KHO:2018:144

Maankäyttö ja rakentaminen – Asemakaavan muutos – Yleiskaavan ohjausvaikutus – Asemakaavan sisältövaatimukset – Liikerakentaminen – Rakennetun ympäristön vaaliminen – UNESCO:n maailmanperintökohde – Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet – Vanha Rauma – Katselmus

Vuosikirjanumero: KHO:2018:144
Antopäivä: 30.10.2018
Taltionumero: 4989
Diaarinumero: 6209/1/17, 6234/1/17 ja 6281/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:144

Asemakaavan muutosalue sijoittui Rauman ydinkeskustaan 4,15 hehtaarin alueelle. Asemakaavan tavoitteena oli tiivistää kaupunkikeskustaa, uudistaa alueen liikerakennuskantaa sekä järjestellä alueen liikennettä. Asemakaavan muutosalueen itäpuolella oli UNESCO:n maailmanperintökohde Vanha Rauma, joka oli myös mainittu valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja kulttuuriympäristöjä (RKY 2009) koskevassa inventaariossa ja sen kohdekuvauksessa. Kohdekuvauksen mukaan Vanha Rauma oli kulttuurihistoriallisesti poikkeuksellisen arvokas alue, jonka toiminnot elävänä asuinalueena ja kaupallisena keskuksena olivat säilyneet yhtenäisenä kokonaisuutena.

Asemakaava-alueella oli voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava, jossa kaavamuutosalue oli keskustatoimintojen aluetta (C). Asemakaava-alue sijaitsi yleiskaavassa osoitetun rajauksen UNESCO:n maailmanperintökohteen suojavyöhyke (sv2) sisällä. Rajausta koskevan yleiskaavamääräyksen mukaan alueen rakennus- ja liikennesuunnitelmissa ja toiminnoissa oli otettava huomioon Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisen ja kaupunkikuvallisen erityisaseman vaaliminen.

Asemakaavassa osoitettu kokonaisrakennusoikeus oli yhteensä noin 59 000 k-m2 ja kerrosalan lisäys voimassa olevaan kaavaan verrattuna oli 42 320 k-m2. Asemakaavamuutoksessa oli muun ohella liikerakennuksen korttelialueelle osoitettu 16 500 k-m2:n suuruisen kauppakeskusliikerakennuksen rakennusala, pysäköintitiloja sekä linja-autoaseman terminaali ja laiturialue. Lisäksi asemakaavassa oli osoitettu korttelialueita asuin-, liike- ja toimistorakennuksille sekä pysäköintilaitokselle. Asemakaavassa oli muun ohella määräyksiä rakennusten vesikaton ylimmän kohdan korkeusasemasta ja Kanalin puistoalueesta. Kaikkia korttelialueita koski kaavamääräys UNESCO:n maailmanperintökohteen suojavyöhykkeestä (sv3). Kaavamääräyksen mukaan alueen rakennus- ja liikennesuunnitteluissa ja toiminnoissa oli otettava huomioon Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisen ja kaupunkikuvallisen erityisaseman vaaliminen. Asemakaavan yhteydessä oli lisäksi hyväksytty kaavamääräyksellä sitoviksi saatetut rakentamistapamääräykset, joissa oli muun ohella yksityiskohtaisia määräyksiä Vanhan Rauman huomioon ottamisesta alueen rakentamisessa.

Asiassa oli arvioitava, oliko yleiskaava ollut riittävästi ohjeena asemakaavaa laadittaessa ja oliko asemakaavassa otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin vaatimus rakennetun ympäristön vaalimisesta ottaen huomioon Vanhan Rauman alueen poikkeuksellinen kulttuurihistoriallinen arvo.

Asemakaavassa osoitettu uusi kauppakeskusliikerakennus sijaitsi Vanhan Rauman välittömässä läheisyydessä siten, että se rajautui Vanhan Rauman vieressä olevaan kapeaan Kanalin puistoalueeseen. Liikerakennus olisi alueella nykyisin sijaitsevaa kauppakeskusrakennusta huomattavasti suurempi. Kauppakeskusrakennuksen enimmäiskorkeus jäisi kuitenkin osin sitä ympäröiviä rakennuksia matalammaksi. Katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella näköyhteys Vanhan Rauman suunnasta asemakaava-alueelle ja uuteen kauppakeskusrakennukseen oli rajallinen. Alueiden väliin jäi Kanalin alue puustoineen sekä osin muita uudempia rakennuksia ja esimerkiksi uuden kauppakeskusrakennuksen pääsisäänkäyntiä vastapäätä sijaitsi nykyisin uudehko kauppakeskusrakennus. Asemakaava-alueen liikenne oli osoitettu kulkemaan Vanhasta Raumasta poispäin.

Asemakaavan valmisteluaineistoihin sisältyi kaksi kaupallista selvitystä Rauman alueesta ja Vanhan Rauman kaupan rakennetta koskeva selvitys. Asemakaava todennäköisesti lisäisi Rauman keskustan vetovoimaa ja vaikuttaisi näin myös Vanhan Rauman elinvoimaisuuteen ja sen liikkeiden toimintaedellytyksiin positiivisesti. Toisaalta asemakaavalla ei voitu taata, etteikö osa Vanhassa Raumassa toimivista liikkeistä siirtyisi uuteen kauppakeskukseen. Pienliikkeiden siirtymistä Vanhan Rauman alueelta kauppakeskukseen oli rajoitettu kauppakeskuksen alle 200 neliömetrin liiketilojen määrää rajoittavalla asemakaavamääräyksellä.

