KHO:2018:134

Pelastustoiminta – Paloilmoittimen erheellinen toiminta – Maksun periminen – Perustevalitus – Hallintovalitus – Ilkivalta – Tupakanpoltto

Vuosikirjanumero: KHO:2018:134
Antopäivä: 1.10.2018
Taltionumero: 4411
Diaarinumero: 1097/1/17 ja 1110/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:134

Kaupungin pelastuslaitos oli määrännyt A Oy:lle 6.10.2015 ja 19.10.2015 päivätyillä laskuilla maksut erheellisiksi katsomistaan paloilmoitinhälytyksistä yhtiön omistamassa kiinteistössä. Palohälytykset olivat aiheutuneet ruoan valmistuksesta, tupakoinnista, paloilmoitinpainikkeen ilkivaltaisesta painamisesta ja paperin tahallisesta polttamisesta savunilmaisimen alla. Yhtiö oli hallinto-oikeudelle tekemässään perustevalituksessa vaatinut maksujen poistamista.

Asiassa sovellettavan pelastuslain säännöksen mukaan mainitun lain nojalla tehtyyn päätökseen haettiin muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädettiin. Korkein hallinto-oikeus totesi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustevalitus voi tulla kysymykseen vain toissijaisesti eli tilanteissa, joissa säännönmukainen muutoksenhaku ei ole joko lainkaan tai muutoksenhakuajan kulumisen vuoksi enää käytettävissä. Hallinto-oikeuden päätös, jolla yhtiön valitus oli mainittujen maksujen osalta tutkittu hallintolainkäyttölain mukaisena hallintovalituksena, pysytettiin.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ruuanlaitosta ja tupakoinnista johtuneista automaattisen paloilmoittimen hälytyksistä aiheutuneet tarkastus- ja varmistustehtävät olivat sellaisia tehtäviä, jotka olivat puheena olevien hälytysten liittyessä tavanomaiseen asumiseen aiheutuneet paloilmoittimen toistuvasta erheellisestä toiminnasta ja joista pelastuslaitos oli siten voinut periä maksut.

Siltä osin kuin kysymys oli paloilmoitinhälytyksistä, jotka olivat aiheutuneet paloilmoitinpainikkeen ilkivaltaisesta painamisesta ja paperin tahallisesta polttamisesta savunilmaisimen alla, hälytysten syynä ei ollut paloilmoittimen sellainen toiminta, jota olisi voitu pitää erheellisenä. Hälytyksiin liittyvissä onnettomuusselosteissa, määräaikaisessa palotarkastuksessa ja suoritetussa poistumisturvallisuuden arvioinnissa ei ollut kiinnitetty A Oy:n huomiota siihen, että sen olisi tullut ryhtyä kiinteistöllä erityisiin toimenpiteisiin ilkivaltaan perustuvien paloilmoitinhälytysten estämiseksi esimerkiksi kulunvalvonnalla, siirtämällä paloilmoitinpainikkeita tai muilla toimenpiteillä. A Oy:n ei muutoinkaan voitu katsoa laiminlyöneen asiassa huolellisuusvelvollisuuttaan. Pelastuslaitos ei siten voinut näiltä osin määrätä yhtiön suoritettavaksi maksuja.

Pelastuslaki 4 § 1 ja 2 momentti, 12 § 1 momentti 3 kohta, 24 § 1 momentti, 25 §, 27 § 2 momentti 2 ja 4 kohta, 32 § 2 momentti, 95 §, 96 § 1 momentti 2 kohta, 3 ja 4 momentti ja 104 § 1 momentti (379/2011)

Hallintolainkäyttölaki 22 §

Laki verojen ja maksujen täytäntöönpanosta 9 § 1 momentti

Ks. KHO 6.7.2017 T 3376

Päätökset, jota valitukset koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 8.2.2017 nro 17/0077/4

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupungin pelastuslaitos on määrännyt A Oy:lle erheellisistä paloilmoitinhälytyksistä 690 euron suuruiset maksut 6.10.2015 päivätyillä laskuilla numerot 7010120260–7010120265 ja 19.10.2015 päivätyillä laskuilla numerot 7010099842–7010099845. Laskut, jotka on päivätty 6.10.2015, koskevat yhteensä kuutta hälytystä 2.7.2015, 8.7.2015, 17.7.2015, 7.8.2015 ja 12.8.2015. Laskut, jotka on päivätty 19.10.2015, koskevat yhteensä neljää hälytystä 8.9.2015, 26.9.2015 ja 30.9.2015.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A Oy:n valituksen enemmälti hyläten kumonnut Helsingin kaupungin pelastuslaitoksen 6.10.2015 päivätyllä laskulla numero 7010120260 ja 19.10.2015 päivätyillä laskuilla numerot 7010099842, 7010099843 ja 7010099844 määrätyt maksut, jotka on palautettava A Oy:lle.

