikanhakijan oikeusturvan kannalta poikkeuksellisen merkityksellistä, kun otetaan huomioon myös se, että kysymys voi olla Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan loukkauksesta.

Kysymyksessä olevan hallinto-oikeuden esittelijän toimenkuva ja vastuualue Maahanmuuttovirastossa vaikuttavat hänen virkanimikkeensä ja -asemansa perusteella olleen keskeisiä ja merkittäviä. Valittajalla ei ole tietoa siitä, onko esittelijä entisessä virassaan mahdollisesti osallistunut valittajan päätöksen valmisteluun, mikä merkitsisi esteellisyyttä jo oikeudenkäymiskaaren pääsäännön perusteella.

Asiassa on arvioitavana, onko esittelijällä katsottavan olleen ennakkoasenne tai oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 3 momentissa tarkoitettu muu esteellisyyden aiheuttava syy, jonka voidaan objektiivisesti arvioiden katsoa vaarantaneen hänen puolueettomuutensa. Edellä mainittu Maahanmuuttoviraston ratkaisukäytäntöä olennaisesti muuttanut linjaus on johtanut viraston työntekijöiden ja virkamiesten ohjeistamiseen. Henkilön, joka on osallistunut päätöksentekoon Maahanmuuttovirastossa kyseisenä aikana sen linjausten ja sisäisen ohjeistuksen mukaisesti, ja varsinkin henkilön, joka on ollut tavanomaista vastuullisemmassa asemassa mahdollisesti vaikuttamassa linjauksiin, voidaan olettaa muodostaneen sellaisen ennakkoasenteen, ettei hänen voida objektiivisesti odottaa kykenevän kyseenalaistamaan entisen työnantajansa edellä mainitun linjauksen mukaisesti tehtyä päätöstä. Tällaisessa tilanteessa henkilön puolueettomuuden on katsottava vaarantuneen.

Korkein hallinto-oikeus on 27.12.2017 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 6930 kieltänyt valittajan maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Hallinto-oikeuden esittelijä Mika Walldén on antamassaan selvityksessä todennut muun ohella seuraavaa:

Walldén on työskennellyt 2.7.2001–31.12.2002 tarkastajana ja 1.1.2003 alkaen ylitarkastajana Ulkomaalaisviraston kansalaisuusyksikössä, jossa hänen tehtäviinsä on kuulunut kansalaisuusasioiden esittelemistä ja ratkaisemista sekä tulosalueen johtajan sijaisena toimimista. Ylitarkastajan vakituisen viran Walldén on saanut 1.1.2003 kansalaisuusyksiköstä.

Walldén on työskennellyt 1.9.2003 alkaen Ulkomaalaisviraston (1.1.2008 alkaen Maahanmuuttoviraston) maahanmuuttoyksikössä määräaikaisessa ylitarkastajan virassa. Myöhemmin hänen vakituinen virkansa kansalaisuusyksikössä on siirretty maahanmuuttoyksikköön. Walldénin tehtäviin maahanmuuttoyksikön ylitarkastajana ovat kuuluneet oleskelulupiin liittyvä päätöksenteko sekä henkilökunnan perehdyttäminen ja kouluttaminen pääasiallisesti perheside- ja perheenyhdistämisasioissa. Lisäksi Walldén on toiminut tulosalueen johtajan sijaisena, jossa hänen tehtäviinsä ovat kuuluneet yksikön esimiestehtävät sekä kouluttaminen ja tiedottaminen. Hän on työskennellyt 1.6.–31.12.2012 maahanmuuttoyksikön oikeudellisessa tuessa, jossa hänen toimenkuvaansa ovat kuuluneet neuvonnan antaminen sidosryhmille oleskelulupa-asioissa ja kouluttaminen. Vuoden 2016 alusta alkaen Walldén on työskennellyt maahanmuuttoyksikön työlupatulosalueella, jossa hän on esitellyt ja ratkaissut ensisijaisesti työperusteisia oleskelulupa-asioita.

Walldén on toiminut Helsingin hallinto-oikeudessa esittelijänä 1.9.2006–31.12.2007 määräaikaisessa virkasuhteessa kansalaisuus- ja lastensuojeluasioissa.

Walldén ei ole työskennellyt Maahanmuuttovirastossa turvapaikkayksikössä, jonka vastuualueeseen kansainvälistä suojelua koskevat asiat kuuluvat. Hänen virkatehtäviinsä Maahanmuuttovirastossa ei ole missään yksikössä sisältynyt vastuuta laatia linjauksia tai soveltamisohjeita.

Walldén on aloittanut nyt kyseessä olevassa Helsingin hallinto-oikeuden esittelijän määräaikaisessa virkasuhteessa 1.5.2016. Määräys on voimassa 31.12.2018 saakka. Hän ei ole osallistunut valittajan asioiden käsittelyyn ennen valituksenalaisen päätöksen esittelemistä hallinto-oikeudessa, eikä hänellä ole senkään vuoksi ollut asiasta ennakkokäsitystä. Walldén ei katso olleensa esteellinen toimimaan esittelijänä valituksenalaisessa asiassa.

Valittaja on Walldénin selvityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä todennut jättävänsä asian esteellisyyskysymyksen osalta korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Maahanmuuttovirastoa antamaan lausunnon valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta muun ohella esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta. Tähän liittyen korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Maahanmuuttovirastoa lausumaan viraston virka- ja organisaatiorakenteesta sekä Walldénin asemasta ja työtehtävistä virastossa.

Maahanmuuttovirasto on antamassaan lausunnossa todennut esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta muun ohella seuraavaa:

Walldén on työskennellyt 2.7.2001 alkaen Ulkomaalaisvirastossa ja 1.1.2008 alkaen Maahanmuuttovirastossa eri tehtävissä ylitarkastajana. Hän on työskennellyt pääsääntöisesti maahanmuuttoyksikössä. 1.3.2016 alkaen Walldén on työskennellyt maahanmuuttoyksikössä laaja-alaisena erityisylitarkastajana. Walldén ei ole työskennellyt turvapaikkayksikössä, eikä hän siten ole käsitellyt kansainvälistä suojelua koskevia asioita. 1.5.2016 alkaen Walldén on ollut virkavapaalla ja työskennellyt Helsingin hallinto-oikeudessa. Valittajan asian vireille tullessa Walldén on työskennellyt jo hallinto-oikeudessa, eikä hän ole osallistunut valittajan asian käsittelyyn Maahanmuuttovirastossa.

Maahanmuuttoyksikössä ylitarkastajan tehtäviin kuuluvat:

- myönteisten oleskelulupapäätösten ratkaiseminen,

- kielteisten oleskelulupapäätösten esittely,

- pakolaisen matkustusasiakirja- ja muukalaispassiasiat: myönteisten ratkaiseminen, kielteisten esittely, peruuttamisasioiden esittely,

- käännyttämisasioiden ja maasta karkottamisasioiden esittely ja ratkaiseminen,

- maahantulokieltoasioiden esittely ja ratkaiseminen,

- oleskelulupien peruuttamisasioiden esittely,

- pakolaisaseman myöntämisharkinta perhesidepäätösten yhteydessä,

- maistraattien lausuntojen esittely ja ratkaiseminen,

- Schengenin sopimukseen perustuviin jäsenvaltioiden selvityspyyntöihin vastaaminen sekä maahantulokieltoihin liittyvät neuvottelut jäsenvaltioiden kanssa,

- perhesidehaastattelut/kuulemiset,

- DNA-testistä päättäminen,

- asiakaspalvelu,

- valituslausuntojen laatiminen,

- suulliset käsittelyt ja

- päätöskäytännön seuranta.

Laaja-alaisen erityisylitarkastajan tehtäviin kuuluu maahanmuuttoyksikön ylitarkastajan normaalien tehtävien lisäksi yksikössä asiantuntijana toimiminen muun muassa lähtömaatiedon, maastapoistamispäätösten täytäntöönpanon ja ulkomaalaisten esittämien asiakirjojen osalta. Tehtäväkentän laajuudesta johtuen tehtävänhaltijalle on laadittu erillinen toimintasuunnitelma ja aikataulu yksikön johdon kanssa. Vuosien 2015–2016 toimintasuunnitelmaan on sisällytetty tehtävänä muun muassa lähtömaatiedon keräämistä koskeva suunnittelu Tellusta hyödyntäen, lähtömaatiedon tallentaminen ja hyödyntäminen yksikössä sekä perheenyhdistämisasioiden koulutukset ja maatietoiskut yhteistyössä perheenyhdistämisasiantuntijan ja oikeus- ja tukipalveluiden kanssa. Ylitarkastajalta edellytetään substanssitehtävien osalta laajaa asiantuntemusta ja osaamista yksikön eri prosesseista sekä valmiutta esitellä ja ratkaista edellä mainittuja oleskelulupa- ja maastapoistamisasioita.

Käytännössä kyseessä olevana asiantuntijana toimiminen tarkoittaa muun muassa mediavastuuta asiantuntijana toimimiseen liittyvissä asioissa, sidosryhmäyhteistyötä, kyselyihin ja tietopyyntöihin vastaamista, omaa aluetta koskevien selvitysten ja asiantuntijalausuntojen valmisteluun osallistumista tai laatimista, osallistumista kansallisiin ja kansainvälisiin kokouksiin, kouluttamisvastuuta ja osallistumista kohderyhmän perehdytyksen, koulutuksen sekä koulutustilaisuuksien järjestämiseen.

Maahanmuuttoviraston maahanmuuttoyksikköä johtaa yksikönjohtaja, jonka alaisuudessa toimivat tulosalueiden johtajat. Heidän alaisuudessaan toimivat tulosalueen johtajan sijaiset. Tulosalueen johtaja ja hänen sijaisensa ovat tulosalueiden lähiesimiehiä, ja heidän alaisuudessaan toimivat ylitarkastajat, mukaan lukien erityisylitarkastajat. Ylitarkastajan tai erityisylitarkastajan tehtävänkuvaan kuulu Maahanmuuttoviraston yleisiin linjauksiin vaikuttaminen valituksessa esitetyllä tavalla. Kaiken kaikkiaan tehtävät eivät Maahanmuuttoviraston käsityksen mukaan ole luonteeltaan sellaisia, että niissä toimineen henkilön voitaisiin katsoa olevan esteellinen käsittelemään mitä tahansa turvapaikka-asiaa.