Selvitysten perusteella asemakaavasta aiheutuvat vaikutukset Vanhaan Raumaan kaupallisena keskuksena olivat välillisiä. Selvitysten perusteella ei voitu päätellä, että asemakaavanmuutos johtaisi Vanhan Rauman maailmanperintökohteen kulttuuriarvoille olennaisen elinvoimaisuuden heikkenemiseen lainvastaisella tavalla. Asemakaava täytti riittävässä määrin selvityksille asetettavat vaatimukset.

Kun otettiin huomioon maailmanperintökohteen suojavyöhykettä koskevat asemakaavamääräykset, asemakaavamääräyksiin sisältyvät rajoitukset kaava-alueen rakennusten enimmäiskorkeuksista, kaavapäätöksen yhteydessä hyväksytyt sitovat rakentamistapamääräykset sekä kaava-alueen sijainti keskustatoimintojen alueella, asemakaavassa oli riittävästi otettu huomioon yleiskaavamääräys Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisen ja kaupunkikuvallisen erityisaseman vaalimisesta sekä asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä ja valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa asetetut sisältövaatimukset rakennetun ympäristön vaalimisesta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 24 § 2 momentti, 42 § 1 momentti, 54 § 1 ja 2 momentti, 57 § 1 momentti ja 71 c §

Kuntalaki (365/1995) 90 § 2 momentti (1375/2007)

Päätös, jota valitukset koskevat

Turun hallinto-oikeus 24.11.2017 nro 17/0353/1

Asian aikaisempi käsittely

Rauman kaupunginvaltuusto on päätöksellään 31.10.2016 (§ 80) hyväksynyt Rauman kaupungin 1. kaupunginosan katualuetta, 2. kaupunginosan kortteleita 230, 258, 245, 265 ja osaa korttelia 246 sekä katu-, puisto- ja vesialuetta koskevan asemakaavamuutoksen (Kanalin länsiranta AK 01-100) sekä asemakaavamuutokseen liittyvät rakentamistapamääräykset.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, toimitettuaan asiassa katselmuksen, hylännyt muun ohella Museoviraston, A:n ja Vanha Rauma Yhdistys ry:n valitukset.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluissa edellä mainituilta osin seuraavaa:

Menettelyyn liittyvät valitusperusteet

Esteellisyys (Vanha Rauma Yhdistys ry)

Sovellettavien oikeusohjeiden sisältö, lain esityöt ja oikeuskäytäntö

Asiassa sovellettavan kuntalain (365/1995) 52 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee 27 §:n 2 momentin mukaan myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Mainitun pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Esteellisyyttä koskevaa 28 §:n 1 momentin 7 kohtaa eli niin sanottua yleislauseketta koskevien hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen (HE 72/2002) mukaan tällaisen erityisen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä muissa esteellisyysperusteissa.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 2014:109 todennut, että: "Yleislausekkeeseen perustuvan esteellisyyden aiheuttavan olosuhteen tulee siten olla sellainen, että luottamus virkamiehen puolueettomuuteen vaarantuu yhtä voimakkaasti kuin hänen osallistuessaan esimerkiksi sellaisen asian käsittelyyn, jossa hänen läheisensä on asianosainen taikka josta hänelle itselleen tai hänelle erityisen läheiselle henkilölle on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa."

Oikeuskirjallisuudessa lopputuloksesta aihetuvalta hyödyltä tai vahingolta on edellytetty yhtäältä erityisyyttä ja toisaalta sitä, että se on odotettavissa olevaa. Taloudelliselle tai muulle vastaavalle intressille on asetettu sekä konkreettisuus- että tietynasteinen välittömyysvaatimus.

Asiassa saatu selvitys

Vanha Rauma Yhdistys ry:n valituksessa on esitetty, että kaavoitusjaoston puheenjohtaja B on esteellisenä osallistunut asian käsittelyyn. Valituksen mukaan B:n perhe omistaa enemmistön Kivikylän Kotipalvaamo Oy:stä, joka on myynnillisesti suurin Osuuskauppa Keulan paikallinen yhteistyökumppani. Valitusperusteina on viitattu hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 ja 7 kohtiin. Asiassa on näin ollen ratkaistava, onko B hallintolain tarkoittamalla tavalla toimeksiantosuhteessa osuuskauppaan tai onko hänen puolueettomuutensa katsottava muusta erityisestä syystä vaarantuneen.

Turun hallinto-oikeus on päätöksellään 23.3.2016 nro 16/0067/1 kumonnut Rauman kaupunginvaltuuston päätöksen 23.11.2015, jolla oli hyväksytty Kanalin länsiranta (AK 01-097) -niminen asemakaava. Kaava-alue oli rajaukseltaan ja keskeisiltä maankäyttöratkaisuiltaan pitkälti saman sisältöinen kuin nyt kysymyksessä oleva asemakaava, ainakin siltä osin kuin se koski Osuuskauppa Keulan omistamaa aluetta. Valtuuston päätös kumottiin, koska se oli syntynyt esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa viitattiin Osuuskauppa Keulaan, joka on yksi kaava-alueen maanomistajista. Perustelujen johtopäätöksenä todettiin, että Osuuskauppa Keulan kokonaan omistama tytäryhteisö Kiinteistö Oy Rauman ostoskeskus omistaa asemakaavan muutosalueella suurehkon maa-alueen, jonka rakentamistehokkuus nousee olemassa olevaan asemakaavaan nähden huomattavasti. Kun otetaan huomioon, että kysymyksessä on asemakaava, jossa rakennusoikeuden määrä on osoitettu sitovasti ja jonka nojalla rakennusluvat myönnetään, asemakaavamuutoksesta katsottiin aiheutuvan Kiinteistö Oy Rauman ostoskeskukselle ja edelleen sen kokonaan omistavalle Osuuskauppa Keulalle sellaista erityistä ja odotettavissa olevaa hyötyä, mitä hallintolaissa tarkoitetaan. Hallinto-oikeus katsoo, että osuuskaupalle aiheutuvaa erityistä ja odotettavissa olevaa hyötyä ei nyt valituksenalaisen asemakaavan osalta ole syytä arvioida toisin.

