KHO:2018:128

Julkinen hankinta – Tarjouspyyntö – Hankinnan laajuudesta ilmoittaminen – Avoimuusperiaate

Vuosikirjanumero: KHO:2018:128
Antopäivä: 14.9.2018
Taltionumero: 4166
Diaarinumero: 4231/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:128

Markkinaoikeus oli päätöksessään katsonut Valtiokonttorin menetelleen hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti esittäessään tarjouspyynnössä hankinnan laajuuden puutteellisesti. Markkinaoikeuden päätöksen perustelujen mukaan hankintailmoituksessa ja tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ollut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja hankinnan laajuudesta ja siihen mahdollisesti liittyvistä käyttäjäorganisaatioista. Markkinaoikeuden mukaan arvioitavana oleva tilanne oli ollut pitkälti vastaava kuin korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:182.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että toisin kuin korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:182 asiassa ei ollut kysymys puitejärjestelystä eikä Valtiokonttori ollut tehnyt hankintaa yhteishankintayksikkönä.

Hankinnassa oli ainoastaan yksi hankintayksikkö, jolle oli hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annetussa laissa säädetty velvollisuus tuottaa ja kehittää kysymyksessä olevaa tukipalvelua. Tässä laissa, joka oli mainittu myös tarjouspyynnössä, oli säädetty, mitkä julkisen hallinnon viranomaiset ovat lähtökohtaisesti velvollisia käyttämään tukipalvelua ja millä tahoilla on siihen eräissä tilanteissa oikeus.

Valtiokonttorin tuottaman tukipalvelun käyttäjäorganisaatiot voivat sijaita eri puolilla Suomea. Tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenevän ja hankittavan palvelun luonteen perusteella ei kuitenkaan voitu todeta, että tukipalvelussa käyttäjäorganisaation sijainnilla olisi tarjousten laatimisen kannalta ratkaisevaa merkitystä toisin kuin edellä mainitun vuosikirjaratkaisun tapauksen olosuhteissa.

Edellä lausutun huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoi toisin kuin markkinaoikeus, että esillä oleva asia poikkesi hankintaoikeudellisesti merkityksellisten seikkojen osalta vuosikirjaratkaisulla KHO 2016:182 ratkaistusta asiasta.

Kun otettiin huomioon toteutetun hankinnan luonne ja ne tiedot, jotka hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä oli hankinnasta ilmoitettu, korkein hallinto-oikeus katsoi, että tarjoajat olivat niiden perusteella saaneet avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla riittävät tiedot yhteismitallisten ja keskenään vertailukelpoisten tarjousten antamiseksi, vaikka tarjouspyynnössä ei ollutkaan pystytty yksilöimään muita mahdollisia käyttäjäorganisaatioita kuin aiemman palvelun maksamisominaisuuden käyttäjät. Tarjouspyyntöä ei ollut esillä olevan asian olosuhteissa pidettävä määrittelyltään niin yleisluonteisena, että se olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Korkein hallinto-oikeus katsoi toisin kuin markkinaoikeus, ettei Valtiokonttori ollut menetellyt hankinnan laajuuden ilmoittamisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 2 § 1 momentti ja 40 §

Vrt. KHO 2016:182.

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 4.7.2017 nro 467/17

Asian aikaisempi käsittely

Valtiokonttori on ilmoittanut 13.7.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 27.8.2016 julkaistulla korjausilmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta verkkomaksamisen palveluhankinnasta.

Valtiokonttori on 10.10.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Paytrail Oyj:n ja Nets Oy:n yhteisen tarjouksen.

Valtiokonttori on 4.11.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt Maksuturva Group Oy:n oikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 5 000 000 euroa.

Markkinaoikeus on 12.12.2016 antamallaan päätöksellä sallinut hankintapäätöksen täytäntöönpanon ja 8.3.2017 antamallaan päätöksellä hylännyt Maksuturva Group Oy:n vaatimukset täytäntöönpanon sallimista koskevan päätöksen kumoamisesta ja muuttamisesta.

Sopimus toimitusprojektin käynnistämiseen liittyvistä tehtävistä ja kustannuksista on allekirjoitettu 13.3.2017 ja palvelusopimus 29.6.2017.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Maksuturva Group Oy on ollut valittajana, Valtiokonttori vastapuolena sekä Paytrail Oyj ja Nets Oy kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Tiedon antaminen asiakirjasta

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä on säädetty asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:ssä on säädetty asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan (701/2011) mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- ja ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä hinnasta ja muusta tekijästä on kuitenkin aina annettava.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohtaa on muutettu 1.1.2017 voimaan tulleella lailla viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n muuttamisesta (1400/2016). Lailla 1400/2016 muutetun julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- ja ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

Maksuturva Group Oy on vaatinut, että sille annetaan tieto voittaneen tarjoajan ja hankintayksikön välillä tehdystä hankintasopimuksesta. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeudelle tulee antaa tieto voittaneen tarjoajan ja sen alihankkijoiden välisistä, ennen voittaneen tarjoajan tarjouksen jättämistä tehdyistä sopimuksista, joiden perusteella voidaan todentaa voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön liitteen 3 "Hintalomake" kohdassa 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" ilmoitetut tapahtumakohtaiset kustannukset.

Markkinaoikeus toteaa ensinnäkin, että valittajan 13.4.2017 markkinaoikeudelle saapuneessa lisäkirjelmässä on todettu, että hankintayksikkö on valittajan pyynnöstä toimittanut valittajalle hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan välisen toimitussopimuksen. Siten valittaja on jo saanut tältä osin vaatimansa tiedon.

Markkinaoikeus on vastinepyynnön yhteydessä pyytänyt hankintayksikköä toimittamaan markkinaoikeudelle jäljennöksen kaikista asiaan oleellisesti vaikuttavista asiakirjoista. Valittajan yksilöimiä sopimuksia ei ole tarjouksien liitteenä tai muutoin toimitettu markkinaoikeudelle. Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu tarjoajia toimittamaan hankintayksikölle valittajan mainitsemia sopimuksia. Tältä osin ei siten ole katsottava olevan tarvetta toimittaa markkinaoikeudelle muuta valittajan viittaamaa selvitystä kuin markkinaoikeudelle jo toimitettu oikeudenkäyntiaineisto.

Edellä esitetyin perustein valittajan tiedon antamista asiakirjasta koskeva vaatimus hylätään.

Oikeusohjeet

Asiassa sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut. Pykälän 5 momentin mukaan ennakoidun arvon on pädettävä silloin, kun hankintayksikkö toimittaa hankintailmoituksen julkaistavaksi tai muuten aloittaa hankintamenettelyn.

Hankintalain 19 §:n 3 momentin mukaan sellaisissa palveluhankintasopimuksissa, joissa ei ilmoiteta kokonaishintaa, ennakoidun arvon laskennassa perusteena on käytettävä:

2) toistaiseksi voimassa olevissa tai yli 48 kuukautta voimassa olevissa hankintasopimuksissa kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48.

Hankintalain 40 §:n mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintalain 73 §:n mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankinnan ilmoitettu laajuus ja ennakoitu arvo

Valittaja on väittänyt, että hankintayksikkö ei ole ilmoittanut hankinnasta sen tosiasiallisessa laajuudessa. Valittajan mukaan ilmoitettu hankinnan arvo on ollut selvästi pienempi kuin hankinnan tosiasiallinen arvo ja hankintailmoituksessa sekä tarjouspyynnössä annetut tiedot hankinnassa mukana olevista tahoista on annettu epäselvästi ja puutteellisesti. Mainittu virheellisyys on valituksen mukaan vaikuttanut tarjousten hinnoitteluun. Valittaja on keskeisesti perustanut väitteensä hankinnan virheellisestä laajuudesta ja arvosta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen julkaistuun Tietoviikko-lehden artikkeliin, jossa on mainittu 1 000 käyttäjäorganisaatiota, kun taas tarjouspyynnössä on mainittu 88 käyttäjäorganisaatiota. Lisäksi valittaja on vedonnut siihen, että voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut yli kaksinkertainen hankintayksikön ilmoittamaan ennakoituun arvoon nähden.

Valittajan mukaan palvelun tuottaminen ei ole täysin virtuaalista, vaan edellyttää matkustamista toimittajan edustajien toimesta esimerkiksi uusien asiakkaiden tai uusien asiointipalvelujen liittämisen ja koulutuksen yhteydessä. Valittajan mukaan hankintamenettelyn puutteellisuus hankinnan laajuuden ilmoittamisen osalta on vaikuttanut tarjousten hinnoitteluun erityisesti uusien asiakkaiden liittämiseen liittyvien kustannusten osalta.

Edelleen valittajan mukaan käyttäjäorganisaatioiden määrän muutoksen johdosta tarjouspyynnössä ilmoitetut volyymitiedot ovat olleet huomattavan virheelliset, mikä on niin ikään vaikuttanut tarjousten hinnoitteluun.

Valittaja on vielä mainittuun Tietoviikko-lehden artikkeliin viitaten esittänyt, että käyttäjäorganisaatioiden lukumäärän kasvu tarkoittaa sellaista merkittävää muutosta hankintasopimukseen, joka edellyttää uuden hankintamenettelyn järjestämistä.

Hankintayksikön mukaan tarjouspyynnössä on kuvattu selkeästi hankinnan laajuus ja hankinnassa mukana olevat tahot. Hankintayksikön mukaan tarjouspyyntöä valmisteltaessa on arvioitu hankinnan tapahtumamäärät Kansalaisen tunnistus- ja maksamispalvelu Vetuman tilastojen ja asiakaskyselyjen perusteella ja nämä arviot on ilmoitettu hintalomakkeen tapahtumakohtaisten kustannusten tapahtumamäärinä erikseen vuosille 2017–2021.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sen toimivalta asiassa perustuu ns. KaPA-lakiin (laki hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista; 571/2016). Valtiovarainministeriö on erillisellä päätöksellä määrännyt Valtiokonttorin järjestämään verkkomaksamisen palvelun ja toimimaan sen hankinnassa hankintayksikkönä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan viittaama tieto 1 000 käyttäjäorganisaatiosta on arvio organisaatioista, joilla on edellä mainitun KaPA-hankkeen kautta teoreettinen mahdollisuus käyttää nyt kilpailutettua verkkomaksamisen palvelua. Suurella osalla kyseisistä organisaatioista ei kuitenkaan ole lainkaan maksullisia palveluita tai ne eivät tarjoa palveluita verkon kautta asiointipalveluna, eivätkä siis missään tapauksessa tule hyödyntämään verkkomaksamisen palvelua. Hankintayksikkö on myös toimittanut markkinaoikeudelle valtiovarainministeriölle esittämänsä kehysehdotuksen 2018–2021, jolla hankintayksikkö on anonut määrärahaa verkkomaksamisen palvelun käyttöönottoihin liittyen tarjouspyynnössä arvioidulle asiakasmäärälle. Hankintayksikön mukaan, jos asiakas- tai tapahtumamäärät kasvaisivat sopimuskaudella tarjouspyynnössä ilmoitetusta, hankintayksikkö ottaisi harkittavakseen, onko kyseessä olennainen sopimusmuutos.

Tarjouspyynnön kohdan 1.1 "Hankinnan kohde" mukaan Valtiokonttori toteuttaa osana käynnissä olevaa Kansallinen palveluarkkitehtuuri hanketta (KaPA-hanke) nykyisille Vetuma-palvelun käyttäjille ja muille julkishallinnon toimijoille uuden verkkomaksamisen palvelun hankinnan ja käyttöönoton. Kilpailutuksella haetaan yhtenäistä palveluratkaisua koko julkishallinnolle digitaalisen palveluasioinnin tueksi.

Hankintayksikkö on arvioinut hankinnan kattavan noin 15 miljoonaa maksutapahtumaa viisivuotisen sopimuskauden viimeisenä vuonna, mikä on todettu myös tarjouspyynnön kohdassa 1.2 "Hankinnan laajuus".