Maahanmuuttovirasto on toimittanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä selvityksen viraston organisaatiorakenteesta.

Valittaja on Maahanmuuttoviraston lausunnon ja selvityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä ja sen täydennyksessä todennut esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta muun ohella seuraavaa:

Ottaen huomioon, että Walldén on ollut korkeahkossa ja vastuullisessa asemassa Maahanmuuttovirastossa useiden vuosien ajan, hän on erittäin mahdollisesti muodostanut Maahanmuuttovirastoon sellaisen henkilökohtaisen liitynnän, joka vaikeuttaa hänen objektiivista päätöksentekoaan hallinto-oikeudessa myös turvapaikka-asioissa. Hän on työskennellyt Maahanmuuttovirastossa sinä aikana, kun viraston linjaus koskien irakilaisia turvapaikanhakijoita on äkkinäisesti muuttunut, mikä on aiheuttanut ja aiheuttaa edelleen suuren määrän julkista kritiikkiä. Virkavapaalla oleva virkamies ei suorita työnantajavirastonsa mukaisia tehtäviä, mutta virkasuhde jatkuu myös virkavapauden aikana. Virkavapaalla oleva henkilö saattaa vähintään alitajuntaisesti pitää mielessä sen tosiasian, että hän tulee myöhemmin jatkamaan työnantajaviraston palveluksessa.

Valittaja on toimittanut muuhun kuin esteellisyyttä koskevaan valitusperusteeseen liittyvää lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää asian tässä vaiheessa valitusluvan Helsingin hallinto-oikeuden esittelijän esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta ja tutkii asian tältä osin.

Korkein hallinto-oikeus hylkää tällä välipäätöksellä Helsingin hallinto-oikeuden esittelijän esteellisyyttä koskevan valitusperusteen. Muilta osin valituslupahakemus siirretään jatkokäsittelyyn.

Perustelut

1. Esteellisyyttä koskevia säännöksiä ja niiden esitöitä

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 26.6.2013 antaneet direktiivin 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (niin kutsuttu uudelleenlaadittu menettelydirektiivi).

Uudelleenlaaditun menettelydirektiivin 46 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi päätökseen, joka koskee heidän tekemäänsä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta (---).

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan 2 kohdan mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu.

Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Hallintolainkäyttölain 76 §:n 1 momentin mukaan valitusasiaa käsittelevän henkilön esteellisyydestä sekä esteellisyysväitteen esittämisestä ja käsittelystä on soveltuvin osin voimassa, mitä tuomarin esteellisyydestä säädetään oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa.

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan tuomari ei saa käsitellä asiaa, jos hän on mainitussa luvussa tarkoitetuin tavoin esteellinen.

Luvun 2 §:ssä on säädetty, että mainitun luvun tuomaria koskevia säännöksiä sovelletaan myös muun ohella esittelijään.

Luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tuomari on esteellinen, jos tuomarilla on palvelussuhteen perusteella tai muuten asianosaiseen sellainen suhde, että se, erityisesti käsiteltävänä olevan asian laatu huomioon ottaen, antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa. Pykälän 2 momentissa on muun ohella todettu, että esteellisyyttä ei 1 momentin nojalla aiheudu yksin sen vuoksi, että asianosaisena on valtio, kunta tai muu julkisyhteisö.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle tuomarin esteellisyyttä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 78/2000 vp) on yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu viimeksi mainitun lainkohdan osalta muun ohella seuraavaa:

”Tuomari ei olisi pykälän 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa esteellinen pelkästään sen vuoksi, että asianosaisena on valtio, kunta tai muu julkisyhteisö. Tästä sisältyy säännös pykälän 2 momenttiin. Esimerkiksi tuomarin vireillä oleva verovalitus ei tee häntä esteelliseksi käsittelemään asiaa, jossa valtio tai kunta on asianosainen.

Myöskään tuomarin palvelussuhde valtioon, kuntaan tai muuhun julkisyhteisöön ei yksinään tekisi tuomaria esteelliseksi käsittelemään näitä tahoja koskevia asioita. Valtio työnantajana ei ole rinnastettavissa muihin työnantajiin siten, että tällainen suhde valtioon aiheuttaisi esteellisyyden. Valtion työnantaja-asema ei synnytä sellaista lojaalisuutta valtiota kohtaan, että olisi perusteltua syytä pelätä sen vaikuttavan tuomarin puolueettomuuteen. Lisäksi on otettava huomioon se käytännön näkökohta, että kaikki päätoimiset tuomarit ovat palvelussuhteessa valtioon eikä tätä suhdetta tämänkään vuoksi voida ottaa esteellisyysperusteena huomioon samalla tavoin kuin muissa palvelussuhteissa. Vastaavin perustein ei myöskään tuomarin, käytännössä lähinnä lautamiehen, palvelussuhde kuntaan tai muuhun julkisyhteisöön yksinään aiheuttaisi esteellisyyttä kaikissa kuntaa tai muuta julkisyhteisöä koskevissa asioissa.

Virka- tai työsuhde kunnassa, valtion laitoksessa tai tietyllä hallinnonalalla saattaa kuitenkin aiheuttaa esteellisyyden. Käsiteltävänä olevan asian laatu ja tuomarin suhde asianosaiseen voivat nimittäin yhdessä vaikuttaa niin, että tuomarin puolueettomuus voidaan 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin perustellusti kyseenalaistaa. Esimerkiksi kuntaan palvelussuhteessa olevaa opettajaa voidaan pitää esteellisenä käsittelemään lautamiehenä kuntaa vastaan ajettavaa koulukiusaamiseen perustuvaa korvauskannetta. Lautamiehen virka- tai työsuhde valtion laitokseen tai tiettyyn hallinnonalaan saattaa olla yksittäistapauksessa omiaan antamaan perustellun aiheen epäillä hänen puolueettomuuttaan, jos käsiteltävä asia koskee kyseistä laitosta tai hallinnonalaa. Virka- tai työsuhde Metsähallitukseen saattaa vaarantaa tuomarin puolueettomuuden esimerkiksi luonnonsuojeluun liittyvässä asiassa, jossa Metsähallitus vaatii luonnonsuojelualueen haltijana korvausta toiselta asianosaiselta.”

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan tuomari on esteellinen, jos hän (---) on käsitellyt samaa asiaa toisessa tuomioistuimessa, muussa viranomaisessa tai välimiehenä. Pykälän 2 momentin mukaan tuomari on esteellinen käsittelemään samaa asiaa tai sen osaa uudelleen samassa tuomioistuimessa, jos on perusteltua aihetta epäillä hänellä olevan asiaan ennakkoasenne hänen asiassa aikaisemmin tekemänsä ratkaisun tai muun erityisen syyn vuoksi.

Pykälän 3 momentin yleislausekkeen mukaan tuomari on esteellinen myös, jos jokin muu tässä luvussa tarkoitettuun seikkaan rinnastettava seikka antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle tuomarin esteellisyyttä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 78/2000 vp) on yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu viimeksi mainitun lainkohdan osalta muun ohella seuraavaa:

”Esteellisyysperusteet on pyritty ilmaisemaan säännöksissä mahdollisimman tarkasti ja säännökset käsittävät tavallisimmat esteellisyystilanteet. Ne eivät voi kuitenkaan kattaa kaikkia niitä tilanteita, joissa tuomarin puolueettomuuden voidaan katsoa vaarantuvan niin, että häntä on pidettävä esteellisenä käsittelemään asiaa. Tämän vuoksi 3 momentissa ehdotetaan, että tuomari on esteellinen myös, jos jokin muu edellä luvun säännöksissä tarkoitettuun seikkaan rinnastettava seikka antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta. (---)

Säännöstä sovelletaan tilanteissa, joissa tuomarin puolueettomuuden voidaan objektiivisesti arvioiden katsoa vaarantuvan muulla perusteella kuin luvussa aikaisemmin on mainittu. Tuomari on esteellinen, jos ulkopuolinen henkilö ei voi vakuuttua tuomarin kyvystä käsitellä asiaa puolueettomasti. Asianosaisen oma käsitys tuomarin esteellisyydestä ei sen sijaan sellaisenaan ole ratkaiseva. Tuomari voi olla objektiivisesti arvioiden puolueeton, vaikka asianosainen pitää häntä esteellisenä.

Esteellisyyttä on harkittava kussakin tapauksessa erikseen ja tuolloin on otettava huomioon, minkälainen suhde tuomarilla on käsiteltävään asiaan, asianosaisiin tai asiassa muutoin esiintyviin henkilöihin. Tuomari on esteellinen vain, jos jokin selvästi yksilöitävissä oleva olosuhde voi vaarantaa hänen puolueettomuutensa käsitellä tiettyä asiaa. Luottamus tuomarin puolueettomuuteen voi vaarantua myös, jos hän esimerkiksi vastaanottaa asianosaisen tarjoaman kestityksen oikeudenkäynnin yhteydessä. Säännöksen soveltamistarve voi myös syntyä tulevasta ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä.”