Hallinto-oikeus on samalla yhtiön vastaselityksessään esittämien 4.1.2016 päivättyjen laskujen osalta siirtänyt asian Helsingin kaupungin pelastuslaitokselle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Siirretyiltä osin

Pelastuslain 104 §:n 1 momentin mukaan pelastuslain 96 §:n 1 momentissa tarkoitettuun päätökseen saa vaatia oikaisua siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään. Mainittua pykälää sovelletaan 1.1.2016 lähtien. Hallinto-oikeus ei voi ottaa valittajan 4.1.2016 päivättyjä laskuja (laskunumerot: 7010123975–7010123978) koskevaa vaatimusta käsiteltäväkseen ensi asteena. Hallinto-oikeus siirtää valittajan vaatimukset tältä osin Helsingin kaupungin pelastuslaitokselle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi.

Muilta osin

Pelastuslain 12 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan mainitussa laissa tai muissa säädöksissä vaaditut tai viranomaisten määräämät palonilmaisu-, hälytys- ja muut onnettomuuden vaaraa ilmaisevat laitteet on pidettävä toimintakunnossa sekä huollettava ja tarkastettava asianmukaisesti.

Pelastuslain 96 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan pelastuslaitos voi periä maksun tehtävästä, jonka on aiheuttanut hätäkeskukseen liitetyn paloilmoittimen toistuva erheellinen toiminta. Pykälän 2 momentin mukaan perittävien maksujen suuruudesta päättää alueen pelastustoimi hyväksymässään taksassa. Alueen pelastustoimen tulee määrätä suoritteistaan perimänsä maksut siten, että ne vastaavat suuruudeltaan enintään suoritteen tuottamisesta alueen pelastustoimelle aiheutuneiden kokonaiskustannusten määrää. Pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun maksun perimisen edellytyksenä on, että paloilmoitin on aikaisemmin aiheuttanut erheellisen hälytyksen ja alueen pelastusviranomainen on kirjallisesti kehottanut kohteen omistajaa, haltijaa tai toiminnanharjoittajaa korjaamaan sen. Edellä 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu maksu saadaan periä kohteen omistajalta, haltijalta tai toiminnanharjoittajalta.

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle pelastuslaiksi ja laiksi meripelastuslain 23 §:n muuttamisesta (HE 257/2010 vp) pelastuslain 96 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan palotarkastuksista ja valvontatoimenpiteistä sekä paloilmoittimen erheellisestä toiminnasta johtuvat maksut saisi 3 momentin mukaan periä kohteen omistajalta, haltijalta tai toiminnanharjoittajalta. Rakennuksen omistaja, haltija ja toiminnanharjoittaja vastaavat lakiehdotuksen mukaan laissa säädetyistä velvoitteista kukin osaltaan määräysvaltansa piirissä olevissa asioissa ja pelastuslaitos valvoo näiden lakiehdotuksen 2 ja 3 luvuissa säädettävien velvollisuuksien noudattamista. Valvonnan suorittamiseksi pelastuslaitos tekee palotarkastuksia ja muita valvontatehtävän edellyttämiä toimenpiteitä. Säännöksessä tarkoitetut maksut perittäisiin siltä taholta, joka lain mukaan olisi velvollinen huolehtimaan tarkastuksen kohteena olevista velvoitteista. Lähtökohtaisesti maksuista vastaisi rakennuksen omistaja tai omistajan ja haltijan keskinäisen sopimuksen (esimerkiksi vuokrasopimus) mukaan haltija. Toimintaa rakennuksessa tai muussa valvottavassa kohteessa voi kuitenkin harjoittaa rakennuksen omistajan ja haltijan ohella myös muu oikeushenkilö, toiminnanharjoittaja. Viimeksi mainitussa tilanteessa pelastuslaitos kohdistaa valvonnan toiminnanharjoittajaan ja perisi myös tältä pykälässä tarkoitetut maksut.

Helsingin kaupungin pelastuslautakunta on 30.8.2011 tekemällään päätöksellä § 111 päättänyt, että pelastuslaitos perii maksun toistuvista aiheettomista automaattisten paloilmoittimien hälytyksistä. Maksu peritään kolmannesta ja sitä seuraavista erheellisistä paloilmoituksista, jotka tapahtuvat samassa kohteessa kahdentoista kuukauden kuluessa. Perittäväksi maksuksi on päätetty 690 euroa kutakin erheellistä paloilmoitusta kohden.

Sisäasiainministeriön pelastusosasto on 26.10.2005 asettanut hankkeen erheellisten paloilmoitusten vähentämiseksi. Erheellisen automaattisen paloilmoituksen määritelmää on avattu hankkeen työryhmän toimesta. ERHE-hankkeen loppuraportissa (muistio 1.4.2008) erheellinen paloilmoitus on määritelty seuraavasti: "Erheellinen paloilmoitus on automaattisen paloilmoittimen hätäkeskukselle välittämä ilmoitus, joka ei ole johtanut pelastuslaitoksen sammutus- ja pelastustoimiin, vaikka pelastuslaitos on hälytetty hälytystehtävään." ERHE-hankkeen työryhmä on lisäksi laatinut muistion erheellisten paloilmoitusten maksullisuudesta (muistio 23.6.2011). Sen mukaan erheellisenä automaattisena paloilmoituksena pidetään automaattisen paloilmoittimen tarkastus- ja varmistustehtävää, jossa onnettomuustyyppinä ei ole tulipalo (rakennuspalo, maastopalo, liikennevälinepalo, muu tulipalo), räjähdys/räjähdysvaara, vaarallisten aineiden aiheuttama onnettomuus tai rakennuspalovaara; pois lukien ruoanlaitosta aiheutuneet rakennuspalovaarat, jotka luokitellaan erheellisiksi. Muistion mukaan kiinteistössä suoritettavaksi suunnitelluilla, käynnissä olevilla tai jo tehdyillä korjaustoimenpiteillä ei ole vaikutusta erheellisten paloilmoitusten laskutuskäytäntöön. Mikäli erheellisiä paloilmoituksia tulee riittävä määrä, ne laskutetaan. On kuitenkin huomattava, että kiinteistölle tulee antaa kohtuullinen aika korjata puutteet siten, että paloilmoittimesta ei aiheudu enempää erheellisiä ilmoituksia.