B ja hänen läheisensä omistavat 51 % osakeyhtiöstä Kivikylän Kotipalvaamo Oy, joka on liikesuhteessa muun muassa osuuskauppa Keulaan. Asiakirjoihin liitetyn selvityksen mukaan yhtiön liikevaihdosta vuosina 2011–2015 alle 10 % on tullut myynneistä osuuskauppa Keulalle.

Oikeudellinen arviointi

B ei ole palvelussuhteessa eikä myöskään henkilökohtaisessa toimeksiantosuhteessa Osuuskauppa Keulaan. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohta ei siten tule asiassa sovellettavaksi. Asiassa on kuitenkin lisäksi arvioitava, onko B:n puolueettomuus muusta erityisestä syystä vaarantunut sillä perusteella, että hänen ja hänen lähipiirinsä 51 prosenttisesti omistama osakeyhtiö on liikesuhteessa osuuskauppaan, jonka on edellä todetuin tavoin katsottava saavan asemakaavan hyväksymispäätöksestä etua. Esteellisyyden syntyminen ns. yleislausekkeen perusteella edellyttää vakavuudeltaan samantasoista perustetta kuin muiden esteellisyysperusteiden osalta. Näin ollen odotettavissa olevan hyödyn tai haitan osalta edellytetään samankaltaista erityisyyttä ja välittömyyttä kuin arvioitaessa esteellisyyttä niin sanotun intressijääviyden osalta. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon Osuuskauppa Keulan ja osakeyhtiön välisen liiketoiminnan laajuudesta saatu selvitys, päätöksestä ei ole odotettavissa B:lle erityistä eikä välitöntä hyötyä. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että luottamus B:n puolueettomuuteen ei ole muustakaan erityisestä syystä vaarantunut. Sillä seikalla, että joku toinen on mahdollisesti varovaisuussyistä jäävännyt itsensä asian käsittelyssä, ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa B:n esteellisyyttä.

Päätös ei ole syntynyt esteellisyyden nojalla virheellisessä järjestyksessä.

(---)

Kaavan sisältöön liittyvät valitusperusteet

Kaavan selvityksiä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan edellä mainittuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella elinympäristöön, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen sekä liikenteeseen, kaupunkikuvaan, maisemaan sekä kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön sekä elinkeinoelämän toimivan kilpailun kehittymiseen.

Kaavamuutosta koskevat selvitykset

Vanha Rauma

Kaava-alueen itäpuolella, Kanalin ja Nortamonkadun toisella puolella on Vanhan Rauman alue. Alue on vuonna 1991 hyväksytty UNESCO:n maailmanperintökohde. Vanhan Rauman maailmanperintökohteen yleismaailmalliset erityisarvot on määritelty takautuvasti UNESCO:n Maailmanperintökomitean päätöksellä EHC-14/38.COM/8. Päätöksen mukaan Vanha Rauma on kriteerin IV tarkoittamalla tavalla arkkitehtuuriltaan ja kaupunkisuunnittelultaan yksi laajimmista ja parhaiten säilyneistä pohjoiseurooppalaisista kaupungeista. Lisäksi Vanha Rauma on kriteerin V edellyttämällä tavalla erinomainen esimerkki vanhasta pohjoismaisesta puukaupungista ja todiste perinteisestä asutuksesta tässä osassa Pohjois-Eurooppaa. Osana yleismaailmallista erityisarvoa maailmanperintökohteiden tulee täyttää eheyden ja autenttisuuden vaatimukset. Tästä näkökulmasta Vanha Rauma on yhtenäinen kokonaisuus, jonka tunnuspiirteitä ovat sen katuverkosto, korttelit, tontit ja rakennukset. Kaupunki on rakentunut vuosisatojen ajan ja muodostaa historiallisesti kerroksellisen kokonaisuuden. Poikkeuksellisen hyvin säilyneet historialliset asuin- ja liikerakennukset, pihat, aidat ja portit sekä katukivetys muodostavat yhtenäisen kaupunkikokonaisuuden. Vanhan Rauman autenttisuus perustuu osin siihen, että se on säilyttänyt toimintonsa asuinalueena ja kaupallisena keskuksena kauppatorineen ja pääkatuja reunustavine erilaisine kauppoineen. Kohdekuvauksessa on erikseen mainittu kaksi alueen halki kulkevaa kaupallisiin toimintoihin keskittynyttä katua, keskiaikainen kirkko sekä keskellä vanhaa Raumaa sijaitseva raatihuone ja kauppatori.

Vanha Rauma muodostaa myös valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön aluekokonaisuuden (Vanha Rauma, RKY 2009.) Alueen kohdekuvauksessa todetaan muun ohella seuraavaa:

"Vanha Rauma on yksi Suomen kuudesta keskiajalla perustetusta kaupungista. Vanhan Rauman rakennuskanta on eheä ja hyvin säilynyt ja sen katuverkko periytyy osin keskiajalta. Se on laajimpia suurilta kaupunkipaloilta säilyneitä historiallisia puukaupunkialueita Pohjoismaissa. Vanha Rauma on nimetty Unescon maailmanperintökohteeksi 1991.

Vanhaksi Raumaksi lasketaan alue, joka jää 1700-luvulla vakiintuneen tulliaidan sisäpuolelle. Tontteja on noin 250. Kaupungissa on kaksi toriaukiota, raatihuoneentori ja Kalatori. Katuverkko on kehittynyt keskiajalta lähtien niin, että valtakadut kulkevat itä–länsi-suuntaisesti ja niitä yhdistävät kapeat poikkikadut ja kujat. Viimeisen laajan, 1682 tapahtuneen kaupunkipalon jälkeen pääkatuja on suoristettu.

