KHO:2018:132

Kilpailuasia – Toimenpidepyyntö epäillystä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä – Asian poistaminen Kilpailu- ja kuluttajaviraston käsittelystä – Markkinaoikeuden päätös hylätä toimenpidepyynnön tekijän valitus pääosin – Viraston valitusoikeus markkinaoikeuden päätöksestä

Vuosikirjanumero: KHO:2018:132
Antopäivä: 27.9.2018
Taltionumero: 4377
Diaarinumero: 573/3/16 ja 574/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:132

Kilpailu- ja kuluttajavirasto oli päätöksellään 25.6.2014 poistanut käsittelystä yhtiö A:n 30.5.2007 tekemällä toimenpidepyynnöllä virastossa vireille tulleen asian, jossa oli kysymys yhtiö B:n epäillystä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä osoitteettoman suoramainonnan jakelun hinnoittelussa ja tarjontaehdoissa.

Markkinaoikeus jätti yhtiö A:n edellä mainitusta päätöksestä tekemän valituksen tutkimatta siltä osin kuin kysymys oli yrityskauppaehdon väitetystä rikkomisesta ja hylkäsi muilta osin yhtiön valituksen. Sekä Kilpailu- ja kuluttajavirasto että yhtiö A valittivat markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto vaati valituksessaan, että korkein hallinto-oikeus jättää yhtiö A:n valituksen tutkimatta myös siltä osin kuin markkinaoikeus oli tutkinut yhtiön valituksesta asian ja hylännyt valituksen. Virasto esitti valituksessaan perusteena vaatimukselleen, että markkinaoikeus oli soveltanut asiassa väärin lakia katsoessaan, että virasto oli jättänyt asian tutkimatta kilpailulain 32 §:n nojalla, vaikka asiassa oli suoritettu kilpailulain 31 §:ssä tarkoitetut selvittämistoimet. Yhtiö A:lla ei viraston valituksen mukaan ollut hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentti huomioon ottaen asiassa valitusoikeutta.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa viran puolesta ratkaistava, oliko Kilpailu- ja kuluttajavirastolla, jonka päätöstä markkinaoikeus ei ollut muuttanut, asiassa valitusoikeutta.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston valitusoikeutta oli arvioitava korkeimmassa hallinto-oikeudessa hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin perusteella. Viraston valitus kohdistui, siltä osin kuin virasto katsoi markkinaoikeuden soveltaneen lakia väärin, markkinaoikeuden päätöksen perusteluihin. Päätöksen perusteluihin ei voitu erikseen hakea muutosta. Siltä osin kuin virasto katsoi valituksessaan, että yhtiö A:lla ei ollut valitusoikeutta viraston päätöksestä, asiassa ei ollut kysymys sellaisesta julkisen edun valvonnasta, jonka vuoksi virastolla olisi asiassa valitusoikeus. Kilpailu- ja kuluttajaviraston valitus oli siten jätettävä korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus tutki yhtiö A:n valituksen ja hylkäsi sen muuttamatta markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta. Korkein hallinto-oikeus otti päätöksessään huomioon markkinaoikeuden soveltamien säännösten lisäksi kilpailulain 31 §:n.

Kilpailulaki 31 §, 32 § sekä 44 § 1 ja 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 26.1.2016 nro 32/16

Asian tausta

Suomen Suoramainonta Oy (jäljempänä myös SSM) on 30.5.2007 tekemällään toimenpidepyynnöllä sekä myöhemmin asian selvittämisen yhteydessä pyytänyt Kilpailuvirastoa (1.1.2013 alkaen Kilpailu- ja kuluttajavirasto, jäljempänä myös virasto tai KKV) selvittämään, onko Itella Oyj (nyttemmin Posti Group Oyj, jäljempänä myös Itella tai Posti) syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön osoitteettoman suoramainonnan jakelun hinnoittelussa ja tarjontaehdoissa.

Selvityspyyntö on koskenut saalistushinnoittelua, hintasyrjintää, hintaruuvia, sidontaa, liikesuhteesta pidättäytymistä ilman asiallista syytä, asiakkaita hyväksikäyttävää markkina-aseman väärinkäyttöä, hinnoittelun läpinäkymättömyyttä sekä Leijonajakelu-yrityskaupassa asetettujen sitoumusten numerot 1 ja 12 rikkomista.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksessä 25.6.2014 (dnro 471/V1.6.61/2007) on todettu muun ohella seuraavaa (hakasulkeissa oleva numero viittaa viraston päätöksessä käytettyyn numerointiin):

[6] SSM:n toimenpidepyynnön mukaan Itellalla on määräävä markkina-asema osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinoilla. Itella on väärinkäyttänyt määräävää markkina-asemaansa haja-asutusalueilla tapahtuvassa jakelussa. SSM:n mukaan Itellan markkina-asemaa tällä markkinalla vahvistaa Itellan erittäin vahva asema kaikilla muillakin jakelupalvelumarkkinoilla. Itella käyttää osoitteettoman ja osoitteellisen postin jakelussa samaa jakeluverkkoa.

[7] Virasto on selvittänyt asiaa vuosilta 2007–2013. Asian selvittämiseksi virasto on pyytänyt Itellalta ja SSM:ltä useita selvityksiä sekä pitänyt osapuolten kanssa tapaamisia. Virasto on toimittanut kilpailulain (948/2011) 35 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen Itellan tiloissa 18.4.2013. Virasto on laatinut asiasta päätösluonnoksen, josta se on pyytänyt vastineen Itellalta 31.3.2014 ja SSM:ltä 29.4.2014. Virasto on ottanut päätösluonnoksesta saamansa vastineet (Itella 14.4.2014 ja SSM 16.5.2014) huomioon asian ratkaisussa.

[8] Virasto on tutkinut postin jakelumarkkinoita yrityskauppa-asiassa (dnro 146/81/03, 22.8.2003), joka koski yritysjärjestelyä, jossa Itella hankki osan Leijonajakelu Oy:n varhaisjakeluliiketoiminnasta. Kyseisen asian päätöksessä virasto on todennut sanomalehtien liite/täytejakelun, Postin Ykkösosoitteettoman (Itellan päiväjakelun yhteydessä toteuttava jakelu), osoitteettoman suorajakelun ja osoitteellisen suoramarkkinoinnin jakelun eroavan toisistaan siinä määrin, ettei niiden todennäköisesti voida katsoa kuuluvan samoille relevanteille tuotemarkkinoille. Edellä mainittujen suoramainonnan jakelutapojen katsottiin kuitenkin mainostajan kannalta olevan ainakin osittain toisiaan korvaavia ja markkinoiden olevan lähimarkkinoita toisilleen. Sähköisen viestinnän katsottiin korvaavan ja täydentävän omalta osaltaan fyysisiä jakelutapoja. Asiassa saatujen selvitysten perusteella mainosten jakelijan valinta tehtiin mainostajasta riippuen joko valtakunnallisesti tai alueellisesti ja alan yritykset toimivat vastaavasti joko valtakunnallisesti tai alueellisesti.

(---)

7 Kilpailuoikeudellinen arviointi

7.1 Relevantit hyödykemarkkinat

[57] Määräävän markkina-aseman olemassaolon ja sen mahdollisen väärinkäytön arvioinnin perusteena ovat tapauskohtaisesti määriteltävät relevantit hyödyke- ja maantieteelliset markkinat. Sellaiset hyödykkeet, joita asiakkaat pitävät toisiaan kohtuullisesti korvaavina, luetaan mukaan relevantteihin hyödykemarkkinoihin.

[58] Käsillä olevassa tapauksessa on kyse osoitteettoman suoramainonnan jakelusta, joka tarkoittaa mainosten, esitteiden ja ilmaisjakelulehtien jakamista määrätylle alueelle kaikkiin kotitalouksiin (joissa ei ole mainoskieltoa) ilman vastaanotto-osoitetta. Muita mainonnan muotoja ovat muun muassa osoitteellinen suoramainonta, lehtimainonta, televisiomainonta, radiomainonta ja internetmainonta. Monet yritykset käyttävät samanaikaisesti useita mainonnan muotoja. (---).

[59] KKV:n asiassa tekemät selvitykset viittaavat siihen, että osoitteettoman suoramainonnan jakelua voitaisiin tarkastella kilpailuoikeudellisesti relevantteina hyödykemarkkinoinaan, vaikka osoitteeton suoramainonta jossain määrin kilpailee muiden mainonnan muotojen kanssa ja vaikka eri mainonnan muodot myös täydentävät toisiaan. (---). Markkinointiviestinnän kokonaismäärästä osoitteeton suoramainonta on kasvattanut osuuttaan vuoden 2008 3,8 prosentista 5,7 prosenttiin vuonna 2012.

[60] KKV:n selvitykset viittaavat siihen, että osoitteellinen suoramainonta eroaa osoitteettomasta siinä määrin, että osoitteetonta suoramainontaa voitaisiin pitää omina relevantteina hyödykemarkkinoinaan myös osoitteelliseen suoramainontaan nähden. KKV:n selvitysten mukaan osoitteellinen suoranmainonta on asiakkaiden kannalta osoitteettomaan suoramainontaan verrattuna räätälöidympi, korkealaatuisempi ja merkittävästi kalliimpi palvelu kohdennettavuutensa takia. Itellan kilpailija-analyysin mukaan osoitteettoman suoramainonnan kilpailuetuna muihin mainonnan muotoihin nähden on perinteisesti ollut kattava peitto ja edullinen jakeluhinta. Sanomalehti- ja aikakauslehtimainonnalla ei myöskään pystytä tavoittamaan yhtä laajaa kuluttajajoukkoa kuin osoitteettoman suoramainonnan avulla.

[61] (---).

[62] Asiassa saatujen selvitysten perusteella osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinoita on palvelun ominaisuuksien ja hinnoittelun sekä asiakkaiden kysyntäkäyttäytymisen perusteella aiheellista tarkastella kilpailuoikeudellisesti omina relevantteina hyödykemarkkinoina. Asian lopputuloksen vuoksi markkinoita ei ole kuitenkaan tarpeen määritellä täsmällisesti.

7.2 Relevantit maantieteelliset markkinat

[63] Määriteltäessä relevantteja maantieteellisiä markkinoita otetaan huomioon tarkastelun kohteena olevan yrityksen toiminta-alue ja sellaiset alueet, joilla asiakkaiden on mahdollista solmia taloudellisesti ja teknisesti realistisia vaihtoehtoisia liikesuhteita. Samoilla relevanteilla maantieteellisillä markkinoilla kilpailuolosuhteet ovat riittävän yhtenäiset, ja toisaalta ne voidaan erottaa lähimarkkinoista kilpailuolosuhteiden erilaisuuden perusteella.

[64] Maantieteellisesti osoitteetonta suoramainontaa suoritetaan paikallisesti, alueellisesti ja valtakunnallisesti. Osoitteettoman suoramainonnan maantieteellinen jakelupeitto on useimmiten kiinni mainontaa harjoittavan yrityksen koosta. Suuret valtakunnalliset toimijat (---) ostavat usein valtakunnallisen tai osavaltakunnallisen jakelupeiton. Vastaavasti pienten asiakkaiden mainonta on usein paikallista tai alueellista.

[65] KKV:n selvitysten mukaan Suomessa toimii ainoastaan kaksi merkittävää valtakunnallista osoitteettoman suoramainonnan jakelupalveluiden tarjoajaa, Itella ja SSM, jotka voivat tarjota palvelujaan valtakunnallista tai lähes valtakunnallista jakelupeittoa tarvitseville asiakkaille. Itellan ja SSM:n osoitteettoman suoramainonnan liikevaihdosta suurin osa muodostuu suurille asiakkaille tarjottavista maanlaajuisista palveluista. Itellan ja SSM:n välinen kilpailu on näin ollen olennaisilta osin kilpailua suurille asiakkaille tarjottavista maanlaajuista palveluista, minkä vuoksi relevantteja maantieteellisiä markkinoita on perusteltua tarkastella kysynnän ja tarjonnan näkökulmasta valtakunnallisina. Lisäksi asiassa saadun näytön perusteella KKV katsoo, että myös paikallisesti ja alueellisesti toimivien asiakkaiden kysymät paikalliset ja alueelliset jakelupeitot muodostavat yhteenlaskettuna maanlaajuista kysyntää, johon Itella ja SSM vastaavat tarjonnallaan.

[66] (---). Itella ei myöskään itse pidä haja-asutusalueen jakeluja tai Itellan määrittämän C-alueen jakeluja erillisinä markkinoina.

[67] Kilpailuvirasto on Leijonajakelu-päätöksessään todennut maantieteellisten markkinoiden olevan todennäköisesti valtakunnallisia ja alueellisia. Aiemmin Kilpailuvirasto on todennut markkinoiden saattaneen olla myös paikallisia. KKV:n näkemyksen mukaan paikallisilla markkinoilla ei kuitenkaan ole ratkaisevaa merkitystä tarkasteltaessa osoitteettoman suoramainonnan markkinoiden maantieteellistä ulottuvuutta, sillä suurin osa edellä mainittujen markkinoiden liikevaihdosta muodostuu suurten asiakkaiden ostamista maanlaajuisista jakelupalveluista.

[68] Nyt käsillä olevassa asiassa saatujen selvitysten perusteella osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinoita on perusteltua tarkastella kilpailuoikeudellisesti valtakunnallisina markkinoina. Asian lopputuloksen vuoksi markkinoita ei ole kuitenkaan tarpeen määritellä täsmällisesti.

7.3 Määräävä markkina-asema

[69] Kilpailulain (948/2011) 4 §:n 2 kohta sisältää määräävän markkina-aseman määritelmän. Kyseinen säännös tuli nykymuodossaan voimaan 1.11.2011. Koska tässä tapauksessa käsiteltävänä olevan asian tarkastelu kohdistuu vuosiin 2007–2013, eli siten myös kilpailulain voimaantuloa edeltävään aikaan, tulee sitä tarkastella 1.11.2011 edeltäneen ajan osalta kilpailunrajoituslain (480/1992, muutettu 318/2004) säännösten mukaan. Hallituksen esityksen (HE 88/2010 vp) mukaan kilpailulain 4 §:n 2 kohdan mukainen määräävän markkina-aseman määritelmä vastaa aiemman kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin määritelmää.

[70] Kilpailulain (948/2011) 4 §:n 2 kohdan mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä markkina-asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.

[71] Määräävä markkina-asema ilmenee mahdollisuutena estää tehokas kilpailu markkinoilla ja toimia markkinoilla kilpailijoista, asiakkaista ja tavarantoimittajista riippumattomalla tavalla. Määräävässä asemassa oleva elinkeinonharjoittaja voi käyttää markkinavoimaansa hyväksi ilman, että se välittömästi ja merkittävässä määrin menettää markkinaosuuttaan kilpailijoille. Komission tiedonannon [EUVL 2009/C 45/02] mukaan komissio katsoo, että yritykseen, joka voi kannattavasti korottaa hintoja kilpailukykyistä tasoa korkeammiksi huomattavan pitkäksi ajaksi, ei kohdistu riittävästi todellista kilpailupainetta ja sen vuoksi sillä voidaan yleensä katsoa olevan määräävä markkina-asema.

[72] Itellalla (entinen Suomen Posti) on ollut aiemmin lainsäädäntöön perustuva monopoli osoitteellisten kirjeiden jakelussa, ja Itellan markkinaosuus osoitteellisten kirjeiden sekä lehtien jakelussa on edelleenkin hyvin korkea (65–95 prosenttia jakelutuotteesta riippuen). Osoitteellisen postin jakelun laadun turvaamiseksi koko maassa on Itellalle asetettu Viestintäviraston päätöksellä yleispalveluvelvoite 29.12.2011. Yleispalveluvelvoitteen vuoksi Itella ylläpitää osoitteellisessa postin jakelussa koko maan kattavaa jakeluverkkoa, jota Itella hyödyntää myös osoitteettoman suoramainonnan jakelussa.

[73] KKV:n selvitysten mukaan Itella on merkittävin osoitteettoman suoramainonnan jakelun tarjoaja Suomessa. Ainoa toinen liikevaihtonsa ja jakeluvolyyminsa perusteella merkittävä toimija edellä mainituissa palveluissa on SSM, joskin Itella on omassa sisäisessä kilpailija-analyysissään ja KKV:lle 28.8.2013 toimittamassaan selvityksessä tuonut esille valtakunnallisena toimijana liikevaihdoltaan merkittävästi pienemmän Letterbox Oy:n. KKV on siten huomioinut Letterboxin liikevaihdon markkinaosuuslaskelmissaan, jotka perustuvat liikevaihtotietoihin. Edellä mainittujen toimijoiden lisäksi markkinoilla toimii useita paikallisia osoitteettoman jakelun tarjoajia, jotka eivät tarjoa kyseisiä palveluita maanlaajuisella tasolla. Koska edellä todetusti asiassa on perusteltua tarkastella relevantteja markkinoita valtakunnallisina osoitteettoman suoramainonnan jakelupalveluina, on virasto Itellan markkina-aseman arvioinnissa vertaillut ainoastaan Itellan, SSM:n ja Letterboxin keskinäisiä markkinaosuuksia.

[74] KKV on laskenut Itellan, SSM:n ja Letterboxin markkinaosuuksia liikevaihtotietojen ja jakeluvolyymien perusteella. Itella on selvittänyt virastolle, ettei liikevaihtoon perustuva arvio kuvaa todellista markkinatilannetta. Itellan näkemyksen mukaan markkinaosuuksia laskettaessa on luotettavan arvion tekemiseksi käytettävä jakelumääriä, kuten ovat tehneet myös muut osoitteetonta suorajakelua arvioineet tahot, kuten liikenne- ja viestintäministeriö ja Viestintävirasto. (---).

[75] EU:n oikeuskäytännössä markkinaosuuksia on tarkasteltu sekä liikevaihdon että myynnin ja/tai tuotannon määrän perusteella. Komissio on tapauskäytännössään usein katsonut, että liikevaihtoon perustuvat markkinaosuudet kuvastavat paremmin yritysten markkinavoimaa kuin myyntimääriin perustuvat markkinaosuudet sellaisilla markkinoilla, joilla tuotteet ovat heterogeenisia toisiinsa nähden ja joilla näiden heterogeenisten tuotteiden hinnat poikkeavat toisistaan.

[76] (---). Virasto kiinnittää huomiota siihen, että tästä huolimatta Itellan kappalemäärissä laskettu markkinaosuus on SSM:n markkinaosuutta suurempi. (---) Itellalla vaikuttaa näin ollen olevan kilpailuetua verrattuna muihin toimijoihin. Itella on myös tuonut esiin selvityksissään, että sen asiakkaat valitsevat Itellan laadun, täsmällisyyden ja vastuullisuuden perusteella (---). Itellalla on esimerkiksi pääsy kaikkiin kotitalouksiin ja se käyttää jakelussa ainoastaan omaa jakeluverkkoaan. Siten Itella on differoinut palveluaan sen kilpailijasta, eli tuotteet ovat heterogeenisiä.

[77] Ottaen huomioon Itellan (---) hintatason ja jakelupalvelujen heterogeenisyyden on asiassa aiheellista tarkastella markkinaosuuksia sekä liikevaihtoon että jakelumääriin perustuvilla laskutavoilla. (---).

[78] (---).

[79] Viestintävirasto on 21.6.2011 julkaisemassaan Postilähetyspalvelututkimus 2010:ssä arvioinut, että Itellan ja SSM:n yhteinen markkinaosuus kaikesta osoitteettomasta jakelusta on ollut reilusti yli 95 prosenttia. Lisäksi Viestintävirasto on markkinakatsauksessaan 4a/2010 ”Katsaus postipalvelumarkkinoihin” todennut osoitteettoman suoramainonnan jakelusta seuraavaa: ”Tarkasteltaessa Manner-Suomen markkinoita maakunnittain, yhdeksässä maakunnassa on Itellan lisäksi kaksi toimijaa ja lopuissa kymmenessä yksi toimija. Suomen Suoramainonta -ketju on Itellan lisäksi ainut toimija, joka toimii koko Manner-Suomen alueella. Näiden lisäksi pääsääntöisesti Etelä-Suomen suurissa asutuskeskuksissa toimii pieniä paikallisia osoitteettomia postijakelupalveluja tarjoavia yrityksiä. Osoitteettomien postijakelupalvelujen markkinoiden voidaan katsoa olevan keskittyneet, vaikka yksittäisillä alueellisilla markkinoilla kilpailua on enemmän. Osoitteettomien postijakelupalvelujen markkinoilla on suuri määrä ostajia, ja tarjonta kohdistuu ainoastaan yhteisö- ja yritysasiakkaisiin. Valtakunnallisia jakelupalveluja käyttävät pääsääntöisesti suuret yritykset ja valtion organisaatiot sekä alueellisia jakelupalveluja pienet alueelliset yritykset ja yhteisöt.”

[80] (---).

[81] Itella ja Janton jakelevat osoitteettoman mainosjakelun lisäksi myös ilmaislehtiä, mikä osaltaan lisää jakeluverkon käytön tehokkuutta. Tämän vuoksi yhtiöiden asemaa markkinoilla arvioitaessa voidaan suoramainoksien lisäksi ottaa huomioon ilmaislehtien jakelu. Tässä yhteydessä on huomioitu Janton-konsernin jakeluliiketoiminnan liikevaihto, sillä selvitysten mukaan SSM jakelee suoramainoksia, mutta ei käytännössä jaa merkittäviä määriä ilmaisjakelulehtiä, vaan niiden jakelun toteuttavat muut Jantonin tytär- ja osakkuusyhtiöt.

[82] ja [83] (---).

[84] Itellan markkinaosuus osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinolla jakeluvolyymeihin perustuen, poislukien Itellan ilmaislehtien jakelu, on vuosina 2010–2012 ollut noin 50–60 prosenttia. SSM:n markkinaosuus on näin lasketuista markkinoista ollut vuosina 2010–2012 noin 40–50 prosenttia.

[85] Markkinaosuustarkastelun lisäksi on huomattava, että Itella käyttää osoitteettoman ja osoitteellisen postin jakelussa hyväkseen samaa jakeluverkkoa. Itellan jakajat jakavat osoitteettoman suoramainonnan lähetykset samalla kertaa kirjepostin, aikakauslehtien ja sanomalehtien päiväjakelun kanssa. Tähän Itellan toimintamalliin sisältyy synenergia- ja tehokkuusetuja, jotka korostuvat osoitteettoman suoramainonnan jakelussa harvaan asutuilla alueilla. SSM:n jakajat jakavat jakokierroksellaan pelkästään osoitteetonta suoramainontaa. Jotta SSM voisi toimia kannattavasti, SSM:n jakajilla tulisi olla riittävästi usean mainostaja-asiakkaan mainoksia jaettavana jakokierroksellaan. Siten laajuuseduista (economics of scope) johtuen Itella on lähtökohtaisesti kilpailijoitaan vahvemmassa asemassa.