A Oy on vaatinut hallinto-oikeutta kumoamaan Helsingin kaupungin pelastuslaitoksen 6.10.2015 päivätyt laskut numerot 7010120260–7010120265 ja 19.10.2015 päivätyt laskut numerot 7010099842–7010099845, jotka koskevat A Oy:n kiinteistössä osoitteessa X sijaitsevasta automaattisesta paloilmoittimesta tunnus 8900/3144/21-1 tulleita ilmoituksia. Laskujen saatteiden mukaan automaattisen paloilmoituksen syinä ovat olleet asukkaan ruoanvalmistus, ilkivalta ja tupakointi.

Valituksen mukaan Helsingin kaupungin pelastuslaitos ei ole 6.10.2015 päivättyjen laskujen yhteydessä ilmoittanut valittajille, millä perusteella se katsoo kiinteistöjen paloilmoittimien toimineen erheellisesti. Pelastuslaitoksen lausunnon mukaan on mahdollista, että 6.10.2015 päivätyistä laskuista on puuttunut perustelut ja valitusosoitukset. Ne on lausuntovaiheessa lähetetty valittajalle. Näin ollen asiassa saadun selvityksen perusteella menettely 6.10.2015 päivättyjen laskujen osalta on ollut virheellistä. Kun virhe on kuitenkin korjattu ja valittajalla on ollut mahdollisuus esittää perusteita asiassa vastaselitysvaiheessa, asiaa ei tämän virheen johdosta ole syytä enää palauttaa pelastuslaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Valittaja on vedonnut siihen, ettei huhtikuussa 2013 annettu korjauskehotus ole ollut enää voimassa valituksenalaisia laskuja annettaessa. Asiassa saadun selvityksen mukaan valittajalle on lähetetty kirjallinen korjauskehotus 13.3.2013 ja tämän jälkeen jatkuvasti laskuja paloilmoitusten johdosta. Laskusaatteiden mukana on ollut kirjalliset korjauskehotukset. Hallinto-oikeus katsoo, että menettelyä on tältä osin pidettävä riittävänä. Näin ollen valittajaa on kirjallisesti kehotettu korjaamaan paloilmoitinta ennen maksujen perimistä pelastuslain 96 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla.

Kyseisestä automaattisesta paloilmoittimesta on 2.7.2015 kello 22.24, 8.7.2015 kello 13.02, 17.7.2015 kello 14.07, 7.8.2015 kello 00.15, 7.8.2015 kello 17.13, 12.8.2015 kello 22.23, 8.9.2015 kello 6.52, 26.9.2015 kello 6.06, 30.9.2015 kello 17.57 ja 30.9.2015 kello 18.20 tullut paloilmoitinhälytys. Helsingin kaupungin pelastuslaitos on katsonut, että kyseessä ovat olleet erheelliset paloilmoitukset. Pelastuslaitoksen erheellistä paloilmoitusta koskevien yksilöintitietojen mukaan paloilmoitinhälytysten syinä ovat olleet asukkaan ruoan valmistus, ilkivalta ja tupakointi.

Hallinto-oikeus katsoo, että Helsingin kaupungin pelastuslaitos on voinut pelastuslain 96 §:n nojalla määrätä A Oy:lle maksut nyt puheena olevista 2.7.2015, 8.7.2015, 17.7.2015, 7.8.2015 ja 8.9.2015 tapahtuneista erheellisiksi katsottavista paloilmoitinhälytyksistä. Näissä maksuissa on ollut kyse asukkaan ruoanvalmistuksesta tai tupakoinnista aiheutuneista paloilmoitinhälytyksistä. Koska A Oy on ilmoitusten kohteena olevan kiinteistön omistaja ja on tehnyt sopimuksen nyt puheena olevasta paloilmoittimesta hätäkeskuksen kanssa, on maksut voitu kohdistaa yhtiölle.

Määrätyt 690 euron suuruiset maksut ovat Helsingin kaupungin pelastuslautakunnan hyväksymän taksan mukaisia, eikä määrättyjä maksuja ole muutoinkaan pidettävä liiallisina tai kohtuuttomina. Maksut on määrätty pelastuslaitoksen harkintavallan puitteissa. Näitä maksuja koskevia valituksenalaisia päätöksiä ei ole syytä muuttaa.