Tarjouspyynnön kohdan 1.2 "Hankinnan laajuus" mukaan ensi vaiheessa palvelun ottavat käyttöön noin 40 eri julkishallinnon organisaatiota, jotka ovat nykyisiä Vetuma-käyttäjiä. Nykyisten Vetuma-käyttäjien lisäksi muut julkisen hallinnon organisaatiot voivat liittyä palvelun asiakkaiksi ensivaiheen jälkeen. Koska palvelun käyttäjiksi liittyvien asiakkaiden lopullista määrää ei kilpailutuksen aikana tiedetä, voi palvelun toteutuva transaktioiden määrä olla arviota pienempi tai suurempi. Esitetty arvio ei sido hankintayksikköä.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan kohteen kuvaus" kohdan 4.1 mukaan Vetuman nykyiset verkkomaksujen tapahtumamäärät ovat noin 200 000 kpl kuukaudessa. Yksittäisen maksusuorituksen arvo vaihtelee eri suoritetyyppien välillä. Verkkomaksamisen on yleisesti arvioitu lisääntyvän tulevaisuudessa, kun verkossa asiointi ja julkishallinnon sähköiset palvelut lisääntyvät. Volyymikehitystä eri maksutapojen osalta on arvioitu tarjouspyynnön liitteenä 3 olevassa Hintalomakkeessa. Tilaaja ei sitoudu Hintalomakkeella ilmoitettuihin tapahtuma- tai euromääräisiin volyymeihin.

Tarjouspyynnön liitteen 3 "Hintalomake" kohdan 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset", oikeastaan kohdan 4 "Uuden Asiakkaan liittyminen tai uusi asiointipalvelu", mukaan hankintayksikkö on arvioinut, että uusien organisaatioiden liittymiskertoja olisi vuosina 2018–2021 kaksitoista vuodessa, eli yhteensä 44 kertaa, oikeastaan 48 kertaa.

Korkein hallinto-oikeus on 17.11.2016 antamassaan vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:182 arvioinut hankintamenettelyä, jossa KL-Kuntahankinnat Oy on kilpailuttanut terveydenhuollon hoitotarvikkeiden yhteishankinnan koko Suomen osalta. KL-Kuntahankinnat Oy:n asiakkaina ovat olleet muun ohella suomalaiset kunnat, kuntayhtymät, hankintarenkaat ja kunnalliset liikelaitokset. Tarjouspyynnöstä ei asiassa ollut ilmennyt muiden kuin neljän asiakkaan identiteetti. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan tarjouskilpailusta kiinnostuneiden tarjoajien ei ollut ollut hankintailmoituksen ja muun tarjouspyyntöaineiston perusteella mahdollista päätellä, miten laajaksi hankinta olisi voinut muodostua, mitkä hankintayksiköt puitejärjestelyyn olisivat liittyneet ja mihin osiin Suomessa tuotteita ja palveluja olisi tullut toimittaa. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei siten ollut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja puitejärjestelyssä mukana olleista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista.

Markkinaoikeus toteaa, että nyt arvioitavana oleva tilanne on pitkälti vastaava edellä mainitun korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun kanssa. Valtiokonttori on kilpailuttanut kyseessä olevan maksupalvelun koko julkisen hallinnon puolesta. Tarjouspyynnössä on arvioitu sopimuskaudella palveluun mukaan liittyviä organisaatioita olevan 88 kappaletta, joista noin puolet olisi Vetuma-palvelua käyttäneitä käyttäjiä. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole määritelty tarkemmin, mitkä organisaatiot ovat käyttäneet Vetuma-palvelua tarjouspyynnön julkaisuhetkellä tai määritelty organisaatioita, jotka olisivat mahdollisesti liittymässä hankintaan.

Tarjouspyynnössä on annettu tietty arvio palveluja käyttävien organisaatioiden määrästä, mutta siinä ei ole yksilöity niiden identiteettiä tarkemmin. Tarjouspyynnössä on tosin annettu arvio transaktioiden vuotuisesta määrästä sekä sopimuskauden alussa että sen loppupuolella. Tarjouspyynnössä on kuitenkin todettu myös, ettei palvelun käyttäjiksi liittyvien asiakkaiden lopullista määrää kilpailutuksen aikana tiedetä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan laadusta johtuen sen käyttäjien maantieteellinen sijainti saattaa olla vähemmän merkityksellinen kuin tavarahankinnoissa, jotka vaativat lähtökohtaisesti tavaran toimittamista asiakkaalle. Toisaalta, kuten valittaja on tuonut esiin, esimerkiksi asiakkaiden kouluttaminen ja palveluiden käyttöönotto saattavat vaatia matkustamista. Palvelun tulevien käyttäjien maantieteellinen sijainti ei siten ole ollut vailla merkitystä.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouskilpailusta kiinnostuneiden tarjoajien ole ollut hankintailmoituksen ja tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella mahdollista riittävällä tavalla päätellä, miten laajaksi hankinta voi muodostua, mitkä hankintayksiköt järjestelyyn liittyvät ja mihin osiin Suomea palvelun käyttäjäorganisaatiot sijoittuvat. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei siten ole avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja hankinnan laajuudesta ja siihen mahdollisesti liittyvistä käyttäjäorganisaatioista.

Valittajan väitteeseen hankinnan arvosta markkinaoikeus toteaa, että hankinnan ennakoidun arvon on pädettävä silloin, kun hankintayksikkö toimittaa hankintailmoituksen julkaistavaksi tai muuten aloittaa hankintamenettelyn.

Kuten edellä on todettu, hankintayksikkö on tarjouspyyntöä valmistellessaan arvioinut hankinnan tapahtumamäärät Vetuma-palvelun tilastojen ja asiakaskyselyjen perusteella ja nämä arviot on ilmoitettu hintalomakkeen tapahtumakohtaisten kustannusten tapahtumamäärinä erikseen vuosille 2017–2021. Lisäksi hankintayksikkö on esittänyt hankintapäätöksen tekemisen jälkeen anoneensa lisää määrärahaa verkkomaksamisen palveluita varten kyseisille vuosille voittaneen tarjouksen tarjoushinnan ja hankkeelle aiemmin varatun määrärahan erotuksen perusteella.

Hankintayksikön hankinnan ennakoidun arvon laskemiselle esittämät perusteet huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön voida todeta toimineen virheellisesti hankinnan ennakoitua arvoa laskiessaan siitä huolimatta, että voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut huomattavasti suurempi kuin hankinnan ennakoitu arvo. Markkinaoikeus edelleen katsoo, että tarjouspyynnössä ilmoitettuja arvioita maksutapahtumien vuosittaisesta määrästä ei ole asiassa esitetyn selvityksen perusteella syytä epäillä virheellisiksi. Markkinaoikeus toteaa, että kyseiset määrät ovat tarjouspyynnön perusteella perustuneet hankintayksikön arvioihin, jotka eivät ole olleet sitovia. On luonnollista, ettei hankintayksikkö ole hankinnan luonne huomioon ottaen kyennyt antamaan tarkkoja monivuotisella hankintakaudella toteutuvia maksutapahtumamääriä.

Markkinaoikeus toteaa vielä, ettei pelkkien valittajan viittaamien julkisuudessa esiintyneiden mahdollisten käyttäjäorganisaatioiden määriä koskevien lukujen perusteella ole tämän asian yhteydessä mahdollista todeta sitä, että asiassa voisi olla kysymys sellaisesta olennaisesta sopimusmuutoksesta, joka edellyttäisi uuden kilpailutuksen järjestämistä.

Hankinnan kohteen väitetty syrjivä määritteleminen

Valittaja on ensinnäkin esittänyt, että hankinnan kohde on määritelty valittajaa syrjivästi, koska toinen voittaneeseen tarjoajaryhmittymään kuuluvista tarjoajista on ollut entinen Vetuma-palvelun toimittaja, jolla on ollut paremmat tiedot palvelusta.

Hankintayksikön mukaan se ei ole syrjinyt valittajaa tai suosinut voittanutta tarjoajaa. Vetuma-palvelun tarjouskilpailun aikainen tuottaja ei ole ollut Nets Oy, joten sillä ei ole siten ollut valittajaa parempia tietoja Vetuma-palvelun osalta. Hankintayksiköllä on oikeus määritellä hankinnan kohde haluamallaan tavalla ja omia tarpeitaan silmällä pitäen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Tältäkin osin hankintayksikön tulee kuitenkin ottaa huomioon tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskeva vaatimus sekä vaatimus siitä, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Valittaja on toimittanut markkinaoikeudelle otteen Valtorin internetsivuilta, jonka perusteella on todettavissa, että voittaneeseen tarjoajaryhmittymään kuuluvalla yhtiöllä on ollut ainakin aikaisempi Vetuma-asiakkaita koskeva maksukorttisopimus.

Markkinaoikeus katsoo olevan luonnollista, että tarjouskilpailuun osallistuva palvelun tai sitä vastaavan palvelun aikaisempi toimittaja voi saada tiettyä etua aiemmasta kokemuksestaan. Hankintasäännösten kannalta olennaista on tässä asiassa arvioida sitä, onko kaikilla tarjoajilla ollut tarjouspyynnön perusteella riittävät tiedot tarjouksen antamiseksi.

Kuten edellä on hankinnan laajuuden käsittelyn yhteydessä todettu, hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole antanut tarjouksen jättämiseksi riittäviä tietoja hankinnan laajuudesta ja siihen mahdollisesti liittyvistä käyttäjäorganisaatioista. Markkinaoikeus toteaa, että tämä on ollut omiaan vaikuttamaan siihen, että Vetuma-palvelun aikaisemmalla toimittajalla on ollut paremmat tiedot käyttäjäorganisaatioiden identiteetistä. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole kuitenkaan käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi syytä todeta hankintayksikön suosineen tiettyä tarjoajaa. Siten markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti hankinnan kohdetta määritellessään.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksikkö ei ole huomioinut hankintamenettelyssä tai vertailuperusteita asettaessaan mitenkään uuden Siirto-palvelun vaikutusta hankintaan. Siirto-palvelun arvioidaan korvaavan nykyiset pankkien verkkomaksupainikkeet poikkeuksellisen nopeasti. Siirto-palvelun tulevista yksityiskohdista tietoiset toimijat ovat saaneet etua tarjouskilpailussa.

Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi toimittanut yhdelle mahdolliselle tarjoajalle salaisia tietoja Siirto-palvelusta tai että hankintayksikön tietoisuus tällaisesta seikasta olisi vaikuttanut hankinnan kohteen määrittämiseen.

Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että mahdollisesti myöhemmin käytettävän Siirto-palvelun vaikutukset nyt hankitun palvelun tulevaisuudennäkymiin ovat asian ratkaisemisen kannalta vailla merkitystä. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole ilmennyt muutakaan syytä todeta, että hankintayksikkö olisi valittajan esittämiin Siirto-palveluun liittyviin tietoihin liittyen menetellyt syrjivästi tai epätasapuolisesti hankinnan kohdetta määritellessään. Siten markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tältä osin menetellyt valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti hankinnan kohdetta määritellessään.

Hintaa koskevan vertailuperusteen osa-alueiden väitetty epäselvyys

Valittajan mukaan tarjouspyyntö on ollut epäselvä, koska vertailuperusteen "Hinta" osalta tarjouspyynnön hintalomakkeen osa-alueessa 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" ei ole tarkemmin määritelty niitä kustannuseriä, jotka on ilmoitettava maksupainikkeiden osalta. Valittajan mukaan epäselvää on ollut, onko maksupainikkeiden hintojen osalta tullut huomioida sekä pankille tilitettävä kiinteä palkkio oikeudesta käyttää maksupainiketta että maksupainiketta käyttämällä suoritetusta maksutapahtumasta pankille erikseen tilitettävä summa.