[86] (---). Koska SSM ei omaa koko maan kattavaa jakeluverkkoa, joutuu se maanlaajuisia jakelupalveluita tuottaessaan ostamaan haja-asutusalueilla tapahtuvaa jakelua Itellalta alihankintana. Tällöin osa SSM:n liikevaihdosta palautuu Itellan liikevaihdoksi ja samalla Itella saa tietoa SSM:n asiakkuuksista. Itella on korostanut, että kilpailevan verkon pystyttäminen haja-asutusalueille tai osalle niistä ei ole kallista eikä vaikeaa etenkään sellaisille toimijoille, jotka voivat halutessaan hyödyntää vain kustannuksiltaan keveimmät alueet haja-asutusalueista ja optimoida siten jakelunsa. Antamansa selvityksen mukaan SSM onkin pystynyt laajentamaan omaa jakeluverkkoaan vuosina 2007–2012 haja-asutusalueille. SSM:n mukaan tämä laajentuminen on kuitenkin ollut tappiollista.

[87] (---). SSM:n jakajilla ei ole pääsyä kaikkiin kiinteistöihin, mikä vahvistaa Itellan markkina-asemaa osoitteettoman suoramainonnan jakelussa myös taajama-alueilla. Lisäksi Itella itse määrää postinumerojärjestelmän, josta myös sen kilpailijat ovat riippuvaisia. Kilpailuetuina SSM:ään nähden Itellalla on jakelu viitenä arkipäivänä, mutta toisaalta SSM:n viikonloppujakelu toimii SSM:n eduksi. Itella jakaa osoitteettoman suoramainonnan lähetykset päiväpostin mukana, minkä vuoksi Itellan mainoksilla on kuluttajien keskuudessa parempi huomioarvo kuin SSM:n ja muiden Itellan kilpailijoiden jakamilla mainoksilla, jotka jaetaan pelkästään mainoksia sisältävissä nipuissa. (---).

[88] SSM on pystynyt säilyttämään laskentatavasta riippuen yli (---) prosentin markkinaosuuden ja voittamaan Itellalta asiakkaita. Kuitenkin ottaen huomioon Itellan korkeana pysynyt markkinaosuus koko tarkastellulla ajanjaksolla, Itellalle sen osoitteellisesta jakeluverkosta koituvat kilpailuedut osoitteettomassa jakelussa, Itellan jakeluverkon laajuus ja SSM:n riippuvuus Itellasta haja-asutusalueilla tapahtuvan osoitteettoman jakelun osalta, asiassa on perusteltua arvioida Itellan menettelytapoja valtakunnallisilla osoitteettoman suorajakelun markkinoilla kilpailulain 7 §:n määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevien säännösten perusteella. Erityisesti Itellan vahva asema markkinoilla korostuu haja-asutusalueilla. Asian lopputuloksen vuoksi Itellan asemaa markkinoilla ei ole kuitenkaan tarpeen määritellä täsmällisesti.

7.4 Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö

[89] ja [90] (---).

7.4.1 Saalistushinnoittelu

[91] Saalistushinnoittelussa on kysymys määräävän markkina-aseman väärinkäytön muodosta, jossa on pyrkimyksenä sulkea tehokas kilpailu pois markkinoilta kustannukset alittavan hinnoittelun avulla. Arvioitaessa määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoittelua on tärkeää pystyä erottamaan, milloin on kyseessä normaali hintakilpailutilanne ja milloin kilpailulain kieltämä saalistushinnoittelu. Asiaa voidaan selvittää tutkimalla yritykselle hyödykkeen tuottamisesta aiheutuneiden kustannuksien ja hyödykkeestä perityn hinnan suhdetta.

[92] Yhteisöjen tuomioistuin on asioissa AKZO (C-62/86, 3.7.1991), Tetra Pak (C-333/94 P, 14.11.1996) ja France Télécom (´WIN´, C-202/07 P, 2.4.2009, kohdat 33–37) vahvistanut yhtäältä, että keskimääräiset muuttuvat kustannukset alittavia hintoja on lähtökohtaisesti pidettävä väärinkäyttönä, ja toisaalta, että hintoja, jotka ovat keskimääräisiä kokonaiskustannuksia alhaisemmat mutta keskimääräisiä muuttuvia kustannuksia korkeammat, on pidettävä väärinkäyttönä vain silloin, kun syrjäytyssuunnitelman olemassaolo voidaan näyttää toteen. Viimeksi mainitussa asiassa vahvistetaan myös, ettei määräävässä markkina-asemassa oleva yritys voi toimintaansa perustellakseen vedota ehdottomaan oikeuteen mukauttaa hintansa kilpailijoiden hintoihin silloin, kun mukauttaminen (hintakilpailuun vastaaminen) on sillä olevan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.

[93] Komissio on 102 artiklan soveltamista koskevassa tiedonannossaan [EUVL 2009/C 45/02] ottanut esille, että arvioidessaan hinnoitteluun perustuvaa markkinoiden sulkemista, komissio käyttäisi todennäköisesti kustannusten vertailuarvona keskimääräisiä vältettävissä olevia kustannuksia (average avoidable cost, AAC) ja pitkän aikavälin keskimääräisiä lisäkustannuksia (long-run average incremental cost, LRAIC). Komission mukaan määräävässä asemassa olevan yrityksen periessä hintoja, jotka jäävät alle keskimääräisten vältettävissä olevien kustannusten, edellä mainittu yritys ei tällöin kata kustannuksia, jotka se olisi välttänyt, jos kyseisiä tuotteita ei olisi valmistettu lainkaan. Jos määräävässä asemassa oleva yritys perii puolestaan hintoja, jotka jäävät alle pitkän aikavälin keskimääräisten lisäkustannusten, se on merkki siitä, että yritys ei saa takaisin kaikkia kyseisen hyödykkeen tai palvelun tuottamiseen liittyviä kiinteitä kustannuksia ja että yhtä tehokkaasti toimiva kilpailija saatettaisiin sulkea markkinoilta. Tällöin komissio ottaa huomioon muun ohella asiassa mahdollisesti ilmi tulleet välittömät todisteet markkinoiden sulkemiseen tähtäävästä strategiasta.

[94] Komissio on Deutsche Post -päätöksessään (2001/354/EY) katsonut, että määräävässä markkina-asemassa oleva postiyritys syyllistyy saalistushinnoitteluun vasta silloin, kun yrityksen lakisääteisten palvelujen ulkopuolisista palveluista saadut tulot ovat pienemmät kuin kyseisistä palveluista aiheutuvat palvelukohtaiset lisäkustannukset. Komission edellä mainitun päätöksen mukaan lakisääteisten palvelujen ulkopuolisista palveluista saaduilla tuloilla ei tarvitse kattaa yleisiä postiverkoston ylläpitokustannuksia, joita määräävässä markkina-asemassa olevalle postiyritykselle aiheutuu julkisen palvelun tehtävästä.

[95] Unionin tuomioistuin on tapauksessa Post Danmark (C-209/10) todennut, että määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen kilpailijansa tiettyihin aikaisempiin asiakkaisiin soveltaman alhaisten hintojen käytännön ei voida katsoa olevan markkinoilta syrjäyttämiseen perustuvaa väärinkäyttöä pelkästään sillä perusteella, että hinta, jota määräävässä markkina-asemassa oleva yritys soveltaa yhteen asiakkaaseen, on tasolla, joka alittaa toiminnasta aiheutuvat keskimääräiset kokonaiskustannukset, mutta ylittää siitä aiheutuvat keskimääräiset lisäkustannukset. On huomattava, että Post Danmark -asia on lähtökohtaisesti hintasyrjintää koskeva kilpailunrajoitusasia, mutta siinä esitettyjä arviointikriteerejä voidaan viraston näkemyksen mukaan käyttää soveltuvin osin myös saalistushinnoittelun arvioinnissa käsillä olevassa asiassa.

[96] On myös huomattava, että unionin tuomioistuimen antama Post Danmarkia koskeva tuomio eroaa komission antamasta Deutsche Postia koskevasta päätöksestä siinä, että edellä mainituissa päätöksissä arvioidaan eri tavalla määräävässä markkina-asemassa olevan postiyrityksen velvollisuutta kohdentaa osaa yleispalveluvelvoitteen piiriin kuuluvista yhteisistä kustannuksista yleispalveluvelvoitteen ulkopuolisille palveluille. Komission Deutsche Post -päätöksen mukaan postiyrityksen tulee yleispalveluvelvoitteen ulkopuolisten palveluiden hinnoittelussa huomioida ainoastaan edellä mainittujen palveluiden tuottamisesta aiheutuneet palvelukohtaiset lisäkustannukset, kun taas unionin tuomioistuin on Post Danmarkia koskevassa tuomiossaan hyväksynyt Tanskan kansallisen tuomioistuimen perustelutavan, jonka mukaan arvioitaessa osoitteettomien lähetysten jakamisesta aiheutuneita lisäkustannuksia mukaan tulee laskea osoitteetonta jakelua koskevien kustannusten lisäksi myös osa yleispalveluvelvoitteen piiriin kuuluvista yhteisistä kustannuksista. Post Danmarkia koskevassa tuomiossa omaksuttua edellä mainittua lähestymistapaa voidaan perustella sillä, että Post Danmark on käyttänyt pääasiallisesti samaa infrastruktuuria ja henkilöstöä sekä osoitteettomassa jakelussa että tietyissä yleispalveluvelvoitteen piiriin kuuluvissa toiminnoissa.

[97] Arvioidessaan sitä, onko Itella nyt käsillä olevassa tapauksessa syyllistynyt saalistushinnoitteluun, virasto on ottanut lähtökohdaksi EU:n oikeuskäytännön mukaisesti keskimääräiset muuttuvat kustannukset ja keskimääräiset kokonaiskustannukset ja tarkastellut näiden kustannusten kattamista. Lisäksi virasto on arvioinut Itellan hinnoittelua myös komission tiedonannon, komission Deusche Post -päätöksessä ja unionin tuomioistuimien Post Danmark -päätöksessä esittämien linjausten pohjalta.

[98] KKV on Itellan virastolle toimittamista tiedoista selvittänyt muun muassa Itellan alimmat asiakashinnat ja Itellan kaikkien asiakashintojen keskiarvot vuosilta 2007–2012. (---).

[99] Itellan sisäisen asiakirjan mukaan vuonna 2012 Itellalle aiheutuva osoitteettoman jakelun keskimääräinen muuttuva kustannus (AVC) on ollut (---) euroa/kpl ja Itellalle osoitteettomasta jakelusta aiheutuva kokonaiskustannus (ATC) on ollut (---) euroa/kpl. Lisäksi Itella on sisäisessä asiakirjassaan arvioinut Post Danmark -asiassa vastaavalla tavalla osoitteettoman palvelukohtaisen lisäyksikkökustannuksen olevan noin (---) euroa. Itella kuitenkin arvioi, että toisin kuin Tanskassa, Suomessa ei osoitteettoman suoramainonnan jakelulla ole merkittävää vaikutusta Itellan jakelukustannuksiin, ja tosiasiassa Itella ei saisi jakelukustannuksista (kiinteät palkkakustannukset) olennaista säästöä yhteisissä kustannuksissa, vaikka Itella lopettaisi osoitteettomat jakelut. Tämän vuoksi Itella arvioi lisäkustannuksensa vastaavan suuruudeltaan muuttuvia kustannuksiaan.

[100] Keskimääräisten vältettävissä olevien kustannusten laskemiseksi KKV on lähtökohtaisesti soveltanut SSM:n virastolle toimittamia laskentaperiaatteita sekä Itellan virastolle toimittamia kustannustietoja ja -arvioita. Viraston laskelmien mukaan Itellan keskimääräiset vältettävissä olevat kustannukset ovat olleet noin (---) euroa vuosina 2007–2009. Itellan mukaan viraston mainitun lähtökohdan mukaan laskema kustannussuure on ollut korkeampi kuin Itellan itsensä alustavasti laskema vältettävissä oleva kustannus. Itellan alustavan laskelman mukaan keskimääräinen vältettävissä oleva kustannus on ollut noin (---) euroa edellä mainittuina vuosina.

[101] (---).

[102] Itellan suurasiakkailtaan perimät osoitteettoman jakelun hinnat ovat vuosina 2007–2009 olleet alemmat kuin viraston koko asiakasmassasta aiheutuneista kustannuksista laskemat keskimääräiset vältettävissä olevat kustannukset. Suurasiakkailta perityt hinnat ovat kuitenkin olleet korkeampia kuin Itellan alustavan laskelman mukainen vastaava kustannussuure. Vuoden 2012 osalta suurasiakkailta perityt hinnat ovat olleet alemmat kuin Itellan laskema palvelukohtainen lisäyksikkökustannus (- -) euroa, joka perustuu Itellan sisäisessä asiakirjassa tehtyyn arvioon huomioiden 25 prosenttia kiinteistä lisäkustannuksista Post Danmark -asiassa vastaavalla tavalla. Edellä esitetysti Itella on kuitenkin arvioinut, että Itellan liiketoiminnassa lisäkustannus olisi tosiasiassa muuttuvan kustannuksen suuruinen. Siten suurasiakkailta perityt hinnat eivät ole olleet alle Itellan omaa arviota keskimääräisistä palvelukohtaisista lisäkustannuksistaan tai muuttuvista kustannuksistaan vuosina 2007–2009 ja 2012 ja Itellan hinnat ovat kuitenkin suurasiakkaidenkin osalta kattaneet myös osan kiinteistä kustannuksista muuttuvien tai lisäkustannusten lisäksi. Vuosilta 2010–2011 ei ole yksityiskohtaisia kustannustietoja. Verrattaessa asiassa saatuja selvityksiä vuosilta 2007–2009 ja 2012 ei kuitenkaan ole todennäköistä, että vuosina 2010 ja 2011 hintojen ja kustannusten välinen suhde olisi poikennut merkittävästi edellä esitetystä.

[103] Kaikkien asiakkaiden osalta Itellan keskihinta on vuonna 2012 ollut suunnilleen samansuuruinen kuin Itellan sisäisesti laskema arvio palvelukohtaisesta lisäyksikkökustannuksesta, jossa on huomioitu 25 prosenttia kiinteistä kustannuksista Post Danmark -asiaa vastaavalla tavalla. Keskihinta on vuonna 2012 ollut kuitenkin selvästi korkeampi kuin Itellan arvio muuttuvista kustannuksistaan. Vuosina 2007–2009 kaikista asiakkaista laskettu keskihinta on ollut selvästi korkeampi kuin keskimääräiset vältettävissä olevat kustannukset riippumatta siitä, verrataanko hintoja KKV:n tai Itellan tekemiin kustannuslaskelmiin.

[104] Edellä esitettyjen kustannuslaskelmien osalta virasto korostaa, että se on vältettävissä olevia kustannuksia laskiessaan käyttänyt Itellan virastolle toimittamien kustannustietojen ja -arvioiden lisäksi useita olettamia, jotka ovat osin perustuneet SSM:n virastolle toimittamiin arvioihin, ja viraston laatimat laskelmat on esitetty tässä vertailtavuuden vuoksi. Itellalta saadut tiedot ja arviot perustuvat puolestaan viraston Itellalta tarkastukselta saatuihin sisäisiin asiakirjoihin sekä Itellan virastolle toimittamiin selvityksiin, joissa Itella on tehnyt osoitteettoman suorajakelun liiketoiminnastaan sisäisiä kustannuslaskelmia sekä tarkentanut ja täsmentänyt osoitteettomaan suorajakeluun kohdistuvia kustannuseriä. Virastolla ei ole aihetta kyseenalaistaa Itellan sisäisiä kustannuslaskelmia eikä Itellan selvityksiä kustannusten kohdentamisesta.

[105] Yhteenvetona Itellan hinnoista suhteessa kustannuksiin voidaan todeta, että Itellan kaikkien asiakkaiden keskiarvohinta sekä Itellan suurimpien asiakkaiden hinnat per jaettava kappale ovat olleet yli keskimääräisten muuttuvien kustannusten ja keskimääräisten lisäkustannusten vuonna 2012 sekä korkeammat kuin keskimääräiset vältettävissä olevat lisäyksikkökustannukset vuosina 2007–2009. Itellan kaikista asiakkaista laskettu keskiarvohinta (---) on vuonna 2012 ollut alle Itellan laskeman keskimääräisen kokonaiskustannuksen (---) euroa. KKV ei ole kuitenkaan tarkastuksellaan löytänyt viitteitä siitä, että Itellan tavoitteena olisi SSM:n syrjäyttäminen markkinoilta. KKV:n tarkastuksellaan ja muilla selvityksillään saama näyttö viittaa pikemminkin siihen, että Itella on katsonut olevansa pakotettu vastaamaan SSM:n taholta tulevaan hintakilpailuun, mutta Itella ei ole kuitenkaan hinnoittelullaan alittanut saalistushinnoittelussa arvioinnin kohteena olevien kustannusten vertailuarvoja eikä Itellalla ole ollut poissuljentatarkoitusta. Siten Itellan hinnoittelu ei viittaa todennäköisiin poissuljentavaikutuksiin.

[106] Poissuljenta-arvioinnissa on huomioitava, että KKV:n asiassa tekemien selvitysten mukaan useat merkittävät osoitteettoman suoramainonnan asiakkaat ovat siirtyneet vuoroin Itellan ja vuoroin SSM:n asiakkaiksi, ja SSM on vuosina 2007–2013 pystynyt hankkimaan itselleen useita merkittäviä asiakkaita kokonaan tai osin Itellalta. Asiakkaiden valintapäätökseen vaikuttavat hinnan lisäksi laatutekijät, minkä vuoksi Itella on säilyttänyt osuuttaan markkinoilla SSM:n tuomasta hintakilpailusta huolimatta. KKV:n asiassa tekemät selvitykset viittaavat myös siihen, että SSM ja Janton-konserni ovat vuosina 2007–2012 pystyneet toimimaan kannattavasti osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinoilla, vaikka SSM:n hinnat ovat olleet Itellaa alemmalla tasolla. SSM on myös pystynyt pitämään jakeluverkkonsa ja osin laajentamaankin sitä vuosina 2007–2012 sekä toimimaan samaan aikaan kokonaisuudessaan kannattavana yrityksenä. Kaiken kaikkiaan asiassa saadun näytön perusteella ei ole viitteitä siitä, että asiassa kilpailuoikeuskäytännössä (Akzo, Tetra Pak, France Télécom, Post Danmark) esitettyjen arviointikriteerien perusteella arvioituna Itellan hinnoittelun vaikutuksena olisi kilpailijoiden tosiasiallinen tai todennäköinen syrjäytyminen markkinoilta kilpailun haitaksi.

[107] Johtopäätöksenään KKV toteaa, ettei asiassa saatujen selvitysten perusteella ole saatu sellaista näyttöä, että Itellan hinnoittelua ja menettelyä markkinoilla olisi perusteltua selvittää enempää tai ryhtyä muihin toimenpiteisiin kilpailulain tarkoittaman epäillyn saalistushinnoittelun osalta vuosina 2007–2013.

7.4.2 Hintasyrjintä

[108] (---).

[109] Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella arvioinnin lähtökohtana on, että myös määräävässä markkina-asemassa olevalla yrityksellä on oikeus myöntää asiakkailleen määräalennuksia, jotka perustuvat yksinomaan siltä suoritettujen ostojen määrään (asia 322/81, Nederlandsche Banden Industrie Michelin v. komissio, tuomio 9.11.1983, Kok., s. 3461, 71 kohta). Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan pelkästään se, että suurasiakkaat saavat suuremman alennuksen kuin pienasiakkaat, ei sellaisenaan ole riittävä peruste todeta järjestelmä syrjiväksi (asia T-203/01, Michelin v. komissio, tuomio 30.9.2003, Kok., s. II-4071, 73 kohta) Myös Kilpailuneuvosto on Neste Oy:n määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevassa päätöksessään 16.6.1994 (dnro 16/359/93) todennut, että hyväksyttävinä alennuksina voidaan pitää ostomääriin perustuvia alennuksia ja muita myyjälle syntyviin kustannussäästöihin perustuvia alennuksia. Alennuksilla ei kuitenkaan saa pyrkiä keinotekoisesti vääristämään erisuuruisten asiakkaiden välistä kilpailua. Siten myös syrjivät määräalennukset voivat olla määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.

[110] Nyt käsillä olevaa asiaa vastaavasti edellä mainitussa Post Danmark -asiassa (C-209/10) pääasian taustalla oleva toimenpidepyyntö koski sitä, että Post Danmark olisi sen kilpailijalle tärkeisiin tiettyihin asiakkaisiin soveltamiensa alhaisten hintojen avulla voinut poistaa tämän kilpailijan kyseisiltä markkinoilta. Kyseisessä asiassa unionin tuomioistuimen antaman tuomion mukaan pelkästään se seikka, että yksikköhinta on alle keskimääräisten kokonaiskustannusten ja yli keskimääräisten lisäkustannusten, ei yksinomaan osoita, että määräävässä markkina-asemassa oleva yritys olisi syyllistynyt hintasyrjintään. Toisaalta se, että poissulkemistarkoituksesta ei ole saatu näyttöä, ei välttämättä tarkoita sitä, että määräävässä markkina-asemassa oleva yritys ei ole syyllistynyt hintasyrjintään. Kilpailua rajoittavien vaikutusten arvioimiseksi on selvitettävä, seuraako määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoittelusta ilman objektiivista perustelua se, että edellä mainitun yrityksen kilpailija tosiasiallisesti tai todennäköisesti syrjäytyy markkinoilta kilpailun haitaksi ja tämän seurauksena vastoin kuluttajien etua. Mikäli määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen toiminnalla katsottaisiin olevan kilpailua rajoittavia vaikutuksia, on muistettava, että määräävässä asemassa oleva yritys voi esittää perusteluja toimilleen, jotka saattavat kuulua SEUT 102 artiklassa määrätyn kiellon piiriin.

[111] Myös markkinaoikeus on 6.7.2010 antamassaan Oulun Puhelin Oyj:n (MAO: 312/10, 6.7.2010) syrjiviä ja kilpailijoita poissulkevia määräalennuksia koskevassa päätöksessään todennut, ettei määräävän markkina-aseman väärinkäytön toteamiseksi tarvitse esittää selvitystä tosiasiallisesta kilpailun rajoittumisesta. Kyseisen päätöksen mukaan KKV:n on kuitenkin kyettävä osoittamaan, että tarkasteltavana oleva alennusjärjestelmä on omiaan johtamaan kilpailun vääristymiseen. EY:n ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on asiassa T 203/01 Michelin v. komissio (tuomio 30.9.2003) todennut, että EY 82 artiklan (nykyisin SEUT 102 artiklan) rikkomisen toteennäyttämiseksi riittää, että osoitetaan, että yrityksen määräävän aseman väärinkäytöllä pyritään rajoittamaan kilpailua, ts. menettelytapa on omiaan vaikuttamaan sillä tavoin. Myös EY:n tuomioistuin on asiassa C-95/04 P, British Airways v. komissio (tuomio 15.3.2007) todennut, että kilpailusuhteessa olevien kauppakumppaneiden syrjintää voidaan pitää määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä heti siitä hetkestä alkaen, kun määräävässä asemassa olevan yrityksen käyttäytyminen on omiaan johtamaan kilpailun vääristymiseen kyseisten kauppakumppaneiden välillä. Tällaisessa tilanteessa ei voida edellyttää lisäksi näyttöä yksittäisten kauppakumppaneiden kilpailuaseman tosiasiallisesta heikentymisestä.