Paloilmoitukset, jotka on tehty 12.8.2015 klo 22.23, 26.9.2015 klo 6.06 ja 30.9.2015 klo 17.57, ovat johtuneet siitä, että paloilmoittimen painiketta on painettu ilkivaltaisesti. Asiassa ei ole esitetty, että A Oy:lle olisi annettu korjauskehotus paloilmoitinpainikkeen poistosta tai siirrosta. 30.9.2015 klo 18.20 tehty ilmoitus oli aiheutunut siitä, että paloilmoittimen ilmaisimen alla oli tahallisesti poltettu paperia. Nämä hälytykset eivät ole johtuneet paloilmoittimen erheellisestä toiminnasta, eikä niitä olisi voitu estää ilmaisimen ilmoitusherkkyystasoa nostamalla tai muilla toimenpiteillä. Hallinto-oikeus katsoo, että pelastuslaitoksen ei olisi tullut määrätä A Oy:lle maksuja edellä mainittujen paloilmoitusten perusteella. Näitä maksuja koskevat valituksenalaiset päätökset on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Matti Tamminen, Anni Tuomaala ja Pasi Mäkelä (eri mieltä). Esittelijä Kimmo Huttunen (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) A Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta yhtiön vaatimukset 4.1.2016 päivättyjen laskujen osalta ja siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen. Pelastuslaitoksen yhtiölle määräämät maksut on poistettava kaikilta osin. Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valitusta ei olisi tullut ratkaista hallinto-oikeudessa hallintolainkäyttölain mukaisena valituksena vaan verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain mukaisena perustevalituksena, joka on yleinen muutoksenhakukeino ja joksi yhtiö on asian nimennyt valituskirjelmässään. Tästä johtuen myöskään valittajan vaatimuksia 4.1.2016 päivättyjen laskujen osalta ei olisi tullut siirtää Helsingin kaupungin pelastuslaitokselle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi.

Paloilmoittimet eivät ole toimineet erheellisesti. Paloilmoitukset ovat johtuneet kiinteistössä asuvien tai oleskelevien henkilöiden toiminnasta. Pelastuslaitos ei ole antanut yhtiölle määräystä tai kehotusta korjata paloilmoittimia eikä kehotusta tai määräystä laskea paloilmoittimien herkkyystasoa.

A Oy:n yhtiöjärjestyksen mukainen tehtävä on omistaa ja hallinta osoitteessa X sijaitsevaa kiinteistöä. Sininauhasäätiö sr omistaa kiinteistöosakeyhtiön kaikki osakkeet, jotka antavat sille oikeuden hallita kiinteistön rakennuksessa sijaitsevia huoneistoja. Säätiö on vuokrasopimuksin luovuttanut huoneistojen hallinnan omistamalleen Sininauha Oy:lle, joka puolestaan on jälleenvuokrannut huoneistot huoneenvuokrasopimuksin huoneistojen haltijoille. Kiinteistöosakeyhtiö ei voi olla vastuussa huoneistojen vuokralaisten toiminnasta.

Ilkivallasta johtuvat palohälytykset tulee rinnastaa ruoanlaitosta tai tupakoinnista johtuviin hälytyksiin. Määrätyt maksut on poistettava kaikilta osin.

Helsingin kaupungin pelastuslaitos on A Oy:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt valituksen hylkäämistä. Pelastuslaitos on lausunut muun ohella seuraavaa:

Sisäasiainministeriön pelastusosasto on antanut 23.6.2011 päivätyn muistion SM088:00/2008 erheellisten paloilmoitusten maksullisuudesta. Muistion mukaan erheellinen automaattinen paloilmoitus on onnettomuus tai tehtävä, jossa PRONTOn onnettomuusselosteella onnettomuustyyppinä 1, 2 tai 3 on automaattisen paloilmoittimen tarkastus- ja varmistustehtävä ja jossa yhtenä onnettomuustyyppinä ei ole tulipalo, räjähdys/räjähdysvaara, vaarallisten aineiden aiheuttama onnettomuus tai rakennuspalovaara. Myös paloilmoittimen välittämät vikailmoitukset, joissa hätäkeskus lähettää pelastuslaitoksen tarkastamaan tilanteen, luetaan erheellisiksi automaattisiksi paloilmoituksiksi. Automaattisen paloilmoittimen tarkastus- ja varmistustehtävistä täytettävällä PRONTOn onnettomuusselosteella yksilöidään tarkastus- ja varmistustehtävän syy. Maksu voidaan periä, mikäli paloilmoitin on aiheuttanut toistuvasti erheellisiä paloilmoituksia, vaikka paloilmoitusten syyt olisivat joka kerralla erilaisia tai jäisivät tuntemattomiksi.

Helsingin kaupungin pelastuslautakunta on 30.8.2011 päättänyt, että pelastuslaitos perii maksun toistuvista aiheettomista paloilmoittimien hälytyksistä. Päätöksessä on todettu, että automaattisten paloilmoittimien hälytyksistä suurin osa on erheellisiä. Erheelliset hälytykset aiheuttavat hälytysajona tarpeetonta riskiä ja yksiköt ovat poissa valmiudesta todellisiin onnettomuustilanteisiin. Päätöksen mukaan laskutettavia erheellisten hälytysten perusteita ovat muun muassa tupakointi, ilkivaltainen käyttö ja ruuan valmistus. Maksu peritään kolmannesta ja sitä seuraavista erheellisistä paloilmoituksista, jotka tapahtuvat samassa kohteessa kahdentoista kuukauden sisällä. Perittäväksi maksuksi on päätetty 690 euroa kutakin erheellistä paloilmoitusta kohden. Erheellisten palohälytysten laskutus perustuu pelastuslautakunnan lainvoimaiseen hallintopäätökseen.