2. Oikeuskäytäntöä

2.1 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan uudelleenlaaditun menettelydirektiivin 46 artiklassa tarkoitetun oikeussuojakeinon piirteet on määritettävä siten, että ne vastaavat perusoikeuskirjan 47 artiklaa, jossa toistetaan tehokasta tuomioistuimen antamaa oikeussuojaa koskeva periaate. Mainittu unionin oikeuteen perustuvia yksityisten oikeuksia koskeva tehokkaan oikeussuojan periaate muodostuu eri osatekijöistä, joihin kuuluvat muun muassa puolustautumisoikeudet, asianosaisten prosessuaalinen yhdenvertaisuus, oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa sekä oikeus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään (tuomio asiassa C-348/16, Moussa Sacko, 31 ja 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuimen mukaan takeet riippumattomasta ja puolueettomasta tuomioistuimesta ja erityisesti takeet, jotka määrittävät tällaisen tuomioistuimen käsitettä, kuten sen kokoonpano, ovat oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan oikeuden kulmakivi. Kyseinen oikeus merkitsee sitä, että tuomioistuimella on velvollisuus tarkastaa, että se on kokoonpanonsa puolesta mainitunlainen riippumaton ja puolueeton tuomioistuin, silloin kun tämä seikka riitautetaan ja kun riitauttaminen ei suoralta kädeltä vaikuta ilmeisen aiheettomalta. Mainittu tarkastus on tarpeen sen luottamuksen kannalta, joka oikeussubjekteilla on oltava demokraattisen yhteiskunnan tuomioistuimiin (tuomio yhdistetyissä asioissa C-341/06 P ja C-342/06 P, Chronopost SA ja La Poste, 44 ja 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Yhtäältä tuomioistuimen on oltava subjektiivisesti puolueeton eli yhdelläkään sen jäsenistä ei saa olla ennakolta määritettyä kantaa tai henkilökohtaisia ennakkoluuloja, ja jäsenten oletetaan olevan henkilökohtaisesti puolueettomia, kunnes toisin todistetaan. Toisaalta tuomioistuimen on oltava objektiivisesti puolueeton eli annettava riittävät takeet, jotta kaikki perustellut epäilykset voidaan tältä osin sulkea pois (tuomio Chronopost SA ja La Poste, 54 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan riippumattomuuden käsite, joka kuuluu erottamattomasti tuomioistuimen tehtävään, merkitsee ennen kaikkea, että kyseinen toimielin on ulkopuolinen siihen viranomaiseen nähden, joka on tehnyt päätöksen, johon on haettu muutosta (tuomio asiassa C-175/11, H.I.D. ja B.A, 95 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Tähän käsitteeseen liittyy unionin tuomioistuimen mukaan kaksi osatekijää. Ensimmäinen, ulkoinen osatekijä edellyttää, että elin on suojattu sellaisilta ulkoisilta toimenpiteiltä tai painostuksilta, jotka voivat vaarantaa sen jäsenten päätöksenteon riippumattomuuden heidän ratkaistavakseen saatettujen asioiden osalta. Toinen, sisäinen osatekijä liittyy puolueettomuuden käsitteeseen ja merkitsee sitä, että elin ylläpitää yhtäläistä etäisyyttä oikeusriidan asianosaisiin ja siihen, mitkä ovat heidän intressinsä oikeusriidan kohteeseen (tuomio H.I.D. ja B.A, 96 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Oikeuskäytännössä on myös täsmennetty, että tällaiset riippumattomuuden ja puolueettomuuden takeet edellyttävät sellaisten sääntöjen olemassaoloa, jotka koskevat muun muassa elimen kokoonpanoa, nimitystä ja toimikauden kestoa sekä perusteita, jotka koskevat elimen jäsenten pidättymistä päätöksenteosta, jääviyttä ja erottamista, ja joiden perusteella voidaan hälventää yksityisten perustellut epäilyt siltä osin, onko kyseinen elin täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko se puolueeton vastakkain oleviin intresseihin nähden (tuomio H.I.D. ja B.A, 97 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuin on todennut edelleen, että riippumattomuuden käsite edellyttää muun muassa, että asianomainen elin huolehtii tuomiovallan käyttöön liittyvistä tehtävistään itsenäisesti olematta missään hierarkkisessa tai alisteisessa suhteessa mihinkään tahoon ja ottamatta vastaan määräyksiä tai ohjeita miltään taholta ja että se on täten suojattu sellaisilta ulkoisilta toimenpiteiltä tai painostuksilta, jotka voivat vaarantaa sen jäsenten päätöksenteon riippumattomuuden ja vaikuttaa heidän ratkaisuihinsa (tuomio asiassa C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

2.2 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevat asiat eivät kuulu Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan 6 artiklan soveltamisalaan. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklaa ja perustuslain 21 §:ää sovellettaessa on kuitenkin otettava huomioon myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen esteellisyyttä koskeva oikeuskäytäntö.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään katsonut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla edellyttää tuomioistuimelta puolueettomuutta. Puolueettomuudella tarkoitetaan yleisesti ennakkoluulojen ja ennakkoasenteen puuttumista. Ihmisoikeustuomioistuin on hyödyntänyt tuomioistuimen puolueettomuutta ja riippumattomuutta tarkastellessaan subjektiivista ja objektiivista testiä (ks. esim. Kyprianou v. Kypros, 15.12.2005, suuri jaosto, tuomion 118 kohta ja Micallef v. Malta, 15.10.2009, suuri jaosto, tuomion 93 kohta).

Subjektiiviselta kannalta huomiota on kiinnitettävä tuomarin henkilökohtaisiin vakaumuksiin ja käyttäytymiseen. Tällöin tulee arvioitavaksi, onko tuomarilla ollut henkilökohtaisia ennakkoluuloja tai ennakkoasenne kyseessä olevaan tapaukseen liittyen. Subjektiivisen testin osalta oletuksena on vakiintuneesti pidetty, että tuomaria pidetään puolueettomana, kunnes toisin todistetaan. Subjektiivisen puolueellisuuden toteaminen edellyttää näyttöä esimerkiksi siitä, että tuomari on asiaan tai asianosaiseen liittyen ilmaissut henkilökohtaista vihamielisyyttä tai kaunaa (ks. esim. Morice v. Ranska, 23.4.2015, suuri jaosto, tuomion 75 kohta).

Subjektiivisen ja objektiivisen arvioinnin välille ei ihmisoikeustuomioistuimen mukaan ole vedettävissä tarkkaa rajaa. Silloin kun näytön hankkiminen tuomarin subjektiivisen puolueettomuusolettaman kumoamiseksi on vaikeaa, vaatimus objektiivisesta puolueettomuudesta toimii tärkeänä lisäoikeusturvatakeena. Ihmisoikeustuomioistuin onkin tuomioistuimen tai tuomarin puolueettomuutta arvioidessaan useimmiten keskittynyt objektiiviseen testiin (ks. esim. Morice v. Ranska, tuomion 75 kohta).

Arvioitaessa tuomarin puolueettomuutta objektiiviselta kannalta on muun ohella otettava huomioon, onko asiassa havaittavissa tuomarin henkilökohtaisesta toiminnasta riippumatta todennettavissa olevia seikkoja, jotka saattavat herättää epäilyksiä hänen puolueettomuudestaan. Tällöin ratkaistaessa, onko tietyssä tapauksessa perusteltua syytä pelätä, että tuomari ei ole puolueeton, asianosaisen näkökulma on tärkeä, mutta ei ratkaiseva. Ratkaisevaa on, onko tätä pelkoa pidettävä objektiivisesti perusteltuna. Kysymys on tuomioistuinten demokraattisessa yhteiskunnassa nauttimasta luottamuksesta. Näin ollen jokaisen tuomarin, jonka on perusteltua syytä pelätä puolueellisuuttaan, on jäävättävä itsensä. (ks. esim. Micallef v. Malta, tuomion 96 ja 98 kohta).

Objektiivinen testi koskee useimmiten sitä, antaako tuomarin aikaisempi toiminta tai hänen jokin erityinen suhteensa asianosaiseen toiselle asianosaiselle objektiivisesti katsoen perustellun aiheen pelätä, että tuomarin puolueettomuus voisi vaarantua. Kysymys voi olla esimerkiksi siitä, että sama henkilö toimii oikeusprosessissa eri tehtävissä tai siitä, että tuomarin ja toisen prosessissa toimivan henkilön välillä on hierarkkinen yhteys (ks. kokoavasti Kyprianou v. Kypros, tuomion 121 kohta). Arvioinnissa merkityksellisiä seikkoja voivat olla esimerkiksi tuomarin aikaisemmat työsuhteet tai sivutoimista johtuvat sidonnaisuudet.

Tapauksessa Piersack v. Belgia (1.10.1982) ihmisoikeustuomioistuin totesi, että olisi liian pitkälle menevää katsoa, että kuka tahansa aiemmin syyttäjänviraston tietyllä osastolla työskennellyt olisi esteellinen tuomarina ratkaisemaan tuolla osastolla käsiteltyä asiaa, vaikka hän ei olisi itse osallistunut asian käsittelyyn. Tällainen tulkinta syyttäjänviraston osaston yhtenäisyydestä olisi tuomioistuimen mukaan liian joustamatonta ja muodollista ja muodostaisi ylittämättömän esteen kyseisen osaston ja tuomioistuimen välille. Siten pelkästään se, että tuomari on joskus ollut syyttäjänviraston kyseisen osaston jäsen, ei ole syy pelätä, että hän olisi asiassa puolueellinen (tuomion 30 kohta). Ihmisoikeustuomioistuin kuitenkin katsoi, että alioikeuden puheenjohtajan merkittävä asema kokoonpanossa sekä aikaisempi työskentely asiaa käsitelleiden syyttäjien esimiehenä oli vaarantanut tuomioistuimen puolueettomuuden (tuomion 31 kohta).

Tapauksessa Pescador Valero v. Espanja (24.9.2003) kysymys oli tuomarista, joka oli samaan aikaan apulaisprofessorina yliopistossa. Hänellä oli ollut säännöllinen ja läheinen suhde yliopistoon useiden vuosien ajan, minkä lisäksi hän oli saanut yliopistolta merkittävää korvausta työstään. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että näissä olosuhteissa hän oli ollut esteellinen toimimaan tuomarina asiassa, jossa yliopisto oli osapuolena (tuomion 27 ja 28 kohta).