Hankintayksikön mukaan mainittu tarjouspyynnön kohta on ollut selkeä. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä pyytänyt tarjoajia ilmoittamaan erikseen tarjoajalle jäävän osuuden palvelumaksusta ja maksutavan tarjoajille edelleen tilitettävät osuudet. Lisäksi tarjouspyynnön hintalomakkeesta on ilmennyt, että kaikki muut kuin lomakkeella erikseen kohdissa 1, 3, 4 ja 5 ilmoitettavat kustannukset tulee ilmoittaa kohdassa 2, Palvelun käyttö- ja ylläpitokustannukset, ja että muita hintoja kuin mitä hintalomakkeella on ilmoitettu, ei saa periä.

Tarjouspyynnön mainitun hintalomakeliitteen kohdassa 2 on todettu, että käyttö- ja ylläpitokustannusten hinnoittelun tulee sisältää kaikki tarjotusta kokonaispalveluna toimitettavasta ratkaisusta tilaajalle aiheutuvat kustannukset, ellei kustannuksia ole ilmoitettu erikseen kohdissa 1, 3, 4, 5 eikä optioina 1, 2 tai 3. Lisäksi siinä on todettu, että muita kustannuksia ei saa periä.

Mainitun liitteen kohdassa 3 on todettu, että tarjoaja ilmoittaa maksutapakohtaiset, maksutavan toimittajalle tilitettävät osuudet erikseen ja palveluntarjoajan oman palvelupalkkion erikseen, sekä että tarjoajan tulee huomioida palvelusopimuksen kohta 12.10 ja että käytettävä yksikkö (€ tai %) on ilmoitettu maksutapakohtaisesti.

Kyseisen liitteen mukaan pankkien maksupainikkeiden hinnoittelussa ilmoitetaan tarjoajan kyseessä olevalle pankille tilitettävä palkkio, hintaan ei sisällytetä tarjoajan omaa palkkiota maksutapahtuman välityksestä.

Vielä kyseisen liitteen mukaan korttimaksujen osalta ilmoitetaan tarjoajan Visalle ja MasterCardille tilitettävät palkkiot, joiden hintaan ei sisällytetä tarjoajan omaa palkkiota maksutapahtuman välityksestä. Liitteen mukaan laskutuksen osalta ilmoitetaan laskupalvelun tuottavalle toimittajalle tilitettävät palkkiot ja mobiilimaksun osalta ilmoitetaan alla teleoperaattoreille tilitettävät palkkiot. Vielä siinä on esitetty, että korttimaksuteknologiaan perustuvien mobiilimaksujen osalta tilaaja käyttää olettamaa, että tilitettävät erät vastaavat korttimaksuissa noudatettavaa hinnoittelua.

Liitteen mukaan sillä esitettyjen hintojen on tullut olla lopullisia ja kiinteänä sitovia tarjouspyynnön liitteenä olevan sopimusmallin mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, ettei valittajan esittämää maksupainikkeiden hintoihin liittyvää jaottelua ole ilmennyt tarjouspyynnöstä tai tarjouspyynnön johdosta esitetyistä kysymyksistä ja niihin annetuista vastauksista. Tarjouspyynnössä on edellytetty vain pankille tilitettävän palkkion ja tarjoajan oman palkkion erittelyä. Tarjouspyynnön perusteella hintalomakkeella tarjottujen hintojen on täytynyt olla lopullisia, eikä muita kustannuksia ole saanut periä.

Markkinaoikeus toteaa olevan selvää, että tarjouspyynnön tietojen perusteella kaikki tarjoajan pankille tilitettävän osuuden taustalla olevat kustannukset on tullut ottaa huomioon tarjouksessa, koska muita kuin hintalomakkeella esitettyjä hintoja ei ole saanut veloittaa.

Sekä valittaja että voittanut tarjoaja ovat molemmat markkinaoikeudessa esittäneet ottaneensa tarjouksissaan huomioon sekä pankille tilitettävän kiinteän palkkion että maksupainiketta käyttämällä suoritetusta maksutapahtumasta pankille erikseen tilitettävän summan. Tarjoajille on varattu ennen tarjousten jättämistä mahdollisuus esittää kysymyksiä tarjouspyynnöstä. Kukaan tarjoajista ei ole esittänyt kysymyksiä nyt kyseessä olevasta tarjouspyynnön mahdollisesta epäselvyydestä. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntö ole ollut alalla ammattimaisesti toimivalle tarjoajalle vertailuperusteen "Hinta" osa-alueen 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" osalta epäselvä.

Valittaja on väittänyt, että vertailuperusteen "Hinta" osa-alue 4 "Uuden Asiakkaan liittyminen tai uusi asiointipalvelu" on epäselvä, koska siinä ei ole eritelty, tarkoitetaanko tällä arvioituja asiakkaiden vuosittaisia liittymiskertoja vai uusien asiointipalveluiden vuosittaisia liittymiskertoja. Valittajan mukaan kyseiset palvelut eivät ole hinnoittelultaan samankaltaiset. Lisäksi valittajan mukaan kyseinen epäselvyys on tehnyt hankinnan tosiasiallisen laajuuden epäselväksi.

Tarjouspyynnön hintaliitteen osa-alueen 4 mukaan liittyminen on tarkoittanut: "Palvelun käyttöönottoa uudelle Asiakkaalle tai uusi asiointipalvelu. Sisältää palvelun määrittelyn, toimituksen, liittymien toteutuksen, testauksen, koulutuksen ja tuotantokäyttöönoton." Lomakkeella on tässä kohdassa tullut ilmoittaa hinta muodossa "Hinta/liittyminen".

Tarjouspyynnön liite 7 "Palvelusopimus" on sisältänyt seuraavan Käyttöönoton määritelmän:

"Käyttöönotto tarkoittaa asiakaskohtaiseen toimitukseen liittyvää käyttöönottoa, johon sisältyy määrittely, asiointipalvelun integrointi ja muu toteutus sekä koulutus. Käyttöönotto on hintalomakkeessa nimellä ’uuden asiakkaan/asiointipalvelun liittyminen’."

Tarjouspyynnön liite 7.1 "Ehtoja toimitusprojektille" on sisältänyt seuraavan Käyttöönoton määritelmän:

"Käyttöönotto tarkoittaa asiakaskohtaista käyttöönottoa (ei kuitenkaan pilottiasiakkaiden käyttöönottoja jotka sisältyvät toimitusprojektiin)."

Edellä esitetty tarjouspyyntöaineisto huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjoajille on täytynyt olla selvää, että kyseessä olevassa hintaliitteen osa-alueessa tarkoitetaan arvioituja asiakkaiden vuosittaisia liittymiskertoja. Siten tarjouspyyntö ei ole ollut tältäkään osin valittajan esittämällä tavalla epäselvä.

Hintaa koskevan vertailuperusteen osa-alueiden hyväksyttävyys

Valittajan mukaan vertailuperusteen "Hinta" osa-alue 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" on ollut hankintasäännösten vastainen, koska sillä ei ole ollut taloudellista merkitystä hankintayksikölle. Kyseinen vertailuperusteen osa-alue ei ole myöskään ollut omiaan johtamaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan, sillä se on vertaillut vain tarjoajien kustannusrakennetta.

Hankintayksikön mukaan kyseisen vertailuperusteen osa-alue on liittynyt hankinnan kohteeseen ja sillä on ollut taloudellista merkitystä hankintayksikölle, koska kyseessä olevat kustannukset jäävät hankintayksikön maksettavaksi.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 70 pisteen ja laatu 30 pisteen painoarvolla.

Tarjouspyynnön mukaan vertailuperuste "Hinta" arvioidaan tarjouspyynnön liitteenä olleen hintalomakkeen perusteella kaavalla halvin vertailuhinta / tarjouksen vertailuhinta * painoarvo 70.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan kohteen kuvaus" kohdan 4.2.1 "Sopimukset maksutapojen toimittajien kanssa" mukaan tarjoaja vastaa käyttöön otettaviin maksutapoihin liittyvistä luottolaitosten ym. maksutapojen toimittajien kanssa tehtävistä sopimuksista lukuun ottamatta maksutapoja, joiden toimittajat edellyttävät suoria sopimuksia asiakkaana toimivan käyttäjäorganisaation kanssa tai joiden osalta [Asiakas] muutoin haluaa hyödyntää omia kahdenvälisiä sopimuksiaan maksutavan toimittajan kanssa.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan kohteen kuvaus" kohdan 4.5 "Laskutus" mukaan laskutettava organisaatio tapahtumakohtaisten kustannusten osalta on edellä mainittu asiakas.

Tarjouspyynnön liitteen 7 "Palvelusopimus" kohdan 3.2 mukaan "Toimittajalle ei synny suoraa sopimussuhdetta Asiakkaisiin. Toimittaja vastaa tilaajalle Asiakkaiden puolesta sekä verkkomaksamisen palvelusta että asiakaskohtaisista toimituksista. Tilaaja on tämän sopimuksen sopijapuolena viime kädessä vastuussa myös Asiakkailta laskutettujen maksujen maksamisesta". Mainitun liitteen kohdan 12.1 mukaan verkkomaksamisen palvelukokonaisuuden hinnat ovat hintalomakkeen mukaiset (alv 0 %).

Markkinaoikeus toteaa, että käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ja erityisesti edellä mainitussa liitteessä "Palvelusopimus" on selvästi todettu, että tilaaja eli Valtiokonttori on sopimuksen sopijapuolena viime kädessä vastuussa myös asiakkailta laskutettujen maksujen maksamisesta. Kyseiset kustannukset voivat jäädä siten viime kädessä hankintayksikön maksettavaksi.

Kyseessä oleva vertailuperusteen "Hinta" osa-alue 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" on rakennettu siten, että hankintayksikön maksettavaksi tulevat kustannukset on jaettu sekä maksutavan toimittajalle tilitettävään osuuteen että tarjoajan omaan palkkioon. Muita kustannuksia kuin hintalomakkeella ilmoitettuja kustannuksia ei ole saanut tarjouspyynnön mukaan periä. Vaikka kustannukset on pyydetty ilmoittamaan useammassa eri osassa, ei tarjouspyynnön perusteella ole kuitenkaan vertailtu tarjoajien katteita tai kustannusrakennetta sinänsä, vaan vertailuhinnat ovat muodostuneet eri maksutapahtumien hintojen ja niiden arvioitujen määrien perusteella yhteenlasketusta loppusummasta, joka edellä todetulla tavalla voi jäädä viime kädessä hankintayksikön maksettavaksi. Se seikka, että tarjouspyynnön mukaan käyttäjäorganisaatiot ovat saaneet käyttää omia olemassa olevia sopimuksiaan maksutapojen toimittajien kanssa, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että kyseessä oleva vertailuperusteen "Hinta" osa-alue on liittynyt hankinnan kohteeseen ja ollut omiaan johtamaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan. Siten hankintayksikkö ei ole menetellyt tältä osin valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti vertailuperusteita asettaessaan.

Valittaja on edelleen esittänyt, että vertailuperusteen "Hinta" osa-alueen 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" jaottelu tarjoajan omaan palkkioon ja maksutavan toimittajalle tilitettävään palkkioon on rajoittanut sen mahdollisuuksia tarjota palvelua mahdollisimman alhaisella hinnalla. Valittajan mukaan se ei ole voinut myydä jotain palvelun osaa esimerkiksi negatiivisella katteella.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on antanut tarjoajille täyden vapauden hinnoitella tarjoamansa palvelu tarjoajan lähtökohtien mukaisesti.

Tarjouspyynnön liitteen 3 "Hintalomake" osa-alueen 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" mukaan tarjoaja ilmoittaa maksutapakohtaiset, maksutavan toimittajalle tilitettävät osuudet erikseen ja palveluntarjoajan oman palvelupalkkion erikseen. Tarjoajien on tullut lomakkeella ilmoittaa tarjoajan osuus maksutavan toimittajalle ja oma palvelupalkkionsa perittävästä palvelumaksusta eri maksutapojen ja veloitusperusteiden osalta. Kaikkien maksutapojen osalta on ilmoitettu arvioitu vuosittainen tapahtumavolyymi vuosille 2017–2021. Vertailuhinnat on saatu, kun tarjoajien ilmoittamat kustannukset on painotettu kunkin maksutavan ilmoitettujen vuosivolyymien mukaan.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten hintaa koskevat vertailuperusteet on tarjouspyynnössä yksityiskohtaisesti ennalta ilmoitettu ja volyymitiedot ovat olleet tarjoajien tiedossa. Tarjouspyynnön perusteella on siten ollut ennalta ymmärrettävissä, millä perusteilla tarjouksia vertaillaan ja minkä tietojen perusteella tarjoukset tulee jättää.