Laskujen saatteissa yksilöidään laskutettavat hälytystehtävät ja niiden syyt. Laskun saatteessa ilmoitetaan maksun perusteena oleva pelastuslautakunnan taksapäätös ja eritellään erheellisten paloilmoitusten yksilöintitiedot sekä laskutettavat erheelliset paloilmoitinhälytykset. Laskun hyväksyvä pelastusviranomainen vahvistaa laskun allekirjoituksellaan ja laskuun liitetään muutoksenhakuohjeena valitusosoitus, jonka mukaan päätökseen haetaan muutosta hallintovalituksella, sekä kirjallinen korjauskehotus.

Osoitetta X koskevat korjauskehotukset ja laskut on lähetetty taholle, joka on tehnyt sopimuksen hätäkeskuksen kanssa.

Osoitteessa X on tehty palotarkastus 19.11.2013. Palotarkastuspöytäkirjan mukaan erheellinen paloilmoitus voidaan laskuttaa tehtävästä, jonka aiheuttaa hätäkeskukseen liitetyn paloilmoittimen toistuva erheellinen toiminta ja lasku lähetetään taholle, joka on tehnyt sopimuksen paloilmoittimesta hätäkeskuksen kanssa.

Osoitteessa X on tehty poistumisturvallisuuden arviointi 17.2.2015. Sitä koskevassa pöytäkirjassa on todettu, että vuonna 2014 erheellisiä hälytyksiä on ollut yhteensä 17. Pöytäkirjan mukaan toiminnanharjoittaja ei ole ollut halukas nostamaan ilmaisimien ilmoitusherkkyystasoa, koska todellisiin vaaratilanteisiin halutaan mahdollisimman nopea reagointi.

A Oy vastaa koko rakennusta palvelevan automaattisen paloilmoitinjärjestelmän toiminnasta. Korjaustoimenpiteisiin voi kuulua esimerkiksi ilmaisinten herkkyyden säätö ja monikriteeritoimintojen käyttöönotto, huonekohtainen ilmaisintyypin valinta, ilmaisimen sijoitus suhteessa poistoilmanvaihtoon, liesituulettimen automaattinen käynnistys kytkettäessä levy päälle sekä hellavahti. Lisäksi on otettava huomioon asiakkaiden, asukkaiden ja hoidettavien henkilöiden käyttäytyminen.

A Oy on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Pelastustehtävää, joka on suoritettu kiinteistön asukkaiden ilkivallasta tai varomattomuudesta aiheutuneen paloilmoituksen vuoksi, ei ole säädetty pelastuslain 96 §:n nojalla maksulliseksi. Säännöksen sanamuoto koskee vain paloilmoittimen toistuvasta erheellisestä toiminnasta aiheutuvia tehtäviä. Pelastuslaitoksen laskutuskäytäntö ei perustu lain esitöihin vaan sisäministeriön pelastusosaston työryhmän muistioon ja sen nojalla tehtyyn pelastuslaitoksen päätökseen. Pelastuslailla ei ole tarkoitettu säätää kiinteistön omistajalle ankaraa vastuuta. Pelastuslaitos ei ole myöskään osoittanut, millä tavoin yhtiö olisi jättänyt pelastuslain mukaiset huolellisuus- ja kunnossapitovelvollisuutensa täyttämättä.

2) Helsingin kaupungin pelastuslaitos on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin päätöksellä on A Oy:n valituksesta kumottu 6.10.2015 päivätyllä laskulla numero 7010120260 ja 19.10.2015 päivätyillä laskuilla numerot 7010099842, 7010099843 ja 7010099844 määrätyt maksut ja määrätty maksut palautettavaksi yhtiölle.

Vaatimuksensa tueksi pelastuslaitos on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä olevat hälytystehtävät ovat liittyneet paloilmoittimen ilkivaltaiseen painamiseen sekä ilmoittimen alla tapahtuneeseen paperin tahalliseen polttamiseen. Näistä erheellisistä paloilmoituksista on ollut perusteltua laskuttaa, koska kyse ei ole ollut vaaratilanteen kriteerit täyttävistä hälytyksistä, kuten rakennuspalosta tai onnettomuusvaaratilanteesta. Ilkivallasta johtuvaa ja turhan tehtävän aiheuttavaa palohälytystä on pidettävä vastaavalla tavalla erheellisenä kuin ruuanlaitosta ja tupakoinnista aiheutuvaa palohälytystä.

