KHO:2018:136

Omaishoidon tuki – Omaishoidon tuen myöntäminen – Kunnan harkintavalta – Kunnassa vahvistetut tuen myöntämiskriteerit – Kunnan harkintavallan käytön arviointi tuomioistuimessa

Vuosikirjanumero: KHO:2018:136
Antopäivä: 18.10.2018
Taltionumero: 4756
Diaarinumero: 1654/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:136

A:lle aiemmin myönnetty omaishoidon tuki oli lakkautettu, koska A:n tuentarpeen ei katsottu olevan riittävää kaupungin tiukennettuihin tuen myöntämiskriteereihin verrattuna. Hallinto-oikeus oli kumonnut päätöksen katsoen, että A täytti hänen toimintakyvystään esitetty selvitys huomioon ottaen tuen myöntämiskriteerien mukaiset edellytykset. Sosiaali- ja terveyslautakunta haki lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Korkein hallinto-oikeus myönsi valitusluvan ja katsoi, että kunta voi kunnassa omaishoidon tukeen käytettävissä olevien varojen kohdentamiseksi ja asiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi tietyin reunaehdoin vahvistaa yleisiä kriteerejä omaishoidon tuen myöntämiselle ja että omaishoidon tukea koskeva kielteinen päätös voi perustua siihen, että hakija ei täytä kunnassa omaishoidon tuen myöntämiselle vahvistettuja kriteerejä. Korkein hallinto-oikeus totesi, että kunnan omaishoidon tuen myöntämiseen liittyvällä harkintavallalla on merkitystä myös asiakkaan hakiessa muutosta tuen myöntämiskriteereihin nojaavaan kielteiseen päätökseen. Tutkiessaan kunnassa tehdyn päätöksen laillisuutta tuomioistuin ei sovella kunnassa hallintokäytännön johdonmukaisuuden varmistamiseksi vahvistettuja myöntämiskriteereitä samalla tavalla kuin lainsäädäntöä. Tuomioistuimen tehtävänä on sen sijaan varmistaa kunnan myöntämiskriteerien sekä asiassa saadun tapauskohtaisen selvityksen perusteella, että ratkaisu perustuu myös tältä osin asianmukaiseen harkintavallan käyttöön.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että sosiaali- ja terveyslautakunta oli voinut myöntämiskriteerien ja A:n kotioloissa tarvitseman hoidon ja huolenpidon tarpeesta saadun selvityksen perusteella katsoa, että A:n päivittäinen avuntarve ei ollut niin runsasta, että kunnan olisi tullut myöntää omaishoidon tukea hänelle. Asiassa ei ollut ilmennyt perustetta arvioida, että kunnassa vahvistettuja omaishoidon tuen myöntämiskriteerejä olisi päätöksenteossa sovellettu hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisesti tai muutoin virheellisesti. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin.

Suomen perustuslaki 19 § 3 momentti

Sosiaalihuoltolaki 11 ja 14 §

Laki omaishoidon tuesta 1 §, 2 § 1 ja 4 kohta sekä 3 §

Laki sosiaali- ja terveyshuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta 3 §

Laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta 1 §

Ks. myös KHO 2018:135

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 22.4.2016 nro 16/0165/3

Asian aikaisempi käsittely

C:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan alainen viranhaltija on päätöksellään 23.6.2015 lakkauttanut A:lle myönnetyn omaishoidon tuen 23.8.2015 lukien.

Päätöksen perusteluista ilmenee muun ohella, että sosiaali- ja terveyslautakunta on 10.12.2014 (§ 221) hyväksynyt omaishoidon tuen palkkiot ja myöntämisperusteet vuodelle 2015. Kriteerit ovat tiukentuneet. Palvelusuunnitelma ja omaishoidontuen kartoitus on tehty 27.4.2015. Asiaa on käsitelty vammaispalvelujen asiakastiimissä, jossa on katsottu, että tuentarve ei ole riittävä kriteereihin verrattuna.

Sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 19.8.2015 pysyttänyt viranhaltijan päätöksen.