Markkinaoikeus katsoo, että vaikka hinnat on tullut muodostaa kahdesta eri osasta, ovat tarjoajat vaaditusta tarjousrakenteesta huolimatta kyenneet hinnoittelemaan tarjouksensa haluamallaan tavalla. Siten hankintayksikkö ei ole menetellyt tältä osin valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti vertailuperusteita asettaessaan.

Valittaja on lisäksi väittänyt vertailuperusteiden olleen hankintasäännösten vastaisia, koska hankintayksikkö ei ole varannut itselleen tilaisuutta tarkastaa tarjoajien hintalomakkeella ilmoittamien vertailuperusteen "Hinta" osa-alueeseen 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" liittyvien hintatietojen paikkansapitävyyttä. Tähän liittyen valittaja on myös väittänyt, että tarjouspyyntö on syrjinyt tarjoajia, jotka ovat ilmoittaneet tosiasialliset kustannuksensa. Edelleen valittajan mukaan on ollut hankintasäännösten vastaista, että tarjous on tullut antaa ilman tietoa siitä, valitaanko tarjoaja hankinnan toimittajaksi.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valitun toimittajan vastuulla on ollut huolehtia siitä, että tarvittavat sopimukset ovat voimassa siten, että verkkomaksamisen palvelu voi alkaa 1.1.2018. Saadut tarjoukset ovat olleet sitovia, ja hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjouksissa esitettyihin tietoihin. Tarjouspyynnössä on lisäksi selkeästi ilmoitettu, että tarjoajalla ei ole oikeutta periä muita kustannuksia. Valtiokonttorilla ei siten ole ollut mitään perustetta lähteä selvittämään tarjoajien ja heidän alihankkijoidensa sopimuksia.

Tarjouspyynnössä ei ole ollut mainittujen sopimusten toimittamista koskevia vaatimuksia. Tarjouspyynnön hintalomakkeella on johdantona todettu, että esitettyjen hintojen on oltava lopullisia ja kiinteänä sitovia tarjouspyynnön liitteessä olevan sopimusmallin mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamat tiedot pitävät paikkansa. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sisältöön, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Jos tarjoaja ei kykene tarjouksensa mukaiseen suoritukseen, kysymys on sopimusrikkomusasiasta. Markkinaoikeus toteaa edelleen hankintamenettelyssä olevan säännönmukaista, että tarjoukset jätetään tietämättä tarjouskilpailun lopputulosta.

Valittaja on vedonnut unionin tuomioistuimen tuomioon (tuomio 4.12.2003, EVN ja Wienstrom, C-448/01, EU:C:2003:651), jossa on käsitelty ympäristöystävällisyyteen perustuvaa vertailuperustetta. Kyseisessä tuomiossa on tuotu esille, että jotta eri tarjouksia voitaisiin arvioida objektiivisesti ja avoimesti, hankintaviranomaisen on kyettävä tarjoajien esittämien tietojen ja selvitysten perusteella tosiasiallisesti tarkistamaan, täyttävätkö niiden tarjoukset sopimuksentekoperusteet. Kun hankintaviranomainen määrää sopimuksentekoperusteesta ilmoittaen, ettei se voi tarkistaa eikä kykene tarkistamaan tarjoajien antamien tietojen paikkansapitävyyttä, se loukkaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, sillä tällaisella perusteella ei taata hankintamenettelyn avoimuutta eikä objektiivisuutta (tuomion kohdat 50–51).

Mainittu tuomio on koskenut tilannetta, jossa hankintayksikkö on muun ohella myöntänyt, ettei se ole kyennyt teknisesti tarkastamaan, onko toimitettu sähkö tuotettu tosiasiallisesti uusiutuvista energialähteistä.

Nyt kyseessä oleva tilanne on liittynyt tarjousten hintavertailuun. Markkinaoikeus katsoo, että koska tarjoajat vastaavat tarjoustensa sisällöstä ja tarjoamistaan hinnoista, ei hankintayksikkö ole menetellyt tältä osin hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole edellyttänyt tarjoajilta selvitystä tarjoamastaan hintarakenteesta. Siten hankintayksikön menettely ei ole ollut myöskään valittajaa syrjivää.

Tarjousten saattaminen vertailukelpoisiksi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi pitänyt saattaa saamansa tarjoukset aidosti vertailukelpoisiksi tosiasiallisesti tarkistamalla täyttävätkö tarjoajien tarjoukset tarjouspyynnössä vaaditut ja hankintayksikön asettamat edellytykset. Hankintayksikön olisi tarjoajien tarjoushinnoissa ilmenneiden mittavien erojen vuoksi tullut varmistua siitä, että tarjoajat ovat ymmärtäneet mainitun vertailuperusteen "Hinta" osa-alueen 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" samalla tavalla.

Hankintayksikön mukaan tarjouspyyntö on tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoukset ovat olleet hyvin linjassa suhteessa toisiinsa ottaen huomioon yhden tarjouksen ilmeisen hinnoitteluvirheen.

Hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei kenellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta parantaa tarjoustaan.

Markkinaoikeuden edellä toteamalla tavalla vertailuperusteen "Hinta" osa-alueet eivät ole olleet valittajan esittämin tavoin epäselviä. Markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjousten vertailuhinnat tässä asiassa ole olleet siinä määrin toisistaan poikkeavat, että hankintayksikkö olisi ollut velvollinen ryhtymään selvitystoimiin tarjouksien vertailukelpoisuuden varmistamiseksi. Hankintayksikkö ei siten ole myöskään tällä perusteella menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole valittajan esittämällä tavoin pyytänyt tarjoajilta selvitystä tarjoushinnoistaan.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Valittaja on väittänyt, että hankintapäätöstä ei ole lainkaan perusteltu. Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että hankintapäätöksestä liitteineen käy ilmi tarjousten pisteytys ja pisteytyksen perustelut.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksen liitteenä on ollut perustelumuistio ja pisteytystaulukko, joista tarjoajille on käynyt riittävällä tarkkuudella ilmi tarjousten pisteytys ja pisteytyksen perustelut. Hankintayksikkö ei siten ole myöskään tällä perusteella menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti esittäessään tarjouspyynnössä hankinnan laajuuden puutteellisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Markkinaoikeus on 12.12.2016 antamallaan päätöksellä sallinut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Markkinaoikeus on 8.3.2017 tekemällään päätöksellä hylännyt valittajan vaatimukset täytäntöönpanon sallimista koskevan päätöksen kumoamisesta ja muuttamisesta. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimus on allekirjoitettu 13.3.2017, oikeastaan 29.6.2017.

Hankintasopimuksen allekirjoittamisen jälkeen hankintapäätöksen kumoaminen valittajan vaatimalla tavalla ei ole enää mahdollista. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana vaadittuna seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on tuotu esiin hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee siten arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä. Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön menettely olisi merkinnyt sitä, että hankintayksikkö olisi laatinut hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön hankinnan laajuuteen nähden niin selvästi, että tarjoajien olisi ollut tarjouspyynnön perusteella mahdollista tietää, mitkä ovat tai voivat olla hankintaan liittyvät käyttäjäorganisaatiot.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole riittävän luotettavasti todettavissa, että Maksuturva Group Oy:llä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Maksuturva Group Oy:n hyvitysmaksua koskeva vaatimus on edellä lausutun perusteella hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintayksikkö on edellä todetuin tavoin menetellyt virheellisesti siltä osin kuin tarjouspyynnössä ei ole riittävällä tarkkuudella yksilöity hankinnan kohteena olevien palvelujen laajuutta ja hankittavia palveluja käyttäviä tahoja. Valittajan esittämät väitteet eivät kuitenkaan muilta osin ole menestyneet ja valittajan hyvitysmaksuvaatimus on edellä todetulla tavalla hylättävä.

Edellä esitetyillä perusteilla ei ole kohtuutonta, että valittaja, hankintayksikkö ja kuultava saavat kukin pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Petri Rinkinen ja Jaakko Ritvala.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maksuturva Group Oy (jäljempänä myös valittaja)on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus:

(i) sakon uhalla kieltää soveltuvin osin hankintapäätöksen ja markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon ja määrää hankintasopimuksen täytäntöönpanoon liittyvät toimenpiteet keskeytettäviksi kunnes valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa tai kohdassa (v) tarkoitetussa tilanteessa markkinaoikeudessa ratkaistu;

(ii) kumoaa markkinaoikeuden päätöksen valituksen hylkäämisen ja valittajan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevien vaatimusten hylkäämisen osalta;

(iii) ensisijaisesti tutkii asian viivästyksen välttämiseksi välittömästi palauttamatta sitä markkinaoikeudelle, kumoaa hankintapäätöksen, määrää hankintasopimukseen kohdistuvan tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja/tai sopimuskauden lyhentämisen tai kieltää hankintayksikköä panemasta hankintapäätöstä muutoin täytäntöön ja toteaa hankinnan jatkamisen edellyttävän uuden tarjouskilpailun järjestämistä, mikäli hankintayksikkö aikoo toteuttaa hankintapäätöksen kohteena olevan hankinnan julkisena hankintana;

(iv) toissijaisesti määrää hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksun; tai

(v) palauttaa asian markkinaoikeudelle käsiteltäväksi; ja

(vi) velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen ja velvoittaa hankintayksikön sekä valitun sopimustoimittajan pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on viitannut markkinaoikeudessa esittämäänsä ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on sallinut hankinnan täytäntöönpanon valittajan vastustuksesta huolimatta ja hylännyt valittajan vaatimuksen täytäntöönpanopäätöksen kumoamisesta hankinnan laajenemisen perusteella. Markkinaoikeus ei ole perustellut uudempaakaan päätöstään eikä ilmeisesti ole ottanut huomioon, ettei hankintasopimusta ollut vielä tehty. Markkinaoikeus on sittemmin katsonut menettelyn lainvastaisuuden johtuneen siitä perusteesta, johon valittaja oli vedonnut. Markkinaoikeuden täytäntöönpanopäätöksistä johtuen käytettävissä ei ole ollut reaalikeinoja. Oikeudenkäynti markkinaoikeudessa on herättänyt kysymyksen, onko valittajan oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin toteutunut.

Hankintayksikön menettelyn seurauksena julkinen sektori ja osa yksityisestä sektorista on ainakin viisi vuotta suljettu kilpailulta. Menettely vääristää kilpailua hankintasäännösten vastaisesti ja on avoimuusperiaatteen vastaista.

On epäselvää, onko markkinaoikeus sallinut hankinnan rajattoman laajenemisen vai koskeeko täytäntöönpanopäätös hankintaa ainoastaan hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön mukaisessa laajuudessa. Hankintasopimus on avoin uusille käyttäjäorganisaatioille eikä siten vastaa tarjouspyynnön sisältöä. Markkinaoikeus on joko sallinut laittomien suorahankintojen tekemisen tai jättänyt hankinnan laajuuden ja arvon rajaamisen hankintayksikön jälkikäteisen harkintavallan varaan. Molemmat vaihtoehdot ovat ristiriidassa hankintasäännösten kanssa.

Hankintayksikkö, joka ei ole ollut mukana alkuperäisessä kilpailutuksessa, ei voi liittyä hankintasopimukseen. Tällöin kyse on eri hankinnasta tai olennaisesta muutoksesta sopimukseen, mikä edellyttää uutta kilpailutusta.

Markkinaoikeus on sekoittanut 29.6.2017 allekirjoitetun hankintasopimuksen 13.3.2017 allekirjoitettuun toimitussopimukseen, virheellisesti hylännyt valittajan vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta ja ratkaissut asian ilman valittajan mahdollisuutta tutustua hankintasopimukseen. Hankintayksikkö on toimittanut hankintasopimuksen valittajalle 31.7.2017.