A Oy on kiinteistön omistajana vastuussa koko rakennusta palvelevan automaattisen paloilmoitinjärjestelmän toiminnasta ja kiinteistöllä tahallisesti aiheutetuista ilkivaltaisista palohälytyksistä. Korjaustoimenpiteiden toteuttaminen on omistajan, haltijan ja toiminnanharjoittajan vastuulla. Pelastuslaitos on ohjeistanut toimenpiteistä, joilla kiinteistön erheellisiä paloilmoituksia voidaan vähentää. Ilkivaltaa voidaan ehkäistä kulun- ja kameranvalvonnan tehostamisella.

A Oy on Helsingin kaupungin pelastuslaitoksen valituksen johdosta antamassaan selityksessä ensisijaisesti vaatinut valituksen jättämistä tutkimatta, koska pelastuslaitoksella ei ole asiassa valitusoikeutta. Mikäli pelastuslaitoksella katsotaan olevan valitusoikeus, valitus tulee hylätä. Yhtiö on vaatimustensa tueksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Pelastuslaitokselle ei ole pelastuslaissa säädetty valitusoikeutta maksujen perimistä koskevassa asiassa. Valitusoikeus ei ole johdettavissa myöskään pelastuslaitoksen valvottavana olevasta julkisesta edusta. Oikeuskäytännössä on katsottu, ettei asiaan kohdistuva fiskaalinen intressi tai viranomaisen oman kannan puolustaminen ole peruste viranomaisen valitusoikeudelle.

Kiinteistön paloilmoittimien herkkyystasoa ei ole haluttu alentaa, eikä pelastuslaitos ole sitä edellyttänyt. Yksilöimätöntä kehotusta ryhtyä välittömästi toimenpiteisiin erheellisten palohälytysten estämiseksi ei voi tulkita määräykseksi laskea paloilmoittimen herkkyystasoa. Kiinteistöosakeyhtiö tai kiinteistössä toimiva toiminnanharjoittaja ei ole vastuussa kiinteistössä asuvien tai oleskelevien henkilöiden aiheuttamasta ilkivallasta. Vastuu aiheettomasta hälytyksestä kuuluu sen aiheuttajalle.

Helsingin kaupungin pelastuslaitos on vastaselityksessään lausunut, että sillä on pelastusviranomaisena ja Helsingin kaupungin toimivaltaisena virastona valitusoikeus asiassa valvottavana olevan julkisen edun vuoksi ja koska päätös vaikuttaa välittömästi kaupungin etuun. Asialla on myös merkitystä lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää A Oy:n väitteen Helsingin kaupungin pelastuslaitoksen valitusoikeudesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian A Oy:n ja Helsingin kaupungin pelastuslaitoksen valituksista. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Helsingin kaupungin pelastuslaitoksen valitusoikeus

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Pelastuslain 24 §:n 1 momentin mukaan kunnat vastaavat pelastustoimesta yhteistoiminnassa pelastustoimen alueilla. Lain 25 §:n mukaan pelastustoimen tehtävien hoitamista varten alueen pelastustoimella tulee olla pelastuslaitos. Lain 27 §:n 2 momentin 2 ja 4 kohtien mukaan pelastuslaitoksen tulee alueellaan huolehtia pelastustoimen valvontatehtävästä ja pelastustoimintaan kuuluvista tehtävistä. Lain 32 §:n 2 momentin mukaan pelastuslaitos vastaa pelastustoimintaan kuuluvien tehtävien hoitamisesta, kun tulipalo, muu onnettomuus tai niiden uhka vaatii kiireellisiä toimenpiteitä ihmisen hengen tai terveyden, omaisuuden tai ympäristön suojaamiseksi tai pelastamiseksi eivätkä toimenpiteet ole onnettomuuden tai sen uhan kohteeksi joutuneen omin toimin hoidettavissa tai kuulu muun viranomaisen tai organisaation hoidettavaksi. Lain 95 §:n mukaan pelastustoimen kustannuksista vastaa, jollei laissa toisin säädetä, se, jonka velvollisuutena toimenpiteen tai tehtävän suorittaminen taikka siitä huolehtiminen on. Lain 96 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan pelastuslaitoksen tehtävänä on maksun periminen tehtävästä, joka aiheutuu paloilmoittimen erheellisestä toiminnasta.

Pelastuslaitokselle ei ole pelastuslaissa tai muussakaan laissa erikseen säädetty valitusoikeutta edellä mainittujen pelastuslaitokselle kuuluvien tehtävien osalta. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että kysymys on kunnan eli tässä tapauksessa Helsingin kaupungin pelastuslaitoksesta, ja se, että kunnalla on vastuu sille pelastuslain nojalla kuuluvista tehtävistä aiheutuvista kustannuksista, pelastuslaitoksen valitusoikeutta on pidettävä pelastuslain 96 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen maksun perimistehtävän toteuttamiseksi välttämättömänä. Tällä perusteella korkein hallinto-oikeus on tutkinut pelastuslaitoksen valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä.

2. Pääasia

2.1 Ratkaistavat kysymykset

Asiassa on ensin A Oy:n valituksesta otettava kantaa siihen, olisiko muutoksenhaku paloilmoitinhälytyksistä määrätyistä maksuista tullut käsitellä hallinto-oikeudessa perustevalituksena.