Ihmisoikeustuomioistuin on useissa tuomioissaan käsitellyt tuomarin riippumattomuutta ja objektiivista puolueettomuutta olosuhteissa, joissa tuomari on prosessin ulkopuolisessa kontekstissa ammatillisessa alaisuussuhteessa prosessin yhteen osapuoleen. Esimerkiksi tapauksessa Sramek v. Itävalta (22.10.1984) kysymys oli viranomaisesta nimitettyjen jäsenten esteellisyydestä lainkäyttöelimessä asiassa, jossa saman viranomaisen edustaja käytti viranomaisen puhevaltaa kiinteistöä koskevassa asiassa viranomaisen valitettua yksityiselle asianosaiselle myönteisestä päätöksestä lainkäyttöelimeen. Vaikka asiassa ei ollut tullut esille, että viranomaisen edustaja olisi antanut asiassa ohjeita lainkäyttöelimen esittelijänä toimineelle jäsenelle, pelkästään se, että lainkäyttöelimen kokoonpanoon kuului jäsen, joka oli virkahierarkkisessa alistussuhteessa asian osapuolena toimineeseen viranomaisen edustajaan, antoi aiheen epäillä hänen puolueettomuuttaan (tuomion 41 ja 42 kohta; ks. myös Findlay v. Yhdistynyt kuningaskunta, 25.2.1997, tuomion 75 ja 76 kohta).

Tapauksessa Belilos v. Sveitsi (29.4.1988) valittajalle määrättyä sakkoa oli käsitelty poliisilautakunnassa, jonka ainoa jäsen oli neljän vuoden kaudeksi nimitetty poliisissa lakimiehenä työskennellyt henkilö, joka toimi lainkäyttöelimenä pidettävässä lautakunnassa henkilökohtaisessa ominaisuudessaan ja joka ei saanut toimessaan ottaa ohjeita poliisilta. Hän oli tuomarin toimeen rinnastettavassa toimessaan periaatteessa erottamaton. Tapauksessa oli kuitenkin kysymys virkamiehestä, joka oli määräaikansa jälkeen velvollinen palaamaan takaisin aiempiin tehtäviinsä. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että tavallinen ihminen oli tällöin taipuvainen näkemään hänet osana poliisivoimia ja poliisiesimiestensä alaiseksi sekä lojaaliksi poliisikollegoilleen. Näissä olosuhteissa valittaja oli voinut perustellusti epäillä poliisilautakunnan riippumattomuutta ja organisatorista puolueettomuutta (tuomion 66 ja 67 kohta).

2.3 Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2003:24 hallinto-oikeuden kokoonpanoon oli lapsen huostaanottoa ja sijaishuoltoa koskevassa asiassa asiantuntijajäsenenä kuulunut Y. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Y:n asema sekä huostaanottoa ja sijaishuoltoa koskevan päätöksen tehneen lautakunnan alaisena viranhaltijana että perheneuvolan johtajana ja siten asiassa lausunnon antaneen psykologin esimiehenä oli asian muutkin erityispiirteet huomioon ottaen omiaan antamaan ulkopuolisille sellaisen kuvan, joka vaaransi hänen objektiivista puolueettomuuttaan siinä määrin, että häntä oli pidettävä esteellisenä toimimaan asiantuntijajäsenenä hallinto-oikeudessa sen käsitellessä kysymyksessä olevaa asiaa.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2006:25 katsonut, että tahdostaan riippumatta mielisairaalahoitoon määrätyn potilaan hoitoon saman hoitojakson aikana osallistunut lääkäri oli esteellinen toimimaan hallinto-oikeuden asiantuntijajäsenenä hallinto-oikeuden käsitellessä potilaan hoitopäätöksestä tekemää valitusta. Kun hallinto-oikeudessa asian ratkaisuun asiantuntijajäsenenä osallistunut lääkäri oli ennen valituksenalaista hoidon jatkamista koskenutta päätöstä toiminut hoitavana lääkärinä mielisairaalan sillä osastolla, jolla potilas jatkuvasti oli ollut hoidettavana, hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:21 korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana oli muun ohella, oliko hallinto-oikeuden kokoonpanoon asiantuntijajäsenenä kuulunut kaupungin sosiaalitoimen viranhaltija ollut esteellinen toimimaan hallinto-oikeuden jäsenenä ratkaistaessa saman viraston toisen viranhaltijan tekemää huostaanottohakemusta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei asiantuntijäsen ollut oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla palvelussuhteensa perusteella esteellinen käsittelemään huostaanottoasiaa hallinto-oikeudessa. Kaupungin sosiaalihuollosta vastaava toimiala oli sinänsä osallisena asian käsittelyssä hallinto-oikeudessa, mutta toimialalla ei voitu katsoa olleen sellaista intressiä asian lopputuloksen suhteen, että asiantuntijajäsenen puolueettomuus olisi voitu yksin sen vuoksi perustellusti kyseenalaistaa. Asiantuntijajäsen ei ollut alais- eikä esimiessuhteessa huostaanottohakemuksen tehneeseen viranhaltijaan, eikä hän ollut viranhaltijana muutoinkaan osallistunut valittajien perheen asioiden käsittelyyn. Pelkkä mahdollinen tuttuus kaupungin sosiaalitoimen muussa toimistossa ja muissa tehtävissä työskentelevien henkilöiden kanssa, ilman että asiassa olisi esitetty lähempiä objektiivisia puolueettomuutta vaarantavia syitä, ei antanut perusteltua aihetta epäillä asiantuntijajäsenen puolueettomuutta asiassa. Näin ollen hän ei ollut asiassa esteellinen myöskään oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 3 momentin nojalla.

2.4 Korkeimman oikeuden oikeuskäytäntöä

Ennakkopäätöksessä KKO 2009:9 korkein oikeus katsoi, että arvioitaessa viranomaiseen palvelussuhteessa olevan henkilön esteellisyyttä toimia lautamiehenä oikeudenkäynnissä on otettava huomioon erityisesti viranomaisen tehtävien suhde käsiteltävänä olevaan asiaan. Silloin kun viranomainen toimii rajoitetulla tehtäväalueella ja oikeudenkäynnissä käsiteltävä asia liittyy tyypillisesti näihin tehtäviin tai on tehtävien kannalta merkityksellinen, henkilön palvelussuhde viranomaiseen voi jo sellaisenaan muodostaa objektiivisesti arvioiden perustellun aiheen epäillä sitä, voiko hän toimia puolueettomasti lautamiehenä. Asiassa oli kysymys tilanteesta, jossa verovirasto oli esittänyt käräjäoikeudessa ratkaistussa törkeitä veropetoksia ja muita talousrikoksia koskevassa asiassa rangaistus- ja korvausvaatimuksia. Käräjäoikeuden kokoonpanoon oli lautamiehenä kuulunut verovirastoon palvelussuhteessa oleva henkilö. Korkein oikeus katsoi ratkaisustaan ilmenevillä perusteilla, että lautamies oli esteellinen käsittelemään asiaa.

Korkein oikeus on antanut vuonna 2015 kaksi ennakkopäätöstä koskien korkeimman oikeuden esittelijän esteellisyyttä.

Asiassa KKO 2015:39 oli kysymys kihlakunnansyyttäjän virasta virkavapaana olevan määräaikaisen esittelijäneuvoksen esteellisyydestä toimia korkeimmassa oikeudessa esittelijänä rikosasiassa, jossa muutoksenhakijana oli apulaisvaltakunnansyyttäjä. Korkein oikeus oli myöntänyt apulaisvaltakunnansyyttäjälle valitusluvan rikosasiassa. Korkeimmassa oikeudessa asian määrättynä esittelijänä toimi määräaikainen esittelijäneuvos, joka oli virkavapaana Helsingin kihlakunnansyyttäjän virastaan. Korkein oikeus katsoi, että esittelijäneuvoksen esteellisyyttä puoltavat seikat – taustavirkaa koskeva asianosaisena olevan apulaisvaltakunnansyyttäjän esimiesasema ja esittelijän merkittävä asema asiaa ratkaistaessa – painoivat tässä rikosasiassa enemmän kuin esittelijän tehtävien viiden vuoden määräaika ja tehtävien itsenäisyys. Esteellisyyttä puoltavien seikkojen takia esittelijäneuvoksen ja apulaisvaltakunnansyyttäjän välinen suhde oli sellainen oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu suhde, että se antoi perustellun aiheen epäillä esittelijäneuvoksen puolueettomuutta asiassa.

Asiassa KKO 2015:73 oli kysymys kihlakunnansyyttäjän virasta virkavapaana olevan määräaikaisen oikeussihteerin esteellisyydestä toimia korkeimmassa oikeudessa esittelijänä rikosasiassa. Korkein oikeus oli myöntänyt syyttäjälle valitusluvan rikosasiassa. Syyttäjinä asiassa olivat toimineet Itä-Uudenmaan syyttäjänviraston kihlakunnansyyttäjät. Asia oli korkeimmassa oikeudessa jaettu valmisteltavaksi ja esiteltäväksi määräaikaiselle oikeussihteerille, joka oli tämän viran hoitamista varten virkavapaana Itä-Uudenmaan syyttäjänviraston kihlakunnansyyttäjän virastaan.

Korkein oikeus katsoi, ettei määräaikaisessa esittelijän virassa toiminutta oikeussihteeriä voitu pitää esteellisenä pelkästään taustavirkansa ja siihen liittyvän asemansa sekä työtoveruuden perusteella. Korkein oikeus kiinnitti kuitenkin huomiota siihen, että oikeussihteeri oli ennen valitusluvan myöntämistä ollut sähköpostitse yhteydessä asiaa ajavaan syyttäjään. Viestin tuttavallinen sävy yhdistettynä tietoon siitä, että syytettä ajoi syyttäjän virastaan virkavapaana olevan oikeussihteerin entinen työtoveri, antoi asiassa ulkopuoliselle tarkastelijalle perustellun aiheen epäillä, että oikeussihteerin suhde asianosaiseen syyttäjään oli tavanomaista entistä työtoveruutta läheisempi siten, että hänen kykynsä käsitellä asiaa vaarantui. Oikeussihteeriä oli siten muun ohella tämän vuoksi pidettävä oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla esteellisenä.