Rakennuskantaan kuuluu 1700-luvun rakennuksia, mutta enin osa puurakennuksista on kuitenkin pystytetty 1800-luvulla. Rakennuksia on laajennettu useaan otteeseen ja niiden julkisivut on koristeltu rikkaasti muotoiluilla uusrenessanssityylisillä vuorilaudoilla ja listoituksilla. Tontit ovat pienehköjä ja niissä on usein monta ulkorakennusta. Tontit ovat aidattuja lauta-aidalla, jossa on koristeellinen ajo- ja käyntiportti. Näin syntynyt katutila on tiivis ja suljettu.

Huomattavimpia julkisia rakennuksia ovat kanaalin pohjoispuolella sijaitseva entinen fransiskaaniluostarin kirkko ja torin varrella oleva barokkiklassistinen raatihuone.

Porvaristaloista erikseen voidaan mainita Pinnala, Kirsti ja Marela, jotka ovat yleisöllekin avoinna museoina. Kauppa- ja Kuninkaankadun varressa on vilkkaasti toimivia kauppaliikkeitä. Muutoin Vanha Rauma on asuinaluetta, jossa siellä täällä on pieniä työpajoja."

Maisemaan ja kaupunkikuvaan liittyvä havainnemateriaali

Kaava-aineistossa on leikkauspiirroksia, joissa on tarkasteltu olemassa olevaa rakennuskantaa sekä kaavamuutoksen mahdollistaman kauppakeskusrakennuksen sekä kortteleihin 265 ja 230 osoitetun rakentamisen vaikutusta maisemaan ja kaupunkikuvaan. Leikkauspiirrokset on laadittu siten, että ne kuvaavat Nortamonkadun ja Valtakadun molempia puolia. Lisäksi kaava-aineistossa on havainnekuvia kauppakeskuksen julkisivuista, kortteliin 258 osoitetusta rakentamisesta Tarvonsaarenpuiston suunnasta sekä kortteliin 230 osoitetusta rakentamisesta.

Kaupalliset selvitykset

WSP Finland Oy on laatinut Rauman kaupallisen selvityksen, joka on päivitetty yhdistelmä Raumalla tehdyistä kaupallisista selvityksistä. Selvitys on valmistunut 2.5.2016. Selvityksessä on ostovoiman kasvun pohjalta arvioitu tulevan liiketilan lisätarvetta Raumalla. Ostovoiman kasvua on arvioitu sekä perinteisen kasvuennusteen että hitaan kasvun pohjalta. Liiketilalle on laskettu enimmäis- ja vähimmäistarve. Enimmäistarvelaskelma asettaa rajan sille, mihin ostovoiman kasvu riittää. Selvityksen mukaan erikoiskaupan liiketilan enimmäistarve vuoteen 2035 mennessä on perinteisen kasvuennusteen mukaan 14 600 k-m2 ja hitaan kasvuennusteen mukaan 6 400 k-m2 . Selvityksessä on arvioitu myös kauppakeskuskonseptia Rauman keskustan alueella. Sen mukaan Rauman keskustaan tarvitaan keskustakauppakeskus tiivistämään keskustakortteleita ja sitomaan yhteen Vanhan Rauman ja Valtakadun kauppojen erikoiskauppoja marketalueeseen. Keskustakauppakeskus tarjoaisi lähinnä kansainvälisille ja valtakunnallisille ketjuille niiden toiveiden mukaisia tiloja, jotka sijaitsevat lähellä toisiaan. Kauppakeskukseen sijoittuvat tyypillisesti ketjuliikkeet, kun taas yksityiset yrittäjät jäävät usein kauppakeskusten ulkopuolelle. Tämä sopii myös Raumalle, jolloin Vanhassa Raumassa säilyisi nykyisen kaltainen liikerakenne eikä sen vetovoima heikentyisi. Ketjuliikkeet tarvitsevat kauppakeskuksesta noin 500–1 000 m2:n kokoisia liiketiloja, jotka voi sijoittaa kahteen kerrokseen. Liiketilojen on oltava riittävän suuria, että ne sopivat ketjukonsepteille.

FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy on laatinut kaupallisen selvityksen, joka on valmistunut 26.5.2016. Selvityksessä on tarkasteltu muun ohella Rauman kaupallisten palvelujen kehitysnäkymiä sekä kaupan palveluverkon kokonaisuutta osana toimivaa ja kestävää alue- ja yhdyskuntarakennetta. Selvitys on laadittu olemassa oleviin selvityksiin ja suunnitelmiin, uusimpiin tilasto- ja rekisteritietoihin sekä paikkatietoanalyyseihin perustuen. Selvityksen mukaan uuden keskustan ja Vanhan Rauman alueelle kohdistuu vuosien 2015–2025 keskustahakuisen erikoiskaupan liiketilan lisätarpeesta noin 9 000–16 000 k-m2 ja vuosien 2015–2035 liiketilan lisätarpeesta noin 20 000–36 000 k-m2. Selvityksen johtopäätöksenä on muun ohella todettu: "Mikäli uuden liiketilan mitoitus perustuu Rauman ja sen vaikutusalueen kysyntään, ei uuden liiketilan rakentamisella ole merkittäviä haitallisia vaikutuksia nykyisten myymälöiden toiminta- ja kehitysedellytyksiin. Todennäköistä on, että palvelutarjonnan monipuolistuminen ja keskustan vetovoiman lisääntyminen tuo uusia asiakkaita myös nykyisille myymälöille ja parantaa näin nykyisten myymälöiden toiminta- ja kehitysedellytyksiä. Rauman uusi keskusta ja Vanha Rauma muodostavat Rauman kaupallisen pääkeskuksen, joten niiden vahvistaminen kaupan sijaintipaikkana on tärkeää koko kaupungin kaupallisen vetovoiman säilymisen ja vahvistamisen kannalta. Rauman kaupallisen vetovoiman säilyttäminen ja vahvistaminen edellyttää nykyisten kaupan yksiköiden jatkuvaa uudistamista, mutta myös uuden liiketilan rakentamista. Mikäli uudistumista ei tapahdu, Rauman kaupallinen vetovoima suhteessa Porin ja Turun maakuntakeskuksiin todennäköisesti heikkenee. Rauman keskustaa ja Vanhaa Raumaa tulee jatkossakin kehittää erityisesti keskustahakuisen erikoiskaupan ja kaupallisten palvelujen ensisijaisena sijaintipaikkana. Uuden keskustahakuisen erikoiskaupan liiketilan rakentaminen Rauman keskustaan edistää toimivan kilpailun toteutumista mahdollistamalla uusien ja sellaisten kaupan toimijoiden sijoittumisen Raumalle, jotka tällä hetkellä puuttuvat Raumalta. Ilman uuden liiketilan rakentamista uusien toimijoiden mahdollisuudet sijoittua Raumalle kilpailukykyisille liikepaikoille ovat varsin heikot, mikä vahvistaa nykyisten toimijoiden asemaa ja heikentää toimivan kilpailun edellytyksiä."