Mikäli katsotaan, että hallinto-oikeuden on tullut tutkia yhtiön muutoksenhaku hallintolainkäyttölaissa tarkoitettuna hallintovalituksena, asiassa on sen jälkeen yhtiön ja pelastuslaitoksen valituksista ratkaistava, ovatko valituksissa tarkoitetuista paloilmoitinhälytyksistä johtuneet tehtävät aiheutuneet paloilmoittimen toistuvasta erheellisestä toiminnasta.

2.2 Muutoksenhaku hallinto-oikeuteen

Pelastuslain 104 §:n 1 momentin (379/2011) mukaan mainitun lain nojalla tehtyyn hallintopäätökseen haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Pelastuslain 104 §:ää on muutettu lailla (928/2015), joka on tullut voimaan 1.1.2016. Pykälän 1 momentin mukaan mainitun lain 96 §:n 1 momentissa tarkoitettuun päätökseen saa vaatia oikaisua siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Pelastuslain 96 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan pelastuslaitos voi periä maksun tehtävästä, jonka on aiheuttanut hätäkeskukseen liitetyn paloilmoittimen toistuva erheellinen toiminta. Mainitun pykälän 4 momentin mukaan maksu saadaan periä ilman tuomiota tai päätöstä siinä järjestyksessä kuin verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa (706/2007) säädetään.

Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan se, joka katsoo, että julkinen saatava on määrätty tai maksuunpantu virheellisesti, saa tehdä perustevalituksen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustevalitus voi tulla kysymykseen vain toissijaisesti eli tilanteissa, joissa säännönmukainen muutoksenhaku ei ole joko lainkaan tai muutoksenhakuajan kulumisen vuoksi enää käytettävissä.

Siltä osin kuin A Oy:n muutoksenhaussa hallinto-oikeuteen on ollut kyse 6.10. ja 19.10.2015 päivätyistä laskuista, asiassa on sovellettava ennen 1.1.2016 voimassa ollutta pelastuslain 104 §:n 1 momenttia (379/2011), jonka mukaan muutosta haetaan hallintolainkäyttölain mukaan. Valitus hallinto-oikeuteen on tehty hallintolainkäyttölain 22 §:ssä säädetyssä 30 päivän määräajassa. Se on siten tullut tutkia hallintolainkäyttölaissa tarkoitettuna valituksena eikä yhtiön vaatimalla tavalla perustevalituksena.

Siltä osin kuin yhtiön vaatimus hallinto-oikeudessa on koskenut pelastuslaitoksen 4.1.2016 päivätyillä laskuilla määräämää maksua, asiassa on sovellettava 1.1.2016 voimaan tullutta pelastuslain 104 §:n (928/2015) 1 momenttia, jossa säädetään oikaisumenettelystä. Hallinto-oikeuden ei näin ollen ole tullut ensi asteena tutkia yhtiön vaatimusta maksun poistamisesta.

2.3 Maksujen määräämisen edellytykset

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Pelastuslain 4 §:n 1 momentin mukaan jokaisen on oltava huolellinen tulipalon tai muun onnettomuuden vaaran ja vahingon välttämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan jokaisen on mahdollisuuksiensa mukaan valvottava, että hänen määräysvaltansa piirissä noudatetaan tulipalon tai muun onnettomuuden ehkäisemiseksi ja henkilöturvallisuuden varmistamiseksi annettuja säännöksiä ja määräyksiä.

Pelastuslain 12 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan muun ohella palonilmaisu-, hälytys- ja muut onnettomuuden vaaraa ilmaisevat laitteet on pidettävä toimintakunnossa sekä huollettava ja tarkastettava asianmukaisesti.

Pelastuslain 96 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan pelastuslaitos voi periä maksun tehtävästä, jonka on aiheuttanut hätäkeskukseen liitetyn paloilmoittimen toistuva erheellinen toiminta. Pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun maksun perimisen edellytyksenä on, että paloilmoitin on aikaisemmin aiheuttanut erheellisen hälytyksen ja alueen pelastusviranomainen on kirjallisesti kehottanut kohteen omistajaa, haltijaa tai toiminnanharjoittajaa korjaamaan sen. Edellä 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu maksu saadaan periä kohteen omistajalta, haltijalta tai toiminnanharjoittajalta.

Hallituksen esityksessä pelastuslaiksi ja laiksi meripelastuslain 23 §:n muuttamisesta (HE 257/2010 vp) todetaan pelastuslain 96 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa: ”Pelastuslaitosten yksiköillä on paljon virheellisestä automaattisen paloilmoitinlaitteen toiminnasta johtuvia hälytyksiä. Pelastuslaitoksilla oli vuonna 2008 yhteensä 20 314 tehtävää, jotka perustuivat automaattisen paloilmoituslaitteiston antamaan hälytykseen. Näistä hälytyksistä 98 prosenttia oli tarkastus- ja varmistustehtäviä, jotka eivät johtaneet kohteessa pelastustoimintaan. Rakennuspaloista 504 oli sellaista, joihin hälytys tuli ensimmäisenä automaattisesta paloilmoitinlaitteistosta. Pelastusautot (paloautot) ovat hälytysajossa turhaan tai tarkastustehtävän johdosta joka 20. minuutti.”