3. Saatu selvitys

3.1 Maahanmuuttoviraston organisaatio sekä Walldénin asema ja tehtävät virastossa

Maahanmuuttovirasto on sisäministeriön alainen virasto, joka käsittelee ja ratkaisee maahantuloon, maassa oleskeluun, pakolaisuuteen ja Suomen kansalaisuuteen liittyviä asioita. Maahanmuuttovirasto toimii näissä asioissa asiantuntija-, palvelu- ja päätöksenteko-organisaationa sekä toteuttaa Suomen maahanmuuttopolitiikkaa. Lisäksi virasto tuottaa tietopalveluita päättäjille ja viranomaisille poliittisen päätöksenteon avuksi. Maahanmuuttovirasto muun muassa laatii ja julkaisee turvallisuustilannetta koskevia tilannekatsauksia niistä maista, joista Suomeen tulee merkittävä määrä kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä.

Maahanmuuttoviraston työjärjestyksen 6.10.2017 mukaan viraston tulosyksikköjä ovat turvapaikkayksikkö, kansalaisuusyksikkö, maahanmuuttoyksikkö, vastaanottoyksikkö, asiakkuus- ja viestintäyksikkö ja esikunta. Tulosyksikössä voi olla alueita, tulosalueita, vastuualueita ja muita ryhmiä. Viraston toimittaman organisaatiokaavion mukaan turvapaikkayksikkö jakautuu 12 tulosalueeseen, joita ovat Helsinki 1, Helsinki 2 – Dublin, Helsinki 3, Helsinki 4, Turku 1, Turku 2, Saimaa 1, Saimaa 2, Oulu 1, Oulu 2, Kainuun tulosalue ja Kiintiöpakolaiset.

Maahanmuuttoviraston toimintaa johtaa ylijohtaja, joka vastaa Maahanmuuttoviraston työjärjestyksessä tarkemmin määrätyn mukaisesti viraston toiminnan, organisaation ja henkilöstöpolitiikan johtamisesta ja kehittämisestä. Ylijohtajan sijaisena toimii apulaispäällikkö.

Kunkin tulosalueen johtaminen sekä johtajan sijaisena toimiminen on annettu nimettyjen henkilöiden tehtäväksi. Tulosalueen johtajan tehtävänä on työjärjestyksen mukaan muun ohella johtaa, valvoa ja kehittää tulos- tai vastuualueensa toimintaa ja vastata tulos- tai vastuualueensa toiminnan tuloksellisuudesta, sopia tulos- tai vastuualueensa henkilöstön kanssa näiden tulostavoitteista sekä hyväksyä tulos- tai vastuualueelleen sijoitettavan virkamiehen nimittämistä koskeva nimitysmuistio. Tulosalueen johtaja ja hänen ensimmäinen sijaisensa ovat tulosalueilla työskentelevien ylitarkastajien lähiesimiehiä.

Walldén on työskennellyt Maahanmuuttovirastossa 2.7.2001 alkaen määräaikaisessa ylitarkastajan virkasuhteessa ja 1.1.2003 alkaen ylitarkastajan virassa.

Walldén on työskennellyt ensin Maahanmuuttoviraston kansalaisuusyksikössä ja 1.9.2003 alkaen maahanmuuttoyksikössä. Maahanmuuttoyksikön ylitarkastajana hänen tehtäviinsä on kuulunut oleskelulupa-asioihin liittyvä päätöksenteko sekä henkilökunnan perehdyttäminen ja kouluttaminen pääasiallisesti perheside- ja perheenyhdistämisasioissa. Hän on työskennellyt 1.6.–31.12.2012 maahanmuuttoyksikön oikeudellisessa tuessa, jossa hänen toimenkuvaansa on kuulunut neuvontavastuu sidosryhmille oleskelulupa-asioissa ja kouluttamista. Hän on toiminut myös tulosalueen johtajan sijaisena, missä tehtävässä hänen tehtäviinsä on kuulunut yksikön esimiestehtäviä sekä koulutus- ja tiedotusvastuuta. Vuoden 2016 alusta alkaen Walldén on työskennellyt maahanmuuttoyksikön työlupatulosalueella, jossa hän on esitellyt ja ratkaissut ensisijaisesti työperusteisia oleskelulupa-asioita. 1.3.2016 alkaen hän on työskennellyt laaja-alaisena erityisylitarkastajana, kunnes hän on 1.5.2016 jäänyt virkavapaalle.

3.2 Kansainvälistä suojelua koskevien asioiden käsittely sekä Walldénin asema ja tehtävät hallinto-oikeudessa

Lainkäyttöasiassa hallinto-oikeuden esittelijän tehtävänä on valmistella ja esitellä asia ratkaisemista varten. Tässä tarkoituksessa hän laatii päätösluonnoksen ja osassa asioista muistion, jossa hän selvittää muun ohella asian tosiasiapuolen ja siihen sovellettavat oikeussäännöt. Kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa asian valmisteluun kuuluu muun ohella selvittää ja hankkia asian ratkaisemiseksi olennainen maatieto.

Hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee asiat istunnossa esittelystä. Esittelijänä voi toimia hallinto-oikeuden esittelijä tai ratkaisukokoonpanoon kuuluva hallinto-oikeustuomari. Hallinto-oikeuden istunnossa asiaa käsitellään esittelijän päätösluonnoksen ja mahdollisen muistion pohjalta. Jos esittelijänä toimii muu kuin tuomari, esittelijällä on oikeus osallistua istunnossa keskusteluun ja päätösneuvotteluun, mutta ei asiasta päättämiseen. Vaikka esittelijä ei osallistu asian varsinaiseen ratkaisemiseen, hän vastaa kuitenkin ratkaisun mahdollisista virheistä kuten asian ratkaisevat tuomarit. Tämän vuoksi hänellä on oikeus jättää ratkaisuun eriävä mielipiteensä.

Walldén on toiminut esittelijänä Helsingin hallinto-oikeudessa 1.9.2006–31.12.2007 määräaikaisessa virkasuhteessa esitellen kansalaisuus- ja lastensuojeluasioita. Hän on ollut 1.5.2016 alkaen uudelleen nimitettynä määräaikaiseen hallinto-oikeuden esittelijän virkasuhteeseen Helsingin hallinto-oikeuteen. Nykyinen määräys on voimassa 31.12.2018 saakka.

4. Oikeudellinen arviointi

4.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko hallinto-oikeuden määräaikaisessa esittelijän virkasuhteessa oleva Walldén ollut valituksenalaista asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä esteellinen sillä perusteella, että hänen vakinainen virkansa on Maahanmuuttoviraston ylitarkastajan virka, josta hän on virkavapaana.

4.2 Arvioinnin lähtökohtia

4.2.1 Esteellisyysperusteet

Hallinto-oikeuden esittelijään sovelletaan hallintolainkäyttölain 76 §:n ja oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 2 §:n 1 momentin perusteella samoja esteellisyyssäännöksiä kuin asian ratkaiseviin tuomareihin. Asiassa on siten ensin arvioitava, mitkä oikeudenkäymiskaaren 13 luvun esteellisyysperusteita koskevat säännökset tulevat sovellettaviksi.

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tuomari on esteellinen, jos tuomarilla on palvelussuhteen perusteella tai muuten asianosaiseen sellainen suhde, että se, erityisesti käsiteltävänä olevan asian laatu huomioon ottaen, antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa.

Esillä olevassa asiassa Maahanmuuttovirasto ei ole valituksenalaisen päätöksen tehneenä viranomaisena ollut hallinto-oikeudessa valittajan muodollinen vastapuoli. Maahanmuuttovirasto on kuitenkin tehnyt asiassa päätöksen, josta on valitettu hallinto-oikeuteen. Se on myös asiassa valituksenalaisen päätöksen tehneenä viranomaisena antanut hallinto-oikeudelle hallintolainkäyttölain 36 §:ssä tarkoitetun lausunnon ja lisälausunnon. Lisäksi Maahanmuuttovirastolla on ulkomaalaislain 195 §:n perusteella oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla Maahanmuuttoviraston päätös on kumottu tai sitä on muutettu.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tällaisessa asetelmassa valittaja voi perustellusti kokea tai ulkopuolinen tarkkailija mieltää asiaa esteellisyyden kannalta arvioitaessa, että Maahanmuuttovirasto on muutoksenhakuasiassa asianosaiseen rinnastuva valittajan vastapuoli. Näistä syistä Maahanmuuttoviraston muodollisen asianosaisaseman puuttuminen ei estä soveltamasta tapaukseen oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n säännöksiä.

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään tuomarin esteellisyydestä käsitellä samaa, tuomarin aikaisemmin muussa tuomioistuimessa tai viranomaisessa jo käsittelemää asiaa. Pykälän 2 momenttiin sisältyvä ennakkoasenteen aiheuttama esteellisyysperuste liittyy tilanteisiin, joissa tuomari käsittelisi samaa asiaa samassa tuomioistuimessa. Koska Walldén ei ole osallistunut valituksenalaisen asian käsittelyyn Maahanmuuttovirastossa eikä aiemmin hallinto-oikeudessa, oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 1 ja 2 momentti eivät tule asiassa sovellettaviksi.

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 3 momentissa on yleislauseke, jonka mukaan tuomari on esteellinen myös, jos jokin muu mainitussa luvussa tarkoitettuun seikkaan rinnastettava seikka antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa. Säännös on tarkoitettu sovellettavaksi silloin, kun esteellisyyden mahdollisesti aiheuttavaa perustetta ei muissa esteellisyyssäännöksissä ole otettu huomioon. Yleissäännöstä voidaan soveltaa myös täydentämään kokonaisharkintaa tilanteissa, joissa erityisten esteellisyysperusteiden ei voida katsoa kattavan kaikkia arvioinnissa huomioon otettavia seikkoja.