Päätöksen perusteluista ilmenee muun ohella, että kaupungin omaishoidon tuen kriteerit ovat tiukentuneet vuoden 2015 alusta. Tukeen vaaditaan aiempaa enemmän hoitoa ja huolenpitoa. Hoidon tulee olla sitovaa ja päivittäistä huomioiden lapsen ikätaso. Viranhaltijan hylkäävä päätös perustuu siihen, että omaishoidon tuen kartoituskotikäynnin ja kuulemisen perusteella tukeen ei ole enää oikeutta, koska tuen myöntämiseksi vaaditaan huomattavasti enemmän hoitoa ja huolenpitoa. A tarvitsee ikäiseensä verrattaessa enemmän aikuisen apua ja seurantaa. Kuitenkin havaittavissa on kehitystä monellakin osa-alueella.

B A:n huoltajana on hallinto-oikeudessa vaatinut sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen kumoamista ja omaishoidon tuen jatkamista edelleen 23.8.2015 lukien.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on kumonnut viranhaltijan 23.6.2015 ja lautakunnan 19.8.2015 tekemät päätökset ja palauttanut asian lautakunnalle omaishoidon tuen jatkamiseksi 23.8.2015 lukien.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Omaishoidon tuesta annetun lain 3 §:n mukaan kunta voi myöntää omaishoidon tukea, jos 1) henkilö alentuneen toimintakyvyn, sairauden, vamman tai muun vastaavanlaisen syyn vuoksi tarvitsee kotioloissa hoitoa tai muuta huolenpitoa; 2) hoidettavan omainen tai muu hoidettavalle läheinen henkilö on valmis vastaamaan hoidosta ja huolenpidosta tarpeellisten palveluiden avulla; 3) hoitajan terveys ja toimintakyky vastaavat omaishoidon asettamia vaatimuksia; 4) omaishoito yhdessä muiden tarvittavien sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden kanssa on hoidettavan hyvinvoinnin, terveyden ja turvallisuuden kannalta riittävää; 5) hoidettavan koti on terveydellisiltä ja muilta olosuhteiltaan siellä annettavalle hoidolle sopiva ja 6) tuen myöntämisen arvioidaan olevan hoidettavan edun mukaista.

Asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon yleisenä edellytyksenä, että omaishoidon tuki ei ole sen saajalle subjektiivinen oikeus, sekä kunnan omaishoidon tukeen varaamat määrärahat. Omaishoidon tuki myönnetään tarveharkinnan perusteella sitä eniten tarvitseville käytettävissä olevien määrärahojen puitteissa. Omaishoidon tukea päätettäessä kunnan on kohdeltava tuen hakijoita tasapuolisesti. C:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 10.12.2014 hyväksynyt omaishoidon tuen palkkiot ja myöntämisperusteet vuodelle 2015. Tarkoitukseen varattu määräraha on vuonna 2015 pienempi kuin vuoden 2014 määräraha. Omaishoidon tukeen oikeuttavaa arviointimittaria on tarkennettu, jolloin osa saajista ei enää täytä myöntämisen edellytyksiä. Ohjeiden mukaan omaishoidon tukea voidaan myöntää, mikäli henkilö tarvitsee alentuneen toimintakyvyn, sairauden, vamman tai muun vastaavanlaisen syyn vuoksi kotioloissa hoitoa tai muuta huolenpitoa. Yleensä hänellä on myös oikeus Kelan maksamiin hoito- ja vammaistukiin. Edellytykseksi on asetettu muun muassa, että hoito ja huolenpito on pitkäaikaisesti vaativaa ja sitovaa. Lapsen kohdalla toimintakykyä verrataan vastaavan ikäisen terveen lapsen toimintakykyyn.

Omaishoidon tuen palkkioista ja myöntämisperusteista vuodelle 2015 annetun päätöksen palkkioluokan I kriteereissä on muun muassa todettu, että hoidettava tarvitsee toistuvasti paljon ohjausta ja apua päivittäisissä toiminnoissa (esim. liikkumisessa, pukeutumisessa, henkilökohtaisessa hygieniassa ja ruokataloudessa), hoidettava on pääosin orientoitunut ajan ja paikan suhteen ja voi olla lyhyitä aikoja yksinään (esim. omaishoitajan asiointi ym. käynnit) ja päivittäisten toimintojen lisäksi arvioidaan liikuntakykyä, kommunikaatiota, muistia, valvonnan ja erityisten hoitotoimenpiteiden tarvetta.

Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan vuonna 2002 syntyneellä A:lla on lievä kehitysvamma ja infektioperäinen astma. Hän saa alle 16-vuotiaan korotettua vammaistukea. Valituskirjelmän mukaan hän käy D:n koulun 7. luokkaa pienluokassa. Oppiaineet on yksilöllistetty. Toimintakyvyn kartoituksen 27.4.2015 mukaan A ei tarvitse jatkuvaa valvontaa ja hän selviää avustettuna tai muistutettuna suurimmasta osasta arjen askareista. Toisaalta kartoituksen mukaan hän voi olla kotona yksin vain noin puoli tuntia. Lääkärinlausunnon 25.6.2015 mukaan A tarvitsee arkisissa asioissa jatkuvasti vanhemman ohjausta ja tukea. Lääkärin lausunnon liitteenä olevan hoito- ja kuntoutussuunnitelman 28.8.2014 mukaan A:lla on arjen taitoja, mutta hän tarvitsee ikäistään enemmän ohjausta, muistuttamista, neuvontaa ja perään katsomista.

Kun otetaan huomioon lautakunnan päätös omaishoidon tuen palkkioista ja myöntämisperusteista vuodelle 2015 ja mitä edellä on esitetty A:n toimintakyvystä, palkkioluokan I mukaiset edellytykset täyttyvät. Omaishoidon tukea ei olisi näin ollen tullut lakkauttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Heikki Huhta, Petri Forma ja Hanna Nieminen-Finne. Esittelijä Mia Koski-Träskvik.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

C:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan sekä kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen voimaan.

Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

On tärkeää, että korkein hallinto-oikeus ottaa kantaa siihen, millä edellytyksillä omaishoidon tukea tulee myöntää.

C:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksentekijänä linjannut omaishoidon tuen myöntämisperusteita vuonna 2015. Myöntämisperusteiden mukaan hoidettavan hoidon ja huolenpidon on oltava pitkäaikaisesti vaativaa ja sitovaa, lasten kohdalla erityisesti verrattuna samanikäiseen terveeseen lapseen. Palkkioluokan I mukainen tuki edellyttää ohjeiden mukaan sitä, että hoidettava tarvitsee toistuvasti paljon ohjausta ja apua päivittäisissä toiminnoissa.

A tarvitsee lääkärinlausunnon mukaan jatkuvasti vanhemman ohjausta ja tukea, muistuttamista ja neuvontaa. Varsinaista hoidollista apua A ei tarvitse. Hän käy koulua ja on poissa kotoa useita tunteja päivässä. Hän on vanhempien huollon tarpeessa lähinnä iltaisin ja viikonloppuisin. Hoito- ja kuntoutussuunnitelman mukaan arkisissa asioissa A pärjää muistutettuna ja ohjattuna. Liikkumiseen A ei tarvitse tutussa ympäristössä apua, vaan hän käy naapurissa kavereiden luona. Diagnoosin mukaan A:lla on lievä älyllinen kehitysvamma sekä infektioperäinen astma. Sosiaali- ja terveyslautakunnan käsityksen mukaan tässä tilanteessa ei ole perusteita myöntää A:lle omaishoidon tukea.

B on antanut selityksen, jossa hän on esittänyt, että hallinto-oikeuden päätös tulee pitää voimassa. Hän on selostanut A:n toimintakykyä ja avun tarvetta sekä todennut muun ohella, että C:n kaupungin päätös tiukentaa omaishoidon tuen myöntämisperusteita ei mitenkään poista A:n tarvitsemaa hoidon, ohjauksen, valvonnan ja avun tarvetta päivittäisissä toiminnoissa. Myöntämisperusteissa korostetaan avuntarpeen paljoutta. Vaikka A:n tarvitsema apu ei olisikaan täysin konkreettista toimintaa, se on silti jatkuvaa kertausta, ohjeiden toistoa ja valvontaa, eli hän tarvitsee apua paljon.