[112] KKV on selvittänyt usealta vuodelta Itellan asiakkailtaan veloittamia hintoja osoitteettoman suoramainonnan jakelusta. Tehtyjen selvitysten mukaan Itellalla on vuodesta 2010 alkaen ollut käytössä eritasoisille jakelupalveluille perushinnastot, joissa jakelun perushinta on määräytynyt jaettavan materiaalin yksikköpainon ja jakelualueen (A, B ja C) perusteella. Näistä perushinnastoistaan Itella on myöntänyt asiakkailleen alennuksia vuositoistuvuuden, vuosivolyymin, tuotannon esikäsittelyn ja ennakkotietojen perusteella.

[113] (---). Ottaen huomioon SSM:n vuosivolyymin, ei Itellan laatimaa vuosivolyymialennusportaikkoa voida pitää erityisesti SSM:ää syrjivänä ja poissulkevana, sillä SSM saavuttaa volyymillaan merkittävän alennuksen. Itella on lisäksi tuonut esille, että SSM voi hyödyntää tätä kokonaisvolyymiaan tarjotessaan jakelupalveluaan loppuasiakkaille, koska SSM voi tarjota alempaa hintaa volyymiltaan pienille asiakkaille, koska SSM saa kuitenkin alennuksen koko volyyminsa perusteella.

[114] KKV:n tekemät Itellan hinnoitteluaineistoa koskevat selvitykset ja KKV:n tarkastuksellaan saamat tiedot viittaavat siihen, että Itella on kilpaillessaan SSM:n kanssa antanut useille asiakkailleen edellä mainittujen alennusten lisäksi ylimääräisiä alennuksia voittaakseen tai pitääkseen asiakkaan itsellään. (---). Tätä menettelyä Itella on omissa sisäisissä asiakirjoissaan perustellut kilpailuun vastaamisella ja asiakkaiden erilaisuudella.

[115] ja [116] (---).

[117] Edellä esitettyjen esimerkkien perusteella Itellan hinnoittelu ei ainakaan tiettyjen suurasiakkaiden osalta noudata hinnaston mukaista hinnoittelua, vaan hintoja on annettu räätälöidysti asiakaskohtaisesti. SSM:n osalta hinnat ovat kuitenkin noudattaneet kaavamaisesti Itellan hinnastoa ja sen mukaisesti myönnettäviä alennuksia. Itella on siten myöntänyt muille asiakkaille lisäalennuksia SSM:ään nähden.

[118] Kuten edellä (kappale 105) saalistushinnoittelun arvioinnin kohdalla tuotiin esille, kaiken kaikkiaan asiassa saadun näytön perusteella ei kuitenkaan ole viitteitä siitä, että Itellan hinnoittelu tosiasiallisesti tai todennäköisesti syrjäyttäisi kilpailijoitaan markkinoilta kilpailun haitaksi. Itellan hinnat eivät ole edellä todetusti olleet keskimääräisiä muuttuvia kustannuksia tai keskimääräisiä vältettävissä olevia yksikkökustannuksia alempia eikä asiassa ole saatu näyttöä, että Itellan tavoitteena olisi ollut sulkea SSM markkinoilta hintasyrjinnän avulla. KKV:n tekemät Itellan ja SSM:n hinnoittelu- ja asiakkuusaineistoa koskevat selvitykset viittaavat pikemminkin siihen, että vuosina 2010–2013 on suurten asiakkaiden osalta tapahtunut asiakassiirtymiä kummankin suuntaisesti Itellan ja SSM:n välillä, mikä osaltaan on osoitus kilpailun toimivuudesta edellä mainittujen kahden toimijan välillä. Suuret asiakkaat ovat myös alkaneet ostaa osoitteettoman suoramainonnan jakelun palveluita samanaikaisesti kummaltakin toimijalta.

[119] Johtopäätöksenään virasto toteaa, että vaikka asiassa saadun näytön perusteella Itellan hinnoittelu ei ole ollut täysin yhdenmukaista kaikille asiakkaille ja hinnoittelu voi siten muodoltaan vaikuttaa syrjivältä, ei asiassa saatujen selvitysten perustella ole kuitenkaan saatu sellaista näyttöä tosiasiallisista tai todennäköisistä poissulkevista vaikutuksista, että Itellan hinnoittelua ja menettelyä markkinoilla olisi perusteltua selvittää enempää tai ryhtyä muihin toimenpiteisiin kilpailulain tarkoittaman epäillyn syrjivän ja poissulkevan hinnoittelun osalta vuosina 2007– 2013. (---).

7.4.3 Hintaruuvi

[120] Hintaruuvilla tarkoitetaan sitä, että määräävässä markkina-asemassa oleva vertikaalisesti integroitunut yritys, joka toimii useammalla tuotantoportaalla, heikentää kilpailijansa asemaa lopputuotteen markkinoilla soveltamalla sellaista hinnoittelua, jossa tukku- ja vähittäishintojen välinen marginaali ei riitä kattamaan tuotekohtaisia kustannuksia. Käyttämällä hintaruuvia yritys heikentää kilpailijoiden asemaa tai estää niiden markkinoille tulon omaa liiketoimintayksikköänsä suosimalla. Unionin tuomioistuin on asiassa C-52/09 Konkurrensverket v. TeliaSonera todennut hintaruuvista, että arvioitaessa sitä, voidaanko tällaista hinnoittelukäytäntöä pitää väärinkäyttönä, on otettava huomioon kunkin yksittäistapauksen kaikki olosuhteet. Erityisesti on muun ohella osoitettava, että kun otetaan huomioon tukkutuotteen välttämättömyys, kyseisellä hinnoittelukäytännöllä on ainakin mahdollisesti kilpailua rajoittava vaikutus vähittäismarkkinoilla ilman, että tämä olisi millään tavalla taloudellisesti perusteltua.

[121] Nyt käsillä olevassa tapauksessa SSM on väittänyt Itellan syyllistyneen hintaruuvin käyttöön siten, että Itella on perinyt haja-asutusalueilla SSM:ltä korkeita hintoja verrattuna Itellan muihin asiakkaisiin.

[122] KKV kiinnittää kuitenkin ensin huomiota siihen, että Itella ei ole edellä mainitussa TeliaSonera-asiassa vastaavalla tavalla vertikaalisesti integroitunut yritys: Itellalla ei ole erikseen hintoja eri myyntiportaille, vaan se soveltaa samaa perushinnastoa kaikkiin osoitteettoman suorajakelun asiakkaisiinsa mukaan luettuna SSM. Hintaruuvivaikutus muodostuu käsillä olevassa asiassa lähtökohtaisesti Itellan edellä kuvatusta aluehinnoittelusta (hinnaston A-, B- ja C-alueet). SSM ostaa Itellalta jakelua pääsääntöisesti haja-asutusalueilla, joilla B- ja C-alueen hinnoittelu on A-aluetta korkeampi. Useat Itellan asiakkaat (---) ostavat jakelua usealta eri alueelta, jolloin keskimääräinen hinta muodostuu alemmaksi kuin pelkän C-alueen hinta ja voi aluejakaumasta riippuen olla alempi kuin B-alueenkin hinta. Lisäksi Itella edellä todetusti myöntää suurasiakkaille asiakaskohtaisia räätälöityjä alennuksia, jotka entisestään kasvattavat eroa pelkän C-alueen hintaan.

[123] Itellan virastolle toimittamien selvitysten mukaan Itellan jakelukustannukset ovat korkeammat haja-asutusalueilla kuin taajama-alueilla. Itella perii kaikilta asiakkailtaan korkeamman hinnan haja-asutusalueiden jakelusta. (---).

[124] (---). Itellan menettely hinnoittelussa nostaa siten kilpailijansa hintaa suhteessa loppuasiakkaisiin. KKV:n arvion mukaan Itellan menettelyssä voi käsillä olevassa asiassa olla vaikutukseltaan vastaavia piirteitä kuin niin kutsutun hintaruuvin soveltamisessa, vaikka Itella ei edellä todetusti ole vertikaalisesti integroitunut ja sillä ei ole erillistä hinnastoa eri myyntiportaille.

[125] Edellä mainitussa TeliaSonera-asiassa vahvistettujen arviointikriteerien mukaan hintaruuviarvioinnissa tulee hintojen välisen marginaalin lisäksi osoittaa, että kun otetaan huomioon tukkutuotteen välttämättömyys, kyseisellä hinnoittelukäytännöllä on ainakin mahdollisesti kilpailua rajoittava vaikutus vähittäismarkkinoilla ilman, että tämä olisi millään tavalla taloudellisesti perusteltua.

[126] Käsillä olevassa asiassa SSM:llä on jatkuvasti ollut oma kattava jakeluverkko ja SSM on ollut riippuvainen Itellan jakeluverkosta ainoastaan haja-asutusalueilla. (---) asiassa saatu näyttö ei anna viitteitä siitä, että SSM olisi Itellan hinnoittelun johdosta sulkeutumassa tosiasiallisesti tai todennäköisesti pois osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinoilta.

[127] Johtopäätöksenään epäillyn hintaruuvin osalta KKV toteaa, ettei asiassa saatujen selvitysten perusteella ole saatu sellaista näyttöä, että Itellan hinnoittelua ja menettelyä markkinoilla olisi perusteltua selvittää enempää tai ryhtyä muihin toimenpiteisiin.

7.4.4 Sidonta

[128] ja [129] (---).

[130] (---). Itellan hinnaston mukainen hinnoittelu ei sisällä alennuksia, jotka perustuisivat siihen, että asiakas ostaisi myös muita palveluja Itellalta. Itella on edellä esitetysti (kappaleet 114–117) myöntänyt asiakaskohtaisia alennuksia. Asiassa saadun näytön perusteella ei ole kuitenkaan viitteitä siitä, että näiden alennusten saamisen perusteena olisi ollut se, että asiakas ostaisi myös muita palveluja Itellalta.

[131] ja [132] (---).

[133] Asiassa saatujen selvitysten perusteella KKV ei ole selvitystyössään saanut näyttöä menettelystä, jotka viittaisivat sitoviin alennuksiin tai pitkäaikaisiin sopimuksiin asiakkaiden sitomiseksi. Asiaa ei siten tältä osin ole perusteltua selvittää enempää tai ryhtyä muihin toimenpiteisiin.

7.4.5 Kieltäytyminen tarjoamasta osapostinumeroalueiden jakelua

[134] – [136] (---).

[137] SSM:n mukaan Itella on pidättäytynyt tarjoamasta osapostinumerojakelua SSM:lle. Itella on vuonna 2009 ilmoittanut lopettaneensa osapostinumerojakelun tarjoamisen ja myös kieltäytynyt tarjoamasta SSM:lle osapostinumerojakelua toukokuusta 2009 eteenpäin. Itella on kuitenkin nyttemmin vuosina 2011–2012 tarjonnut (---) osapostinumerojakelua tietyillä paikkakunnilla lähialuejakelu-nimisenä palveluna. Lisäksi SSM:n mukaan Itella tekee jatkuvasti muutoksia postinumeroalueisiinsa. Postinumeroaluemuutoksissa taajama-alue ja laaja haja-asutusalue niputetaan yhdeksi postinumeroalueeksi. Tämän jälkeen Itella tarjoaa jakelua edellä mainitulla postinumeroalueella vain ”kaikki tai ei mitään” -periaatteella.

[138] KKV:n tarkastuksellaan saamat tiedot viittaavat siihen, että (---):lle tarjottu osapostinumerojakelupalvelu on ollut vain yksittäistapaus. KKV:n tarkastuksellaan saamasta materiaalista myös ilmenee, että Itellan omassa sisäisessä sähköpostikirjeenvaihdossa on kiinnitetty huomiota siihen, että (---):lle on Itellan omien sisäisten ohjeiden vastaisesti tarjottu osapostinumerojakelua. (---). KKV ei käsillä olevassa asiassa pidä tarkoituksenmukaisena tarkastella edellä mainittua toimintaa määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettävänä liikesuhteesta pidättäytymisenä tai syrjintänä. Lisäksi Bronner-asiaan verrattuna on huomattava, että osapostinumerojakelussa kyse on ollut vain koko jakelupalveluun liittyvästä lisäpalvelusta ja Itella on kuitenkin sinänsä jatkuvasti tarjonnut jakelupalveluaan SSM:lle kaikilla hinta-alueilla A, B ja C.

[139] KKV ei ole Itellan toimitiloissa tekemässään tarkastuksessa saanut myöskään näyttöä siitä, että Itella olisi postinumeroalueisiin tekemillään muutoksilla pyrkinyt vaikeuttamaan SSM:n toimintaa. KKV ei ole myöskään saanut näyttöä siitä, että Itella muuttaisi jatkuvasti postinumeroalueidensa kuulumista A-, B- ja C-alueisiin ja näin pyrkisi vaikeuttamaan SSM:n toimintaa.

[140] Johtopäätöksenään KKV toteaa, ettei asiassa saatujen selvitysten perusteella ole saatu sellaista näyttöä, että Itellan menettelyä markkinoilla olisi perusteltua selvittää enempää tai ryhtyä muihin toimenpiteisiin kilpailulain tarkoittaman epäillyn tarjoamisesta kieltäytymisen tai syrjinnän osalta vuosina 2007–2013.

7.4.6 Asiakkaita hyväksikäyttävä määräävän markkina-aseman hyväksikäyttö

[141] ja [142] (---).

[143] SSM:n väitettä Itellan SSM:ltä perimistä kalliimmista jakeluhinnoista Itellan omiin asiakkaisiin verrattuna KKV on selvittänyt osana epäiltyä syrjintää ja hintaruuvia, joita on käsillä olevassa tapauksessa tarkasteltava kilpailijoita poissulkevana eikä niinkään asiakkaita hyväksikäyttävänä määräävän markkina-aseman väärinkäytön muotona. (---).

[144] Asiassa saatujen hinta- ja kustannustietojen sekä muiden markkinatietojen perusteella ei ole viitteitä siitä, että Itellan hinnoittelua olisi perusteltua selvittää enempää tai ryhtyä muihin toimenpiteisiin myöskään asiakkaita hyväksikäyttävän kilpailulain tarkoittaman kohtuuttoman korkean hinnoittelun näkökulmasta.

7.4.7 Hinnoittelun läpinäkymättömyys

[145] ja [146] (---).

[147] SSM on 30.5.2007 Kilpailuvirastolle toimittamassaan toimenpidepyynnössä sekä 31.10.2008 Kilpailuvirastolle toimittamassaan vastineessa todennut, että Itellan hinnoittelu omille asiakkailleen ei ole läpinäkyvää. KKV kiinnittää tältä osin huomiota siihen, että Itella on vuoden 2010 alusta ottanut käyttöön hinnoittelujärjestelmän, johon liittyy postinumeroalueiden jakaminen A-, B- ja C-alueisiin, perushinnastot eri palvelutasoille sekä toistuvuuteen, vuosivolyymiin, ennakkotietoon ja tuotannon esikäsittelyyn perustuvat alennukset. SSM:n 19.4.2012 Helsingin käräjäoikeudelle toimittamasta, Itellan hinnoittelua koskevasta haastehakemuksesta sekä esimerkiksi Itellan ja SSM:n välisen jakelusopimuksen 3.2.2012 päivätystä hintaliitteestä ilmenevät tiedot viittaavat siihen, että SSM:lle on selvää, miten SSM:n Itellalle maksama hinta muodostuu. Lisäksi (---) Ernst & Youngin (edellä kappale 115) laatimasta raportista käy ilmi, että Itellan SSM:lta perimä hinta noudattaa selkeästi Itellan hinnastoa. KKV katsoo, että edellä mainitut seikat viittaavat siihen, että Itellan hinnoittelu on ainakin vuonna 2010 käyttöön otetun hinnoittelujärjestelmän jälkeen ollut selkeä ja läpinäkyvä SSM:lle. Ottaen huomioon SSM:n kilpailutilanteen Itellan kanssa KKV katsoo, ettei SSM:n kuulukaan saada tietää Itellan hinnoittelun yksityiskohtia ja mahdollisen kilpailuun vastaamisalennuksen suuruutta Itellan omille asiakkaille. Toisin sanoen käsillä olevissa olosuhteissa Itellan täysin läpinäkyvä ja asiakaskohtaisesti yhdenmukainen hinnoittelu olisi todennäköisesti kilpailulle vahingollista, kun Itellan kilpailijat tietäisivät tarkasti sen hinnoitteluperusteet ja hintatason, jolloin markkinoiden hintataso voisi muodostua jopa nykyistä korkeammalle tasolle asiakkaiden vahingoksi.

[148] (---). Johtopäätöksenään KKV toteaa, ettei asiassa saatujen selvitysten perusteella ole saatu sellaista näyttöä, että Itellan hinnoittelua ja menettelyä olisi perusteltua selvittää enempää tai ryhtyä muihin toimenpiteisiin epäillyn hinnoittelun läpinäkymättömyyden osalta vuosina 2007–2013. Vaikka Itellan hinnoitteluun olisikin sisältynyt piirteitä läpinäkymättömyydestä ennen vuotta 2010, KKV toteaa tältä osin, että virasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin tapauksissa, joissa kiellon vastaisesta toiminnasta on jo luovuttu ja joissa asian selvittämisellä ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta tai rikkomuksen periaatteellisen hylättävyyden kannalta merkitystä.

[149] (---). Itellan mukaan edellä esitettyjen muutosten seurauksena asiakaskohtaisten hintojen määräytymisperusteista tulee aiempaa selkeämmät ja läpinäkyvämmät ja volyymialennusten, painoportaiden ja ennakkotietojen toteutumisen tehokas seuranta mahdollistavat hinnoittelun täsmentämisen ja korjaamisen tarvittaessa.

7.5 Yrityskauppapäätöksen ehtojen rikkominen

[150] (---). Sitoumuksen 12 mukaan Posti sitoutui noudattamaan jakelupalveluiden tarjoamisessa tasapuolista ja kustannusvastaavaa hinnoittelua sekä muutoinkin syrjimättömiä ehtoja. Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksen sitoumukset olivat voimassa 10 vuoden ajan niiden antamisen jälkeen, ja niiden voimassaolo päättyi syksyllä 2013.

[151] Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksessä todetaan sitoumusten arviointia koskevassa jaksossa, että Postia sitovat myös kilpailunrajoituslain (myöhemmin kilpailulain) velvoitteet määräävässä markkina-asemassa olevana yrityksenä ja Postin tuli siten noudattaa esimerkiksi sitoumusta 12 jo lain perusteella. Kyseisen sitoumuksen sisällyttämisellä päätökseen haluttiin kuitenkin vielä korostaa kilpailunrajoituslain velvollisuuksien merkitystä Postin toiminnassa. Sitoumuksella 12 ei ole pyritty asettamaan Postille kilpailulain määräävän markkina-aseman väärinkäyttökieltoa pidemmälle meneviä velvoitteita. Sitoumuksen 12 valvonta tarkoittaa käytännössä samaa asiaa kuin epäillyn määräävän markkina-aseman väärinkäytön arviointi kilpailulain nojalla.

[152] KKV ei ole havainnut, että Itella olisi rikkonut Leijonajakelu-päätöksessä sille asetettuja ehtoja niiden ollessa voimassa. (---). Riippumattoman asiantuntijan tarkastustoiminta ei ole osoittanut Itellan rikkoneen sille asetettuja sitoumuksia.

[153] SSM:n toimenpidepyyntö koskien Itellan väitettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä ratkaistaan nyt käsillä olevalla päätöksellä, eikä myöskään tässä yhteydessä tehtyjen selvitysten perusteella ole ilmennyt, että Itellan hinnoittelua ja menettelyä markkinoilla olisi pidettävä sille asetettujen sitoumusten 1 ja 12 rikkomisena. (---).

8 Yhteenveto ja johtopäätös epäillyistä väärinkäytöksistä

[154] SSM on tehnyt toimenpidepyynnön Itellan menettelyistä osoitteettoman suoramainonnan jakelumarkkinoilla. SSM on katsonut, että Itellan hinnoittelu olisi saalistavaa, syrjivää sekä sitovaa ja että Itellan hinnoittelu ei olisi läpinäkyvää. SSM:n mukaan Itella olisi soveltanut myös niin kutsuttua hintaruuvia ja Itella olisi kieltäytynyt tarjoamasta osapostinumerojakelua SSM:lle. SSM on katsonut, että Itellan menettelyt rajoittavat kilpailua sulkemalla SSM:n pois markkinoilta. Samalla Itella on SSM:n mukaan rikkonut Itellalle Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksessä asetettuja sitoumuksia 1 ja 12. Lisäksi SSM on tuonut esille, että Itella toisaalta syyllistyy asemansa hyväksikäyttävään väärinkäyttöön.

[155] Kilpailulain (948/2011) 31 §:n mukaan KKV selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. KKV ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, jos se katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua kilpailulain 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja toimenpiteisiin ryhtyminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.

[156] Kilpailunrajoituslain (480/1992, muut. 318/2004) 12 §:n 1 momentin mukaan (ennen 1.11.2011) KKV selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Jos KKV katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua kilpailunrajoituslain 4 tai 6 §:ssä taikka EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklassa (nyk. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa) tarkoitetulla tavalla, sen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. KKV voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana.

[157] KKV on selvittänyt Itellan hinnoittelua ja menettelyä osoitteettoman suorajakelun markkinoilla vuosien 2007–2013 aikana. KKV:n asiassa saamien selvitysten perusteella ei ole saatu sellaista näyttöä, että Itellan hinnoittelua ja menettelyä markkinoilla olisi perusteltua selvittää enempää tai ryhtyä muihin toimenpiteisiin epäiltyjen kilpailulain 7 §:ssä (ennen 1.11.2011 kilpailunrajoituslain 6 §:ssä) kiellettyjen saalistushinnoittelun, syrjinnän, sidonnan, hintaruuvin, ilman asiallista syytä toteutetun liikesuhteesta pidättäytymisen, hinnoittelun läpinäkymättömyyden tai asiakkaita hyväksikäyttävän määräävän markkina-aseman väärinkäytön osalta vuosina 2007–2013, kun otetaan huomioon osoitteettoman suoramainonnan jakelun liiketoiminnan olosuhteet. KKV ei ole selvitystyössään saanut viitteitä SSM:n tosiasiallisesta tai todennäköisestä sulkeutumisesta pois osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinoilta.