Markkinaoikeuden päätöksen perustelut liittyen hankinnan laajuuteen ja ennakoituun arvoon ovat virheelliset ja johtopäätökset keskenään ristiriitaiset.

Hankintayksikkö ei ole ottanut huomioon optiovuosia arvioidessaan hankinnan arvoa. Valituksi tulleen tarjouksen vertailuhinta on ollut yli kaksinkertainen verrattuna hankintayksikön ilmoittamaan arvoon. Suurin mahdollinen arvo käsittää kaikki organisaatiot, jotka ovat velvollisia tai oikeutettuja käyttämään verkkomaksamisen palveluita KaPA-lain nojalla. Hankintayksikön hankinnalle hakema määräraha on yli 10 miljoonaa euroa. Lisäksi hankintayksikkö on korjatussa kehysehdotuksessa viitannut hankinnan laajenemiseen jatkokäyttöönottojen seurauksena.

Käyttäjäorganisaatioiden määrien lähteenä ovat hankintayksikkö ja valittu toimittaja. Kyseisten tietojen mukaan käyttäjäorganisaatioita on mahdollisesti yli tuhat. Myös kesäkuussa 2017 ilmestyneessä lehtiartikkelissa on viitattu tuhanteen julkisen alan toimijaan. Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut hankinnasta asianmukaisessa laajuudessa niiden tietojen perusteella, joita sillä oli hankintailmoitusta laadittaessa.

Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja kontradiktorisen periaatteen näkökulmasta on huolestuttavaa, että markkinaoikeus kritisoi valittajaa tukeutumisesta julkisiin lähteisiin tilanteessa, jossa valittaja on tehnyt tuloksetta asiakirjapyyntöjä ja markkinaoikeus on virheellisesti olettanut valittajan saaneen hankintasopimuksen ja osittain perustanut päätöksensä kehysehdotukseen, jota valittajalla ei ollut mahdollisuutta kommentoida.

Tarjouspyynnön hintalomakkeen kohdan 4 sanamuoto "Uuden Asiakkaan liittyminen tai uusi asiointipalvelu" on epäselvä. Mikäli markkinaoikeuden tulkinta pitäisi paikkansa, jää epäselväksi, miksi hintalomakkeessa viitataan uuteen asiointipalveluun. Toimittaja hinnoittelee tavallisesti palvelunsa asiointipalveluiden määrän mukaan. Uuden asiakkaan liittymisestä perittävä maksu on eri asia kuin uuden asiointipalvelun liittämisestä olemassa olevalle asiakkaalle perittävä maksu.

Tarjoajan on tullut tarjouksessa ilmoittaa alihankkijoiden sitovat hinnat. Neuvottelut alihankkijoiden kanssa on käyty puutteellisten tietojen varassa. Valitulla sopimustoimittajalla, joka on Vetuma-palvelun aikaisempi toimittaja, on ollut paremmat tiedot hankinnan kohteesta ja laajuudesta. Hintalomakkeen vaatimukset ja tarjouspyynnön tietojen riittämättömyys ovat asettaneet tarjoajat eriarvoiseen asemaan.

Markkinaoikeus on päätöksessään todennut, että hankintayksikkö on saanut luottaa tarjoajien antamiin tietoihin eikä ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti edellyttäessään tarjoajilta hintavertailua varten sitovia kustannustietoja perustuen sopimuksiin, joita ei ole tarvinnut vielä olla olemassa. Markkinaoikeuden johtopäätös ei ole yhteen sovitettavissa unionin tuomioistuimen asiassa C-448/01 antaman tuomion kanssa. Jos hankintaviranomainen ei kykene tarkistamaan sopimuksentekoperustetta, kuten tässä kustannuskomponentteja, peruste on julkisia hankintoja koskevien periaatteiden vastainen.

Tarjousten vertailuhinnat ovat poikenneet toisistaan. Tarjouspyyntö on ollut puutteellinen hankinnan laajuuden ja hankittavan palvelun asiakkaiden osalta, minkä vuoksi tarjoukset olisi tullut saattaa vertailukelpoisiksi.

Markkinaoikeus ei ole sisäistänyt korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO 2016:182 oikeusohjetta. Tarjouspyynnössä on annettava riittävät tiedot myös hankintayksiköiden sopimusaikana tehtävistä hankinnoista, mikä vaikuttaa hankinnan tosiasialliseen arvoon.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että jos asiakas- tai tapahtumamäärät kasvaisivat sopimuskaudella tarjouspyynnössä ilmoitetusta, se harkitsisi, onko kyseessä olennainen sopimusmuutos. Tämä ei vastaa avoimuusvelvoitteen sisältöä.

Kysymys on laittomasta suorahankinnasta, koska käyttäjäorganisaatioita ei ole riittävällä tavalla yksilöity, hankintailmoitusta ei ole tehty hankinnan suurimman mahdollisen arvon perusteella ja hankinnan tosiasiallinen arvo perustuen 40 käyttäjäorganisaatioon on kaksinkertaistunut hankintailmoituksessa ilmoitetusta. Laittomasta suorahankinnasta on kyse ainakin siltä osin kuin hankinta ylittää tarjouspyynnössä ilmoitetut tiedot tapahtumamääristä ja käyttäjäorganisaatioista.

Valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa kilpailutus ilman hankintamenettelyn virhettä. Markkinaoikeuden hyvitysmaksuarviointi on liian ankara. Hyvitysmaksun näyttökynnyksen tulisi vaikeasti näytettävissä tilanteissa olla alhaisempi.

Valittajan tarjous on ollut toiseksi halvin ja laatupisteiltään paras. Mikäli valittaja olisi ollut tietoinen siitä, että asiakaskunta käsittää jopa tuhat organisaatiota ja useita valittajan nykyisiä asiakkaita, valittaja olisi ottanut sen huomioon tarjouksensa hinnoittelussa. Epäselvän vertailuperusteen vaikutus hankintamenettelyn lopputulokseen on usein eliminoitu. Koska hintavertailuperuste on ollut epäselvä ja syrjivä, on huomiota kiinnitettävä ensisijaisesti laatupisteisiin. Valittaja on saanut korkeimmat laatupisteet, minkä vuoksi sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa kilpailutus virheettömässä menettelyssä.

Valittaja on vaatinut hyvitysmaksuna 13 959 458 euroa, mikäli sen ensisijaiset vaatimukset eivät menesty. Toissijaisesti valittaja on vaatinut hyvitysmaksuna kolme miljoonaa euroa. Mikäli hyvitysmaksun määrä ei voi ylittää 10 prosenttia hankinnan arvosta, vaatimus on miljoona euroa.

Markkinaoikeus on vakiintuneen oikeuskäytännön vastaisesti hylännyt valittajan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta siitä huolimatta, että oikeudenkäynti on aiheutunut hankintayksikön virheestä. Hankintayksikön ja valitun toimittajan tulee joka tapauksessa pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Selitys

Valtiokonttori (jäljempänä myös hankintayksikkö)on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen, velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen ja velvoittaa valittajan pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan.

Hankintayksikkö on lausunut perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valtiokonttorin toimivalta hankinnassa perustuu hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annettuun lakiin (KaPA-laki), jossa tarkoitettuihin tukipalveluihin kuuluu muun ohella verkkomaksamisen kokoamis- ja hallinnointipalvelu, jota Valtiokonttori tuottaa ja kehittää. Lisäksi valtiovarainministeriö on päätöksellään pyytänyt Valtiokonttoria toteuttamaan palvelun.

Korkein hallinto-oikeus ei voi kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanoa, jos markkinaoikeus on sallinut täytäntöönpanon. Markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanoa ei voida tältä osin kieltää. Hankintapäätöksen kumoaminen ei tule kysymykseen tilanteessa, jossa markkinaoikeus on sallinut hankintapäätöksen täytäntöönpanon ja hankintayksikkö on niin tehnyt. Tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisen edellytykset eivät myöskään täyty. Hankinnassa ei ole kysymys suorahankinnasta, koska hankinnasta on julkaistu hankintailmoitus. Hankintayksikkö ei ole myöskään tehnyt odotusaikarikkomusta eikä hankintasopimusta hankintalain 90 §:n vastaisesti.

Hankinnan kohteena on keskitetty tietotekninen kokonaispalvelu, jollaista valtionhallinnolla ei ole ollut käytössä samassa laajuudessa. Hankintayksiköllä ei ole ollut tarkkaa käsitystä siitä, miten tarjoajat tulevat hinnoittelemaan palveluitaan. Hankintayksikkö on toiminut huolellisesti hankinnan arvoa arvioidessaan. Tarjouksen laatimisen kannalta olennaisempia tietoja ovat olleet tarjouspyynnössä kuvatut tiedot sopimuskauden asiakas- ja tapahtumamääristä.

Julkisuudessa esitetty tuhat organisaatiota on eri luku kuin tarjouspyynnössä arvioitu verkkomaksamisen palvelua hyödyntävien asiakkaiden määrä (88). Ensiksi mainittu viittaa niiden organisaatioiden määrään, joilla on teoreettinen mahdollisuus käyttää jotakin KaPA-palveluista, joista yksi on verkkomaksaminen. Suurella osalla organisaatioista ei ole maksullisia palveluita tai ne eivät tarjoa palveluita verkon kautta asiointipalveluna. Lisäksi Vetuma-asiakkaat muodostuvat laajimmista ja edistyksellisimmistä organisaatioista. Niiden otettua uuden palvelun käyttöön käyttöönottoja tullaan tekemään vuosittain vähemmän.

Valtiokonttori on hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä ilmoittanut hankinnan laajuudesta ne tiedot, jotka sillä on ollut hankintailmoituksen julkaisuhetkellä. Hankinnan laajuus ei ole muuttunut ilmoitetusta. Jos asiakas- ja tapahtumamäärät ylittäisivät sopimuskauden aikana tarjouspyynnössä ilmoitetut määrät, Valtiokonttori harkitsisi, onko kysymys olennaisesta sopimusmuutoksesta.

Valtiokonttori ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä, jolla valittajan valitus on yksiselitteisesti hylätty. Markkinaoikeuden päätöksen perustelut ovat kuitenkin virheelliset siltä osin kuin niissä on todettu hankintayksikön menetelleen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti esittäessään tarjouspyynnössä hankinnan laajuuden puutteellisesti.

Tarjouspyynnössä on ollut linkki suomi.fi-sivustolle, josta löytyvistä Vetuma-tilastoista on ollut nähtävissä, mitkä organisaatiot ovat käyttäneet Vetuman verkkomaksamisominaisuutta tarjouspyynnön julkaisuhetkellä. Lisäksi tilastoista on ollut nähtävissä organisaatioittain eriteltyjä volyymitietoja verkkomaksamispalvelun käytöstä. Vetuma-palvelun aikaisempi toimittaja Fujitsu Finland Oy ei ole jättänyt tarjousta. Vetumaan sisältyvän verkkomaksamisominaisuuden käytöstä kertovat tilastot ovat olleet kaikkien tarjoajien saatavilla tarjouspyynnössä ilmoitetun linkin kautta. Palvelun käyttöönotto ei vaadi toimittajalta matkustamista eikä asiakkaiden kouluttamista. Mikäli asiakas kuitenkin haluaisi koulutusta palvelun käyttöönoton yhteydessä, koulutus tultaisiin järjestämään internetin välityksellä.