B on lisäksi toimittanut A:n toimintakykyä kuvaavaa selvitystä, josta muun ohella ilmenee, että A:n diagnoosi on kehitysvammaisuuden osalta sittemmin tarkentunut lieväksi/keskivaikeaksi älylliseksi kehitysvammaisuudeksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja sosiaali- ja terveyslautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

1. Lainsäädäntö

Suomen perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Julkisen vallan on myös tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu.

Sosiaalihuoltolain 11 §:ssä säädetään tuen tarpeista. Pykälän mukaan sosiaalipalveluja on järjestettävä muun ohella tueksi jokapäiväisestä elämästä selviytymiseen, lapsen tasapainoisen kehityksen ja hyvinvoinnin tukemiseksi sekä tuen tarpeessa olevien henkilöiden omaisten ja läheisten tukemiseksi (1, 7 ja 10 kohta).

Saman lain 14 §:ssä säädetään tuen tarpeisiin vastaavista sosiaalipalveluista. Pykälän 1 momentissa luetellaan kunnalliset sosiaalipalvelut, jotka on järjestettävä sen sisältöisinä ja siinä laajuudessa kuin sosiaalihuoltolaissa tai muussa laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan kunnallisina sosiaalipalveluina on huolehdittava myös muun ohella omaishoidon tuen järjestämisestä sen mukaan kuin siitä lisäksi erikseen säädetään omaishoidon tuesta annetussa laissa.

Omaishoidon tuesta annetun lain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää hoidettavan edun mukaisen omaishoidon toteuttamista turvaamalla riittävät sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut sekä hoidon jatkuvuus ja omaishoitajan työn tukeminen.

Saman lain 2 §:n 1 ja 4 kohdan mukaan omaishoidolla tarkoitetaan vanhuksen, vammaisen tai sairaan henkilön hoidon ja huolenpidon järjestämistä kotioloissa omaisen tai muun hoidettavalle läheisen henkilön avulla ja omaishoidon tuella kokonaisuutta, joka muodostuu hoidettavalle annettavista tarvittavista palveluista sekä omaishoitajalle annettavasta hoitopalkkiosta, vapaasta ja omaishoitoa tukevista palveluista.

Lain 3 §:ssä säädetään tuen myöntämisedellytyksistä. Pykälän mukaan kunta voi myöntää omaishoidon tukea, jos:

1) henkilö alentuneen toimintakyvyn, sairauden, vamman tai muun vastaavanlaisen syyn vuoksi tarvitsee kotioloissa hoitoa tai muuta huolenpitoa;

2) hoidettavan omainen tai muu hoidettavalle läheinen henkilö on valmis vastaamaan hoidosta ja huolenpidosta tarpeellisten palveluiden avulla;

3) hoitajan terveys ja toimintakyky vastaavat omaishoidon asettamia vaatimuksia;

4) omaishoito yhdessä muiden tarvittavien sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden kanssa on hoidettavan hyvinvoinnin, terveyden ja turvallisuuden kannalta riittävää;

5) hoidettavan koti on terveydellisiltä ja muilta olosuhteiltaan siellä annettavalle hoidolle sopiva; ja

6) tuen myöntämisen arvioidaan olevan hoidettavan edun mukaista.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain 3 §:n mukaan kunnan on osoitettava voimavaroja valtionosuuden perusteena olevaan sosiaali- ja terveydenhuoltoon.

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 1 §:n nojalla omaishoidon tuesta annetussa laissa säädetyt kuntien tehtävät kuuluvat niihin valtionosuustehtäviin, joiden käyttökustannuksiin myönnettävään valtionosuuteen sanottua lakia sovelletaan.

2. Esityöt

Hallituksen esityksessä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta (HE 309/1993 vp) nykyistä perustuslain 19 §:n 3 momenttia vastanneen hallitusmuodon 15 a §:n 3 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös ei sitoisi sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä nykyiseen lainsäädäntöön, vaan edellyttäisi riittävien palvelujen turvaamista jokaiselle, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Tavalliseen lainsäädäntöön sisältyisivät siten säännökset erilaisista etuuksista ja niiden saamisen edellytyksistä sekä menettelystä. Palvelujen riittävyyttä arvioitaessa voidaan lähtökohtana pitää sellaista palvelujen tasoa, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä.