[158] Lisäksi KKV on ottanut ratkaisussaan huomioon, että Itella on ilmoittanut suunnittelevansa muuttaa hinnoittelumenettelyään läpinäkyvyysongelmien ja kilpailun poissuljentaepäilyjen poistamiseksi vuoden 2014 alusta (---). Itellan mukaan edellä esitettyjen muutosten seurauksena asiakaskohtaisten hintojen määräytymisperusteista tulee aiempaa selkeämmät ja läpinäkyvämmät ja volyymialennusten, painoportaiden ja ennakkotietojen toteutumisen tehokas seuranta mahdollistavat Itellan mukaan hinnoittelun täsmentämisen ja korjaamisen tarvittaessa. Edellä esitetyn [perusteella] ja asiaa kokonaisuutena arvioiden KKV ei pidä edellä mainittujen epäiltyjen kilpailulain 7 §:n ja kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaisten menettelyjen osalta perusteltuna ryhtyä toimenpiteisiin tai selvittää asiaa enempää terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.

[159] Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että Itellan hinnoittelua ja menettelyä markkinoilla olisi pidettävä Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksessä asetettujen sitoumusten 1 ja 12 rikkomisena.

[160] Mikäli virasto saa uutta tietoa, jonka perusteella on syytä epäillä Itella Oyj:n toiminnan kilpailulain vastaisuutta, KKV voi ottaa asian uudelleen käsiteltäväksi.

[161] Asia poistetaan käsittelystä.

Päätöksessä on mainittu sovellettuina säännöksinä kilpailunrajoituksista annettu laki (480/1992, ml. muutossäädös 318/2004) 6 §, 11 d §, 11 g § ja 12 § sekä kilpailulaki (948/2011) 7 §, 25 §, 28 §, 31 § ja 50 §.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 25.6.2014 tekemällään päätöksellä (dnro 471/V1.6.61/2007) poistanut kilpailunrajoituksista annetun lain 12 §:n (303/1998) perusteella asian käsittelystä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Suomen Suoramainonta Oy on valituksessaan markkinaoikeudelle vaatinut, siltä osin kuin asiasta on kysymys myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa, että markkinaoikeus:

  1. kumoaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston 25.6.2014 tekemän päätöksen
  2. ensisijaisesti toteaa, että Itella Oyj on rikkonut sille Leijonajakelu-yrityskaupassa asetettua sitoumusta numero 12 tai
  3. toissijaisesti toteaa, että Itella Oyj on käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa osoitteettoman suorajakelun markkinoilla vuosina 2007–2013 soveltamalla syrjivää hinnoittelua, syrjiviä menettelytapoja, saalistushinnoittelua, hintaruuvia ja/tai läpinäkymätöntä hinnoittelua taikka
  4. viimesijaisesti palauttaa asian Kilpailu- ja kuluttajavirastolle uudelleen käsiteltäväksi seuraamusmaksuesityksen tekemistä varten.

Suomen Suoramainonta Oy on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on markkinaoikeudelle antamassaan lausunnossa vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus jättää Suomen Suoramainonta Oy:n valituksen tutkimatta, ja toissijaisesti, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Posti Group Oyj on markkinaoikeudelle antamassaan lausunnossa vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus jättää Suomen Suoramainonta Oy:n valituksen tutkimatta, ja toissijaisesti, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Lisäksi Posti Group Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Suomen Suoramainonta Oy:n korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on asiasta kysymys, jättänyt Suomen Suoramainonta Oy:n valituksen tutkimatta siltä osin kuin siinä on vaadittu Kilpailu- ja kuluttajaviraston 25.6.2014 tekemän päätöksen kumoamista Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksessä asetetun ehdon numero 12 väitetyn rikkomisen vuoksi ja hylännyt Suomen Suoramainonta Oy:n valituksen muilta osin. Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Suomen Suoramainonta Oy:n korvaamaan Posti Group Oyj:n oikeudenkäyntikulut 20 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on lausunut päätöksensä perusteluina näiltä osin seuraavaa:

1. Lain ajallinen soveltaminen

Kilpailulaki on tullut voimaan 1.11.2011, kuten sen 50 §:n 1 momentissa on säädetty. Pykälän 2 momentin mukaan mainitulla lailla on kumottu kilpailunrajoituslaki.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on selvittänyt valituksenalaisen päätöksen mukaan epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä osoitteettoman suoramainonnan jakelun hinnoittelussa ja tarjontaehdoissa vuosien 2007–2013 aikana kilpailunrajoituslain ja kilpailulain säännösten nojalla. Virasto on poistanut asian käsittelystään kilpailunrajoituslain 12 §:n (303/1998) nojalla.

Kilpailulain 50 §:n 3 momentin mukaan ennen mainitun lain voimaantuloa tapahtuneisiin kilpailurikkomuksiin ja ennen mainitun lain voimaantuloa tehtyihin yrityskauppoihin sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Asian käsittelyyn sovelletaan kuitenkin, mitä 14–18 §:ssä säädetään seuraamusmaksusta vapautumisesta ja seuraamusmaksun alentamisesta ja mitä 32–38 §:ssä säädetään asioiden tärkeysjärjestyksestä ja tutkimatta jättämisestä, elinkeinonharjoittajan tiedonantovelvollisuudesta, kutsumisesta kuultavaksi, tarkastuksista ja elinkeinonharjoittajan puolustautumisoikeuksista.

Valituksenalaista asiaa on siten tullut tarkastella aineellisesti 1.11.2011 edeltäneeltä ajalta kilpailunrajoituslain säännösten perusteella ja mainitusta ajankohdasta lukien kilpailulain säännösten perusteella. Asian aineellisen käsittelyn tarvetta ja edellytyksiä viraston olisi sitä vastoin tullut arvioida kilpailulain 32 §:n perusteella toisin kuin virasto on nyt tehnyt.

2. Valitusoikeus eli Suomen Suoramainonta Oy:n oikeus saattaa asia markkinaoikeuden tutkittavaksi

2.1. Tarkastelun lähtökohdat

Suomen Suoramainonta Oy on 30.5.2007 tehnyt toimenpidepyynnön, jossa se on pyytänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastoa selvittämään, onko Itella Oyj syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön osoitteettoman suoramainonnan jakelumarkkinoilla ja Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksessä asetettujen sitoumusten rikkomiseen.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on siis 25.6.2014 tekemällään päätöksellä poistanut asian käsittelystään kilpailunrajoituslain 12 §:n (303/1998) perusteella. Virasto on lausunut päätöksessään, että sen asiassa saamien selvitysten perusteella ei ole saatu sellaista näyttöä, että Itella Oyj:n hinnoittelua ja menettelyä markkinoilla olisi perusteltua selvittää enempää tai ryhtyä muihin toimenpiteisiin epäiltyjen kilpailulain 7 §:ssä (ennen 1.11.2011 kilpailunrajoituslain 6 §) kiellettyjen saalistushinnoittelun, syrjinnän, sidonnan, hintaruuvin, ilman asiallista syytä toteutetun liikesuhteesta pidättäytymisen, hinnoittelun läpinäkymättömyyden tai asiakkaita hyväksikäyttävän määräävän markkina-aseman väärinkäytön osalta vuosina 2007–2013, kun otetaan huomioon osoitteettoman suoramainonnan jakelun liiketoiminnan olosuhteet. Asiassa ei päätöksen mukaan ole myöskään ilmennyt, että Itella Oyj:n hinnoittelua ja menettelyä markkinoilla olisi pidettävä Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksessä asetettujen sitoumusten numero 1 ja 12 rikkomisena.

Suomen Suoramainonta Oy on valittanut viraston edellä mainitusta päätöksestä markkinaoikeuteen 16.7.2014. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ja kuultava ovat markkinaoikeudessa esittäneet, että Suomen Suoramainonta Oy:llä ei ole valitusoikeutta päätöksestä, jolla virasto on poistanut asian käsittelystään.

Asiassa on siten ensin arvioitava, onko Suomen Suoramainonta Oy:llä valitusoikeus, josta oikeusohjeissa on käytetty myös käsitettä muutoksenhakuoikeus, Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksestä.

2.2. Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Kilpailulain 44 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston mainitun lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Kilpailulain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 88/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 44 §:n kohdalla tuotu esiin, että pykälä vastaa sisällöltään pääosin tuolloin voimassa olleen kilpailunrajoituslain 21 §:ää.

Kilpailunrajoituslain 21 §:ään otettiin muutoksenhakusäännös lailla 303/1998. Lainmuutosta koskevista esitöistä (HE 243/1997 vp) ilmenee, että hallintolainkäyttölain mukaisen valitusoikeuden katsotaan olevan ainakin sellaisella elinkeinonharjoittajalla, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee. Elinkeinonharjoittajan intressin välittömyyttä arvioidaan tapauskohtaisesti ottaen huomioon erityisesti tuolloin voimassa olleen kilpailunrajoituslain 13 §:n soveltamiskäytäntö, hallintolainkäyttölain 6 § ja yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Esitöissä on edelleen tuotu esiin, että kilpailunrajoituksen kohteen muutoksenhakuoikeus edellyttää, että viraston päätöksellä on suora ja välitön vaikutus kyseessä olevan elinkeinonharjoittajan oikeusasemaan. Sen sijaan kilpailunrajoituksen aikaansaaneen elinkeinonharjoittajan kilpailijoilla, joihin viraston päätös välillisesti vaikuttaa, ei välittömän intressin puuttuessa voida katsoa olevan muutoksenhakuoikeutta.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Viimeksi mainitun lainkohdan esitöiden (HE 217/1995 vp) mukaan valitusoikeus on ensinnäkin sillä, johon päätös on kohdistettu. Valitusoikeus on siten sillä, jolle päätöksessä on nimenomaisesti asetettu jokin velvollisuus, rajoitus tai kielto tai jolta on evätty kokonaan tai osittain jokin oikeus tai etu. Toiseksi valitusoikeus on sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, mutta johon päätöstä ei ole muodollisesti kohdistettu. Valitusoikeutta ei voida johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Valitusoikeus määräytyy ehdotetun säännöksen mukaisesti, jollei subjektiivisesta valitusoikeudesta ole tarkempia erityissäännöksiä. Säännös olisi väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista.

2.3. Markkinaoikeuden arviointi

Kilpailu- ja kuluttajaviraston tekemää nyt kysymyksessä olevaa päätöstä ei ole kohdistettu Suomen Suoramainonta Oy:öön. Sillä ei siten tällä perusteella ole valitusoikeutta asiassa.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan myöskään pelkästään se, että kansalainen tai elinkeinonharjoittaja on toimenpidepyynnön tekijä, ei sellaisenaan tuota hallintolainkäyttölain 6 §:ssä tarkoitettua valitusoikeutta asianomaiselle taholle. Toimenpidepyynnön tekeminen ei kuitenkaan poista valitusoikeutta, jos toimenpidepyynnön tekijällä on valitusoikeus muiden säännösten tai seikkojen perusteella.

Asiassa tulee siten arvioitavaksi, vaikuttaako Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla välittömästi Suomen Suoramainonta Oy:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

Edellä esitettyjen esitöiden mukaan kilpailunrajoituksen kohteen muutoksenhakuoikeus edellyttää, että viraston päätöksellä on suora ja välitön vaikutus kyseessä olevan elinkeinonharjoittajan oikeusasemaan. Sen sijaan kilpailunrajoituksen aikaansaaneen elinkeinonharjoittajan kilpailijoilla, joihin viraston päätös välillisesti vaikuttaa, ei välittömän intressin puuttuessa voida katsoa olevan muutoksenhakuoikeutta.

Valituksenalainen asia poikkeaa korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisusta KHO 2013:170. Mainitussa asiassa taustalla on ollut Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös, jolla virasto on määrännyt elinkeinonharjoittajan lopettamaan määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi katsotun menettelyn. Nyt käsillä olevassa asiassa kysymys on Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksestä jättää asia virastossa aineellisesti käsittelemättä.

Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää, Hallintoprosessioikeus, 2007, s. 275 ja Mäenpää, Hallinto-oikeus, Oikeuden perusteokset 2013, s. 847) on esitetty, että pelkästään päätöksen vaikutukset kilpailutilanteeseen eivät sellaisenaan perusta valitusoikeutta kilpailijalle. Vaikka elinkeino- tai ympäristölupa taikka kilpailun rajoitusta arvioiva päätös voi vaikuttaa toisen yrityksen liiketaloudellisiin oloihin tai kilpailuasetelmaan, tämä ei siis vielä perusta sille valitusoikeutta. Valitusoikeus edellyttää, että päätökseen sisältyy myös toisen yrityksen oikeuksiin tai velvollisuuksiin välittömästi vaikuttavia elementtejä. Kilpailullinen intressi ei siis ole tässä suhteessa yksinään riittävä valitusoikeuden perustaksi.

Edelleen mainituissa teoksissa (Hallintoprosessioikeus, s. 276 ja Hallinto-oikeus, s. 849) on esitetty että oikeusturvan tarve ei sellaisenaan perusta valitusoikeutta. Näin ollen valittajan oma arvio, jonka mukaan hän tarvitsee oikeusturvaa, ei vielä perusta hänelle asiavaltuutta. Valitusoikeus perustuu ensisijaisesti sitä määritteleviin säännöksiin, joita arvioidaan objektiivisesti. Oikeusturvan tarve voi kuitenkin vahvistaa valitusoikeutta, kun liikutaan valitusoikeutta koskevan säännöksen tulkinnallisella raja-alueella. Se voi esimerkiksi vahvistaa päätöksen vaikutusten välittömyyttä.

Suomen Suoramainonta Oy on sen perusteella, mitä se on asiassa esittänyt, väitetyssä kilpailunrajoituksessa kilpailijan ja asiakkaan asemassa Itella Oyj:hin nähden. Tämä ei kuitenkaan sellaisenaan muodosta Suomen Suoramainonta Oy:lle valitusoikeutta. Valitusoikeuden olemassaolo edellyttää, että Suomen Suoramainonta Oy:n asemaan liittyy sellainen oikeus ja etuus, jota Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös loukkaa tai johon se vaikuttaa epäedullisesti.

Suomen Suoramainonta Oy on valituksessaan esittänyt, että Itella Oyj on käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa syyllistymällä syrjivän hinnoittelu- ja alennuskäytännön soveltamiseen, saalistushinnoitteluun sekä hintaruuvin, syrjivien toimitusehtojen ja läpinäkymättömän hinnoittelu- ja alennuskäytännön soveltamiseen. Suomen Suoramainonta Oy on esittänyt, että Itella Oyj on syrjinyt sitä ja pyrkinyt merkittävästi vaikeuttamaan sen ja potentiaalisten kilpailijoiden kilpailumahdollisuuksia usealla rinnakkaisella ja toisiaan vahvistavalla tavalla. Itella Oyj on Suomen Suoramainonta Oy:n mukaan myöntänyt muille asiakkailleen alennustaulukosta poikkeavia harkinnanvaraisia lisäalennuksia ja myös harkinnanvaraisesti tarjonnut jakelupalveluita joillekin asiakkaille samaan hintaan koko maassa. Lisäksi Itella Oyj on harkinnanvaraisesti tarjonnut osapostinumerojakelua joillekin asiakkaille, vaikka samaan aikaan Itella Oyj on kieltäytynyt tarjoamasta Suomen Suoramainonta Oy:lle osapostinumerojakelua. Menettely on ollut Suomen Suoramainonta Oy:n mukaan syrjivää ja läpinäkymätöntä ja rajoittanut kilpailua sulkemalla sen pois markkinoilta.

Itella Oyj ja Suomen Suoramainonta Oy ovat valituksenalaisen päätöksen mukaan merkittävimmät valtakunnallista osoitteettoman suoramainonnan jakelupalveluiden tarjoajat ja siten toistensa kilpailijoita. Suomen Suoramainonta Oy myös ostaa Itella Oyj:ltä jakelupalveluita niillä alueilla, joita sen oma jakelupalvelu ei tavoita. Suomen Suoramainonta Oy on esittämänsä mukaan riippuvainen Itella Oyj:n jakeluverkosta haja-asutusalueilla, ja kilpailunrajoitukset kohdistuvat juuri niiden palveluiden hintoihin ja ehtoihin, joita se Itella Oyj:ltä ostaa. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Itella Oyj:n väitetty hinnoittelun ja toimitusehtojen syrjivyys voi vaikuttaa Suomen Suoramainonta Oy:n mahdollisuuksiin tarjota jakelupalveluja asiakkailleen kilpailukykyisin hinnoin, joten sitä on tältä osin pidettävä väitetyn kilpailunrajoituksen kohteena.

Itella Oyj:n väitetyllä kilpailunrajoituksella ja viraston päätöksellä, jossa virasto on ottanut kantaa Itella Oyj:n toiminnan lainmukaisuuteen, on suora ja välitön vaikutus Suomen Suoramainonta Oy:n oikeusasemaan. Kun vielä otetaan huomioon asian laatu ja se, että esityksen markkinaoikeudelle voi tehdä vain Kilpailu- ja kuluttajavirasto, viraston päätöksellä on katsottava olevan kilpailunrajoituksen kohteena olevan Suomen Suoramainonta Oy:n oikeuteen ja etuun hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla suora ja välitön vaikutus. Valitus on siten tutkittava siltä osin kuin se kohdistuu väitettyyn määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön.

Lisäksi Suomen Suoramainonta Oy on valituksessaan vaatinut, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös on kumottava siltä osin kuin siinä on todettu, että asiassa ei ole käynyt ilmi, että Itella Oyj:n hinnoittelua ja menettelyä olisi pidettävä sille Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksessä annetun sitoumuksen numero 12 rikkomisena. Kun Itella Oyj on tarjonnut jakelupalveluita Suomen Suoramainonta Oy:lle mainitun sitoumuksen vastaisesti, se on vaikuttanut suoraan ja välittömästi Itella Oyj:n ja Suomen Suoramainonta Oy:n väliseen sopimussuhteeseen.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2002:50 todennut, että yrityskaupan osapuolten lisäksi muulla henkilöllä tai oikeushenkilöllä voi olla valitusoikeus viraston päätöksestä yrityskauppavalvontaa koskevassa asiassa, jos päätös koskee tällaista henkilöä tai oikeushenkilöä hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Virasto on asettanut 22.8.2003 tekemässään yrityskauppapäätöksessä Itella Oyj:n (Suomen Posti Oyj:n) noudatettavaksi 14-kohtaisen sitoumuskokonaisuuden. Sitoumuksessa numero 12 Itella Oyj on sitoutunut noudattamaan jakelupalvelujen tarjoamisessa tasapuolista ja kustannusvastaavaa hinnoittelua sekä muutoinkin syrjimättömiä ehtoja. Mainitussa yrityskauppapäätöksessä on todettu, että yrityskaupasta aiheutuvat kilpailuongelmat voidaan usein poistaa yrityskaupan toteuttamisen edellytykseksi asetettavilla ehdoilla. Yrityskauppapäätöksen ja siihen liittyneiden sitoumusten tarkoituksena on siten ollut turvata yrityskaupan jälkeen kilpailu markkinoilla estämällä määräävän markkina-aseman syntyminen tai vahvistuminen.

Suomen Suoramainonta Oy:n valitus koskee tältä osin lainvoimaisessa yrityskauppapäätöksessä asetettujen ehtojen väitettyä rikkomista.

Mainittu yrityskauppasitoumus numero 12 on koskenut Itella Oyj:n toimintaa ja sillä on asetettu velvollisuuksia vain Itella Oyj:lle. Sitoumuksen tarkoituksena ei ole ollut antaa välittömiä oikeuksia tai etuja markkinoilla toimiville yksittäisille yrityksille. Sitoumus ei ole asettanut Suomen Suoramainonta Oy:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun välittömästi vaikuttavia määräyksiä. Välitöntä vaikutusta Suomen Suoramainonta Oy:n oikeusasemaan ei aiheudu siitä, että se on yrityskauppapäätöksen jälkeen ostanut Itella Oyj:ltä jakelupalveluita niillä alueilla, joita sen oma jakelupalvelu ei tavoita. Valituksenalaisella päätöksellä, jossa on lausuttu yrityskaupan ehtojen tulkinnasta ja noudattamisesta, ei ole suoraa ja välitöntä vaikutusta Suomen Suoramainonta Oy:n oikeusasemaan. Kysymyksessä olevien yrityskauppapäätösten ehtojen tulkitsemisesta seuraavilla mahdollisilla markkinaolosuhteiden muutoksilla on ainoastaan välillinen vaikutus sen oikeusasemaan.

Yrityskauppavalvontaa koskevista säännöksistä ei voida myöskään tehdä sellaista johtopäätöstä, että säännösten tarkoituksena olisi suojata välittömästi keskittymän kilpailijoita, potentiaalisia kilpailijoita tai liikekumppaneita.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että valitusoikeutta yrityskauppapäätöksessä annetun sitoumuksen väitetystä rikkomisesta ei voida johtaa myöskään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklasta, jonka mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava mainitussa artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Perusoikeuskirjan määräykset koskevat 51 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Asiassa ei ole todettavissa, että Suomen Suoramainonta Oy:n unionin oikeuteen liittyvien tai muiden oikeuksien suojaaminen taikka sen oikeusturva muutoin edellyttäisi, että sillä tulisi olla mahdollisuus saada Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen lainmukaisuus markkinaoikeudessa tutkittavaksi yrityskauppapäätöksessä asetetun ehdon väitetystä rikkomisesta. Valitus on siten Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksessä annetun sitoumuksen numero 12 väitetyn rikkomisen osalta jätettävä tutkimatta.

3. Asian poistaminen Kilpailu- ja kuluttajaviraston käsittelystä

3.1. Tarkastelun oikeudelliset lähtökohdat

Kuten edellä on todettu, Suomen Suoramainonta Oy:n toimenpidepyyntöä on tullut tarkastella Kilpailu- ja kuluttajavirastossa aineellisesti 1.11.2011 edeltäneeltä ajalta kilpailunrajoituslain säännösten perusteella ja mainitusta ajankohdasta lukien kilpailulain säännösten perusteella. Asian aineellisen käsittelyn tarvetta ja edellytyksiä viraston olisi tullut arvioida kilpailulain 32 §:n perusteella.

Kilpailulain 31 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, jos se katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja toimenpiteisiin ryhtyminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.

Kilpailulain 32 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen.

Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto jättää asian tutkimatta muun ohella, jos:

1) ei voida pitää todennäköisenä, että kyseessä on 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitettu kielletty kilpailunrajoitus,

2) kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan epäillystä kilpailunrajoituksesta huolimatta pitää kokonaisuudessaan toimivana tai

3) asiaa koskeva toimenpidepyyntö on ilmeisen perusteeton.