Hankinnan laajuus on ilmoitettu hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä niin selvästi, että sen perusteella tarjoajat ovat voineet antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjoajille on täytynyt olla selvää, että hintalomakkeen osa-alueessa 4 tarkoitetaan arvioituja uusien asiakkaiden vuosikohtaisia liittymiskertoja. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa hankinnan kohteen kuvauksessa on täsmennetty laskutettavia palveluja. Siinä on todettu "Uuden asiointipalvelun/Asiakkaan liittäminen palveluun (sis. yksi liittymä)". Tarjouspyynnön liitteenä olleen palvelusopimuksen määritelmän mukaan "Käyttöönotto tarkoittaa asiakaskohtaiseen toimitukseen liittyvää käyttöönottoa, johon sisältyy määrittely, asiointipalvelun integrointi ja muu toteutus sekä koulutus. Käyttöönotto on hintalomakkeessa nimellä "uuden asiakkaan/asiointipalvelun liittyminen". Alalla ammattimaisesti toimivalle elinkeinonharjoittajalle on tullut olla selvää, mitä hintalomakkeen kohdassa on tarkoitettu. Kukaan tarjoaja ei ole tarjousaikana nostanut esille, että kohta olisi epäselvä.

Valtiokonttori ei ole esittänyt, ettei se tarvittaessa pystyisi tarkistamaan tarjoajien antamien hintojen paikkansapitävyyttä. Nyt kysymyksessä oleva tilanne koskee hintavertailua, jonka taustalla olevien hintojen paikkansapitävyyden selvittäminen eroaa laatuvertailussa käytettyjen tekijöiden selvittämisestä. Tarjousten vertailu suoritetaan tarjouksissa annettujen hintojen perusteella. Päätös siitä, pyytääkö hankintayksikkö tarjoajalta selvitystä esimerkiksi poikkeuksellisen alhaisen hinnan johdosta, tehdään ainoastaan tarjouksessa ilmoitetun hinnan perusteella. Alihankkijoille tai muille tahoille mahdollisesti maksettavien kustannusten määrällä ei ole harkinnassa merkitystä. Se, kuinka paljon tarjoaja maksaa alihankkijoille tai muille tahoille, on tarjoajan ja kyseisen tahon välinen asia. Sillä, onko tarjoaja tehnyt sopimuksia alihankkijoiden tai muiden tahojen kanssa, ei ole merkitystä tarjoajan antaessa selvitystä hinnoittelurakenteestaan. Hintavertailuperuste ei ole ollut julkisia hankintoja koskevien periaatteiden vastainen.

Tarjousten hintaerojen ja siihen liittyvän tarjousten vertailukelpoiseksi saattamisen osalta Valtiokonttori on viitannut markkinaoikeuden päätöksen perusteluihin. Tilanteessa, jossa tarjouspyynnön todetaan olevan epäselvä hankinnan laajuuden osalta, hankintayksikkö ei voi saattaa tarjouksia yhteismitallisiksi ja keskenään vertailukelpoisiksi täsmennyttämällä niitä.

Jo markkinaoikeuden päätöksessä todetun virheen perusteella hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät täyty. Jos tarjouspyynnössä olisi ilmoitettu hankinnan laajuus valittajan kuvaamalla tavalla, myös muut tarjoajat olisivat ottaneet tämän huomioon hinnoittelussaan. Asiassa ei tule eliminoida hintojen vaikutusta tarjousvertailussa, kun otetaan huomioon hinnan 70 prosentin painoarvo. Myöskään oikeuskäytäntö ei tue tällaista tulkintaa. Vaikka näin tehtäisiin, valittajalla ei silti olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua virheettömässä menettelyssä.

Vastaselitys

Maksuturva Group Oy on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikön kanta tehottomuusseuraamuksen soveltumattomuudesta on ristiriidassa hankintasopimuksen kohdan 22.6 kanssa. Hankintayksikkö näyttää myös varautuneen hankintasopimuksen päättämiseen tilanteessa, jossa hankinnasta valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen (kohta 22.7).

Hankintayksikkö ei ole laskenut hankinnan arvoon mukaan edes kaikkia kuntia, jotka KaPA-lain mukaan ovat velvoitettuja käyttämään palvelua. Valtorin internetsivujen mukaan Vetuma-asiakkaita on noin 230, joista kuntia 113. Tarjouspyynnössä ilmoitetulla linkillä ei ole merkitystä, koska hankinnan laajuutta ei ole rajattu kyseisiin organisaatioihin.

Fujitsu Finland Oy on teknisellä tasolla vastannut Vetuma-palvelun tuottamisesta, mutta Nets Oy on tuottanut korttimaksamisen palvelut.

Hankintayksikön hankepäällikkö on pitänyt valtiovarainministeriön tilaisuudessa lokakuussa 2016 esityksen, jossa on jaettu tietoa verkkomaksamisen palvelusta. Valitun toimittajan joulukuussa 2016 julkaisemassa tiedotteessa on viitattu noin tuhannen julkisen alan toimijan rahaliikenteeseen.

Hankintayksikön kannanotot palvelun käyttäjien maantieteellisen sijainnin merkityksettömyydestä ovat ristiriidassa hintalomakkeessa ilmoitetun kanssa.

Ilmaisulla "Uuden Asiakkaan liittyminen tai uusi asiointipalvelu" ei ole merkitystä vain hintalomakkeen kohdassa 4, vaan myös kohdan 2 "Palvelun käyttö- ja ylläpitokustannukset" hinnoittelua laadittaessa. Ilmaisu on epälooginen, koska yhdellä asiakkaalla voi olla käytössä yksi tai useampi asiointipalvelu.

Hankinnan kohteen kuvauksen kohdassa 4.1 esitetty ei tue sitä, että ilmaisu tarkoittaisi ainoastaan uuden asiakkaan liittymistä. Täsmennys "Uuden asiointipalvelun/Asiakkaan liittyminen palveluun (sis. yksi liittymä)" viittaa siihen, että yhdellä asiakkaalla olisi vain yksi asiointipalvelu, mikä on vastoin kuvauksen muissa kohdissa esitettyä.

Palvelut hinnoitellaan lähtökohtaisesti asiakkaan asiointipalveluiden määrän mukaan. Tämä heijastuu hintalomakkeen kohdassa 2.1, jossa pyydetään ilmoittamaan "Järjestelmän käyttö- ja ylläpitokustannukset per asiointipalvelu". Hankintayksikkö on käyttämässään kaavassa soveltanut 40 asiakkaan tai asiointipalvelun painokerrointa. Myös tämä vahvistaa käsitystä, että tarjous on pyydetty hinnoittelemaan 40 asiakkaan mukaan, joilla kullakin on yksi asiointipalvelu. Myös hintalomakkeen kohta 3 on ollut epäselvä.

Hankintayksikön mukaan alihankkijoille tai muille tahoille mahdollisesti maksettavien kustannusten määrällä ei ole taloudellista merkitystä sille. Vertailuperuste ei siten vastaa hankintalain vaatimuksia.

Valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus tarjouskilpailun voittamiseen virheettömässä menettelyssä myös tilanteessa, jossa kaikki tarjoajat olisivat laskeneet hintojaan.

Markkinaoikeusprosessin virheet ovat osittain lisänneet valittajan oikeudenkäyntikuluja. Tämän vuoksi olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa osaksikaan vahinkonaan.

Maksuturva Group Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Valtiokonttorille.

Muut lausumat ja selvitykset

Valtiokonttori on antanut valittajan vastaselityksen johdosta lisäselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valtaosa kunnista laskuttaa asiakkaita paperisella tai sähköisellä laskulla eikä tarjoa mahdollisuutta verkkomaksamiseen. Vetuma-asiakkaiden kokonaismäärä on eri asia kuin Vetuman verkkomaksamisominaisuutta käyttävien asiakkaiden määrä.

Verkkomaksamisen palvelu on Valtiokonttorin palvelu, jota Valtiokonttori tarjoaa edelleen julkishallinnon organisaatioille. Kysymyksessä ei ole puitejärjestely.

Se, että tarjouspyynnössä on edellytetty mahdollisten matkakulujen sisällyttämistä toimitusprojektin kiinteään hintaan, ei tarkoita, että toimittajalle tulisi matkustamista.

Alihankkijoille tai pankeille maksettavat kustannukset ovat osa tarjoajan tarjoushintaa ja siten hankintayksikön toimittajalle palvelusta maksamaa hintaa. Kyseessä olevilla kustannuksilla on hankintayksikölle taloudellista merkitystä.

Valtiokonttori on toimittanut oikeudenkäyntikuluerittelyn.

Valtiokonttorin lisäselitys ja oikeudenkäyntikuluerittely on lähetetty tiedoksi Maksuturva Group Oy:lle.

Maksuturva Group Oy on antanut Valtiokonttorin lisäselityksen johdosta lausuman, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Riippumatta siitä, onko hankinta verrattavissa puitejärjestelyyn vai ei, oleellinen tieto tarjousta laadittaessa on se, kuinka laajaksi hankinta muodostuu. Julkisen avustuksen hakemismahdollisuuden vuoksi potentiaalisilla käyttäjäorganisaatioilla on kannustin liittyä hankintaan ja lisätä asiointipalveluidensa määrää. Lisäksi tarjouspyynnössä ilmoitetusta poiketen palvelu on hankintayksikön mukaan käyttäjäorganisaatiolle ilmainen, mikä sekin kannustaa kasvattamaan hankinnan laajuutta.

Jo vuonna 2017 asiointipalveluita oli 71, vaikka hankintayksikkö arvioi hintalomakkeessa asiakkaiden tai asiointipalveluiden lukumääräksi vain 88 viiden vuoden aikana.

Se, kuinka paljon tarjoaja maksaa alihankkijoille, ei ole niiden välinen asia tässä tapauksessa, jossa alihankkijoille maksettavat maksut muodostavat olennaisen osan hintavertailua. Tilanne olisi toinen, jos hintapisteet määriteltäisiin kokonaishinnan perusteella ja tarjoajan asiaksi jäisi alihankkijoiden maksuista sopiminen ja oman kateprosenttinsa määritteleminen. Hankintayksikön toimintatapa on syrjivä, koska siinä ei oteta huomioon tarjoajien erilaisia markkina-asemia. Alihankkijoiden kanssa neuvoteltavat, tarjoajan alihankkijoille maksamat palkkiot määräytyvät tarjoajan markkinavoiman mukaan. Käytäntö suosii isoja toimijoita eikä edistä kilpailua.

Hankintayksikkö on lisäselityksessään vahvistanut tarjouspyynnön virheellisyyden toteamalla, mitä virheetön menettely olisi tarkoittanut.

Maksuturva Group Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Valtiokonttorille.

Valtiokonttori on antanut Maksuturva Group Oy:n lausuman ja oikeudenkäyntikuluselvityksen johdosta lausuman, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valtiokonttori ei ole lisäselityksessään vahvistanut tarjouspyynnön virheellisyyttä, vaan viitannut markkinaoikeuden päätökseen, jossa markkinaoikeus on todennut hankintailmoitusta ja tarjouspyyntöä rasittavan virheellisyyden. Kun Valtiokonttori ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä, markkinaoikeuden toteamat virheellisyydet jäävät Valtiokonttorin käsityksen mukaan rasittamaan hankintamenettelyä.

Lausumaan on liitetty oikeudenkäyntikuluerittely, jonka mukaan Valtiokonttorin arvonlisäverollisten oikeudenkäyntikulujen määrä korkeimmassa hallinto-oikeudessa on 37 032,34 euroa.

Valtiokonttorin lausuma ja oikeudenkäyntikuluerittely on lähetetty tiedoksi Maksuturva Group Oy:lle.

Maksuturva Group Oy on antanut Valtiokonttorin lausuman johdosta lausuman, joka on lähetetty tiedoksi Valtiokonttorille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei valituksenalaisilta osin muuteta.

2. Maksuturva Group Oy määrätään vaatimus enemmälti hyläten korvaamaan Valtiokonttorin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 15 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Maksuturva Group Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Lausuminen hankintapäätöksen ja markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä ja hankintasopimuksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevista vaatimuksista raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Tiedon antaminen asiakirjasta markkinaoikeudessa

Maksuturva Group Oy on markkinaoikeudessa vaatinut, että sille annetaan tieto hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan välisestä hankintasopimuksesta. Markkinaoikeus on hylännyt kyseisen vaatimuksen sillä perusteella, että valittaja oli jo saanut vaatimansa tiedon, koska se oli ilmoittanut saaneensa hankintayksiköltä toimitussopimuksen.