Kaavan selvitysaineistona on lisäksi hyödynnetty Satakunnan ammattikorkeakoulun selvitystä vuodelta 2014, "Kartoitus Vanhan Rauman kaupan rakenteesta 2013".

Arviointi selvitysten riittävyydestä

(---)

Erillistä liikennesuunnitelmaa ei ole tehty. Kaavamuutosta varten on kuitenkin laadittu liikenteen ja yleisten alueiden yleissuunnitelmaluonnos. Kun otetaan huomioon, että kysymyksessä on oikeusvaikutteisen yleiskaavan keskustatoimintojen alue sekä kaavamuutoksessa alueelle esitetyt liikennejärjestelyt, erillisen liikennesuunnitelman laatiminen ei ole ollut tarpeen.

Edellä mainittujen selvitysten perusteella voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset elinympäristöön, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Kaavan sisältöä koskevat maankäyttö- ja rakennuslain säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Lain 42 §:n 1 momentin mukaan oikeusvaikutteinen yleiskaava on otettava huomioon asemakaavaa muutettaessa.

Lain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset muun muassa viihtyisälle elinympäristölle, liikenteen järjestämiselle ja palvelujen alueelliselle saatavuudelle. Rakennettua ympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Lain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Lain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset). Asemakaavamääräykset voivat koskea muun ohella haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Lain 71 c §:n mukaan vähittäiskaupan suuryksiköiden ensisijainen sijaintipaikka on keskusta-alue, ellei muu sijainti kaupan laatu huomioon ottaen ole perusteltu.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.3 (Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytön suunnittelussa uusia huomattavia asuin-, työpaikka- tai palvelutoimintojen alueita ei tule sijoittaa irralleen olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta. Vähittäiskaupan suuryksiköt sijoitetaan tukemaan yhdyskuntarakennetta.

Kohdan 4.4 (Kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtana. Tällaisena valtakunnallisena inventointina mainitaan Museoviraston Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009).

Valtioneuvoston päätöksessä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamisesta todetaan, että vaikka alueidenkäyttöä koskeva päätöksenteko on täysin kansallista, vaikuttavat siihen kansallisen tavoitteenasettelun lisäksi kansainväliset sopimukset. Suomea velvoittaa tällä hetkellä kolme kulttuuriympäristön suojelua koskevaa kansainvälistä sopimusta, mukaan lukien Maailman kulttuuri- ja luonnonperinnön suojelemista koskeva yleissopimus (SopS 19/1987), jonka tavoitteena on yhtenäisen ja tehokkaan järjestelmän luominen yleismaailmamallisesti arvokkaan kulttuuri- ja luonnonperinnön suojelemiseksi. Sopimusosapuolia velvoitetaan suojelemaan alueellaan olevat maailmanperintökohteet. Päätöksessä todetaan edelleen, että alueidenkäytön suunnittelu on ratkaisevassa asemassa näiden sopimusten täytäntöönpanossa. Valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa kansainväliset sopimukset ja yleensä valtakunnallisesti merkittävien kulttuuriperintöarvojen säilyminen asetetaan alueidenkäytön lähtökohdiksi. Tavoitteissa korostuu kulttuuriperintöarvojen merkitys ja huomioon ottaminen alueiden identiteetin, vetovoimaisuuden ja matkailun kehittämisen tukena.

Asemakaava-alueen sijainti ja kaavoitustilanne

Kaava-alue sijaitsee Rauman ydinkeskustan alueella. Se on kooltaan 4,15 hehtaaria ja se rajautuu idässä Nortamonkatuun, pohjoisessa Karjalankatuun, lännessä Luoteisväylään ja Tehtaankatuun sekä etelässä Valtakatuun.

Alue on vuonna 2013 lainvoimaiseksi tulleessa Satakunnan maakuntakaavassa keskustatoimintojen aluetta (C). Merkinnän osoittamalle alueelle voidaan sijoittaa muun ohella vähittäiskaupan suuriyksiköitä. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuri-ympäristön ominaispiirteiden vaaliminen ja turvattava merkittävien luonto-, maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen myös eheyttävän suunnittelun yhteydessä. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa vähittäiskaupan suuryksiköt tulee suunnitella siten, että ne arkkitehtuuriltaan ja sijoitukseltaan sopeutuvat ympäristöön ja mitoitukseltaan täydentävät keskustan palvelutarjontaa. Alue kuuluu myös kokonaisuudessaan maakuntakaavassa suojavyöhykkeeseen sv-3. Tuolla merkinnällä osoitetaan UNESCO:n maailmanperintökohteen suojavyöhyke. Suojavyöhykettä koskee seuraava suunnittelumääräys: Suojavyöhykettä on hoidettava siten, että sen arvot maailmanperintökohteena säilyvät. Kaikista aluetta koskevista rakentamissuunnitelmista ja hankkeista tulee Museovirastolle varata mahdollisuus lausunnon antamiseen.