Esityksen mukaan momenttiin sisältyy myös säännös julkisen vallan velvollisuudesta tukea lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Ehdotus korostaa perheen merkitystä lapsen luonnollisena elin- ja kasvuympäristönä. Päävastuu lapsen kehityksestä ja kasvatuksesta kuuluu perheelle, erityisesti lapsen vanhemmille tai muille lapsen huollosta lain mukaan vastaaville.

Hallituksen esityksessä muun ohella laiksi omaishoidon tuesta (HE 131/2005 vp) on todettu, että esityksen tavoitteena on vahvistaa omaishoidon tuen asemaa osana kuntien avohuollon palvelujärjestelmää ja lisätä kuntalaisten yhdenvertaisuutta palvelujen saamisessa. Lainsäädäntöä tulee esityksen mukaan selkeyttää siten, että kansalaisten yhdenvertaisuus toteutuu ja samalla kunnille jää riittävä harkintavara paikallisesti soveltuvien palvelukokonaisuuksien luomiseen (yleisperustelujen kappale 3.1). Uudistuksella omaishoidon tuesta ei esityksen mukaan tehtäisi subjektiivista oikeutta. Tuen hakijalla ei olisi ehdotonta oikeutta tuen saamiseen, vaan etuus pysyisi määrärahasidonnaisena etuutena, jonka myöntäminen perustuu kunnan harkintaan. Asiakkaan oikeutta tuen saamiseen parannettaisiin kuitenkin siten, että tuen myöntämiskriteereitä täsmennettäisiin lailla (yleisperustelujen kappale 3.3).

Hallituksen esityksessä sosiaalihuoltolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 164/2014 vp) on esityksen yleisperustelujen silloista nykytilaa kuvaavassa jaksossa todettu sosiaalihuollon järjestämisvastuusta muun ohella, että perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädetyt etuudet, riittävät sosiaalipalvelut, tulevat turvattavaksi pääsääntöisesti määrärahasidonnaisina eli kunnan yleisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvina oikeuksina. Määrärahasidonnaisilla eli kunnan yleisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvilla palveluilla tarkoitetaan palveluja, joka voidaan toteuttaa talousarvion puitteissa. Tuolloisen kuntalain 65 §:n 5 momentin mukaan kunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota. Yleinen järjestämisvelvollisuus velvoittaa kunnan järjestämään asukkailleen kyseisiä palveluja ja varaamaan niihin riittävän määrärahan. Yleisenä periaatteena kuitenkin on, että palvelun tarve tulee näissäkin tilanteissa arvioida yksilöllisesti eikä palvelua voida evätä pelkästään määrärahan puutteeseen vedoten.

3. Kaupungin päätös omaishoidon tuen myöntämiskriteereistä

C:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 10.12.2014 (§ 221) hyväksynyt omaishoidon tuen palkkiot ja myöntämisperusteet 2015 (jäljempänä kriteeripäätös).

Lautakunnan päätöksen johdanto-osassa on muun ohella todettu, että vammaispalvelun talousarvioon varattu omaishoidontuen määräraha on vuonna 2015 pienempi kuin vuoden 2014 määräraha. Omaishoidon tukeen oikeuttavaa arviointimittaria on tarkennettu, jolloin osa saajista ei enää täytä myöntämisen edellytyksiä. Erityisesti tämä tulee näkymään lasten kohdalla.

Kriteeripäätöksen kohdassa A on selostettu omaishoidon tuen myöntämisperusteet. Kohdan mukaan omaishoidon tukea voidaan myöntää, jos seuraavat edellytykset täyttyvät: Henkilö tarvitsee alentuneen toimintakyvyn, sairauden, vamman tai muun vastaavanlaisen syyn vuoksi kotioloissa hoitoa tai muuta huolenpitoa. Yleensä hänellä on myös oikeus Kelan maksamiin hoito- ja vammaistukiin.

(---)

5. (---) Hoito ja huolenpito on pitkäaikaisesti vaativaa ja sitovaa. Lapsen kohdalla toimintakykyä verrataan vastaavan ikäiseen terveen lapsen toimintakykyyn. Tarvittaessa käytetään terveydenhuollon ja lasten päivähoidon tai muun viranomaisen asiantuntemista.