Maksuturva Group Oy on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että markkinaoikeus on virheellisesti hylännyt valittajan vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta ja ratkaissut asian ilman valittajan mahdollisuutta tutustua hankintasopimukseen.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan välinen toimitussopimus on tehty 13.3.2017 ja palvelusopimus 29.6.2017.

Maksuturva Group Oy on markkinaoikeudelle 13.4.2017 toimittamassaan lausumassa ilmoittanut saaneensa hankintayksiköltä toimitussopimuksen. Lausuman mukaan toimitussopimus ei ole sisältänyt tietoja, joiden perusteella valittaja olisi voinut tarkemmin ottaa kantaa hankintamenettelyn virheellisyyksiin, minkä vuoksi valittaja on uudistanut aikaisemmin esittämänsä asiakirjapyynnön.

Hankintayksikkö on 30.6.2017 toimittanut markkinaoikeudelle allekirjoitetun palvelusopimuksen. Samassa yhteydessä hankintayksikkö on ilmoittanut toimittaneensa markkinaoikeudelle jo aikaisemmin toimitussopimuksen. Asiakirjoista ei käy ilmi, että markkinaoikeus olisi lähettänyt valittajalle tiedoksi hankintayksikön markkinaoikeudelle ennen markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen antamista toimittaman palvelusopimuksen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että markkinaoikeus on menetellyt virheellisesti hylätessään tiedon antamista asiakirjasta koskevan vaatimuksen sillä perusteella, että valittaja olisi jo saanut pyytämänsä tiedon tilanteessa, jossa valittaja oli saanut tiedon toimitussopimuksesta, mutta ei palvelusopimuksesta. Markkinaoikeuden menettely on ollut virheellistä myös siltä osin kuin hankintayksikön markkinaoikeudelle toimittamaa palvelusopimusta ei ole annettu tiedoksi valittajalle.

Kun kuitenkin otetaan huomioon se, että valittaja on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmoittanut saaneensa palvelusopimuksen hankintayksiköltä 31.7.2017 ja siten voinut halutessaan lausua sopimuksesta asian ollessa vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, on markkinaoikeudessa tapahtunut menettelyvirhe sittemmin korjaantunut.

1.2 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään Maksuturva Group Oy:n valituksesta katsonut pääasian osalta, että Valtiokonttori on menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti esittäessään tarjouspyynnössä hankinnan laajuuden puutteellisesti, mutta että hankintamenettely ei ole muilla Maksuturva Group Oy:n esittämillä perusteilla ollut hankintasäännösten vastaista. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät ole täyttyneet asiassa. Markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksena pääasian osalta on siten ollut, että Maksuturva Group Oy:n valitus on hylätty.

Maksuturva Group Oy on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle muun ohella vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin sen valitus on hylätty ja että Valtiokonttori määrätään maksamaan valittajalle hyvitysmaksua. Valittajan mukaan hankintamenettely on ollut virheellistä paitsi markkinaoikeuden päätöksessä todetulla perusteella myös muilla valituksessa esitetyillä perusteilla. Valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä hankintamenettelyssä.

Valtiokonttori on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Maksuturva Group Oy:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että markkinaoikeuden päätöksen perustelut ovat virheelliset siltä osin kuin hankintayksikön on katsottu menetelleen hankinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti esittäessään tarjouspyynnössä hankinnan laajuuden puutteellisesti.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että korkeimmassa hallinto-oikeudessa kuultavan asemassa oleva Valtiokonttori, joka ei sinänsä ole voinut valittaa itselleen lopputulokseltaan myönteisen markkinaoikeuden päätöksen perusteluista pääasian osalta, on valituksen johdosta antamassaan selityksessä voinut valitukseen vastatessaan esittää kantansa myös markkinaoikeuden arvioon hankintamenettelyn virheellisyydestä ja siten saattaa kyseisen arvioinnin oikeellisuuden korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on näin ollen pääasian osalta yhtäältä kysymys siitä, onko markkinaoikeus voinut toteamallaan perusteella katsoa hankintamenettelyn hankintasäännösten vastaiseksi, ja toisaalta siitä, onko hankintamenettely ollut valittajan esittämillä muilla perusteilla hankintasäännösten vastaista. Mikäli hankintamenettely on ollut virheellistä, on vielä ratkaistava, onko Valtiokonttori määrättävä maksamaan Maksuturva Group Oy:lle hyvitysmaksua.

1.3 Sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annetun lain 3 §:n 1 momentin mukaan yhteisiä sähköisen asioinnin tukipalveluja ovat: [– –] 8) verkkomaksamisen kokoamis- ja hallinnointipalvelu, joka mahdollistaa maksujen maksamisen käyttäjäorganisaatiolle sen asiointipalvelussa. Kyseisen lain 4 §:n 2 momentin mukaan Valtiokonttori tuottaa ja kehittää 3 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettua tukipalvelua.

Saman lain 5 §:ssä on säädetty muun ohella niistä julkisen hallinnon viranomaisista, jotka ovat lähtökohtaisesti velvollisia käyttämään edellä tarkoitettua tukipalvelua, kun tukipalvelu on käytettävissä ja kyseistä tukipalvelua vastaavan itsenäisesti hankitun palvelun palvelusopimus on päättynyt, sekä niistä toimijoista, joilla on oikeus käyttää tukipalvelua laissa säädetyn julkisen hallintotehtävän hoitamiseksi.

Saman lain 25 §:n 1 momentin mukaan tukipalvelun tuottamisesta aiheutuvat kustannukset katetaan valtion varoista ja tukipalvelun käyttö on käyttäjäorganisaatiolle maksutonta.

1.4 Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö

Valtiokonttori on pyytänyt tarjouksia verkkomaksamisen palvelusta julkiselle hallinnolle.

Hankinnasta julkaistun EU-hankintailmoituksen mukaan hankintayksikkönä toimii Valtiokonttori. Hankinnan ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi on ilmoitettu viisi miljoonaa euroa ja sopimuksen kestoksi 60 kuukautta sekä enintään kaksi yhden vuoden mittaista optiota.

Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön kohdan 1.1 "Hankinnan kohde" mukaan Valtiokonttori toteuttaa osana käynnissä olevaa Kansallinen palveluarkkitehtuuri hanketta (KaPA-hanke) nykyisille Vetuma-palvelun käyttäjille ja muille julkishallinnon toimijoille uuden verkkomaksamisen palvelun hankinnan ja käyttöönoton. Kilpailutuksella haetaan yhtenäistä palveluratkaisua koko julkishallinnolle digitaalisen palveluasioinnin tueksi.

Tarjouspyynnön kohdan 1.2 "Hankinnan laajuus" mukaan ensi vaiheessa palvelu otetaan käyttöön noin 40:lle eri julkishallinnon organisaatiolle, jotka ovat nykyisiä Vetuma-käyttäjiä. Valtiokonttori solmii kilpailutuksen tuloksena valittavan palveluntarjoajan kanssa sopimuksen. Nykyisten Vetuma-käyttäjien lisäksi muut julkisen hallinnon organisaatiot voivat liittyä palvelun asiakkaiksi ensi vaiheen jälkeen. Tällä hetkellä hankintayksikkö arvioi lopullisessa laajuudessaan, viisivuotisen sopimuskauden viimeisenä vuonna, käyttöön otetun palvelun välittävän noin 15 miljoonaa maksutapahtumaa (transaktiota) vuodessa. Koska palvelun käyttäjiksi liittyvien asiakkaiden lopullista määrää ei kilpailutusprojektin aikana tiedetä, voi palvelun toteutuva transaktioiden määrä olla arviota pienempi tai suurempi. Esitetty arvio ei sido hankintayksikköä.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan kohteen kuvaus" kohdassa 2 on muun ohella todettu, että sähköisen asioinnin tukipalveluista annetun lain mukaan Valtiokonttori tuottaa ja kehittää verkkomaksamisen kokoamis- ja hallinnointipalvelun, joka mahdollistaa maksujen maksamisen käyttäjäorganisaatiolle sen asiointipalvelussa. Mainitun lain nojalla Valtiokonttori toteuttaa osana käynnissä olevaa Kansallinen palveluarkkitehtuuri -ohjelmaa (KaPA-ohjelma) nykyisille Vetuma-palvelun käyttäjille ja muille julkisen hallinnon toimijoille uuden verkkomaksamisen palvelun hankinnan ja käyttöönoton.

Saman liitteen kohdan 3 mukaan hankinnan tilaajana, hankintayksikkönä ja sopijaosapuolena toimii Valtiokonttori, joka vastaa myös verkkomaksamisen palvelun hallinnasta valtiovarainministeriön toimeksiannosta ja hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annetun lain velvoittamana. Verkkomaksamisen palvelulla korvataan nykyisin käytössä oleva Vetuma-ratkaisun verkkomaksamisominaisuus. Hankkeen aikana toteutetaan palvelun määrittely julkisen hallinnon organisaatioille (Asiakas) ja käyttöönotto ensisijaisesti Vetuman käyttäjille. Uusia Asiakkaita voidaan ottaa hankittavan palvelun piiriin aikataulun ja resurssien salliessa.

Saman liitteen kohdassa 4.1 on ilmoitettu, että toukokuun lopussa 2016 Vetuma-ratkaisun maksamisominaisuutta käytti 34 eri organisaatiota ja että tarkemmat tilastot ovat saatavilla samassa kohdassa mainitusta internetosoitteesta. Kohdan mukaan Vetuman nykyiset verkkomaksujen tapahtumamäärät ovat noin 200 000 kappaletta kuukaudessa. Yksittäisen maksusuorituksen arvo vaihtelee eri suoritetyyppien välillä. Verkkomaksamisen on yleisesti arvioitu lisääntyvän tulevaisuudessa, kun verkossa asiointi ja julkishallinnon sähköiset palvelut lisääntyvät. Volyymikehitystä eri maksutapojen osalta on arvioitu tarjouspyynnön liitteenä 3 olevassa Hintalomakkeessa. Tilaaja ei sitoudu Hintalomakkeella ilmoitettuihin tapahtuma- tai euromääräisiin volyymeihin.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 "Hintalomake" on ilmoitettu, että hintalomakkeella olevat volyymit ja määrät ovat ainoastaan vertailuhinnan laskemista varten. Volyymit ja määrät ovat arvioita eivätkä sido tilaajaa.

Mainitun liitteen kohdassa 4 "Uuden Asiakkaan liittyminen tai uusi asiointipalvelu" on ilmoitettu vuoden 2017 osalta arvioiduiksi liittymiskerroiksi 40 sekä vuosien 2018–2021 liittymiskerroiksi kunkin vuoden osalta 12 (yhteensä 48).

1.5 Oikeudellinen arviointi

1.5.1 Hankinnan laajuus

Markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut Valtiokonttorin menetelleen hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti esittäessään tarjouspyynnössä hankinnan laajuuden puutteellisesti. Markkinaoikeuden päätöksen perustelujen mukaan hankintailmoituksessa ja tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja hankinnan laajuudesta ja siihen mahdollisesti liittyvistä käyttäjäorganisaatioista. Markkinaoikeuden mukaan arvioitavana oleva tilanne on ollut pitkälti vastaava kuin korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:182.

Valtiokonttori on selityksessään katsonut, että markkinaoikeuden päätöksen perustelut ovat virheelliset. Valtiokonttorin mukaan hankinnan laajuus on ilmoitettu hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä niin selvästi, että tarjoajat ovat sen perusteella voineet antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Esillä olevassa asiassa Valtiokonttori on pyytänyt tarjouksia verkkomaksamisen palvelusta julkiselle hallinnolle. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan hankinnan tilaajana, hankintayksikkönä ja sopijaosapuolena toimii Valtiokonttori, joka vastaa verkkomaksamisen palvelun hallinnasta valtiovarainministeriön toimeksiannosta ja hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annetun lain velvoittamana.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu Valtiokonttorin toteuttavan osana Kansallinen palveluarkkitehtuuri -hanketta silloisille Vetuma-palvelun käyttäjille ja muille julkishallinnon toimijoille uuden verkkomaksamisen palvelun hankinnan ja käyttöönoton. Tarjouspyynnön mukaan verkkomaksamisen palvelulla korvataan Vetuma-ratkaisun verkkomaksamisominaisuus.