Alueella on voimassa vuonna 2003 hyväksytty oikeusvaikutteinen Rauman keskustan osayleiskaava, jossa kaavamuutosalue on keskustatoimintojen aluetta (C). Muutosalueen halki on osoitettu kevyen liikenteen reitti ja itäreunassa kulkeva Kanalin alue on kaupunki- ja kyläkuvallisesti arvokasta aluetta. Muutosalue sijaitsee rajauksen "UNESCO:n maailmanperintökohteen suojavyöhyke" sisällä (sv2). Tuota aluetta koskevan määräyksen mukaan alueen rakennus- ja liikennesuunnitelmissa ja toiminnoissa on otettava huomioon Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisen ja kaupunkikuvallisen erityisaseman vaaliminen. Merkittävistä hankkeista on neuvoteltava Museoviraston kanssa. Muutosalueen itäpuolella on rakennuslainsäädännön nojalla suojeltavaa Vanhan Rauman aluetta (SR), johon kohdistuu myös UNESCO:n maailmanperintökohderajaus (un).

Alueella on voimassa kolme, vuosina 1990, 1995 ja 2000 vahvistettua asemakaavaa. Lähimpänä Vanhaa Raumaa sijaitseva kortteli 245 on osoitettu liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi (K). Alueelle rakennettavat rakennukset saavat olla I–III -kerroksisia. Alueelle on osoitettu rakennusoikeutta 8 700 k-m2. Kanalin rantaan on osoitettu puistoa (VP) ja Kanalinranta-niminen jalankululle ja polkupyöräilylle varattu katu/tie (pp).

Korttelin 245 pohjoispuolella kulkee itä–länsi-suunnassa Tehtaankatu. Sen pohjoispuolella olevaan kortteliin 246 on osoitettu yleisten pysäköintilaitosten korttelialue (LPY-1) sekä linja-autoaseman korttelialue (LA). Karjalankadun ja Nortamonkadun kulmassa sijaitseva kortteli 230 on osoitettu liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi (K). Alueelle saa rakentaa enintään II-kerroksisen rakennuksen ja sen rakennusoikeus on 5 000 k-m2. Luoteisväylän reunalla oleva kortteli 258, joka sijaitsee (---) kiinteistöä vastapäätä, on osoitettu liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi (K). Alueelle rakennettavan rakennuksen enimmäiskorkeus on II3/4 ja sen rakennusoikeus on 1 500 k-m2. Kaava on tältä osin kokonaan toteutumatta.

K-alueilla autopaikkojen vähimmäisvaatimuksena on 1 ap/70 m2.

Kaavamuutoksen tavoitteet ja sisältö

Kaavaselostuksen mukaan Kanalin Länsirannan asemakaavamuutoksen tavoitteena on ollut mahdollistaa kaupunkimaisen ja toiminnallisesti monipuolisen keskusta-alueen muodostuminen, joka on kaupunkikuvallisesti eheä ja nykyistä kaupunkimaisemaa täydentävä kokonaisuus. Uudet rakennukset ja katurakentaminen tulee suunnitella ja rakentaa aikamme arkkitehtuurin laadukkaiksi edustajiksi. Rakennussuunnitteluvaiheessa suunnittelijalta ja rakentajalta on vaadittava korkeaa osaamista. Alue sijaitsee maailmanperintökohde Vanhan Rauman välittömässä läheisyydessä ja sen suojavyöhykkeellä, mikä on huomioitava kaikessa aluetta koskevassa suunnittelussa.

Kortteli 245

Kanalin rantaan, kortteliin 245 on osoitettu liikerakennusten korttelialue, jolle saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikön (KM). Rakennuksen vesikaton ylimmän kohdan korkeusasema vaihtelee siten, että Vanhan Rauman suuntaan oleva osa on enintään korkeudessa +15.8. Enimmillään korkeus on ilmanvaihtokonehuoneiden kohdalla +20.3. Rakennusoikeus kerrosalaneliömetreinä on 16 500. Tämän lisäksi saa rakentaa käytävää aula- ja porrashuonetiloja 3 350 k-m2, kiinteistöteknistä huoltoa palvelevia tiloja 3 650 k-m2, pysäköintilaitoksen tai muita pysäköintitiloja 7 440 k-m2. Alle 200 kerrosneliömetrin tiloja saa rakentaa yhteensä enintään 2 010 k-m2. Ilmoitetun kerrosalan lisäksi saa rakentaa 2 300 k-m2 linja-autoaseman terminaalia ja laiturialuetta varten. Korttelin pohjoisosaan on osoitettu ohjeellinen henkilöliikenneterminaalin rakennusala. Linja-autoaseman toimitilojen tulee sijoittua linja-autolaitureiden välittömään läheisyyteen alimpaan kerrokseen. Autopaikkoja on rakennettava 1ap/60 liike- ja toimistokerrosalaneliömetriä kohti. Alueelle saa sijoittaa kortteleiden 265, 230, 258 autopaikkoja. Korttelialueen eteläreunaan ja Kanalinranta-nimisen katuaukion/torin vastaiselle sivulle on osoitettu merkintä (kivk), katutason intensiivinen vuorovaikutus kaupunkiympäristöön. Kanal on osoitettu vesialueeksi (W) ja sen reunus Yrittäjänpuisto-nimiseksi puistoksi (VP). Korttelin keskiosaan on osoitettu Tarvontori-niminen katuaukio/tori. Kanalin rantaan Nortamonkadun puoleiselle sivulle on osoitettu säilytettävä/istutettava puurivi.