Kilpailulain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 88/2010 vp) on silloisia säännöksiä arvioitaessa tuotu esiin, että kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momentin säännöksestä ei ole ollut juurikaan apua kilpailuasioiden käsittelyn priorisoinnissa, koska sen soveltaminen edellyttää yleensä laajaa vaikutusarviointia ja asettaa virastolle pitkälle menevän perusteluvelvollisuuden. Edelleen esitöissä on todettu, että virastolla tulisi olla mahdollisuus keskittyä kilpailun toimivuuden kannalta merkittävien kilpailunrajoitusten tutkintaan. Viraston tehtävänä ei ole puuttua menettelytapoihin, jotka eivät vaikuta kilpailun toimivuuteen markkinoilla yleisesti, vaikka menettelytapa olisikin yksittäisen elinkeinonharjoittajan kannalta ongelmallinen.

Mainituissa esitöissä on puolestaan kilpailulain 32 §:n yksityiskohtaisten perustelujen kohdalla tuotu esiin, että viraston on suunnattava voimavaransa niin, että se puuttuu ensisijaisesti kilpailun toimivuuden, kansantalouden ja yleisen edun kannalta merkittäviin kilpailunrajoituksiin sekä kaikkein vakavimpiin kilpailunrajoituksiin. Lain esitöiden mukaan 32 § on menettelysäännös, jonka perusteella asioiden tärkeysjärjestys määräytyy niiden merkittävyyden perusteella ja asia jätetään tutkimatta, jos sen tutkiminen ei ole tarpeen lain tavoitteiden eli terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamiseksi.

Lain esitöissä on edelleen tuotu esiin, että pykälän 1 momentti ei ole lain kieltosäännösten sisältöä määrittävä aineellisoikeudellinen säännös, vaan se sääntelee viraston toimimisvelvollisuutta. Kun virasto asettaa tehtäviään tärkeysjärjestykseen 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, se ottaa huomioon esimerkiksi sen, onko kysymys paljaasta tai vakavasta kilpailunrajoituksesta ja onko kyseessä sellainen periaatteellisesti merkittävä rajoitus, johon tulee joka tapauksessa puuttua. Arviointiin vaikuttaa myös se, millaisia potentiaalisesti kilpailua rajoittavia vaikutuksia menettelyyn sisältyy, kuinka laajasti kyseinen menettelytapa on käytössä ja kuinka merkittävään taloudelliseen toimintaan tai osuuteen taloudellisesta toiminnasta rajoitus liittyy. Virasto arvioi lisäksi, millaisia ennalta ehkäiseviä vaikutuksia puuttumisella voidaan olettaa olevan muihin elinkeinonharjoittajiin tai toimialoihin.

Lisäksi lain esitöissä on lausuttu, että 2 momentissa tarkoitetulla päätöksellä on asian käsittelyn päättävä vaikutus, ja päätökseen voidaan hakea muutosta markkinaoikeudelta. Virasto voi ottaa päätöksen kohteena olevan kilpailuongelman uudelleen tutkittavaksi, jos tutkiminen on tarpeen esimerkiksi sen vuoksi, että virasto saa asiasta uutta selvitystä.

Lain esitöissä on vielä tuotu esiin, että viraston käsiteltäväksi tulee usein tapauksia, joissa on kyse ensisijaisesti osapuolten välisestä riita-asiasta tai muusta menettelystä, joka ei kuulu kilpailunrajoituslain kieltosäännösten piiriin. Asia jätetään tutkimatta 2 momentin 1 kohdan nojalla, jos viraston selvityksen perusteella voidaan kohtuudella olettaa, että menettely ei kuulu kilpailulain tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen kilpailusääntöjen soveltamisalaan.

Vielä lain esitöissä on lausuttu, että pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan virasto jättää asian tutkimatta, jos kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan epäillystä kilpailunrajoituksesta huolimatta pitää kokonaisuudessaan toimivana. Säännös vastaa sanamuodoltaan pääosin voimassa olevan lain 12 §:n 1 momenttia. Pykälän 2 momentin 2 kohdassa kuitenkin täsmennetään, että asia voidaan jättää tutkimatta, kun on kyse epäillystä kilpailunrajoituksesta. Täsmennys on tarpeen, jotta säännöksestä käy selvästi ilmi, ettei asiassa tehdä lopullista arviota siitä, onko kyseessä kielletty kilpailunrajoitus. Asia voidaan jättää tutkimatta 2 momentin 2 kohdan nojalla esimerkiksi silloin, jos virasto on jo aiemmin selvittänyt kilpailuolosuhteita kyseisillä markkinoilla.

Markkinaoikeus toteaa, että kilpailulain voimaantulon myötä Kilpailu- ja kuluttajaviraston edellytykset ja harkintavalta jättää asioita tutkimatta (kilpailulain 32 §) ovat lisääntyneet suhteessa aiempaan sääntelyyn eli edellytyksiin ja harkintavaltaan poistaa asioita käsittelystä (kilpailunrajoituslain 12 §). Tässä tilanteessa Suomen Suoramainonta Oy:n oikeusturva ei vaarannu, vaikka tutkimatta jättämisen edellytyksiä arvioidaan kilpailulain 32 §:n perusteella välittömästi markkinaoikeudessa Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen perusteella, eikä asiaa siis palauteta virastolle asian arvioimiseksi kilpailunrajoituslain 12 §:n asemesta kilpailulain 32 §:n perusteella.

Kilpailulain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain tarkoituksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta.

Kumotun kilpailunrajoituslain 1 § on ollut asiallisesti samansisältöinen.

Kilpailulain 7 §:n mukaan yhden tai useamman elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kiellettyä. Väärinkäyttöä voi olla erityisesti:

1) kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen määrääminen;

2) tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi;

3) erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla; tai

4) sen asettaminen sopimuksen syntymisen edellytykseksi, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.

Kumotun kilpailunrajoituslain 6 § on vastannut sisällöltään edellä mainittua kilpailulain säännöstä.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

3.2. Markkinaoikeuden arviointi

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksestä käy ilmi, että Suomessa toimii ainoastaan kaksi merkittävää valtakunnallista osoitteettoman suoramainonnan jakelupalveluiden tarjoajaa, jotka voivat tarjota palvelujaan valtakunnallista tai lähes valtakunnallista jakelupeittoa tarvitseville asiakkaille. Itella Oyj on näistä merkittävämpi. Toinen liikevaihtonsa ja jakeluvolyyminsa perusteella merkittävä toimija on valittaja eli Suomen Suoramainonta Oy. Itella Oyj:n ja Suomen Suoramainonta Oy:n välinen kilpailu on viraston päätöksen mukaan olennaisilta osin kilpailua suurille asiakkaille tarjottavista maanlaajuisista palveluista.

Virasto on tekemänsä päätöksen mukaan arvioinut Itella Oyj:n menettelytapoja valtakunnallisilla osoitteettoman suorajakelun markkinoilla määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevien säännösten perusteella ottaen huomioon Itella Oyj:n korkeana pysynyt markkinaosuus koko tarkastellulla ajanjaksolla ja Itella Oyj:lle sen osoitteellisesta jakeluverkosta koituvat kilpailuedut osoitteettomassa jakelussa sekä Itella Oyj:n jakeluverkon laajuus ja Suomen Suoramainonta Oy:n riippuvuus Itella Oyj:stä haja-asutusalueilla tapahtuvan osoitteettoman jakelun osalta. Virasto ei ole kuitenkaan määritellyt täsmällisesti Itella Oyj:n asemaa markkinoilla.

Viraston tekemästä päätöksestä käy ilmi, että virasto on selvittänyt Suomen Suoramainonta Oy:n toimenpidepyynnöllä vuonna 2007 vireille panemaa asiaa vuosilta 2007–2013. Virasto on asian selvittämiseksi pyytänyt Itella Oyj:ltä ja Suomen Suoramainonta Oy:ltä useita selvityksiä sekä pitänyt niiden kanssa tapaamisia. Kilpailu- ja kuluttajaviraston eduskunnan apulaisoikeusasiamiehelle antamasta 14.1.2013 päivätystä selvityksestä käy muun muassa ilmi, että Suomen Suoramainonta Oy:n ja viraston välillä on pidetty 14.4.2010 tapaaminen, jossa Copenhagen Economics on esittänyt näkemyksensä Itella Oyj:n saalistushinnoittelusta. Mainitusta apulaisoikeusasiamiehelle annetusta selvityksestä käy myös ilmi, että asian käsittely on ollut tarkoitus lopettaa vuonna 2010, mutta Suomen Suoramainonta Oy:n huhtikuussa 2010 toimittamien lisäselvitysten perusteella asian käsittelyä ei ole kuitenkaan tuolloin ollut edellytyksiä päättää.

Virasto on päätöksen mukaan toimittanut 18.4.2013 kilpailulain 35 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen Itella Oyj:n tiloissa. Lisäksi Suomen Suoramainonta Oy ja Itella Oyj ovat antaneet vastineensa viraston päätösluonnoksesta, jonka mukaan virasto on aikonut poistaa asian käsittelystään. Virasto on lopullisen päätöksen mukaan ottanut huomioon annetut vastineet asiaa ratkaistessaan.

Markkinaoikeus katsoo, että valituksenalaisesta päätöksestä käy riittävällä tavalla ilmi hallintolain 45 §:n mukaisesti, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet viraston päätökseen.

Virasto on päätöksen mukaan arvioinut Itella Oyj:n menettelyä yksittäisinä kilpailunrajoituksina ja kokonaisuutena. Virasto on päätöksessään sinänsä todennut, että sen tekemät Itella Oyj:n hinnoitteluaineistoa koskevat selvitykset viittaavat siihen, että Itella Oyj on myöntänyt muille asiakkailleen lisäalennuksia Suomen Suoramainonta Oy:öön nähden ja että Itella Oyj:n hinnoittelussa on voinut olla vaikutuksiltaan vastaavia piirteitä kuin hintaruuvin soveltamisessa. Asiassa ei ole kuitenkaan valituksenalaisen päätöksen mukaan tullut ilmi viitteitä Suomen Suoramainonta Oy:n tosiasiallisesta tai todennäköisestä sulkeutumisesta pois osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinoilta. Suomen Suoramainonta Oy on virastolle antamansa selvityksen mukaan pystynyt laajentamaan omaa jakeluverkkoaan vuosina 2007–2012 haja-asutusalueilla.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan virasto on väitetyn saalistushinnoittelun osalta selvittänyt ja arvioinut unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti keskimääräiset muuttuvat kustannukset ja keskimääräiset vältettävissä olevat kustannukset. Lisäksi virasto on päätöksen mukaan arvioinut Itella Oyj:n hinnoittelua myös komission tiedonannossa (EUVL 2009/C 45/02) esittämien linjausten pohjalta. Virasto on keskimääräisten vältettävissä olevien kustannusten laskemiseksi käyttänyt Suomen Suoramainonta Oy:n virastolle toimittamia laskentaperiaatteita (Copenhagen Economics) ja viraston Itella Oyj:ssä tarkastuksella saatuja sisäisiä asiakirjoja ja Itella Oyj:n virastolle toimittamia selvityksiä suorajakeluliiketoiminnan kustannuksista.

Viraston päätöksestä käy ilmi, että viraston ei voida katsoa myöskään laiminlyöneen asian selvittämistä siltä osin kuin Suomen Suoramainonta Oy on esittänyt, että Itella Oyj:n menettelyssä on ollut kysymys asiakkaita hyväksikäyttävästä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä.

Valituksenalaisesta päätöksestä käy myös ilmi, että useat merkittävät osoitteettoman suoramainonnan asiakkaat ovat siirtyneet vuoroin Itella Oyj:n ja vuoroin Suomen Suoramainonta Oy:n asiakkaiksi ja että Suomen Suoramainonta Oy on vuosina 2007–2013 pystynyt hankkimaan itselleen useita merkittäviä asiakkaita kokonaan tai osin Itella Oyj:ltä, mikä on osaltaan osoitus kilpailun toimivuudesta mainittujen kilpailijoiden välillä.

Markkinaoikeus katsoo, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto on harkintavaltansa rajoissa voinut päätyä siihen, että asiaa kokonaisuutena arvioituna ei ole ollut perusteltua ryhtyä enempiin toimenpiteisiin tai selvittää asiaa enempää terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla epäillyn määräävän markkina-aseman väärinkäytön osalta. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään asian käsittelyyn Kilpailu- ja kuluttajavirastossa kuluneen ajan vuoksi. Lisäksi valituksenalaisesta päätöksestä käy ilmi, että päätös ei estä asian ottamista virastossa uudelleen käsittelyyn, jos asiassa ilmenee uutta tietoa, jonka perusteella on syytä epäillä Itella Oyj:n toiminnan kilpailusäännösten vastaisuutta. Edellä esitetyillä perusteilla valitus on tutkituilta osin hylättävä.

(---)

6. Oikeudenkäyntikulut

Kilpailulain 43 §:n 2 momentin mukaan asian käsittelystä ja selvittämisestä markkinaoikeudessa säädetään muutoin oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetussa laissa.

Viimeksi mainitun lain 2 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan muutoin siltä osin kuin muun muassa kilpailulaissa ei toisin säädetä, kilpailu- ja valvonta-asiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Kun Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole esittänyt asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta, hallintolainkäyttölain 74 §:n säännöksistä tulevat nyt sovellettaviksi 1 ja 2 momentti.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallintolainkäyttölain esitöiden (HE 217/1995 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 74 §:n kohdalla tuotu esiin, että arvioitaessa korvausvelvollisuuden jakautumista ratkaisun lopputuloksen lisäksi voidaan ottaa huomioon myös muita seikkoja. Tällaisia muita seikkoja voivat olla muun muassa asian riitaisuus, asian merkittävyys asianosaiselle sekä myös oikeudenkäyntikulujen määrä suhteessa riidan kohteeseen tai henkilön maksukykyyn. Pykälässä ei voida tyhjentävästi määritellä näitä muita seikkoja. Tämä tarkoittaa, että korvausvelvollisuutta määrättäessä ei tarvitse eikä tulekaan kaavamaisesti seurata sitä, miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Yleisenä perusteena on sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan oikeudenkäyntikulunsa. Kysymys on siten asian lopputuloksen ja eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta.

Asian lopputulos huomioon ottaen Suomen Suoramainonta Oy saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Posti Group Oyj on antanut asiassa lausunnon, josta sille on aiheutunut kuluja. Oikeudenkäyntikululaskusta käy ilmi, että Posti Group Oyj on 14.11.2014 lukien ryhtynyt valmistelemaan lisäkirjelmää Suomen Suoramainonta Oy:n vastaselityksestä, ja antanut asiassa omasta aloitteestaan valitusoikeutta koskevan lisäkirjelmän. Noin puolet oikeudenkäyntikululaskussa ilmoitetuista toimenpiteistä on kohdistunut mainittuun lisäkirjelmään.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon olisi kohtuutonta, jos Posti Group Oyj joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Kun lisäksi otetaan huomioon asian laatu ja laajuus sekä asiassa suoritetut toimenpiteet, Suomen Suoramainonta Oy on velvoitettava korvaamaan Posti Group Oyj:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Sami Myöhänen ja Riitta Hämäläinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

I Kilpailu- ja kuluttajaviraston valitus (asia diaarinumero 573/3/16)

1. Valitus

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen siltä osin kuin siinä on hylätty viraston ensisijainen vaatimus jättää Suomen Suoramainonta Oy:n valitus tutkimatta väitetyn määräävän markkina-aseman väärinkäytön osalta.

KKV on perusteluina vaatimukselleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden valituksenalainen päätös on virheellinen siltä osin kuin siinä on katsottu asiassa olevan kysymys päätöksestä jättää asia virastossa aineellisesti käsittelemättä ja että asiaa tulisi arvioida kilpailulain 32 §:n perusteella.

KKV on aloittanut Postin epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan asian käsittelyn SSM:n toimenpidepyynnön perusteella. Virasto ei ole jättänyt asiaa tutkimatta kilpailulain 32 §:n nojalla, vaan poistanut asian käsittelystä, koska virasto ei selvityksissään löytänyt näyttöä kielletystä menettelystä. Asiaa on selvitetty aineellisesti niin pitkälle, että on voitu tehdä johtopäätös siitä, että asiassa saatu näyttö ei riitä osoittamaan rikkomusta tai anna aihetta jatkaa asian selvittämistä.

Virastolla ei ole kilpailulain nojalla toimivaltaa antaa päätöstä, jossa todetaan, ettei kilpailulainsäädäntöä ole rikottu. Kun virasto asiaa selvitettyään päätyy menettelyn arvioinnissa siihen, ettei rikkomuksesta ole näyttöä, asia poistetaan käsittelystä kilpailulain 31 §:n nojalla. Toisin kuin kilpailulain 32 §:n soveltaminen, kilpailulain 31 §:n soveltaminen edellyttää aina kilpailulain aineellista soveltamista.

KKV:n päätöksessä ei oteta kantaa Postin menettelyn lainmukaisuuteen. Virastolla on mahdollisuus ottaa asia uudelleen käsiteltäväksi, mikäli se saa uutta tietoa, jonka perusteella Postin toiminnan kilpailulain vastaisuutta on syytä epäillä.

SSM:llä ei ole asiassa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momenttiin perustuvaa valitusoikeutta, sillä viraston päätöksellä ei ole sen oikeusasemaan kohdistuvaa vaikutusta. Postin ja SSM:n välillä on sekä asiakas- että kilpailijasuhde. Tämä asetelma ja kyseisistä suhteista johtuvat taloudelliset vaikutukset eivät johda välittömien oikeudellisten vaikutusten syntymiseen.

Markkinaoikeuden päätöksen perustelut välittömien oikeudellisten vaikutusten syntymisestä ovat puutteelliset.

Markkinaoikeuden olisi tullut ottaa arviossaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätös KHO 2013:170, jossa on tarkasteltu hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin soveltumista kilpailunrajoitusasiaan.

2. Selitykset

Suomen Suoramainonta Oy on Kilpailu- ja kuluttajaviraston valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää viraston valituksen.

SSM on viitannut korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa esittämäänsä ja lausunut lisäksi perusteluinaan muun ohella seuraavaa:

KKV:n ratkaisu poistaa asia käsittelystä on perustunut tarkoituksenmukaisuusharkintaan eri asioiden priorisoinnista. Tämä ilmenee viraston päätöksen perusteluista. Sikäli kuin virasto väittää tutkineensa asian ja poistaneensa asian käsittelystä sillä perusteella, että rikkomuksesta ei olisi näyttöä, viraston päätös on aineellisesti virheellinen.

Asiassa esitetty selvitys osoittaa Postin käyttäneen määräävää markkina-asemaansa väärin usealla eri tavalla. Postin menettelyjä kokonaisuutena arvioitaessa ei ole mahdollista päätyä johtopäätökseen, että kilpailunrajoituksista ei olisi esitetty näyttöä. Päinvastoin, esitetty näyttö tukee sitä, että Posti on rajoittanut kilpailua kilpailulain vastaisesti.

Riippumatta siitä, onko viraston päätös perustunut priorisointioikeuteen tai aineelliseen tutkintaan, viraston virheellinen päätös on vaikuttanut hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi SSM:n oikeuteen, velvollisuuteen ja etuun. SSM:n oikeussuojan toteutumiseksi on välttämätöntä, että asia tutkitaan aineellisesti oikeudenkäynnissä, jossa se on asianosaisena.

Posti Group Oyj ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä.

3. Kilpailu- ja kuluttajaviraston vastaselitys

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on antanut Suomen Suoramainonta Oy:n selityksen johdosta vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Suomen Suoramainonta Oy:lle ja Posti Group Oyj:lle.

II Suomen Suoramainonta Oy:n valitus (asia diaarinumero 574/3/16)

1. Valitus

1.1 Vaatimukset

Suomen Suoramainonta Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus:

1. kumoaa markkinaoikeuden päätöksen kokonaisuudessaan;

2. ensisijaisesti ottaa asian tutkittavaksi yrityskauppasitoumuksen rikkomusta koskevalta osin ja toteaa, että Posti Group Oyj on rikkonut Kilpailuviraston sille Leijonajakelu-yrityskaupassa asettamaa sitoumusta 12, tai vaihtoehtoisesti palauttaa asian tältä osin ensisijaisesti markkinaoikeuden ja toissijaisesti Kilpailu- ja kuluttajaviraston käsiteltäväksi, tutkittavaksi ja ratkaistavaksi;

3. toissijaisesti toteaa, että Posti Group Oyj on käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa osoitteettoman suorajakelun markkinoilla vuosina 2007–2013 soveltamalla syrjivää hinnoittelua ja syrjiviä menettelytapoja, soveltamalla saalistushinnoittelua, hintaruuvia ja/tai läpinäkymätöntä hinnoittelua, tai vaihtoehtoisesti palauttaa asian määräävän markkina-aseman väärinkäytön osalta ensisijaisesti markkinaoikeuden ja toissijaisesti Kilpailu- ja kuluttajaviraston uudelleen käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi;

4. viimesijaisesti palauttaa asian kokonaisuudessaan Kilpailu- ja kuluttajavirastolle uudelleen käsiteltäväksi seuraamusmaksuesityksen tekemistä varten; sekä

5. velvoittaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston korvaamaan Suomen Suoramainonta Oy:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

1.2 Perustelut

SSM on asiassa aiemmin esittämänsä uudistaen esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

1.2.1 Yrityskauppasitoumuksen rikkomisesta johtuva kilpailunrajoitus

Markkinaoikeus on virheellisesti jättänyt SSM:n valituksen tutkimatta siltä osin kuin se on perustunut Postin yrityskauppasitoumuksen numero 12 rikkomiseen, vaikka tällä rikkomuksella on hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömiä vaikutuksia SSM:n oikeuksiin ja etuihin Postin asiakkaana ja kilpailijana.

Posti on rikkonut yrityskauppasitoumustaan muun ohella soveltamalla SSM:ää syrjivää hinnoittelua. SSM ei ole saanut Postin vahingoittavaa menettelyä tutkituksi, koska KKV on samaistanut yrityskauppasitoumuksen rikkomisen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön ja poistanut määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan asian priorisointioikeutensa nojalla käsittelystään siitä huolimatta, että sille on esitetty näyttöä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä. Markkinaoikeus on tämän jälkeen jättänyt asian osittain tutkimatta tulkittuaan hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momenttia virheellisesti ja perusoikeusnäkökohdat sivuuttaen.

1.2.2 Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan asian poistaminen käsittelystä

Markkinaoikeus on päätöksessään virheellisesti katsonut, että virasto on voinut poistaa Postin määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan asian käsittelystä sillä perusteella, että asiassa ei ole tullut ilmi viitteitä SSM:n tosiasiallisesta tai todennäköisestä sulkeutumisesta osoitteettoman suoramainonnan markkinoilta. Siitä, että SSM ei ole sulkeutunut kokonaan pois markkinoilta, ei kuitenkaan ole mahdollista päätellä, että kilpailua tarkastelluilla markkinoilla olisi epäillyistä kilpailunrajoituksista huolimatta pidettävä terveenä ja toimivana.