Mainitun hallituksen esityksen yleisperusteluissa (Nykytila, Lainsäädäntö ja käytäntö) todetaan lisäksi seuraavaa: ”Paloilmoitinlaitteistojen erheellisiä hälytyksiä aiheuttavat vanhentunut tekniikka tai laitteiston soveltumattomuus suojattavien tilojen toimintaan, ilmaisimien sijoittaminen vääriin paikkoihin, huollon laiminlyönti sekä laitteistojen toiminnasta vastaavien piittaamattomuus. Kaikkien kiinteistöjen turvallisuusorganisaatiot eivät tunne laitteistoja tai tilojen käyttäjiä ei ole koulutettu toimimaan siten, etteivät he omalla toiminnallaan aiheuttaisi erheellisiä hälytyksiä. Erheellisistä paloilmoituksista noin 500 aiheutuu ilkivallasta, 2 300 huolimattomuudesta korjaus- ja rakennustöissä. Savu tai pöly on tilastoitu syyksi erheelliseen paloilmoitukseen noin 3 000 tapauksessa. Ruuan valmistus aiheuttaa vuosittain noin 3 000 turhaa hälytystä.”

Maksun määrääminen paloilmoittimen toistuvasta erheellisestä toiminnasta

Pelastuslaitoksen 6.10. ja 19.10.2015 tekemissä maksunmääräämispäätöksissä, jotka hallinto-oikeus on osittain kumonnut, on kysymys paloilmoitinhälytyksistä, jotka ovat aiheutuneet ruuanlaitosta, tupakoinnista, paloilmoitinpainikkeen ilkivaltaisesta painamisesta ja paperin tahallisesta polttamisesta savunilmaisimen alla.

Korkein hallinto-oikeus on 6.7.2017 antamassaan päätöksessä taltionumero 3376 hylännyt valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä, jossa oli otettu kantaa pelastuslain 96 §:n 1 momentin 2 kohdan tulkintaan. Hallinto-oikeus oli perusteluissaan todennut, että pelastuslain esitöissä sanottu huomioon ottaen mainittua lainkohtaa on tulkittava siten, että siinä tarkoitettuna paloilmoittimen erheellisenä toimintana voidaan pitää myös sellaisia palohälytyksiä, jotka aiheutuvat ihmisen käyttäytymisestä, kun kyse ei ole konkreettisesta rakennuspalon vaarasta. Mainitussa päätöksessä oli kyse ruuan valmistuksen aiheuttamasta palohälytyksestä.

Siltä osin kuin asiassa on nyt kyse A Oy:n valituksesta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että laskuihin 6.10. ja 19.10.2015 liittyvistä ja ajalla 2.7.–8.9.2015 tapahtuneista ruuanlaitosta ja tupakoinnista johtuneista automaattisen paloilmoittimen hälytyksistä aiheutuneet tarkastus- ja varmistustehtävät ovat sellaisia pelastuslain 96 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja tehtäviä, jotka ovat puheena olevien hälytysten liittyessä tavanomaiseen asumiseen aiheutuneet paloilmoittimen toistuvasta erheellisestä toiminnasta ja joista Helsingin kaupungin pelastuslaitos on voinut periä maksun tilanteissa, joissa kyse ei ole ollut konkreettisesta rakennuspalon vaarasta.

Mitä tulee Helsingin pelastuslaitoksen valitukseen, niin laskuihin 6.10. ja 19.10.2015 liittyvistä ja ajalla 12.8.–30.9.2015 tapahtuneista automaattisen paloilmoittimen hälytyksistä johtuneet tarkastus- ja varmistustehtävät ovat aiheutuneet paloilmoitinpainikkeen ilkivaltaisesta painamisesta ja paperin tahallisesta polttamisesta savunilmaisimen alla. Hälytysten syynä ei ole ollut paloilmoittimen sellainen toiminta, jota voitaisiin pitää erheellisenä. Myöskään hälytyksiin liittyvissä onnettomuusselosteissa, 19.11.2013 toimitetussa määräaikaisessa palotarkastuksessa tai 17.2.2015 suoritetussa poistumisturvallisuuden arvioinnissa ei ole kiinnitetty huomiota siihen, että A Oy:n olisi tullut ryhtyä omistamallaan kiinteistöllä erityisiin toimenpiteisiin ilkivaltaan perustuvien paloilmoitinhälytysten estämiseksi esimerkiksi kulunvalvonnalla, siirtämällä paloilmoitinpainikkeita tai muilla toimenpiteillä.

Yhtiön ei ole muutoinkaan osoitettu laiminlyöneen asiassa huolellisuusvelvollisuuttaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, etteivät kysymyksessä olevat tarkastus- ja varmistustehtävät ole aiheutuneet paloilmoittimen toistuvasta erheellisestä toiminnasta. Pelastuslaitos ei siten ole voinut määrätä yhtiön suoritettavaksi näiltä osin maksuja.

2.4 Lopputulos

Kun otetaan huomioon edellä kohdissa 2.1–2.3 lausuttu ja muutoin edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen A Oy:n ja Helsingin kaupungin pelastuslaitoksen valitusten johdosta ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mikko Pikkujämsä, Timo Räbinä, Antti Pekkala ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Satu Sundberg.

 
Julkaistu 1.10.2018