(---)

9. Omaishoitaja on yhtäjaksoisesti tai vähäisin keskeytyksin sidottu hoitoon ympärivuorokautisesti tai päivittäin jatkuvasti. Sidonnaisuus katsotaan ympärivuorokautiseksi siitä huolimatta, että hoidettava viettää säännöllisesti vähäisen osan vuorokaudesta käyttäen kotinsa ulkopuolella järjestettyjä sosiaali- ja terveyspalveluja taikka saaden kuntoutusta tai opetusta.

Kriteeripäätöksen kohdassa B on selostettu omaishoidon tuen palkkiot. Kohdan mukaan omaishoidon tuen myöntämisedellytyksiä arvioitaessa pyritään asiakkaan tasapuoliseen ja yhdenveroiseen kohteluun. Apuna käytetään toimintakykyä eri osa-alueilta kartoittavaa mittaristoa. Lisäksi katsotaan perheen kokonaistilanne.

Palkkioluokka I: 400,17 euroa/kuukausi

- Yksin asuessaan henkilö tarvitsisi runsaasti päivittäisiä kotihoito- ja tukipalveluja.

- Hoidettava tarvitsee toistuvasti paljon ohjausta ja apua päivittäisissä toiminnoissa (esim. liikkumisessa, pukeutumisessa, henkilökohtaisessa hygieniassa ja ruokataloudessa).

- Hoidettava on pääosin orientoitunut ajan ja paikan suhteen ja voi olla lyhyitä aikoja yksinään (esim. omaishoitajan asiointi ym. käynnit).

- Päivittäisten toimintojen lisäksi arvioidaan liikuntakykyä, kommunikaatiota, muistia, valvonnan ja erityisten hoitotoimenpiteiden tarvetta.

- Tukeen ei ole oikeutta, mikäli avun tarve on pelkästään esim. siivouksessa, ruuanvalmistuksessa tai kodin ulkopuolisessa asioinnissa.

(---)

4. Asiassa saatu selvitys

Vuonna 2002 syntyneellä A:lla on lievä/keskivaikea älyllinen kehitysvamma ja infektioperäinen astma. Hän saa alle 16-vuotiaan korotettua vammaistukea. Hän käy D:n koulua pienluokassa. Oppiaineet on yksilöllistetty. Kotikäynnillä 27.4.2015 omaishoidon tilanteen arvioimiseksi tehdystä toimintakyvyn kartoituksesta ilmenee, että A selviää pääosin itsenäisesti, osin avustettuna tai muistutettuna ruokailusta, peseytymisestä, pukeutumisesta ja WC-toiminnoista sekä liikkumisesta. Hän ei tarvitse jatkuvaa valvontaa, mutta voi olla kotona yksin vain noin puoli tuntia. Lääkärinlausunnon 25.6.2015 mukaan A tarvitsee arkisissa asioissa jatkuvasti vanhemman ohjausta ja tukea. Lääkärin lausunnon liitteenä olevan hoito- ja kuntoutussuunnitelman 28.8.2014 mukaan A:lla on arjen taitoja, mutta hän tarvitsee ikäistään enemmän ohjausta, muistuttamista, neuvontaa ja perään katsomista.

Selityksessään korkeimmalle hallinto-oikeudelle B on korostanut, että aikuisten on huolehdittava A:n astma- sekä allergialääkityksestä sekä avustettava häntä oikomishoitoon liittyvissä yömuottien käytössä ja hygieniassa sekä päivittäisessä aknehoidossa. A:n koulunkäynti edellyttää vanhemmilta suurta panostusta. A:ta ei voi päästää yksin muuta kuin tuttuun ympäristöön eikä käyttämään julkista liikennettä. Psykologisen tutkimuksen (20.12.2017) mukaan A:n kehityksessä on tapahtunut taantumaa. Hänen suoriutumisensa on tasolla alle 4-vuotias – 6,5-vuotias, yleistiedon hallinnan vastatessa 8-vuotiaan suoritustasoa. Diagnoosiksi on päivitetty lievä/keskivaikea älyllinen kehitysvammaisuus.

5. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Omaishoidon tuki on osa kunnan sosiaali- ja terveyspalvelujen kokonaisuutta. Omaishoidon tuesta annetun lain ja sosiaalihuoltolain esitöistä ilmenee, että omaishoidon tuki on lakisääteinen määrärahasidonnainen sosiaalipalvelu, jonka järjestämiseen kunnalla on yleinen velvollisuus. Tuen myöntäminen yksittäistapauksissa perustuu kuitenkin kunnan harkintaan. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunnalla on harkintavaltaa päättää, miten laajasti asiakkaiden tuen tarpeisiin vastataan juuri omaishoidon tuella niiden asiakkaiden osalta, joille omaishoidon tukea siitä annetun lain mukaan voidaan myöntää, ja millaiset voimavarat juuri omaishoidon tukeen osoitetaan.

Omaishoidon tukeen kunnassa käytettävissä olevien varojen kohdentamiseksi ja asiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi kunnissa yleisesti vahvistetaan yleiset kriteerit omaishoidon tuen myöntämiselle ja määritetään hoitopalkkion suuruus laissa säädetyissä rajoissa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kunta voi vahvistaa tällaisia kriteerejä ja että omaishoidon tukea koskeva kielteinen päätös voi perustua siihen, että hakija ei täytä kunnassa vahvistettuja kriteerejä omaishoidon tuen myöntämiselle. Kuntalaisia ei kuitenkaan saada perusteettomasti asettaa keskenään eri asemaan eikä kunnan vahvistamista kriteereistä voi johtua, että asiakas jää muiden soveltuvien palveluiden puuttuessa vaille riittäviä, kunnan järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvia, sosiaali- ja terveyspalveluja.

Kunnan edellä kuvatulla harkintavallalla on merkitystä myös asiakkaan hakiessa muutosta tuen myöntämiskriteereihin nojaavaan kielteiseen päätökseen. Tutkiessaan kunnassa tehdyn päätöksen laillisuutta tuomioistuin ei sovella kunnassa hallintokäytännön johdonmukaisuuden varmistamiseksi vahvistettuja myöntämiskriteereitä samalla tavalla kuin lainsäädäntöä. Tuomioistuimen tehtävänä on sen sijaan varmistaa kunnan myöntämiskriteerien sekä asiassa saadun tapauskohtaisen selvityksen perusteella, että ratkaisu perustuu myös tältä osin asianmukaiseen harkintavallan käyttöön.

A:n hoidon ja huolenpidon tarvetta on arvioitu yksilöllisesti kunnassa omaishoidon tuen kohdentamiseksi vahvistettujen omaishoidon tuen myöntämiskriteerien perusteella. Myöntämiskriteerejä on tiukennettu pienentyneen määrärahan takia aiempaan verrattuna. Arviointiin on osallistunut asiaa koskevat päätökset tehneiden viranhaltijan ja lautakunnan lisäksi vammaispalvelujen asiakastiimi. Arvio A:n hoidon vaativuudesta sekä päivittäisestä hoidon ja huolenpidon tarpeesta kotioloissa on perustunut sekä kirjalliseen että kotikäynnillä saatuun selvitykseen A:n toimintakyvystä ja arjesta. Kun harkittavana on omaishoidon tuen myöntäminen lapselle, arvio on vahvistettujen myöntämiskriteerienkin mukaisesti ollut perusteltua suhteuttaa siihen huolenpitoon, jota samanikäinen lapsi yleensä joka tapauksessa tarvitsee.

Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että viranhaltija ja sosiaali- ja terveyslautakunta ovat voineet C:n kaupungin omaishoidon tuen myöntämiskriteerien ja A:n kotioloissa tarvitseman hoidon ja huolenpidon tarpeesta saadun selvityksen perusteella katsoa, että A:n päivittäinen avuntarve ei ole niin runsasta, että kunnan tulisi myöntää omaishoidon tukea hänelle. Asiassa ei ole ilmennyt perustetta arvioida, että kunnassa vahvistettuja omaishoidon tuen myöntämiskriteerejä olisi päätöksenteossa sovellettu hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisesti tai muutoin virheellisesti. Hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut kumota lautakunnan ja viranhaltijan päätöksiä. Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen kumottava ja lautakunnan päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Pekka Aalto, Maarit Lindroos ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Emil Waris.

 
Julkaistu 18.10.2018