Virasto ei ole perustellut päätöstään poistaa asia käsittelystä enemmälti kuin toteamalla, että SSM ei ole epäillyistä kilpailunrajoituksista huolimatta sulkeutunut pois markkinoilta. Viraston päätöksen perustelut eivät täytä hallintolain 45 §:ssä edellytettyä perusteluvelvollisuutta. Päätöksestä syntyy vaikutelma, että virasto katsoisi voivansa vapaasti valita, mitä asioita se käsittelee.

SSM:n esittämät selvitykset osoittavat, ettei kilpailu postitoimialalla ole tervettä. Myös virasto on päätöksessään todennut, että Postin toiminnassa on viitteitä syrjivästä hinnoittelusta. Virasto ei ole kuitenkaan pitänyt näyttöä riittävänä, koska asiassa ei sen mukaan saatu näyttöä tosiasiallisista tai todennäköisistä poissuljentavaikutuksista. Jos virasto voi markkinaoikeuden hyväksymällä tavalla poistaa asian käsittelystä aina, kun kilpailunrajoituksista kärsivä taho pystyy jollakin tavalla toimimaan markkinoilla, mahdollisuus saada oikeussuojaa oikea-aikaisesti kilpailunrajoituksia vastaan estyy tai ainakin vaarantuu vakavasti. Tämä ei voi olla lain tavoite.

Arvioitaessa niitä edellytyksiä, joilla virasto voi poistaa asian käsittelystä, on merkitystä annettava myös käsittelyn kestolle. Kilpailulain 32 §:n mukaan päätös tutkimatta jättämisestä on tehtävä viipymättä. Asian poistaminen käsittelystä vasta seitsemän vuoden tutkinnan jälkeen ei ole ollut perusteltua eikä palvele viraston resurssien käyttöä, mihin virastolle annettu priorisointioikeus perustuu. Tällaisissa olosuhteissa asian poistamiselle käsittelystä on oltava erityisen painavat syyt, joita virasto ei ole esittänyt.

Asian tutkimatta jättämiselle ei ole oikeudellisia perusteita

Posti on käyttänyt määräävää markkina-asemaansa väärin tavalla, joka on merkittävästi vaikeuttanut SSM:n toimintaa markkinoilla. Virasto ei siten ole voinut jättää asiaa tutkimatta kilpailulain 32 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla.

Markkinaoikeus ei ole ottanut määräävän markkina-aseman väärinkäytön osalta tarkemmin kantaa viraston tekemään kilpailuoikeudelliseen analyysiin eikä tältä osin ole ottanut huomioon SSM:n asiassa esittämiä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä osoittavia perusteita ja niitä tukevia selvityksiä. SSM:llä on oltava oikeus saada asiansa myös kilpailuoikeudellisen analyysin osalta tutkittavaksi toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Tätä edellyttää myös EU-oikeuden tehokkuusperiaate. Virasto ei ole esittänyt perusteluja sille, minkä vuoksi kilpailua olisi aina pidettävä terveenä ja toimivana, jos se ei aiheuta jonkin elinkeinonharjoittajan poissulkeutumista.

Markkinaoikeus on päätynyt virheelliseen oikeudelliseen johtopäätökseen, kun se on katsonut, että KKV on voinut priorisointioikeutensa nojalla jättää asian tutkimatta.

Postilla on määräävä markkina-asema osoitteettoman suoramainonnan markkinoilla

Posti on postimarkkinoilla kaikkiin muihin jakeluyrityksiin nähden poikkeuksellisessa asemassa. Posti on ainoa toimija, jolla on koko maan kattava jakeluverkko ja jonka valtakunnallinen asema on turvattu lainsäädännöllä ja viranomaispäätöksillä. Vain Postille on myönnetty toimilupa koko maan kattavaan postitoimintaan. Postin asema yleispalveluyrityksenä antaa Postille oikeuden saada yleispalvelutoiminnan nettokustannuksiin korvausta valtion varoista. Lisäksi Postilla on oikeus yksin määrätä jakelutoimialan rakenteista. Posti määrää postilaatikkojen sijoittelusta ja postinumerojärjestelmästä. Vastaavia oikeuksia ei ole annettu muille postimarkkinoilla toimiville yrityksille.

Rakenteita koskevan päätösvaltansa kautta Posti on pystynyt vaikuttamaan kilpailijoidensa toimintaedellytyksiin ja kustannuksiin, mikä on antanut Postille ylivoimaisen kilpailuedun muihin alan toimijoihin verrattuna. SSM on riippuvainen Postin jakeluverkosta haja-asutusalueilla ja ostaa jakelupalveluita Postilta. Tästä syystä osa SSM:n osoitteettoman jakelun liikevaihdosta palautuu Postin liikevaihdoksi.

Postin markkina-asema on antanut sille mahdollisuuden solmia osoitteettomaan jakeluun yleissitovan työehtosopimuksen (TES), joka lisää Postin markkinavoimaa suhteessa alan muihin toimijoihin ja on omiaan nostamaan kilpailijoiden kustannuksia. Posti on ainoa osoitteettoman suorajakelun tarjoaja, joka on ollut työnantajana edustettuna TES-neuvotteluissa. Työehtosopimuksen avulla Posti on pyrkinyt kohdistamaan omia jakelukustannuksiaan ei-kilpailluille markkinoille ja samalla pyrkinyt kasvattamaan kilpailijoiden osoitteettoman jakelun kustannuksia merkittävästi.

Postilla on määräävä markkina-asema ainakin haja-asutusalueiden jakelupalveluissa. Posti on ainoa toimija, jolla on kattava jakeluverkko haja-asutusalueilla. Kilpailun puuttuminen haja-asutusalueilla on luonut Postille näillä alueilla aseman niin sanottuna superdominanttina toimijana ja antanut sille merkittävän etulyöntiaseman paitsi alueellisesti, myös valtakunnallisten palveluiden tarjoamisessa.

SSM joutuu ostamaan omia asiakkaitaan varten haja-asutusalueiden jakelupalvelua Postilta. Kun SSM ostaa jakelupalvelua Postilta, sen on Postin vaatimuksesta toimitettava Postille ennakkoon tiedot jokaista asiakasta ja jakelua koskevasta postinumerotiedostosta, josta selviää muun muassa jakelumäärät eri alueilla. Tätä kautta Posti on saanut runsaasti tietoa SSM:n asiakkuuksista ja niiden riippuvuudesta Postin palveluista sekä Postin hinnoittelun ja palveluiden vaikutuksesta SSM:n omiin asiakaskohtaisiin palveluihin ja hintoihin. SSM ei saa vastaavalla tavalla tietoonsa Postin jakelumääriä, sillä Posti ei osta palveluita SSM:ltä. Posti ei myöskään ole millään tavalla riippuvainen SSM:n toiminnasta.

Postin hinnoittelu on syrjivää

Postin hinnoittelu on suosinut muita toimijoita SSM:n vahingoksi. Virasto on saanut riittävästi näyttöä Postin hinnoittelun syrjivyydestä. Postin hinnoittelu on merkittäviltä osin subjektiivista ja Postin omaan harkintaan perustuvaa. Hinnoittelun subjektiivisuus näkyy muun muassa siten, että osalle asiakkaista on myönnetty hinnastosta ja alennustaulukoista poikkeavia lisäalennuksia. Posti ei ole myöntänyt SSM:lle harkinnanvaraisia lisäalennuksia eikä edes kertonut tällaisten alennusten mahdollisuudesta. Oikeuskäytännön mukaan alennusjärjestelmän subjektiivisuus on jo itsessään määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.

Postin hinnoittelun syrjivyys on näkynyt selvimmin suurasiakkaille harkinnanvaraisesti myönnetyistä, alennustaulukoista poikkeavista lisäalennuksista. Syrjivyyttä korostaa eri asiakkaisiin sovelletut erilaiset hinnoittelurakenteet. Postin julkinen hintalista on vuodesta 2010 alkaen perustunut aluehinnoitteluun. Aluehinnoittelua sovelletaan kuitenkin vain osaan asiakkaista. Joihinkin asiakkaisiin Posti soveltaa yhtenäistä hinnoittelua, jossa jakelupalvelun hinta on sama kaikilla alueilla. Posti soveltaa yhtenäistä hinnoittelua ainakin suurimpaan asiakkaaseensa, johon verrattuna SSM on joutunut maksamaan jakelupalveluista kaikilla alueilla selvästi korkeampaa hintaa. Copenhagen Economicsin asiantuntijalausunnon mukaan hinnanero ei ole perustunut kustannuksiin.

Virasto on todennut selvittäneensä SSM:n väitettä Postin siltä perimistä kalliimmista jakeluhinnoista kilpailijoita poissulkevana eikä niinkään asiakkaita hyväksikäyttävän määräävän markkina-aseman väärinkäytön muotona. Tälle valinnalle ei ole ollut lakiin perustuvia syitä. Hintasyrjintää ei pidä tarkastella yksinomaan poissulkevan hintasyrjinnän näkökulmasta.

Asiakkaita hyväksikäyttävä syrjintä on kiellettyä. Tällaisissa tilanteissa poissuljentavaikutuksia ei tarvitse edes osoittaa. Kilpailulain 7 §:n 3 kohdan esimerkki syrjivästä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä ei sisällä edes viitettä poissuljentavaatimuksesta. EU:n tuomioistuimet ovat antaneet useita päätöksiä, joissa poissulkevat vaikutukset eivät ole kuuluneet syrjinnän tunnusmerkistöön.

Postin menettely täyttää Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 102 artiklan kauppavaikutuskriteerin. On selvää, että Postin väärinkäytökset ovat viestittäneet hyvin selvästi myös muille kuin SSM:lle, että Posti rankaisee kilpailijaa, joka pyrkii osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinoille Suomessa. Se, ettei Posti ole antanut SSM:lle vastaavia kokonaisalennuksia kuin muille suurasiakkailleen, on asettanut SSM:n epäedulliseen kilpailuasetelmaan. Postin menettely on ollut sitoumuksen 12, kilpailulain 7 §:n ja SEUT 102 artiklan vastaista.

Postin toiminta on vaikeuttanut SSM:n toimintaa merkittävästi ja muun muassa pakottanut sen leikkaamaan katteitaan. Poissuljentavaikutuksen toteaminen ei edellytä, että kilpailijan toiminta muuttuu tappiolliseksi tai että se lopullisesti menettää asiakkaansa määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle. Poissuljentavaikutuksen osoittamiseksi riittää, että määräävässä asemassa olevan yrityksen soveltaman alennusjärjestelmän kilpailua rajoittava vaikutus on todennäköinen.

Posti on syyllistynyt kiellettyyn saalistushinnoitteluun

Hinnoittelun kilpailuoikeudellisen arvion on perustuttava puolueettomiin laskentaperiaatteisiin ja huolelliseen kustannusten analyysiin. Saalistushinnoittelun arvioinnissa lähtökohdaksi otetaan keskimääräiset vältettävissä olevat kustannukset. Virasto ei ole tarkemmin perustellut, miksi se on pitänyt Postin laskelmia uskottavina. Viraston päätös antaa erittäin vähän tietoa siitä, miten Posti on kohdentanut kustannuksia ja mitä osaa kustannuksista Posti ja virasto ovat pitäneet vältettävissä olevina.

Virasto on ollut väärässä katsoessaan, että Posti ei ole syyllistynyt saalistushinnoitteluun. Todellisuudessa Posti on tarjonnut osoitteetonta jakelupalvelua merkittävälle osalle asiakkaistaan hinnalla, joka ei kata palvelun tuottamisen aiheuttamia keskimääräisiä vältettävissä olevia kustannuksia. Tällainen hinnoittelu on aina kiellettyä saalistushinnoittelua.

Asiassa on annettava erityistä painoa suurasiakkaiden hinnoittelulle. Suurasiakkaiden osuus osoitteettomasta jakelusta on erittäin huomattava. Postin ja SSM:n välinen kilpailu on olennaisilta osin kilpailua suurille asiakkaille tarjottavista maanlaajuisista palveluista. Postin saalistava ja syrjivä menettely on suunnattu nimenomaan suurasiakkaisiin, eli markkinasegmenttiin, joka muodostaa erittäin merkittävän osan osoitteettomasta jakelusta. Saalistushinnoittelun olemassaolo ei edellytä näyttöä siitä, että hinnoittelu olisi kokonaisuudessaan ja kaikkien asiakkaiden osalta saalistavaa.

KKV:n olisi tullut unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettujen periaatteiden mukaisesti todeta, että Postin suurasiakkailleen tarjoamat hinnat, jotka ovat alittaneet keskimääräiset vältettävissä olevat kustannukset vuosina 2007–2009, ja mitä ilmeisimmin myös vuosina 2010 ja 2011, sekä Postin määrittämät lisäyksikkökustannukset vuonna 2012, ovat määräävän markkina-aseman väärinkäyttökiellon vastaista saalistushinnoittelua. Postin vältettävissä olevat kustannukset alittava hinnoittelu on jo sinänsä osoitus menettelyn kilpailua vääristävästä luonteesta.

Siinäkin tapauksessa, että Postin hinnoittelun katsottaisiin kattaneen keskimääräiset vältettävissä olevat kustannukset, hinnoittelu on kuitenkin alittanut kokonaiskustannukset ainakin vuonna 2012. Virasto ja Posti eivät ole laskeneet kokonaiskustannuksia vuosille 2007–2011. Virasto kuitenkin toteaa päätöksessään, ettei ole todennäköistä, että hintojen ja kustannusten välinen suhde poikkeaisi merkittävästi vuosittain. Virasto tai Posti eivät edes väitä, että Postin hinnoittelu olisi minään tutkittavana vuonna kattanut kokonaiskustannuksia. Kokonaiskustannukset alittava hinnoittelu on kiellettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä ainakin silloin, kun hinnoittelu on omiaan syrjäyttämään kilpailijoita markkinoilta. Virasto on arvioinut väärin Postin hinnoittelun poissuljentavaikutusta. Postin saalistushinnoittelulla on ollut vähintään potentiaalinen poissuljentavaikutus osoitteettoman jakelun markkinoilla.

Viraston poissuljentavaikutuksesta tekemä arvio, jonka mukaan Postin soveltama saalistava hinnoittelu ei ole johtanut SSM:n sulkeutumiseen pois markkinoilta, on ollut virheellinen. SSM on menettänyt merkittäviä asiakkaita Postin syrjivän ja saalistavan hinnoittelun vuoksi.

Yksin se seikka, että SSM on pystynyt jatkamaan liiketoimintaansa Postin määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä huolimatta, ei poista Postin toiminnan poissulkevia vaikutuksia. Virasto on väärässä asettaessaan poissuljentavaatimuksen osoittamisen edellytykseksi, että kilpailija menettää lopullisesti asiakkaansa ja sen toiminta muuttuu tappiolliseksi.

Postin saalistushinnoittelu on pakottanut SSM:n kaventamaan marginaalejaan ja heikentämään kannattavuuttaan. Valtio-omisteisella Postilla on ollut paremmat mahdollisuudet kestää osoitteettomasta jakelusta aiheutuvat tappiot. Postin kokonaisliikevaihto on SSM:ään verrattuna moninkertainen. Posti voi kattaa osoitteettomasta jakelusta aiheutuneet tappiot muista palveluista perimillään hinnoilla. SSM:llä ei ole tällaista tappioiden kattamisen mahdollisuutta, sillä yhtiö ei toimi muilla jakelumarkkinoilla.

Postin saalistavan hinnoittelun valikoivuus korostaa menettelyn poissuljentavaikutusta. Komission soveltamisohjeen mukaan määräävässä asemassa olevan yrityksen saattaa olla helpompaa harjoittaa saalistushinnoittelua, jos se kohdistaa halvat hinnat valikoivasti tiettyihin asiakkaisiin, sillä tämä rajoittaa sille aiheutuvia tappioita. Tässä tapauksessa Posti on kohdistanut saalistushinnoittelun suurimpiin, SSM:n toiminnan kannalta keskeisimpiin asiakkaisiin.

Poissuljentavaikutus voi syntyä myös pelotevaikutuksen kautta. Postin osoitteettoman jakelun markkinoilla toteuttama saalistushinnoittelu luo pelotevaikutuksen osoitteettoman jakelumarkkinan lisäksi myös muille postimarkkinoille. Mikäli Postin hinnoittelu osoitteettoman jakelun markkinoilla hyväksytään, mikään ei estä Postia toteuttamasta vastaavaa saalistusta myös muilla jakelumarkkinoilla ja muita potentiaalisia kilpailijoita kohtaan. Virasto ei ole arvioinut Postin saalistushinnoittelun vaikutusta muiden postimarkkinoilla toimivien elinkeinonharjoittajien tai mahdollisten markkinoille tulijoiden kannalta.

Viraston tarkastuksella saamaa näyttöä arvioitaessa on otettava huomioon tarkastuksen ajankohta 18.4.2013. SSM:n tekemän toimenpidepyynnön käsittely oli tuolloin ollut vireillä virastossa lähes kuusi vuotta. Postin ja SSM:n välinen vahingonkorvausriita oli tullut vireille Helsingin käräjäoikeudessa yhdeksän kuukautta aiemmin. Posti on siten tarkastuksen tekoaikaan ja jo useita vuosia sitä ennen ollut erittäin hyvin selvillä siitä, mistä menettelyistä sitä epäillään. Tällaisessa tilanteessa näyttönä syrjäyttämistarkoituksen puutteesta ei voida pitää sitä, että virasto ei ole löytänyt näytöksi tästä Postin sisäistä kirjeenvaihtoa.

Keskimääräiset vältettävissä olevat kustannukset alittava hinnoittelu on jo riittävä näyttö siitä, että Postin saalistushinnoittelu ja muu väärinkäyttö on vaikeuttanut SSM:n toimintaa markkinoilla tavalla, joka on ollut omiaan sulkemaan tehokkaita kilpailijoita pois markkinoilta. Mitään lisänäyttöä hinnoittelun poissulkevasta tavoitteesta ja vaikutuksesta ei tarvita.

Viraston hintaruuviarvio on virheellinen

Virasto on päätöksessään (kohta 124) todennut, että Postin menettely hinnoittelussa nostaa kilpailijan hintaa suhteessa loppuasiakkaisiin ja että Postin menettelyssä voi olla vaikutukseltaan vastaavia piirteitä kuin hintaruuvin soveltamisessa.

Unionin tuomioistuin on katsonut (asia C-52/09), että hintaruuvi voi, kun otetaan huomioon se markkinoilta syrjäyttävä vaikutus, joka sillä saattaa olla määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen kanssa vähintäänkin yhtä tehokkaisiin kilpailijoihin, jo sinällään merkitä SEUT 102 artiklassa tarkoitettua väärinkäyttöä, jollei objektiivisia perusteluja ole. Hintaruuvista on kysymys muun muassa silloin, kun kilpailijoilta perittyjen tukkuhintojen ja loppukäyttäjille tarkoitettujen vähittäishintojen välinen ero on negatiivinen. Hintaruuvin kohtuuttomuus on sidoksissa itse hintaruuvin olemassaoloon eikä kyseisen hinnaneron täsmälliseen suuruuteen. Hintaruuvin kohdalla ei ole tarvetta osoittaa, että tukkuhinnat olisivat kohtuuttoman korkeita tai vähittäishinnat saalistavia.

Viraston päätöksessä on todettu virheellisesti, että Posti perisi kaikilta asiakkailta korkeamman hinnan haja-asutusalueiden jakelusta. Tosiasiassa Posti on soveltanut aluehinnoittelua vain osaan asiakkaistaan. Joihinkin harkinnanvaraisesti valittuihin asiakkaisiin Posti on soveltanut yhtenäishinnoittelua, eli tarjonnut jakelupalvelua samaan hintaan kaikilla jakelualueilla. Yhtenäishinnoittelu on otettava huomioon hintaruuviarvioinnissa.

Postin keskeisiltä asiakkailtaan veloittaman jakeluhinnan ja Postin SSM:ltä veloittaman jakeluhinnan välinen marginaali on ollut kaikilla jakelualueilla negatiivinen. Postin hinnoittelu on estänyt vähintään yhtä tehokkaan kilpailijan eli SSM:n toiminnan markkinoilla Postin periessä omilta asiakkailtaan merkittävästi alempaa jakeluhintaa kuin SSM:ltä.

Virasto ei ole päätöksessään pitänyt tarpeellisena selvittää hintaruuvia tarkemmin, koska se ei ole löytänyt viitteitä poissuljentavaikutuksista. Perusteluna näkemykselleen virasto on viitannut saalistushinnoittelun osalta todettuun poissuljentavaikutusten arviointiin. Hintaruuvin poissuljentavaikutuksia on kuitenkin arvioitava itsenäisesti. Kysymyksessä on kielletty hintaruuvi silloin, kun määräävässä markkina-asemassa oleva yritys ei olisi pystynyt toimimaan voitollisesti, jos sen olisi pitänyt maksaa omat tukkuhintansa jälleenmyyntituotteista.

Posti ei olisi voinut tarjota jakelupalvelua omille suurasiakkailleen voitollisesti, jos se olisi joutunut maksamaan jakelusta SSM:ltä perimiään hintoja. Postin haja-asutusalueiden jakelu on SSM:n kannalta välttämätöntä, minkä lisäksi Postin toteuttaman hintaruuvin katemarginaali on negatiivinen. Nämä seikat osoittavat jo yksin, että Postin menettelyllä on ollut kilpailijoita poissulkeva vaikutus.

Muut määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä osoittavat seikat

Postilla on yksinoikeus ylläpitää postinumerojärjestelmää ja päättää postinumeroalueista sekä niiden maantieteellisistä rajoista. Posti on kieltäytynyt toukokuusta 2009 lähtien tarjoamasta SSM:lle osapostinumerojakelua.

Koska Posti tarjoaa jakelupalvelua SSM:lle vain kokonaisilla postinumeroalueilla, SSM:n on hankittava koko postinumeroalueen jakelu Postilta, vaikka yhtiöllä olisi oma jakeluverkko osassa kyseistä postinumeroaluetta. Menettely nostaa SSM:n kustannuksia merkittävästi.

Posti on myöntänyt virastolle, että se on tarjonnut osapostinumeropalvelua joillekin asiakkaille ”vielä hetken sen jälkeen”, kun se oli kieltäytynyt tarjoamasta palvelua SSM:lle vuonna 2009. SSM:llä käytössä olevien asiakirjojen perusteella Posti on vuosina 2011 ja 2012 tarjonnut osapostinumerojakelua ainakin kahdelle asiakkaalle. Osapostinumerojakelun tuotteistaminen ja tarjoaminen valikoidusti vain joillekin asiakkaille on syrjivä menettelytapa ja kiellettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.