Kortteli 265

Kortteliin 265 on osoitettu keskustatoimintojen korttelialue, joka on tarkoitettu liike-, toimisto- ja palvelutoiminnoille (CKP1). Liiketilaa saa sijoittaa kahteen alimpaan kerrokseen. Liiketilaa saa olla yhteensä enintään 2 500 k-m2. Rakennuksen vesikaton ylimmän kohdan korkeusasema on +19.2. Enimmillään korkeus on ilmanvaihtokonehuoneiden kohdalla +23.8. Rakennusoikeus kerrosalaneliömetreinä on 6 900. Ennen vuotta 2025 liiketilan rakennusoikeutta on 350 k-m2 (k350:2025). Rakennuksen alimmasta kerroksesta 20 % tulee käyttää myymälä- ja toimistotiloja varten (k20%I). Rakennusalalle sallitusta kerrosalasta 30 % saadaan käyttää asuinhuoneistoja varten (as30%). Autopaikkoja on rakennettava 1ap/100 kerrosalaneliömetriä kohti ja 1ap/60 liike- ja toimistokerrosalaneliömetriä kohti.

Kortteli 230

Kortteli 230 on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK). Kortteliin on osoitettu viisi rakennusalaa, joille saa rakentaa VI–VII-kerroksisia rakennuksia. Rakennusten vesikaton ylimmän kohdan korkeusasemat vaihtelevat +24.4–+27.7. Rakennusoikeus kerrosalaneliömetreinä on yhteensä 13 450. Autopaikkoja on rakennettava 1ap/100 kerrosalaneliömetriä kohti.

Kortteli 246

Kortteliin 246 on osoitettu yleisten pysäköintilaitosten korttelialue (LPY).

Kortteli 258

Kortteliin 258 on osoitettu asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialue, jolle saa sijoittaa hotellin (AL4). Kortteliin saa rakentaa V-kerroksisen rakennuksen. Rakennusoikeus kerrosalaneliömetreinä on 5 400. Autopaikkoja on rakennettava 1ap/100 kerrosalaneliömetriä kohti.

Liikenne

Kaava-alueen liikennejärjestelyjä on muutettu siten, että itä–länsi-suuntainen ajoyhteys Tallikedonkadulta Tehtaankadulle on katkaistu ja korttelien 245 ja 265 pohjoispäähän osoitettu uusi Nortamonkadun ja Tehtaankadun yhdistävä Kotolankatu. Korttelin 245 keskelle on osoitettu alueen sisäiselle jalankululle varattu alueen osa (jk), joka mahdollistaa jalankulkuyhteyden Tehtaankadun ja Tallikedonkadun välillä kauppakeskuksen aukioloaikana. Kevyenliikenteen käyttöön varattu Pipanpolku ja Kanalinranta ovat säilyneet ennallaan. Ajoyhteys kortteleihin 258, 246 sekä 230 on sallittu Kotolankadulta tai siitä erkautuvalta päättyvältä Ajurinkadulta.

Kaikki korttelialueet

Kaikkia kaavamuutoksen korttelialueita koskee määräys, jonka mukaan alue on UNESCO:n maailmanperintökohteen suojavyöhykettä. Alueen rakennus- ja liikennesuunnitelmissa ja toiminnoissa on otettava huomioon Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisen ja kaupunkikuvallisen erityisaseman vaaliminen. Kaikilla korttelialueilla on myös määräys (ek8), jonka mukaan merkinnällä varustetulla alueella tulee noudattaa liitteenä olevia rakentamistapamääräyksiä.

Kaavamuutoksen yhteydessä hyväksytyissä rakentamistapamääräyksissä on muun ohella seuraavia määräyksiä:

•Asemakaavan kaavamääräyksen kivk (katutason intensiivinen vuorovaikutus kaupunkiympäristöön) suunnittelumääräys on seuraava:

Kauppakeskuksen sisältä luonteva yhteys Vanhaan Raumaan on erityisen tärkeää. Kauppakeskuksen julkisivu ei saa olla passiivinen Vanhan Rauman suuntaan. Kauppakeskuksen toimintojen tulee avautua Kanalin varteen. Kanalin puoleinen julkisivu ei saa olla vain somistenäyteikkuna, vaan esimerkiksi aulatilojen, kahviloiden, ravintoloiden tulee avautua maisemaan. Kauppakeskuksen sisältä tulee aistia jossain muodossa ympäröivä vanha kaupunki. Asiakkaan tulee kokea olevansa kaupungin keskustassa. Kauppakeskuksen ja Vanhan Rauman välinen vuorovaikutus tulee olla keskeisessä osassa rakennussuunnittelussa. Esimerkiksi eräs ratkaisuvaihtoehto voi olla kauppakeskuksen pääkäytävän sijoittaminen Kanalinrannan puoleiselle julkisivulle siten, että maisema avautuu käytävätiloihin.

• Kauppakeskuksen julkisivulla on erittäin suuri merkitys kaupunkikuvan kannalta. Erityisesti itäjulkisivu muodostaa rajapinnan Vanhan Rauman ja uudempien kaupunkikortteleiden välille. Toivottavia julkisivukokonaisuudesta löytyviä elementtejä tulisi olla muun muassa eleganttius, dramaattisuus ja herkkyys.

• Katutasolta vaaditaan intensiivistä vuorovaikutusta Vanhaan Raumaan ja muuhun keskustaan. Tärkeää on kauppakeskuksen sisältä luonteva yhteys Vanhaan Raumaan.