Tarjouspyynnön mukaan hankkeen aikana toteutetaan palvelun määrittely julkisen hallinnon organisaatioille ja käyttöönotto ensisijaisesti Vetuman käyttäjille ja uusia asiakkaita voidaan ottaa hankittavan palvelun piiriin aikataulun ja resurssien salliessa.

Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi Vetuma-ratkaisun maksamisominaisuuden käyttäjäorganisaatioiden tuolloinen lukumäärä 34, internetosoite, josta on saatavilla tarkempia tilastoja, ja Vetuman tuolloisten verkkomaksujen tapahtumamäärä noin 200 000 kappaletta kuukaudessa.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että palvelu otetaan ensi vaiheessa käyttöön noin 40:lle eri julkishallinnon organisaatiolle (tuolloisia Vetuma-käyttäjiä), ja arvioitu vuosien 2018–2021 liittymiskerroiksi kunkin vuoden osalta 12 eli yhteensä 48.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut viisi miljoonaa euroa. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu sitomattomana arviona, että käyttöön otettu palvelu välittää lopullisessa laajuudessaan sopimuskauden viimeisenä vuonna noin 15 miljoonaa maksutapahtumaa vuodessa.

Markkinaoikeuden päätöksessä mainitussa vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:182 korkein hallinto-oikeus on katsonut, että KL-Kuntahankinnat Oy:n kunta-alan yhteishankintayksikkönä asiakkaittensa puolesta kilpailuttamassa terveydenhuollon hoitotarvikkeiden yhteishankinnassa ei ollut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja KL-Kuntahankinnat Oy:n puitejärjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista. KL-Kuntahankinnat Oy oli kilpailuttanut kunta-alan sekä hankintayhteistyösopimuksen kautta sen asiakkaina olevien organisaatioiden terveydenhuollon hoitotarvikkeiden yhteishankinnan koko Suomen osalta. Osatarjoukset eivät olleet sallittuja, ja puitejärjestelyyn valittiin vain yksi toimittaja. Puitejärjestelyyn valitulta toimittajalta oli lisäksi edellytetty valmiutta hoitotarvikkeiden hyllytys- ja kotiinkuljetuspalvelun toteuttamiseen tosiasiallisesti kaikkialla Suomessa. Tarjouspyynnössä oli ilmoitettu neljän kunta-alan hankintayksikön sitoutuneen olemaan mukana puitejärjestelyssä sekä kyseisten hankintayksiköiden arvioitujen vuosiostojen arvot. Tarjouspyynnöstä ei sen sijaan ollut ilmennyt mitään yksilöityjä tietoja muista puitejärjestelyssä mukana olevista KL-Kuntahankinnat Oy:n asiakkaista tai niiden suorittamien hankintojen määristä. Tarjouspyynnön ehtojen mukaan KL-Kuntahankinnat Oy:n kaikilla asiakkailla oli ollut mahdollisuus liittyä puitejärjestelyyn myöhemmin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että toisin kuin mainitussa vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:182 nyt esillä olevassa asiassa ei ole kysymys puitejärjestelystä eikä Valtiokonttori myöskään ole tehnyt hankintaa hankintasäännöksissä tarkoitettuna yhteishankintayksikkönä asiakkaittensa puolesta.

Esillä olevassa hankinnassa on ainoastaan yksi hankintayksikkö, jolle on hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annetussa laissa säädetty velvollisuus tuottaa ja kehittää kysymyksessä olevaa tukipalvelua. Tässä laissa, joka on mainittu myös tarjouspyynnössä, on säädetty, mitkä julkisen hallinnon viranomaiset ovat lähtökohtaisesti velvollisia käyttämään tukipalvelua ja millä tahoilla on siihen eräissä tilanteissa oikeus.

Valtiokonttorin tuottaman tukipalvelun käyttäjäorganisaatiot voivat sijaita eri puolilla Suomea. Tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenevän ja hankittavan palvelun luonteen perusteella ei kuitenkaan voida todeta, että kysymyksessä olevassa tukipalvelussa käyttäjäorganisaation sijainnilla olisi tarjousten laatimisen kannalta ratkaisevaa merkitystä toisin kuin edellä mainitun vuosikirjaratkaisun tapauksen olosuhteissa.

Edellä lausutun huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin markkinaoikeus, että nyt esillä oleva asia poikkeaa hankintaoikeudellisesti merkityksellisten seikkojen osalta korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisulla KHO 2016:182 ratkaistusta asiasta.

Hankintasäännösten mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Vaikka tarjouspyynnössä on ilmoitettu, ettei palvelun käyttäjiksi liittyvien asiakkaiden lopullista määrää kilpailutuksen aikana tiedetä, on tarjouspyynnössä kuitenkin katsottava ilmoitetun ne tiedot, jotka Valtiokonttorilla on hankintamenettelyä aloittaessaan ollut käytettävissään. Nämä tiedot ovat koskeneet silloisen palvelun maksamisominaisuuden käyttäjiä lukumäärä-, identiteetti- ja tapahtumatietoineen sekä kyseisen palvelun verkkomaksujen kuukausittaisia tapahtumamääriä. Lisäksi tarjouspyyntö on sisältänyt arvioita uuden verkkomaksamisen palvelun volyymeista ja käyttäjien määrästä sopimuskauden aikana sekä hankinnan laajuudesta maksutapahtumina sopimuskauden viimeisenä vuotena. Hankintailmoituksesta on puolestaan ilmennyt hankinnan arvioitu euromääräinen kokonaisarvo.

Kun otetaan huomioon toteutetun hankinnan luonne ja ne tiedot, jotka hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on hankinnasta ilmoitettu, korkein hallinto-oikeus katsoo, että tarjoajat ovat niiden perusteella saaneet avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla riittävät tiedot yhteismitallisten ja keskenään vertailukelpoisten tarjousten antamiseksi, vaikka tarjouspyynnössä ei olekaan pystytty yksilöimään muita mahdollisia käyttäjäorganisaatioita kuin Vetuma-palvelun maksamisominaisuuden käyttäjät. Tarjouspyyntöä ei ole esillä olevan asian olosuhteissa pidettävä määrittelyltään niin yleisluonteisena, että se olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Korkein hallinto-oikeus katsoo siten toisin kuin markkinaoikeus, ettei Valtiokonttori ole menetellyt hankinnan laajuuden ilmoittamisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Asiassa on näin ollen seuraavaksi arvioitava, onko hankintamenettely ollut hankintasäännösten vastaista valittajan esittämillä muilla perusteilla.

1.5.2 Hintavertailuperuste

Valittajan mukaan hintalomakkeen kohdan 4 sanamuoto "Uuden Asiakkaan liittyminen tai uusi asiointipalvelu" on ollut epäselvä.

Markkinaoikeus on päätöksessään katsonut, että tarjouspyyntöaineisto huomioon ottaen tarjoajille on täytynyt olla selvää, että kysymyksessä olevassa hintalomakkeen kohdassa on tarkoitettu arvioituja asiakkaiden vuosittaisia liittymiskertoja.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hintalomakkeen sanamuodon perusteella kysymys voi olla joko uudesta asiakkaasta tai olemassa olevan asiakkaan uudesta asiointipalvelusta. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole pääteltävissä, että yhdellä asiakkaalla voisi olla vain yksi asiointipalvelu.

Tarjouspyynnön mukaan verkkomaksamisen palvelu otetaan ensi vaiheessa käyttöön noin 40 silloiselle Vetuma-käyttäjälle. Hintalomakkeen kohdassa 4 esimerkiksi vuonna 2017 liittymiskertoja on arvioitu olevan 40, mistä on osaltaan pääteltävissä, että ilmoitetulla tiedolla on lähtökohtaisesti tarkoitettu uusien asiakkaiden liittymistä palveluun.

Kun hintalomakkeen kohdassa on kuitenkin mainittu erikseen myös uusi asiointipalvelu, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hankintayksikkö hintalomakkeella ole tehnyt eroa sen suhteen, onko kyse uuden asiakkaan vai uuden asiointipalvelun liittymisestä. Vaikka kyseiset kaksi tilannetta saattavat tarjoajan hinnoittelussa olla kustannuksiltaan erilaiset, ovat kaikki tarjoajat laatineet tarjouksensa samojen tietojen varassa ja tarjoajan harkintaan on jäänyt, millä hinnalla se on ollut valmis liittymisen tarjoamaan ottaen huomioon, että kyse voi olla joko uudesta asiakkaasta tai asiointipalvelusta. Edellä todettu ei ole tehnyt kysymyksessä olevasta hintalomakkeen kohdasta alan toimijoille epäselvää. Asiakirjoista ilmenevän perusteella tarjoajat eivät myöskään ole esittäneet kyseisestä kohdasta hankintayksikölle kysymyksiä tarjousten jättämiselle varattuna aikana. Vastaavasti myöskään hintalomakkeen kohtaa 2.1, jossa on pyydetty ilmoittamaan järjestelmän käyttö- ja ylläpitokustannukset asiointipalvelua kohden, ei ole pidettävä epäselvänä.

1.5.3 Hankinnan kohteen määrittely

Maksuturva Group Oy:n mukaan valitulla sopimustoimittajalla, joka on Vetuma-palvelun aikaisempi toimittaja, on ollut muita paremmat tiedot hankinnan kohteesta ja laajuudesta. Hintalomakkeen vaatimukset ja tarjouspyynnön tietojen riittämättömyys ovat asettaneet tarjoajat eriarvoiseen asemaan.

Markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla tarjouskilpailuun osallistuva palvelun tai sitä vastaavan palvelun aikaisempi tuottaja voi hyötyä aikaisemmasta kokemuksestaan. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei tarjouspyyntöä kuitenkaan yksinomaan tämän perusteella ole pidettävä syrjivänä.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa hankinnan kohteen kuvauksessa on ilmoitettu silloisen Vetuma-ratkaisun maksamisominaisuutta käyttävien organisaatioiden määrä toukokuussa 2016 ja viitattu internetsivuille, joilta tarkemmat tilastot ovat olleet saatavissa.

Osapuolten asiassa esittämän perusteella ei ole yksiselitteisen selvää, mikä taho on tosiasiallisesti toiminut Vetuma-palvelun maksamisominaisuuden toteuttajana. Kun kuitenkin otetaan huomioon tarjouspyynnössä ja siinä mainitussa linkissä Vetuma-palvelun käyttäjistä annetut tiedot ja se, ettei voittaneella tarjoajallakaan voida katsoa voineen olla tarkemmin tiedossa, mitkä muut kuin edellä mainitut käyttäjät saattaisivat ottaa verkkomaksamisen palvelun käyttöön sopimuskauden aikana, ei asiassa ole todettavissa, että hankinnan kohteen määrittely olisi ollut valittajaa syrjivä.

1.6 Johtopäätös ja lopputulos

Hankintamenettely ei ole ollut hankintasäännösten vastaista markkinaoikeuden päätöksessä todetulla hankinnan laajuudesta ilmoittamista koskevalla perusteella eikä edellä todetuilla valittajan esittämillä muilla perusteilla.

Edellä lausutun perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, sitä markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta, että Maksuturva Group Oy:n valitus on hylätty, ei ole perusteita muuttaa.

1.7 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Korkein hallinto-oikeus on edellä tässä päätöksessään katsonut toisin kuin markkinaoikeus, ettei Valtiokonttori ole menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että Maksuturva Group Oy on joutunut markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei siten ole perusteita myöskään siltä osin kuin Maksuturva Group Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Valtiokonttori joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Maksuturva Group Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä vaatimus enemmälti hyläten korvaamaan Valtiokonttorin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Maksuturva Group Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevat vaatimukset

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei hankintapäätöksen ja markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä eikä hankintasopimuksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevista vaatimuksista ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Pekka Aalto, Maarit Lindroos ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 14.9.2018