Virasto on vähätellyt edellä mainittua menettelyä toteamalla päätöksessään, että kysymyksessä olisi yksittäistapaus. Päätöksestä ei ilmene, millä tarkkuudella virasto on pystynyt varmistumaan siitä, ettei osapostinumerojakelua ole tarjottu laajemmalle asiakaskunnalle. Postin asiassa antamat selvitykset ovat keskenään ristiriitaisia ja esiin tulleiden tosiasioiden vastaisia.

Kilpailulainsäädäntö ei salli määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä yksittäistapauksissa. Toistuvaa ja useita vuosia jatkunutta toimintaa ei toisaalta edes voida pitää yksittäistapauksena. Posti on tarjonnut osapostinumerojakelua vähintään kahdelle asiakkaalle, joista toinen on osoitteettoman jakelupalvelun merkittävin asiakas, jolla on erittäin suuret jakeluvolyymit. Markkinoiden merkittävimmän asiakkaan suosimista kilpailijan vahingoksi ei voida pitää vähäisenä yksittäistapauksena.

SSM:n käsityksen mukaan Posti on tarjonnut jakelupalveluita kyseiselle asiakkaalle keskimääräiset vältettävissä olevat kustannukset alittavaan hintaan. Merkittäviä lisäkustannuksia aiheuttavan osapostinumerojakelun tarjoaminen hinnalla, joka alittaa edullisemman peruspalvelun keskimääräiset vältettävissä olevat kustannukset, on määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.

Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoittelun ja muun asiakaspolitiikan edellytetään olevan johdonmukaista, läpinäkyvää ja ennakoitavissa olevaa. Postin hinnoittelu ei ole ollut läpinäkyvää. Postin soveltama alennuskäytäntö ei ole ollut asiakkaiden tiedossa, ja Postin hinnoittelu- ja alennusperiaatteet ovat jättäneet sille runsaasti harkinnanvaraa. Käytännössä Postin hinnoittelu on ollut suurelta osin asiakaskohtaista ja harkinnanvaraista. Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoittelua ei voida pitää läpinäkyvänä, jos asiakkaan on turvauduttava viranomaisprosessiin hinnoitteluperusteiden selvittämiseksi.

SSM:llä ei edelleenkään ole tietoa Postin ennen vuotta 2010 soveltamien alennusperusteiden määräytymisestä. Se, että Postin SSM:ltä perimä hinta noudattaa Postin hinnastoa, ei tee Postin hinnoittelusta läpinäkyvää. Posti on tarjonnut jakelupalvelua muille asiakkailleen selvästi hinnaston hintoja alemmilla hinnoilla ja jopa kokonaan erilaista hinnoittelurakennetta käyttäen. SSM:n tiedossa ei ole, millä edellytyksillä se olisi voinut päästä tämän selvästi edullisemman hinnoittelun piiriin.

Postin menettely ei ole ollut hyväksyttävää kilpailuun vastaamista. Virasto ei ole päätöksessään ottanut kantaa siihen, pitääkö se Postin kilpailuun vastaamista koskevaa puolustusta hyväksyttävänä. Kilpailuun vastaaminen on määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle sallittua vain, jos se on punktuaalista, puolustuksellista ja kohtuullista. Kilpailuun vastaaminen on puolustuksellinen toimenpide eikä sitä saa väärinkäyttää pienempien kilpailijoiden rankaisemiseksi tai aiemmin menetettyjen tai uusien asiakkaiden voittamiseksi. Kohtuullisuuden rajat ylittyvät esimerkiksi silloin, kun määräävässä asemassa oleva yritys ryhtyy systemaattisesti diskriminoimaan asiakkaitaan kohtaamansa kilpailun perusteella tai sen vastatoimenpiteet saavat saalistushinnoittelun luonteen.

Posti on myöntänyt lisäalennuksia systemaattisesti merkittävälle osalle suurasiakkaistaan ja voittaakseen asiakkaita itselleen. Postin toimia ei voida pitää punktuaalisina, puolustuksellisina eikä kohtuullisina. Postin hinnoittelu on myönnettyjen alennusten vuoksi ollut saalistavaa, sillä asiakkaiden hinnat ovat alittaneet palvelun tuottamisesta aiheutuvat keskimääräiset vältettävissä olevat kustannukset.

Kokonaisarviointi

Posti on syrjivällä hinnoittelulla, kielletyllä saalistushinnoittelulla, käyttämällä hintaruuvia, soveltamalla syrjiviä toimitusehtoja osapostinumerojakelun tarjoamisessa sekä käyttämällä läpinäkymätöntä hinnoittelua käyttänyt määräävää markkina-asemaansa väärin. Kukin edellä mainituista menettelyistä osoittaa jo yksin määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Joka tapauksessa ne kokonaisuutena arvioituna osoittavat Postin käyttäneen määräävää markkina-asemaansa väärin. Postin menettely ei ole ollut hyväksyttävää kilpailuun vastaamista.

Virasto on poistanut asian käsittelystä todeten, että se ei ollut selvitystyössään saanut viitteitä SSM:n tosiasiallisesta tai todennäköisestä sulkeutumisesta pois osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinoilta. Virasto on käsitellyt asiaa 85 kuukautta ja lopulta ratkaissut asian virheellisesti.

Virastolla ei ole ollut laissa säädettyjä edellytyksiä jättää asiaa tutkimatta. Markkinaoikeus on päätynyt virheelliseen oikeudelliseen johtopäätökseen katsoessaan, että virasto on voinut priorisointioikeutensa nojalla jättää asian tutkimatta. SSM:n oikeusturvan toteutuminen edellyttää, että korkein hallinto-oikeus ottaa kantaa Postin kilpailulain vastaiseen toimintaan. Asian palauttaminen markkinaoikeudelle tai virastolle uudelleen tutkittavaksi pitkittäisi asian käsittelyä kohtuuttomasti. Asian palauttaminen virastolle ei ole tarpeen myöskään asian selvittämistä varten. Asia on ratkaistavissa esitetyn selvityksen perusteella.

1.2.3 SSM:n viimesijaisen vaatimuksen perusteet

Viimesijaisesti ja vain, jos korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei se voi antaa asiassa SSM:n ensi- tai toissijaisen vaatimuksen mukaista päätöstä, asia tulee palauttaa KKV:lle uudelleen käsiteltäväksi. Palauttaminen KKV:lle voi tulla kysymykseen, jos korkein hallinto-oikeus arvioi viraston asian selvittämisen puutteet ja laiminlyönnit niin vakaviksi, ettei niitä voida korjata korkeimman hallinto-oikeuden tai markkinaoikeuden käsittelyn aikana.

Virasto on laiminlyönyt hallintolain 31 §:ssä tarkoitetun selvittämisvelvollisuuden.

2. Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausunto

2.1 Vaatimukset

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on Suomen Suoramainonta Oy:n valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen. Lisäksi Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vaatinut, että Suomen Suoramainonta Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

2.2 Perustelut

Virasto on viitannut markkinaoikeuden päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemäänsä valitukseen (diaarinumero 573/3/16) ja asiassa aiemmin lausumansa uudistaen esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

2.2.1 Suomen Suoramainonta Oy:llä ei ole asiassa valitusoikeutta

SSM:llä ei hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin nojalla ole valitusoikeutta viraston Leijonajakelu-yrityskauppavalvonta-asiassa tekemästä ratkaisusta. Viraston kyseinen päätös ei ole koskenut yhtiön etua hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

SSM:llä ei ole valitusoikeutta myöskään väitettyä kilpailunrajoitusta koskevassa asiassa tehdystä ratkaisusta, sillä viraston valituksessaan yksilöimällä tavalla tällä viraston päätöksellä ei ole yhtiön oikeusasemaan kohdistuvaa suoraa tai välitöntä vaikutusta. Korkeimman hallinto-oikeuden ei siten tule ottaa SSM:n valitusta tutkittavaksi miltään osin.

2.2.2 Yrityskauppasitoumuksen väitetty rikkominen

SSM:n ensisijainen vaatimus on hylättävä, jos yhtiöllä katsotaan olevan valitusoikeus yrityskauppasitoumuksen väitetystä rikkomisesta. Virasto tai sitoumusten valvontaa toteuttamaan määrätty riippumaton asiantuntija eivät ole havainneet ehtovalvonnassaan Postin rikkoneen sitoumusta 12.

Virasto on yrityskauppapäätöksen tekemisestä alkaen katsonut, että sitoumuksen 12 tarkoituksena on ollut korostaa kilpailunrajoituslain sisältämän määräävän markkina-aseman väärinkäyttökiellon merkitystä Postin toiminnassa. Sitoumuksella 12 ei ole pyritty asettamaan Postille tämän pidemmälle meneviä velvoitteita. Sitoumuksella 12 on ollut ehtokokonaisuutta täydentävä merkitys.

2.2.3 Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan asian poistaminen käsittelystä

SSM:n toissijainen vaatimus on hylättävä, jos yhtiöllä katsotaan olevan valitusoikeus siltä osin kuin kysymys on epäillystä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä.

Virasto ei ole jättänyt asiaa tutkimatta vaan poistanut asian käsittelystä. Koska virasto ei ole selvityksissään löytänyt näyttöä kielletystä menettelystä, asiassa ei ole ollut aihetta ryhtyä enempiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituslain (480/1992) 12 §:n ja kilpailulain 31 §:n nojalla. Kilpailulain 32 § ei sovellu asiaan.

Asian poistaminen käsittelystä ei ole loukannut SSM:n oikeutta. Virasto on asiaa tutkittuaan ja selvitettyään poistanut asian käsittelystä, koska se ei selvityksissään löytänyt näyttöä kilpailulain vastaisesta menettelystä. Päätös ei ole estänyt SSM:ää käyttämästä siviilioikeudellisia oikeussuojakeinoja.

Viraston päätöksessä esitetyin perustein asiassa on ollut aiheellista arvioida Postin menettelytapoja valtakunnallisilla osoitteettoman suorajakelun markkinoilla määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevien säännösten nojalla. Asian lopputuloksen vuoksi Postin asemaa markkinoilla ei ole kuitenkaan ollut tarpeen määritellä täsmällisesti.

Hintasyrjintä

Asiassa ei ole saatu näyttöä kilpailulain vastaisesta hintasyrjinnästä. Kuten virasto on päätöksessään todennut, erilaisten hintojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla voi olla määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, mutta erilaisten hintojen soveltaminen voi myös lisätä yritysten välistä kilpailua. Toisin sanoen myös määräävässä markkina-asemassa olevalla yrityksellä on lähtökohtaisesti oikeus päättää vapaasti hinnoittelustaan, eikä laista seuraa minkäänlaista tasapuolisuusvelvoitetta.

Unionin tuomioistuimen Post Danmark -tapauksessa (asia C-209/10) antaman ennakkoratkaisun mukaan määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen kilpailijansa tiettyihin aikaisempiin asiakkaisiin soveltaman alhaisten hintojen käytönnön ei voida katsoa olevan markkinoilta syrjäyttämiseen perustuvaa väärinkäyttöä pelkästään sillä perusteella, että hinta, jota määräävässä markkina-asemassa oleva yritys soveltaa yhteen asiakkaaseen, on tasolla, joka alittaa toiminnasta aiheutuvat keskimääräiset kokonaiskustannukset, mutta ylittää siitä aiheutuvat keskimääräiset lisäkustannukset.

Kilpailua rajoittavien vaikutusten arvioimiseksi on tämänkaltaisissa olosuhteissa selvitettävä, seuraako määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoittelusta ilman objektiivista perustelua se, että määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen kilpailija tosiasiallisesti tai todennäköisesti syrjäytyy markkinoilta kilpailun haitaksi ja vastoin kuluttajien etua. Toisin sanoen, määräävässä markkina-asemassa oleva yritys voi soveltaa tiettyihin asiakkaisiin poikkeavaa kokonaiskustannukset alittavaa hintaa, mutta tämä ei saa tosiasiallisesti tai todennäköisesti syrjäyttää yhtä tehokasta kilpailijaa markkinoilta. Kuten viraston päätöksestä ilmenee, tällaisesta tosiasiallisesta tai todennäköisestä kilpailun syrjäytymisestä ei ole saatu näyttöä.

Virasto on ottanut päätöksessään huomioon, että Posti ilmoitti suunnittelevansa muutoksia alennusperusteisiinsa vuoden 2014 aikana. Virastolla ei ole ollut perusteita jatkaa selvityksiä tai ryhtyä enempiin toimenpiteisiin.

SSM:n väite, jonka mukaan Posti soveltaisi aluehinnoitteluaan vain osaan asiakkaistaan ja tarjoaisi joillekin asiakkaille yhtenäistä hinnoittelua, jossa jakelupalvelun hinta on sama kaikilla alueilla, ei pidä paikkaansa. SSM:n väärä käsitys johtuu ilmeisesti siitä, että Postin laskulla näkyy selkeyden vuoksi yksi hinta, joka sisältää painotetun keskiarvohinnan eri alueilta.

Virasto ei katso, että SSM:n valituksessaan esittämät seikat antaisivat aihetta muuttaa viraston asiassa tekemää päätöstä.

Saalistushinnoittelu

Asiassa ei ole saatu näyttöä Postin kilpailulain vastaisesta saalistushinnoittelusta. Virasto on tehnyt saalistushinnoitteluarviointinsa asianmukaisesti soveltamalla oikeuskäytännössä vakiintuneita arviointikriteerejä.

Viraston arvioinnissa Postin hinnoista suhteessa sen kustannuksiin ei ole mitään epäselvää tai ristiriitaista. Saalistushinnoittelua voidaan arvioida vertailemalla yksikköhintoja keskimääräisiin muuttuviin kustannuksiin (AVC) ja keskimääräisiin vältettävissä oleviin kustannuksiin (AAC). Virasto on selvittänyt ja arvioinut molempia kustannussuureita. Lisäksi viraston tarkastuksella Postilta haltuunsa saamien asiakirjojen ja Postin antamien selvitysten mukaan Postin keskimääräinen vältettävissä oleva kustannus on perustellusti yhtä suuri kuin sen keskimääräinen muuttuva kustannus. Tällöin saalistushinnoitteluarvion lopputulos on sama riippumatta siitä, verrataanko hintoja AVC- vai AAC-suureeseen.

Siltä osin kuin SSM on kyseenalaistanut Postin kustannuslaskelmat, virasto katsoo päätöksessään todetun mukaisesti arvioineensa tarkastuksella haltuun saaduissa asiakirjoissa ja Postin 23.4.2014 toimittamassa selvityksessä olevat objektiiviset laskelmat Postin kustannuksista. Virastolla ei ole ollut perusteita kyseenalaistaa laskelmia.

Copenhagen Economics -konsulttitoimiston laskelmat perustuvat oletuksiin Postin kustannuksista. Laskelma on jo lähtökohtaisesti tehty väärin perustein, sillä vertailuasiakkaan osalta esitetty hinta on painotettu keskiarvo Postin eri hinta-alueilta (mukaan lukien A-, B- ja C-hinta-alueet), kun SSM:n hinnat ovat erikseen kultakin hinta-alueelta. Oikeuskäytännön nojalla arvioinnissa on oletuksiin perustuvien laskelmien sijasta otettava ensisijaisesti huomioon Postin sisäiset laskelmat kustannuksistaan, kuten virasto on päätöksestään ilmenevin tavoin tehnyt.

Viraston tekemä päätös on kysymyksessä olevilta osin perustunut ensisijaisesti saalistushinnoitteluarviointiin. Jo tämän niin kutsutun Akzo-testin perusteella on todettavissa, ettei Postin menettelyllä ole ollut nähtävissä tosiasiallisia tai todennäköisiä poissuljentavaikutuksia. Toisin sanoen, kun Postin hinnat ovat asiassa saadun näytön perusteella muuttuvia kustannuksia korkeammat eikä Postilla ole ollut vahvistettua suunnitelmaa poistaa kilpailua markkinoilta, ei asiassa yksin tämän perusteella ole ollut aihetta ryhtyä enempiin toimenpiteisiin. Varmistuakseen siitä, ettei markkinoilla ole nähtävissä poissuljentaa, virasto on lisäksi arvioinut SSM:n ja Postin välistä kilpailutilannetta sekä SSM:n liiketoiminnan kannattavuutta. Tältäkin osin virasto on päätynyt siihen, ettei saadun näytön perusteella menettelyssä ole ollut nähtävissä poissulkevia vaikutuksia.

Hintaruuvi

Asiassa ei ole saatu näyttöä myöskään kilpailulain vastaisesta hintaruuvihinnoittelusta. Kuten viraston päätöksestä ilmenee, Posti perii muiltakin asiakkailtaan korkeamman hinnan haja-asutusalueiden jakelusta.

Posti myöntää alennuksia toistuvuudesta, vuosivolyymista, ennakkotiedon antamisesta ja tuotannon esikäsittelyn suorittamisesta. Lisäksi Postin hinnoittelu perustuu siihen, että asiakkailta peritään korkeampi hinta haja-asutusalueella, jossa on korkeammat jakelukustannukset. SSM ei ota huomioon, että sen vertailuasiakkaan vuosivolyymi ja jakelun aluejakauma ovat täysin erilaiset SSM:ään verrattuna. Lisäksi toisin kuin vertailuasiakas, SSM ei anna Postille vuosisuunnitelmaa eikä tee esikäsittelyä ja toimittaa ennakkotiedon vertailuasiakasta myöhemmin, minkä vuoksi SSM ei perustellusti saa vastaavia alennuksia. Kilpailuoikeudellista hintaruuviarviointia ei voi tehdä siten kuin SSM valituksessaan esittää.

Posti ei ole vertikaalisesti integroitunut yritys, eikä Postilla ole erikseen hintoja eri myyntiportaille. Posti soveltaa samaa perushinnastoa kaikkiin osoitteettoman suorajakelun asiakkaisiinsa mukaan luettuna SSM. Lisäksi asiassa on otettava huomioon, että SSM:llä on jatkuvasti ollut oma kattava jakeluverkko ja yhtiö on ollut riippuvainen Postin jakeluverkosta ainoastaan haja-asutusalueilla. Asiassa saatu näyttö ei ole viitannut siihen, että SSM olisi Postin hinnoittelun johdosta sulkeutumassa tosiasiallisesti tai todennäköisesti pois osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinoilta. Viraston päätöksessä on siten perustellusti päädytty siihen, ettei asiaa ole ollut tältäkään osin aiheellista selvittää enempää tai ryhtyä muihin toimenpiteisiin.

Muut seikat

Asiassa ei ole saatu näyttöä kilpailulain vastaisista syrjivistä ehdoista myöskään Postin osapostinumerojakelun osalta. Osapostinumeroalueiden tarjonnassa ei ole ollut kysymys laajuudeltaan ja merkitykseltään sellaisesta menettelystä, johon olisi ollut aiheellista puuttua terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.

Hinnoittelun läpinäkymättömyyden osalta viraston päätöksestä käy ilmi, että viimeaikaisen kilpailuoikeuskäytännön mukaan on tarkasteltava menettelyn tosiasiallisia ja todennäköisiä poissulkevia vaikutuksia. Tällaisista poissuljentavaikutuksista ei ole saatu näyttöä. Kilpailuoikeudellisessa arvioinnissa on otettava huomioon kunkin yksittäistapauksen kaikki olosuhteet. Tässä tapauksessa on erityisesti tullut ottaa huomioon SSM:n kilpailutilanne Postin kanssa.

Postin läpinäkyvä ja asiakaskohtaisesti yhdenmukainen hinnoittelu olisi todennäköisesti kilpailulle vahingollista, jos Postin kilpailijat tietäisivät tarkasti sen hinnoitteluperusteet ja hintatason. Tällöin markkinoiden hintataso voisi muodostua jopa nykyistä korkeammalle tasolle asiakkaiden vahingoksi. Asiassa ei ole perusteltua vaatia Postilta täysin läpinäkyvää hinnoittelua.

2.2.4 Suomen Suoramainonta Oy:n viimesijainen vaatimus

SSM:n valitus tutkittaessa on myös yhtiön viimesijainen vaatimus hylättävä. Virasto ei ole laiminlyönyt selvittämisvelvollisuuttaan. Asiaa ei näin ollen ole aihetta palauttaa virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

3. Posti Group Oyj:n selitys

3.1 Vaatimukset

Posti Group Oyj on Suomen Suoramainonta Oy:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus:

1. ensisijaisesti jättää Suomen Suoramainonta Oy:n valituksen tutkimatta asianosaisaseman puuttumisen vuoksi (a) Leijonanjakelu-yrityskauppapäätöksen sitoumuksen 12 väitettyä rikkomista koskevilta osin ja (b) koskien Postin väitettyä määräävää asemaa ja sen väärinkäyttöä;

2. toissijaisesti, mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, että Suomen Suoramainonta Oy on asianosainen joko kohdan (a) tai (b) osalta ja tutkii tältä osin asian, hylkää Suomen Suoramainonta Oy:n valituksen ja vaatimukset kokonaisuudessaan perusteettomina sekä väitetyn määräävän markkina-aseman väärinkäytön että väitetyn Leijonajakelu-yrityskauppapäätöksen sitoumuksen rikkomisen osalta;

3. hylkää Suomen Suoramainonta Oy:n vaatimuksen sen vapauttamisesta velvollisuudesta korvata Postin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa; sekä

4. velvoittaa Suomen Suoramainonta Oy:n korvaamaan Postille asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

3.2 Perustelut

Posti on asiassa aiemmin esittämänsä uudistaen esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

3.2.1 Yrityskauppasitoumuksen väitetty rikkominen

Markkinaoikeus on ratkaissut asian oikein katsoessaan, että viraston päätös ei ole tältä osin vaikuttanut hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi SSM:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

SSM:n asema Postin kilpailijana ja asiakkaana ei sellaisenaan muodosta sille asianosaisasemaa. Sitoumuksella 12 ei ole luotu sitovia vaikutuksia SSM:n ja Postin välisiin oikeussuhteisiin, eikä sitoumus luo SSM:lle oikeuksia. Kyseisen päätöksen asiallinen ulottuvuus rajoittuu yksinomaan virastoon ja Postiin. Sitoumuksen vaikutukset SSM:n toimintaan ovat olleet ainoastaan välillisiä.

Posti ei ole rikkonut Leijonajakelu-yrityskaupan sitoumusta 12. Sitoumus 12 on koskenut ainoastaan sellaisia markkinoita, joilla Postilla on määräävä markkina-asema. Sitoumus ei siten ole edes koskenut osoitteetonta suoramainonnan jakelua.

3.2.2 Väitetty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö

Suomen Suoramainonta Oy:n asianosaisasema

SSM:llä ei ole asianosaisasemaa myöskään siltä osin kuin se katsoo Postin syyllistyneen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön. Markkinaoikeuden päätös on tältä osin virheellinen. Koska kyseinen seikka ei ole kuitenkaan vaikuttanut asian lopputulokseen, Posti ei ole katsonut aiheelliseksi valittaa markkinaoikeuden päätöksestä.