4.2.2 Esteellisyyttä arvioitaessa huomioon otettavia seikkoja

Oikeudenkäymiskaaren 13 lukuun sisältyviä esteellisyysperusteita sovellettaessa on otettava huomioon edellä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön yhteydessä selostettu tuomioistuimen puolueettomuutta ja riippumattomuutta koskeva subjektiivinen ja objektiivinen testi. Asia kuuluu uudelleenlaaditun menettelydirektiivin 46 artiklan soveltamisalaan. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat muun ohella jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta. Näin ollen turvapaikan ja oleskeluluvan hakemista koskevan asian arvioinnissa on otettava huomioon myös perusoikeuskirjan 47 artikla ja tuomarin puolueettomuutta ja riippumattomuutta koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi syytä epäillä Walldénin subjektiivista puolueettomuutta käsitellä asiaa hallinto-oikeuden esittelijänä. Kysymys on näin ollen siitä, voiko ulkopuolinen tarkkailija objektiivisina pidettävin perustein epäillä Walldénin puolueettomuutta.

Esillä olevassa asiassa on keskeisesti kysymys hallinto-oikeuden määräaikaisen esittelijän Maahanmuuttovirastossa olevan taustaviran ja siihen kuuluvien tehtävien merkityksestä esteellisyysarvioinnissa. Tuomarin erityistä suhdetta asianosaiseen koskevassa oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa on esteellisyysperusteeksi nimenomaisesti säädetty palvelussuhde asianosaiseen. Lainkohdan perustelujen (HE 78/2000 vp, s. 19 ja 36–39) perusteella tuomarin puolueettomuutta horjuttava erityinen suhde asianosaiseen voi seurata muun ohella taloudellisesta riippuvuudesta, lojaalisuudesta asianosaista kohtaan tai muunlaisesta samastumisesta yhteisöön. Esteellisyyden saattaa aiheuttaa myös esimies-alaissuhde tai työtoveruus. Asian laatu puolestaan voi vaikuttaa siihen, missä määrin tällaiselle erityiselle suhteelle tulee antaa painoarvoa esteellisyysarvioinnissa. Säännöksen tarkoituksena on kattaa sellaisia tilanteita, joissa jonkun asianosaisen ja myös ulkopuolisen silmin katsottuna vaarana voi olla yhden asianosaisen syrjiminen tai suosiminen.

Palvelussuhteella asianosaiseen voi olla merkitystä silloin, kun tuomari on tai on ollut asianosaisen palveluksessa. Esteellisyyttä ei kuitenkaan oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 2 momentin mukaan aiheudu yksin sen vuoksi, että asianosaisena on valtio, kunta tai muu julkisyhteisö.

Säännöksen esitöiden (HE 78/2000 vp, s. 40) mukaan valtio työnantajana ei ole rinnastettavissa muihin työnantajiin siten, että tällainen suhde valtioon aiheuttaisi esteellisyyden. Valtion työnantaja-asema ei lähtökohtaisesti synnytä sellaista lojaalisuutta valtiota kohtaan, että olisi perusteltua syytä pelätä sen vaikuttavan tuomarin puolueettomuuteen. Tämä ei kuitenkaan ole poikkeuksetonta, vaan käsiteltävänä olevan asian laatu ja tuomarin suhde asianosaiseen voivat yhdessä vaikuttaa niin, että tuomarin puolueettomuus voidaan kyseenalaistaa. Yksittäistapauksessa esimerkiksi tuomioistuimen kokoonpanoon kuuluvan henkilön virkasuhde valtion virastoon tai tiettyyn hallinnonalaan voi olla omiaan antamaan perustellun aiheen epäillä hänen puolueettomuuttaan, jos käsiteltävä asia koskee kyseistä hallinnonalaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että esteellisyyttä koskevassa kokonaisharkinnassa voidaan tällaisessa tilanteessa ottaa konkreettisten taloudellisten tai henkilökohtaisten riippuvuus- ja lojaliteettisuhteiden lisäksi huomioon myös se, liittyykö taustavirkaan joitakin erityisiä muita seikkoja, joiden perusteella määräaikaisessa virkasuhteessa toimivan tuomarin tai tuomariin rinnastettavan virkamiehen puolueettomuuden voidaan objektiivisesti arvioiden katsoa vaarantuvan. Tällaisia seikkoja voivat olla esimerkiksi hallinnonalalla tai virastossa annettavat päätöksentekoa koskevat yksityiskohtaiset ohjeet tai linjaukset, jos tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa on muun ohella kysymys näiden ohjeiden ja linjausten arvioinnista. Tällöinkin tuomarin puolueettomuuden vaarantavan seikan on kuitenkin oltava riittävästi yksilöitävissä ja objektiivisesti arvioitavissa.

Eurooppalaisessa ja kansallisessa oikeuskäytännössä palvelussuhteen aiheuttamaa esteellisyyttä arvioitaessa on kiinnitetty huomiota muun ohella tuomioistuimen jäsenen ja viranomaisen tai sen edustajan välillä vallitsevaan hierarkkiseen asemaan tai työtoveruuteen, tuomioistuimen jäsenen aseman merkittävyyteen kokoonpanossa sekä siihen, onko työ- tai virkasuhde jo päättynyt. Erityisesti määräaikaisten, tuomioistuimissa tuomarin asemassa tai esteellisyysarvioinnin kannalta siihen rinnastettavassa asemassa olevien henkilöiden kohdalla on otettu huomioon muun ohella taustavirassa palveltu aika, tuomioistuimessa työskentelyn pituus, tehtävien itsenäisyys sekä se seikka, onko virkamies määräajan päätyttyä velvollinen palaamaan virkaansa.

Asiassa tulevat edellä mainitun perusteella arvioitaviksi yhtäältä Walldénin asema ja tehtävät Maahanmuuttovirastossa ja hallinto-oikeudessa sekä toisaalta kansainvälistä suojelua koskevan asian erityispiirteet ja valituksenalaisen asian laatu.

4.3 Walldénin asemasta ja tehtävistä Maahanmuuttovirastossa

Walldénin työskentelystä Maahanmuuttoviraston kansalaisuusyksikössä on kulunut niin pitkä aika, ettei mainittua työskentelyjaksoa voida pitää valituksenalaisen asian kannalta merkittävänä toisin kuin hänen työskentelyään maahanmuuttoyksikössä. Siellä hänen tehtäviinsä on kuulunut päätöksentekoa, henkilökunnan perehdyttämistä ja kouluttamista. Walldén on toiminut myös esimiestehtävissä tulosalueen johtajan sijaisena ja hänellä on ollut muun ohella tiedottamiseen liittyviä tehtäviä, mutta asiassa ei ole kuitenkaan esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella ulkopuolinen tarkkailija voisi pitää häntä erityisen profiloituneena Maahanmuuttoviraston edustajana.

Asiasisällöltään Walldénin tehtävät ovat liittyneet oleskelulupa-asioihin, pääasiallisesti perheside- ja perheenyhdistämisasioihin. Ennen virkavapauttaan Walldén on, viimeksi laaja-alaisena erityisylitarkastajana, vielä työskennellyt muutaman kuukauden maahanmuuttoyksikön työlupatulosalueella, missä hänen tehtävänsä ovat liittyneet työperusteisiin oleskelulupiin. Walldén ei ole missään yksikössä ollut laatimassa Maahanmuuttoviraston linjauksia tai soveltamisohjeita.

Walldén on Maahanmuuttoviraston selvityksen mukaan ylitarkastajana hoitanut myös käännyttämiseen ja karkottamiseen liittyviä asioita. Näiden yhteydessä hänen on tullut ottaa huomioon myös ehdoton palautuskielto, vaikka kysymyksessä eivät olekaan varsinaista kansainvälistä suojelua koskevat asiat. Palautuskiellon arvioinnissa hänen on muun ohella tullut ottaa huomioon myös Maahanmuuttoviraston maalinjaukset. Walldénin tehtävät kokonaisuutena arvioiden painottuvat kuitenkin selvästi niihin asioihin, joiden yhteydessä maalinjaukset eivät tule sovellettaviksi. Walldén ei myöskään ole missään vaiheessa toiminut Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikössä.

4.4 Walldénin asemasta ja tehtävistä hallinto-oikeudessa

Hallinto-oikeuden esittelijä ei virkamiesoikeudelliselta asemaltaan rinnastu tuomariin, toisin kuin korkeimpien oikeuksien esittelijät, eikä hänellä ole esimerkiksi vastaavaa virassapysymisoikeutta kuin korkeimpien oikeuksien vakinaisissa viroissa olevilla esittelijöillä on. Toimiessaan virassaan hallinto-oikeuden esittelijä on kuitenkin tuomarin tapaan rikosoikeudellisessa virkavastuussa erityisesti hänen esittelystään tehdyistä ratkaisuista, jollei hän ole liittänyt eriävää mielipidettään päätökseen.

Esittelijän vastuullista asemaa ilmentää osaltaan myös se, että hallinto-oikeuden esittelijään sovelletaan oikeudenkäymiskaaren 13 luvun esteellisyyssäännöksiä. Säännöksissä ei ole annettu merkitystä esteelliseksi väitetyn tuomarin tai esittelijän asemalle tai tehtäville asian ratkaisukokoonpanossa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään kuitenkin antanut merkitystä esteelliseksi väitetyn henkilön asemalle ratkaisukokoonpanossa (esimerkiksi Sramek v. Itävalta 22.10.1984, 41 kohta).