Postin hinnoitteluratkaisut eivät ole välittömästi vaikuttaneet Postin kilpailijoiden oikeuksiin, velvollisuuksiin tai etuihin siten kuin asianosaisasemalta edellytetään. Kilpailijoihin ja asiakkaisiin markkinoiden kautta mahdollisesti heijastuvat vaikutukset ovat olleet enintään välillisiä.

Markkinaoikeus on virheellisesti antanut merkitystä asianosaisaseman arvioinnissa sille, että vain virasto voi tehdä asiassa esityksen markkinaoikeudelle. Asianosaisasema ja valitusoikeus eivät voi syntyä markkinaoikeuden esittämin tavoin sen perusteella, että esityksen seuraamusmaksusta markkinaoikeudelle voi tehdä ainoastaan virasto. Lainsäätäjän tarkoitus on ollut, että asianosaisasema eli valitusoikeus on vain sellaisella elinkeinonharjoittajalla, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee.

Posti ei ole määräävässä markkina-asemassa osoitteettoman suoramainonnan markkinoilla

Postin markkinaosuus on ollut valituksessa kysymyksessä olevalla ajanjaksolla osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinoilla valtakunnallisesti SSM:n markkinaosuutta vastaava. Jos markkinaa tarkasteltaisiin alueellisesti tai paikallisesti, olisi SSM:llä ollut kyseisenä ajanjaksona useilla alueilla markkinaosuuksien perusteella tarkasteltuna määräävä markkina-asema tai vähintäänkin merkittävää markkinavoimaa.

Alalle tulon kynnys haja-asutusalueelle ei ole korkea. Haja-asutusalueille tulo erityisesti osoitteettomissa suorajakeluissa ei edellytä merkittäviä investointeja tai uponneita kustannuksia. Alalle tulo ei ole edellyttänyt postitoimilupaa tai merkittäviä teknisiä tai rahoituksellisia resursseja.

Mikäli maantieteellinen markkina määriteltäisiin Postin näkemyksestä poiketen koskemaan haja-asutusaluetta kategorisesti, on tälle markkinalle erityisen helppo tulla. Alalle tulo on helppoa, koska alalle tulijan ei tarvitse huolehtia laajasta jakelualueesta, vaan se voi halutessaan keskittyä tiettyyn pienempään alueeseen Postille yleispalveluvelvoitteessa asetetun valtakunnallisen jakelun sijaan.

Jakeluverkolla tai osoitetietojärjestelmällä ei ole osoitteettomassa jakelussa merkitystä. Posti ei saa tältä osin muihin osoitteetonta suorajakelua tarjoaviin yhtiöihin nähden kilpailuetua. Osoitteettomassa suorajakelussa ei tarvita koko maan kattavaa jakeluverkkoa. Alueellisen jakeluverkon perustaminen on täysin mahdollista.

Pelkästään se seikka, että SSM on puhtaasti omista liiketaloudellisista syistä halunnut ostaa Postin kilpailijana Postilta jakelua haja-asutusalueella alihankintana (eikä ole halunnut investoida vastaavaan jakeluverkkoon edes osittain), ei ole riittävä peruste sille, että Postin asemaa tulisi arvioida määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevien säännösten näkökulmasta tai että Posti olisi ollut kyseisellä alueella ”superdominantti”.

Arvioitaessa määräävän markkina-aseman olemassaoloa on otettava huomioon myös yritysten taloudelliset resurssit suhteessa toisiinsa. SSM:llä on ollut kaikki taloudelliset mahdollisuudet ja resurssit kilpailevan jakeluverkon perustamiseen myös jakelualueille C tai osalle niitä. Verkon ei myöskään tarvitse olla yhtä kattava kuin esimerkiksi Postin yleispalveluvelvoitteeseen perustuvan päiväjakeluverkon mahdollistaakseen SSM:lle kannattavan ja menestyksellisen toiminnan osoitteettomissa suorajakeluissa.

Postin hinnoittelussa tai muussakaan menettelyssä ei ole koskaan ollut kysymys määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä. Virasto on arvioinut Postin menettelyä paitsi poikkeuksellisen laajasti ja pitkään, myös erilaisilla arviointimetodeilla.

Hinnoittelun syrjivyys

Postin soveltama hinnoittelu ei ole syrjinyt SSM:ää. Yhtiön Postin hinnoittelusta esittämät väitteet ovat virheellisiä ja tarkoitushakuisia. SSM on verrannut keskenään erilaisten asiakkaiden hinnoittelua.

Posti on soveltanut samanlaisiin asiakkaisiinsa samanlaista hinnoittelua. Postin hinnoittelu- ja alennusperusteet ovat olleet kaikille asiakkaille samat, mutta hinnat ovat vaihdelleet riippuen siitä, mihin alennuksiin asiakas on ollut ominaisuuksiensa perusteella oikeutettu. Postin asiakkailtaan perimä hinta on perustunut lähetyksen painoon ja postinumerojakaumaan (A-, B-, C-alueet) sekä lähetysten toistuvuuteen, vuosivolyymiin, asiakkaan toimittamaan ennakkotietoon ja tuotannon esikäsittelyyn.

Posti on ottanut alueellisen hinnoittelun käyttöön osoitteettomissa jake-luissa 1.1.2010 lukien ja jakanut samalla Suomen kolmeen eri jakelualueeseen. Postilla on jakelualueilla erilaiset kustannukset. Lähetyksien alueellinen jakauma on siten vaikuttanut asiakkaan hintaan.

Jakelun kustannukset eri alueilla vaihtelevat suuresti. SSM eroaa alueelliselta jakaumaltaan kaikista muista Postin asiakkaista, joiden jakauma ei ole niin voimakkaasti keskittynyt kustannuksiltaan kalleimmalle jakelualueelle C.

Pääsääntöisesti asiakkailla on ollut Postin hinnaston mukaisesti erikseen annettu alueellinen hinta A-, B- ja C-alueilla. Kaikille valtakunnallisesti keskitettyä suoramainontaa hankkiville ketjuasiakkaille ei ole kuitenkaan niiden omien toiveiden ja toimintaperiaatteiden vuoksi annettu erillisiä alueellisia hintoja.

Joillakin Postin asiakkailla on ollut käytössä keskihinta. Se on muodostettu laskemalla hinnastohinnoista alennusperusteiden mukaiset alennusprosentit ja määrittämällä asiakkaan aluejakauman ja lähetyksen painon perusteella asiakkaalle kyseinen keskihinta. Olennaista on ollut, että myös Postin tarjoamassa keskihinnassa on otettu huomioon alueelliset erot lähetysten postinumerojakauman perusteella. SSM:lle ei ole edes voitu laskea keskihintaa, sillä sen lähetykset ovat vaihdelleet volyymiltaan ja aluejakaumaltaan viikoittain ja olleet täysin ennakoimattomia.

SSM ei ole antanut postitettavista eristä etukäteen ennakkotietoa, jonka avulla postinkäsittelyn ja -jakelun resursseja voidaan kohdistaa ja varmistaa, että sovittu jakelun palvelutaso toteutuu. Ennakkotieto säästää merkittävällä tavalla Postin kustannuksia, koska tällöin tuotantoresurssit voidaan kohdentaa optimaalisesti. SSM ei myöskään, toisin kuin muut sen kanssa samoilla volyymeilla toimivat asiakkaat, lajittele lähetyksiään, mikä säästäisi Postin kustannuksia, vaan sen lähetykset tulevat satunnaisen kokoisina erinä satunnaisesti Postin lajitteluun ja jakeluun. SSM ostaa Postilta jakelut vain siellä, missä sillä ei ole omaa jakeluverkkoa, ja kulloisenkin asiakastilanteensa ja tilaustensa mukaan.

Alennukset on otettu huomioon SSM:n hinnoissa samalla tavalla syrjimättömästi sekä Postin hinnoitteluohjeen mukaisesti kuin muidenkin Postin asiakkaiden hinnoissa. Kysymys ei näin ollen ole ollut samanlaisia kauppakumppaneita syrjivistä ja niitä epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavista ehdoista.

Saalistushinnoittelu

Posti on osoittanut virastolle toimittamissaan lukuisissa selvityksissä, että Postin hinnoittelu ei ole kilpailulain vastaisella tavalla alittanut palvelusta aiheutuneita kustannuksia. Virasto on päätynyt 25.6.2014 tekemässään päätöksessä samaan lopputulokseen.

Virasto on arvioinut väitettyä saalistushinnoittelua oikein ja oikeuskäytännössä vahvistettujen kriteerien mukaan. Saalistushinnoittelua vastaavista menettelyistä, eli muuttuvien kustannusten keskiarvoa (AVC) alhaisemmista hinnoista, ei ole saatu näyttöä.

Viraston tekemät selvitykset ovat osoittaneet, että SSM on vuosina 2007–2013 pystynyt toimimaan kannattavasti osoitteettoman suoramainonnan jakelumarkkinoilla, vaikka SSM:n hinnat ovat olleet Postia alemmalla tasolla. SSM on pystynyt pitämään jakeluverkkonsa ja osin laajentamaankin sitä vuosina 2007–2013 sekä toimimaan samaan aikaan kokonaisuudessaan kannattavana yrityksenä. SSM:n syrjäytymisestä tai edes potentiaalisesta poissuljennasta markkinoilta ei ole saatu käsillä olevassa asiassa mitään näyttöä.

Hintaruuvi

Hintaruuviarviointia ei voida soveltaa kyseessä olevalla markkinalla siten kuin SSM on esittänyt. Tarkasteltavana oleva osoitteettoman jakelun markkina ei ole vertikaalisesti integroitunut, eikä markkinalla ole sellaista tukkutuotetta, josta perittyä hintaa voitaisiin verrata Postin lopputuotteesta asiakkaalta perimään hintaan. Postin jakelupalvelu on sama tuote, jota tarjotaan SSM:lle ja muille Postin asiakkaille sellaisenaan. Kysymys ei siten ole väli- tai tukkutuotteesta, johon hintaruuvia voitaisiin soveltaa.

Hinnan edullisuus voi johtua myös objektiivisesti perustelluista syistä. Se seikka, että SSM ei toimintatapojensa vuoksi saa yhtä suurta alennusta hinnoistaan kuin jokin toinen asiakas, ei osoita hintaruuvin olemassaoloa.

Postin jakelupalvelussa ei ole kysymys sellaisesta objektiivisesti välttämättömästä komponentista, joka olisi välttämätön lopputuotteen tarjoamiseksi. Posti ei ole pakollinen kauppakumppani SSM:lle, jonka ostot Postilta perustuvat sen omiin liiketaloudellisiin päätöksiin ostaa tiettyjen alueiden jakelu Postilta alihankintana sen sijaan, että yhtiö itse panostaisi verkon rakentamiseen. Postia ei tästä syystä edes voitaisi velvoittaa palvelun tarjoamiseen SSM:lle.

Muut väitteet

Virasto ei ole löytänyt tutkimuksissaan näyttöä kilpailulain vastaisista syrjivistä ehdoista osapostinumerojakelun tarjoamisen osalta tai muiltakaan osin. Se, että SSM on mahdollisesti joutunut luopumaan osin voitoistaan, liittyy osoitteettoman suoramainonnan jakelun kannattavuuden laskuun ja kulujen nousuun sekä kovaan kilpailutilanteeseen markkinoilla.

SSM:lle, kuten muillekin Postin asiakkaille, on ollut selvää, mistä niiden hinnat ja alennukset ovat muodostuneet. Hintojen läpinäkyvyyden arvioinnissa on otettava huomioon yksittäistapauksen kaikki olosuhteet. Kilpailulain nojalla ei voida perustella sitä, että Postilla olisi velvollisuus paljastaa kilpailijalleen yksityiskohtaisesti oma hinnoittelunsa, etenkin kun Posti ja SSM ovat kilpailleet tasavertaisesti samoista asiakkaista osoitteettoman suoramainonnan jakelumarkkinoilla.

Kilpailulain 2 §:ää ei sovelleta sopimuksiin eikä järjestelyihin, jotka koskevat työmarkkinoita. Postialalla voimassaolevalle työehtosopimukselle ei siten voida antaa asiassa kilpailuoikeudellista merkitystä. Kysymyksessä ei myöskään ole Postin solmima työehtosopimus, vaan yleinen työehtosopimus, jossa osapuolina ovat alan työnantaja- ja työntekijäjärjestöt.

Virasto ei ole tutkimuksissaan löytänyt sellaista näyttöä, jonka perusteella Postin menettelyä olisi ollut perusteltua selvittää enempää tai ryhtyä toimenpiteisiin. Virasto on käsitellyt asiaa aineellisesti niin pitkälle, että on voitu tehdä johtopäätös siitä, ettei asiassa saatu näyttö riitä osoittamaan rikkomusta.

3.2.3 Suomen Suoramainonta Oy:n viimesijainen vaatimus

Asia on käsitelty jo markkinaoikeudessa sekä KKV:ssa kilpailulaissa ja hallintolaissa edellytetyllä tavalla.

Asian palauttaminen virastolle ei ole asian ratkaisemisen kannalta tarpeen.

4. Suomen Suoramainonta Oy:n vastaselitys

Suomen Suoramainonta Oy on Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausunnon ja Posti Group Oyj:n selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt, että korkein hallinto-oikeus harkitsee asiassa ennakkoratkaisupyynnön tekemistä unionin tuomioistuimelle, mikäli se katsoo asian olevan unionin nykyisen oikeuskäytännön valossa epäselvä, ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Asiassa on saatu riittävästi näyttöä siitä, että Posti on myöntänyt osoitteettoman suoramainonnan markkinoiden kannalta tärkeille suurasiakkaille harkinnanvaraisia lisäalennuksia, joita ei ole myönnetty SSM:lle, ja että Posti on tarjonnut osapostinumerojakelua valikoiduille muille asiakkaille, mutta kieltäytynyt tarjoamasta vastaavaa palvelua SSM:lle.

Asiassa on kiistanalaista, miten saatua näyttöä olisi tulkittava SEUT 102 artiklan näkökulmasta ja erityisesti millä tavalla poissuljentavaikutus on otettava asiassa huomioon.

5. Muut kirjelmät ja merkinnät

Suomen Suoramainonta Oy:n vastaselitys ja oikeudenkäyntikulujen määrää koskeva ilmoitus on lähetetty tiedoksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle sekä Posti Group Oyj:lle.

Posti Group Oyj on antanut Suomen Suoramainonta Oy:n vastaselityksen johdosta lisäselityksen, jossa se on muun ohella esittänyt, ettei asiassa ole tarvetta pyytää ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta.

Lisäselitys ja Posti Group Oyj:n oikeudenkäyntikulujen määrää koskeva ilmoitus on lähetetty tiedoksi Suomen Suoramainonta Oy:lle sekä Kilpailu- ja kuluttajavirastolle.

Suomen Suoramainonta Oy on toimittanut lisälausuman, joka on lähetetty tiedoksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle sekä Posti Group Oyj:lle.

Posti Group Oyj on toimittanut SSM:n lisälausuman johdosta lisäkirjelmän, joka on lähetetty tiedoksi Suomen Suoramainonta Oy:lle sekä Kilpailu- ja kuluttajavirastolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Suomen Suoramainonta Oy:n vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Kilpailu- ja kuluttajaviraston valitusta.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

Posti Group Oyj:n vaatimus Suomen Suoramainonta Oy:n valituksen tutkimatta jättämisestä hylätään.

Suomen Suoramainonta Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Suomen Suoramainonta Oy:n ja Posti Group Oyj:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisun pyytäminen

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille unionin oikeuden tulkinnasta sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen. Ennakkoratkaisun pyytämistä koskeva Suomen Suoramainonta Oy:n vaatimus on siten hylättävä.

2. Pääasia

2.1 Muutoksenhakua koskevat säännökset

Kilpailulain 44 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston kilpailulain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Kilpailulain 44 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan markkinaoikeuden kilpailulain nojalla antamaan päätökseen saa hakea valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

2.2 Kilpailu- ja kuluttajaviraston valitus

Asiassa on viran puolesta ratkaistava kysymys siitä, onko Kilpailu- ja kuluttajavirastolla, jonka päätöstä markkinaoikeus ei ole muuttanut, asiassa valitusoikeus.

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Suomen Suoramainonta Oy:n valituksen osin tutkimatta ja osin hylännyt sen. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että korkeimman hallinto-oikeuden tulee jättää Suomen Suoramainonta Oy:n valitus tutkimatta myös siltä osin kuin markkinaoikeus on tutkinut Suomen Suoramainonta Oy:n valituksesta asian ja hylännyt yhtiön valituksen. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksessaan esittänyt perusteena vaatimukselleen, että markkinaoikeus on soveltanut asiassa väärin lakia katsoessaan, että virasto oli jättänyt asian tutkimatta kilpailulain 32 §:n nojalla, vaikka asiassa oli suoritettu kilpailulain 31 §:ssä tarkoitetut selvittämistoimet. Suomen Suoramainonta Oy:llä ei viraston valituksen mukaan ole hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentti huomioon ottaen ollut asiassa valitusoikeutta.

Asiassa on arvioitava Kilpailu- ja kuluttajaviraston omaa valitusoikeutta hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin perusteella.

Kun otetaan huomioon markkinaoikeuden päätöksen lopputulos, Kilpailu- ja kuluttajaviraston valitus kohdistuu, siltä osin kuin Kilpailu- ja kuluttajavirasto katsoo markkinaoikeuden soveltaneen lakia väärin, markkinaoikeuden päätöksen perusteluihin. Päätöksen perusteluihin ei voida erikseen hakea muutosta. Siltä osin kuin Kilpailu- ja kuluttajavirasto on katsonut valituksessaan, että Suomen Suoramainonta Oy:llä ei ollut valitusoikeutta Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksestä, asiassa ei ole kysymys sellaisesta julkisen edun valvonnasta, jonka vuoksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolla olisi asiassa valitusoikeus.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston valitus on siten jätettävä tutkimatta.

2.3 Suomen Suoramainonta Oy:n valitus

Asiassa on ratkaistavana kysymys Suomen Suoramainonta Oy:n oikeudesta hakea muutosta markkinaoikeuden valituksenalaiseen päätökseen, jolla markkinaoikeus on osaksi jättänyt Suomen Suoramainonta Oy:n valituksen tutkimatta ja muutoin hylännyt yhtiön valituksen. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa kuultu Posti Group Oyj on selityksessään vaatinut, että Suomen Suoramainonta Oy:n valitus jätetään kokonaan tutkimatta.

Asiassa on tässä yhteydessä samoin ratkaistava Suomen Suoramainonta Oy:n valituksesta, onko markkinaoikeus voinut jättää Suomen Suoramainonta Oy:n valituksen osittain tutkimatta koskien yrityskauppasitoumuksen väitettyä rikkomista.

Asia on tullut viranomaisessa vireille Suomen Suoramainonta Oy:n tekemästä toimenpidepyynnöstä. Toimenpidepyynnössä on pyydetty viranomaista selvittämään, onko Itella Oyj (sittemmin Posti Group Oyj) syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön osoitteettoman suoramainonnan jakelussa. Asia on tullut vireille 30.5.2007 ja Kilpailu- ja kuluttajavirasto on suorittamiensa selvitysten jälkeen poistanut sen käsittelystään 25.6.2014 tekemällään päätöksellä kilpailulain 31 §:n nojalla.

Viraston päätöksessä todetulla tavalla virasto on selvittänyt Itellan hinnoittelua ja menettelyä osoitteettoman suorajakelun markkinoilla vuosina 2007–2013. Viraston asiassa saamien selvitysten perusteella ei ollut kuitenkaan saatu sellaista näyttöä, että Itellan hinnoittelua ja menettelyä markkinoilla olisi ollut perusteltua selvittää enempää tai ryhtyä muihin toimenpiteisiin kilpailulaissa ja sitä ennen voimassa olleessa kilpailunrajoituslaissa tarkoitetun määräävän markkina-aseman väärinkäytön osalta, kun otettiin huomioon osoitteettoman suoramainonnan liiketoiminnan olosuhteet. Selvitystyössä virasto ei ollut saanut viitteitä Suomen Suoramainonta Oy:n tosiasiallisesta tai todennäköisestä sulkeutumisesta pois osoitteettoman suoramainonnan jakelun markkinoilta, minkä lisäksi ratkaisussa oli otettu huomioon Itellan ilmoitus muuttaa hinnoittelumenettelyään läpinäkyvyysongelman ja kilpailun poissuljentaepäilyjen vuoksi vuoden 2014 alusta.

Edellä esitetyn perusteella ja asiaa kokonaisuutena arvioiden Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole pitänyt kilpailulain 7 §:n ja sitä ennen voimassa olleen kilpailunrajoituslain 6 §:n nojalla perusteltuna ryhtyä toimenpiteisiin tai selvittää asiaa enempää terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla. Asiassa ei viraston päätöksen mukaan ollut myöskään ilmennyt, että Itellan hinnoittelua ja menettelyä markkinoilla olisi pidettävä Leijonajakelu-yrityskaupassa asetettujen sitoumusten (1 ja 12) rikkomisena.

Kun otetaan huomioon Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen sisältö, jolla virasto asiaa selvitettyään on poistanut asian käsittelystään eli asiallisesti hylännyt sille tehdyn toimenpidepyynnön, asiassa on ollut kysymys hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetusta valituskelpoisesta päätöksestä. Kun otetaan huomioon päätöksen sisältö, Suomen Suoramainonta Oy:llä on ollut oikeus hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianosaisena hakea valittamalla muutosta markkinaoikeudelta ja edelleen korkeimmalta hallinto-oikeudelta markkinaoikeuden osin jätettyä tutkimatta ja osin hylättyä yhtiön viranomaisen päätöksestä tekemän valituksen. Posti Group Oyj:n vaatimus Suomen Suoramainonta Oy:n valituksen tutkimatta jättämisestä on siten hylättävä.

Kun otetaan huomioon markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainittujen oikeusohjeiden lisäksi kilpailulain 31 §, markkinaoikeuden on tullut jättää Suomen Suoramainonta Oy:n valitus tutkimatta siltä osin kuin valituksessa on ollut kysymys yrityskauppaehdon väitetystä rikkomisesta ja muilta osin hylätä yhtiön valitus. Suomen Suoramainonta Oy:n valitus on siten hylättävä. Markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Suomen Suoramainonta Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti ei ole kohtuutonta, että Posti Group Oyj korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta huolimatta ei saa asiassa korvausta korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneista oikeudenkäyntikuluistaan. Tähän nähden ei ole syytä määrätä Suomen Suoramainonta Oy:tä korvaamaan Posti Group Oyj:lle oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi Posti Group Oyj:n tätä koskeva vaatimus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

 
Julkaistu 27.9.2018