Walldénin asemaa asian esittelijänä voidaan pitää ratkaisukokoonpanossa keskeisenä ja merkittävänä, sillä hallinto-oikeus ei esimerkiksi ole voinut ratkaista asiaa lainmukaisesti muutoin kuin esittelystä. Käytännössä esittelijällä voi myös olla harkintavaltaa siinä, milloin, mitä asioita ja mille kokoonpanolle hän esittelee. Hänen asemansa merkitystä ei muuta se, ettei hän esittelijänä käytä asiassa päätösvaltaa ja ettei hänen oikeudellaan jättää asiassa eriävä mielipide ole asian lopputuloksen kannalta merkitystä.

Walldénin virkavapautta Maahanmuuttovirastosta ja sitä vastaavaa määräaikaista virkasuhdetta hallinto-oikeudessa voidaan luonnehtia lyhytkestoisiksi. Maahanmuuttovirasto ei ole työnantajana kuitenkaan voinut määrätä tai ohjata Walldénia hänen hallinto-oikeudessa käsittelemissään asioissa. Walldénilla ei ole myöskään velvollisuutta palata taustavirkaansa määräaikaisen virkasuhteensa päättyessä. Koska virkavapaus on palkaton, Walldénilla ei ole Maahanmuuttovirastoon tänä aikana myöskään taloudellista sidettä.

Walldénin riippuvuus Maahanmuuttovirastoon ei ole virkavapauden aikanakaan kuitenkaan kokonaan katkennut, sillä hänellä on oikeus palata ja hänen myös voitaneen olettaa palaavan virkaansa virkavapauden päätyttyä. Yleisesti tiedossa on, että juuri kansainvälistä suojelua koskevien asioiden määrän voimakas lisääntyminen vuodesta 2016 alkaen johti siihen, että muun muassa Helsingin hallinto-oikeuteen palkattiin huomattava määrä määräaikaisia esittelijöitä ja tuomareita tämän asiaryhmän asioiden käsittelyä varten. Myös Walldén on tullut tässä tilanteessa nimitetyksi määräaikaiseen esittelijän virkasuhteeseen. Yleisesti tiedossa on myös ollut, että määräaikaisuuden perusteen lakkaaminen turvapaikka-asioiden määrän vähetessä johtaa useiden määräaikaisten nimitysten päättymiseen. Walldénin on täytynyt itsekin pitää paluuta Maahanmuuttovirastoon vakinaiseen virkaansa varteenotettavana vaihtoehtona. Mikäli Walldén kuitenkin haluaisi jatkaa virkavapauttaan esimerkiksi uuden määräaikaisen virkasuhteen vuoksi, hänen on haettava virkavapautta uudelleen Maahanmuuttovirastolta, jolloin virasto voi harkintansa mukaan myös päättää olla suostumatta hakemukseen. Virkavapauden päätyttyä virastolla on mahdollisuus myös vaikuttaa hänen tehtävänkuvaansa esimerkiksi määräämällä hänet jonkin tulosalueen johtajan ensimmäiseksi sijaiseksi, jollaista tehtävää hän on aiemminkin hoitanut.

4.5 Asiaryhmän erityispiirteistä ja valituksenalaisen asian merkityksestä valittajalle

Kansainvälisen suojelun asiaryhmässä valittajia voidaan lähtökohtaisesti pitää moneen muuhun hallintolainkäytössä käsiteltävään asiaryhmään verrattaessa haavoittuvassa asemassa olevina. Tämä johtuu muun muassa asiaryhmän yhtenä erityispiirteenä olevasta niin sanotusta ehdottomasta palautuskiellosta. Myös valittaja on esittänyt, että hänen käännyttämisensä rikkoo ehdottoman palautuskiellon periaatetta. Hallinto-oikeus on muun ohella kuitenkin päättänyt käännyttää valittajan kotimaahansa Irakiin, ja päätös on ollut täytäntöönpanokelpoinen siihen asti, kunnes korkein hallinto-oikeus on kieltänyt täytäntöönpanon. Valituksen tutkiminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellyttää valitusluvan myöntämistä. Hallinto-oikeuden päätöksellä, jolla valitus turvapaikan tai oleskeluluvan saamiseksi on hylätty, on siten ollut valittajan oikeusaseman kannalta merkittäviä oikeusvaikutuksia.

Valittaja on vedonnut erityisesti Maahanmuuttoviraston maalinjausten merkitykseen asiassa ennakkoasenteen ja lojaliteetin synnyttävinä tekijöinä. Maahanmuuttoviraston verkkosivuilla olevan viraston oman selosteen mukaan Maahanmuuttoviraston maalinjaus on oikeudellinen arvio siitä, voidaanko turvapaikanhakijoita, joilla ei ole yksilöllisiä perusteita, palauttaa kotiseuduilleen. Maahanmuuttoviraston maatieto on sitä vastoin virastossa erillisen maatietopalvelun tuottamaa tietoa, jota virasto käyttää yhdessä muun, usein kansainvälisten lähteiden tuottaman, maatiedon kanssa osana yksittäisen asian ratkaisutoimintaa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttoviraston maalinjaukset ovat merkittävässä asemassa esimerkiksi silloin, kun virasto Suomen perustuslaissa ja hallintolaissa edellytetyn yhdenvertaisen ja tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi ohjaa virkamiehiään siinä, miltä alueilta tuleville turvapaikanhakijoille tulee myöntää kansainvälistä suojelua. Sen sijaan silloin, kun hallintotuomioistuin arvioi asiaa, Maahanmuuttoviraston maalinjaukset tai muut ohjeet, joihin viranomaisen päätös osaltaan perustuu, ovat seikkoja, jotka kuuluvat tuomioistuinvalvonnan piiriin

4.6 Johtopäätökset ja lopputulos

Walldénin tähänastinen virkaura Maahanmuuttovirastossa, sitä edeltäneet määräaikaiset virkasuhteet huomioon ottaen ja aiempi virkavapaa poisluettuna, on kestänyt 13 vuotta ja kuusi kuukautta, jota voidaan pitää varsin merkittävänä ajanjaksona. Häntä ei kuitenkaan voida pitää ulkopuolisen tarkkailijankaan näkökulmasta erityisen profiloituneena Maahanmuuttoviraston edustajana varsinkaan kansainvälisen suojelun osalta.

Walldénilla on kuitenkin edelleen vakituinen virka Maahanmuuttovirastossa. Oikeudenkäymiskaaren ja edellä selostetun oikeuskäytännön perusteella ei ole perustetta katsoa, että määräaikainen tuomari tai esittelijä olisi kaikissa tapauksissa aina esteellinen käsittelemään asiaa, kun muutoksenhaunalainen päätös on tehty siinä hallintoviranomaisessa, jossa asianomaisella on taustavirka. Mahdollista esteellisyyttä on siten arvioitava kunkin asian olosuhteet huomioon ottaen.

Tässä asiassa on erityisesti vedottu Maahanmuuttoviraston maalinjauksiin ja ohjeisiin esteellisyyden aiheuttavana tekijänä. Walldén ei ole kuitenkaan koko tähänastisen Maahanmuuttovirastossa olleen virkauransa aikana käsitellyt kansainvälistä suojelua koskevia asioita. Hänen tehtävänsä ovat kokonaisuutena muutoinkin painottuneet selvästi sellaisiin asioihin, joiden yhteydessä Maahanmuuttoviraston maalinjaukset eivät tule sovellettaviksi. Näin ollen hänen tehtävänsä Maahanmuuttovirastossa ovat olleet sen kaltaisia, ettei niiden suorittamisen ajallista läheisyyttä valituksenalaisen asian käsittelyn kannalta ole tarpeen arvioida. Vaikka asiaa arvioitaessa otetaankin huomioon valittajan erityisen korostunut oikeusturvan tarve ehdottoman palautuskiellon vuoksi, yksin siitä seikasta, että valittaja voi mieltää Maahanmuuttoviraston vastapuolekseen edellä viitattujen viraston aseman ja tehtävien perusteella, ei seuraa, että asiassa olisi perusteltua aihetta epäillä Walldénin puolueettomuutta.

Näin ollen oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 3 momentti huomioon ottaen asiassa ei ole ilmennyt saman luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua perusteltua aihetta epäillä Walldénin esteellisyyttä. Hallinto-oikeuden päätös ei ole syntynyt esitetyillä esteellisyyteen liittyvillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Niilo Jääskinen, Anne E. Niemi, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila, Hannu Ranta, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Mika Seppälä, Outi Suviranta, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Janne Aer, Petri Helander, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Timo Räbinä, Anne Nenonen, Antti Pekkala, Jaakko Autio, Pekka Aalto, Maarit Lindroos, Kirsti Kurki-Suonio ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Antti Jukarainen.

Äänestyslausunnot ja esittelijän eriävä mielipide.

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Alice Guimaraes-Purokosken äänestyslausunto:

”Lausun esikysymyksenä korkeimmassa hallinto-oikeudessa muutoksenhakijana olevan A:n täällä esittämän hallinto-oikeuden esittelijänä toiminutta Walldénia koskevan esteellisyysväitteen tutkimisesta seuraavan:

Esteellisyyttä koskevan väitteen tutkiminen

Valittaja on korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimittamassaan muutoksenhakukirjelmässä todennut, että hänen on syytä epäillä, että valituksenalaisen hallinto-oikeuden päätöksen esittelijä Walldén on ollut esteellinen käsittelemään hänen asiaansa.

Valittaja on todennut, että esteellisyysperuste on tullut hänen tietoonsa vasta hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen tiedoksiannon yhteydessä, eikä hänellä tätä ennen ole ollut esittelijästä tietoa. Hän on tämän vuoksi voinut vedota esteellisyyteen vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Hallintolainkäyttölain 76 §:n mukaan valitusasiaa käsittelevän henkilön esteellisyydestä sekä esteellisyysväitteen esittämisestä ja käsittelystä on soveltuvin osin voimassa, mitä tuomarin esteellisyydestä säädetään oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa.

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 8 §:n mukaan asianosaisen tulee tehdä väite tuomarin esteellisyydestä heti ryhtyessään käyttämään asiassa puhevaltaa ja saatuaan tiedon asian käsittelyyn osallistuvista tuomareista. Jos asianosainen saa myöhemmin tiedon seikasta, jolla saattaa olla merkitystä esteellisyyttä arvioitaessa, siihen perustuva väite on esitettävä viipymättä. Asianosaisen on perusteltava väite ja samalla ilmoitettava, milloin peruste siihen tuli hänen tietoonsa. Asianosainen ei voi vedota tiedossaan olleeseen, esteellisyyden arvioinnin kannalta harkinnanvaraiseen seikkaan enää sen jälkeen, kun tuomari on ratkaissut asian, paitsi jos asianosainen osoittaa, että hänellä oli pätevä syy olla tekemättä väitettä aikaisemmin.

Koska asiaa on hallinto-oikeudessa käsitelty ainoastaan kirjallisesti, on valittaja saanut vasta valituksenalaisen hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksi saadessaan tiedon asian esittelijästä. Valittaja on esittänyt hallinto-oikeuden esittelijään kohdistuvan esteellisyysväitteen korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan muutoksenhakukirjelmässä, joten väite on esitetty viipymättä sen tultua valittajan tietoon. Valittaja on myös perustellut esittämäänsä väitettä.

Valittajan täällä esittämä esteellisyysväite tulee näin ollen tutkia korkeimmassa hallinto-oikeudessa (vrt. KHO 6.5.2005 taltionumero 1064, ks. myös KHO 2016:21 ja KKO 2017:97).

Olen pääasiasta samaa mieltä enemmistön kanssa.”

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Toomas Kotkaksen äänestyslausunto, johon oikeusneuvokset Antti Pekkala, Timo Räbinä, Taina Pyysaari, Tuomas Kuokkanen, Kari Tornikoski, Petri Helander ja Mikko Pikkujämsä yhtyivät:

”Olen ratkaisun lopputuloksesta samaa mieltä kuin enemmistö. Viittaan perustelujen osalta enemmistön perustelujen kohtiin 1.–4.2.2. Sen jälkeisenä oikeudellisena arviointina lausun seuraavaa:

4.3 Johtopäätökset ja lopputulos

Walldénin esteellisyyttä toimia valituksenalaisessa asiassa esittelijänä hallinto-oikeudessa on arvioitava ensisijaisesti oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan ja 2 momentin näkökulmasta. Kysymys on siitä, onko hallinto-oikeudessa määräaikaisena esittelijänä toimivalla Walldénilla Maahanmuuttovirastossa olevan ylitarkastajan taustaviran perusteella asiassa alkuperäisen päätöksen tehneeseen Maahanmuuttovirastoon sellainen suhde, että se käsiteltävänä olevan asian laatu huomioon ottaen antaa perustellun aiheen epäillä hänen puolueettomuuttaan tässä asiassa.

Taustavirkaan liittyen olennaista on arvioida, ovatko Walldénin siteet Maahanmuuttovirastoon olleet hallinto-oikeuden päätöksenteon hetkellä niin vahvat, että tämän voidaan perustellusti katsoa vaikuttaneen Walldénin toimintaan asian esittelijänä hallinto-oikeudessa. Arvioon voivat vaikuttaa yhtäältä mahdolliset henkilökohtaiset esimies-alaissuhteeseen tai työtoveruuteen liittyvät siteet ja toisaalta yleisempi lojaalisuussuhde työnantajaan.

Asiassa on keskeistä, miten painotetaan yhtäältä Walldénin nykyistä virkasuhdetta tuomioistuimessa ja toisaalta Maahanmuuttoviraston ylitarkastajan virkaa, josta hänelle on myönnetty virkavapaus.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen, korkeimman hallinto-oikeuden ja korkeimman oikeuden oikeuskäytännön perusteella lähtökohtana on pidettävä, ettei hallinto-oikeuden esittelijä ole esteellinen yksinomaan sen vuoksi, että hänellä on taustavirka viranomaisessa, joka on tehnyt asiassa valituksenalaisen päätöksen. Virkavapaus merkitsee sitä, että taustavirkaan liittyvät tehtävät, velvollisuudet ja työnantajan määräysvalta päättyvät. Myös taloudelliset siteet aiempaan työnantajaan yleensä katkeavat virkavapauden ajaksi, kuten on tapahtunut tässäkin tapauksessa. Muodollisesti ainoaksi siteeksi virkavapauden myöntäneeseen viranomaiseen jää se, että virkamiehellä on virkavapautensa päätyttyä oikeus palata virkaansa.

Walldén on toiminut Maahanmuuttoviraston maahanmuuttoyksikössä. Valituksenalainen päätös on sen sijaan tehty turvapaikkayksikössä. Walldénilla ei ole esitetty olevan ennakollisia tietoja valituksenalaisesta asiasta tai valittajasta. Asiassa ei myöskään ole käynyt ilmi, että Walldén olisi läheisessä työtoveruussuhteessa päätöksen tehneisiin ylitarkastajiin tai että häneen olisi asian käsittelyn yhteydessä pyritty Maahanmuuttoviraston taholta vaikuttamaan. Kysymys on siten vain siitä, aiheutuuko jostain yleisemmästä näkökohdasta perusteltu epäily Walldénin puolueettomuudesta.

Virkavapauden pituudella voi olla merkitystä riippumattomuuden arvioinnissa. Hyvin lyhyet määräaikaiset esittelijän virkasuhteet tuomioistuimissa voivat sinänsä nostaa esille kysymyksen esittelijän tai tuomioistuimen riippumattomuudesta (ks. esim. PeVL 2/2006 vp, s. 3-4 ja PeVL 26/2009 vp, s. 3). Walldénin yli kahden ja puolen vuoden pituinen määräaikainen virkasuhde ei tässä katsannossa ole kuitenkaan lyhyt.

Maahanmuuttovirastossa tehdään sisäisiä ohjeita ja maalinjauksia kansainvälistä suojelua koskevan päätöksenteon tueksi. Näiden ohjeiden ja linjausten tarkoituksena on ohjata päätöksentekoa Maahanmuuttovirastossa siten, että samanlaisissa tapauksissa tehdään samanlaisia päätöksiä. Niiden voidaan siten katsoa kaventavan päätöksiä tekevien virkamiesten harkintavaltaa yksittäistapauksessa. Walldén ei kuitenkaan ole Maahanmuuttovirastossa käsitellyt kansainvälistä suojelua koskevia asioita. Maahanmuuttoviraston kansainvälistä suojelua koskevat sisäiset ohjeet ja maalinjaukset eivät siten ole ohjanneet päätöksentekoa hänen työtehtävissään. Maahanmuuttoviraston maahanmuuttoyksikössä toiminut Walldén ei myöskään ole osallistunut viraston sisäisten ohjeiden ja maalinjausten laatimiseen. Hän ei ole ollut sellaisessa esimiesasemassa, jossa hänen alaisensa olisivat osallistuneet asian käsittelyyn Maahanmuuttovirastossa.

Lisäksi on otettava huomioon, että Maahanmuuttoviraston ohjeet ja maalinjaukset eivät sido tuomioistuinta, vaan tuomareiden ja esittelijöiden on arvioitava asiaa itsenäisesti lain, tapauksen tosiasiatietojen ja ajankohtaisen maatietouden valossa. Objektiivisessa arvioinnissa yleiseksi lähtökohdaksi voidaan ottaa, että siirtyessään tuomioistuimen palvelukseen tuomari tai esittelijä kykenee irrottautumaan aiemmista tehtävistään ja niihin liittyvästä viranomaisen näkökulmasta. Vastakkainen näkemys muodostaisi esteen tiettyyn asiaryhmään perehtyneiden virkamiesten siirtymiselle tuomioistuimen palvelukseen. Se, että kysymys on kansainvälistä suojelua koskevasta asiasta, jonka voidaan katsoa olevan valittajan kannalta erityisen tärkeä, ei tältä kannalta muodosta poikkeusta.

Hallinto-oikeudessa esittelijänä toiminut Walldén on laatinut asiassa päätösluonnoksen, mutta hän ei ole osallistunut tuomioistuimen jäsenenä asiasta päättämiseen. Hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä on osin viitattu Maahanmuuttoviraston päätöksessä olevaan maatietoon, mutta päätöksessä on lisäksi esitetty ajankohtaista, dokumentoitua maatietoutta myös Maahanmuuttoviraston päätöksen jälkeiseltä ajalta.

Näissä olosuhteissa ei voida katsoa, että Walldén olisi hallinto-oikeuden esittelijänä toimiessaan yleisestä lojaalisuudesta taustavirkansa työnantajaa kohtaan tiedostaen tai tiedostamattaan toiminut tai pyrkinyt toimimaan Maahanmuuttoviraston sisäisten ohjeiden tai maalinjausten mukaisesti.

Ottaen huomioon Walldénin asema ja tehtävät Maahanmuuttovirastossa ja hallinto-oikeudessa sekä se, että asiassa ei ole esitetty konkreettisia eikä sellaisia yleisempiäkään selvästi yksilöitävissä olevia olosuhteita, joiden perusteella Walldénin voitaisiin esittelijänä tässä asiassa katsoa kokeneen lojaalisuutta Maahanmuuttovirastoa tai sen linjauksia kohtaan, katson, ettei epäilyjä ylitarkastajan virastaan virkavapaana olevan hallinto-oikeuden määräaikaisen esittelijän puolueellisuudesta voida pitää objektiivisesti perusteltuina. Näin ollen Walldénia ei ole pidettävä oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan ja 2 momentin perusteella esteellisenä. Asiassa ei ole ilmennyt myöskään seikkoja, joiden perusteella Walldénia voitaisiin pitää esteellisenä oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 3 momentin perusteella.”

Asian esittelijän Antti Jukaraisen esitys ratkaisuksi oli saman sisältöinen kuin oikeusneuvos Toomas Kotkaksen äänestyslausunto.

 
Julkaistu 22.8.2018