Hallinto-oikeuden katselmushavainnot

Katselmus aloitettiin kaava-alueen eteläpäästä, kaava-alueen ulkopuolelta Nortamonkadun itäpuolelta. Tuolla kohtaa sijaitsee Vanhaan Raumaan kuuluva Poselli-niminen rakennus. Muutoin rakennuskanta Nortamonkadun itäpuolella, kaava-alueen välittömässä rajapinnassa, koostui eri aikakausina rakennetuista, II–VII-kerroksisista liike- ja asuinkerrostaloista. Katselmuksessa havaittiin, että kaavamuutosalueella korttelissa 245 oli tyhjillään oleva II-kerroksinen pitkänmallinen kauppakeskusrakennus. Kauppakeskusrakennusta vastapäätä, Valtakadun eteläpuolella oli asemakaavassa suojeltu kaupungintalon rakennus torneineen. Katselmuksessa läsnä olleet kaupunginarkkitehdit kertoivat, että alueelle suunnitellun uuden liikerakennuksen korkeus tulisi arviolta olemaan samassa tasossa kuin liikerakennuksen katolla nyt sijaitsevien lipputankojen ylin korkeusasema. Liikerakennuksen pohjoispäässä oli rakentamatonta autojen pysäköintialuetta.

Katselmus jatkui Välikadun kautta korttelin 258 suuntaan. Katselmuksessa havaittiin, että kyseisen korttelin alue oli rakentamatonta autojen pysäköintialuetta. Korttelin etelä- ja pohjoispuolella kaavamuutosalueen ulkopuolella oli uudehkoja IV–VI-kerroksisia asuinkerrostaloja. Luoteisväylän toisella puolella oli Kiinteistö Oy Naulan omistamia, vanhoja 1½-kerroksisia lautaverhoiltuja hirsitaloja. Katselmus jatkui korttelin 230 suuntaan. Alueella oli II-kerroksinen liikerakennus, pysäköintialuetta sekä hampurilaisravintola. Kaava-alueen ulkopuolella, Karjalankadun toisella puolella oli suurikokoinen päivittäistavaramarketin liikerakennus ja Nortamonkadun toisella puolella pääasiassa VII-kerroksista Tuulensuun kerrostaloaluetta. Korttelissa 246 oli linja-autoasema ja linja-autojen laiturialuetta. Korttelin 245 kohdalla Nortamonkadun toisella puolella korttelissa 52 oli matalahko kauppakeskusrakennus.

Katselmuksessa käytiin vielä arvioimassa kaavamuutoksen mahdollisia maisemavaikutuksia Vanhan Rauman alueella. Alueelle kuljettiin Kuninkaankatua pitkin, koska se sijaitsee lähimpänä kortteliin 245 osoitettua kauppakeskusta. Katselmuksessa havaittiin, että kauppakeskus näkyi vielä Kuninkaankadun ja Savilankadun risteysalueelta. Tuo alue oli kaupunkikuvaltaan ja rakennuskannaltaan varsin monimuotoista, sillä samalla alueella olivat sekä Vanhaan Raumaan kuuluvat Posellin että Kiwelän suojellut rakennukset kuin myös korttelin 33 korkeat asuin- ja liikekerrostalot. Kuljettaessa Kuninkaankatua eteenpäin Vanhaan Raumaan, näköyhteyttä kaava-alueelle ei enää ollut lainkaan. Katselmuksessa havaittiin, että Vanhan Rauman alueella oli runsaasti asuinrakennuksia, pieniä erikoiskaupan liikkeitä, palvelualan liikkeitä sekä ravintoloita ja kahviloita. Jonkin verran näkyi myös tyhjiä liiketiloja.

Oikeudellinen arviointi

Tarkoituksenmukaisuus (A)

Kaupunki voi sille itsehallintoonsa kuuluvan harkintavallan nojalla päättää sellaisen kaavaratkaisun valitsemisesta, joka parhaiten vastaa sen maankäytöllisiä tarpeita. Kaupungin harkintavaltaa rajoittavat ainoastaan maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt kaavan sisältövaatimukset sekä yleiset harkintavaltaa rajoittavat periaatteet. Hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluu ainoastaan tehdyn kaavapäätöksen laillisuuden arvioiminen. Hallinto-oikeus ei näin ollen voi kumota kaavapäätöstä sillä perusteella, että A:n käsityksen mukaan alueen maankäyttö olisi ollut tarkoituksenmukaisempaa suunnitella toisin. Tästä syystä myöskään valituksessa esitettyjä muita mahdollisia suunnitteluvaihtoehtoja ei hallinto-oikeuden päätöksessä arvioida, vaan hallinto-oikeus ottaa kantaa ainoastaan siihen, onko valittu kaavaratkaisu lainmukainen.

Kaavan sisällön lainmukaisuus suhteessa maankäyttö- ja rakennuslain tavoitesäännöksiin (A)

Asemakaavan sisällön lainmukaisuutta arvioidaan pääasiassa maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä säädettyjen asemakaavan sisältövaatimusten nojalla. A:n valituksessa viitatut maankäyttö- ja rakennuslain 5 §:ssä mainitut alueidenkäytön suunnittelun tavoitteet ovat niin sanottuja tavoitesäännöksiä, jotka koskevat kaikkia kaavatasoja yhteisesti, eivätkä ne tule asemakaavan lainmukaisuutta arvioitaessa suoraan sovellettaviksi. Hallinto-oikeus on kuitenkin tutkinut A:n valituksen siltä osin kuin valituksen on voitu tulkita viittaavan maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä säädettyihin asemakaavan sisältövaatimuksiin viihtyisän elinympäristön, rakennetun ympäristön vaalimisen, palvelujen alueellisen saatavuuden, liikenteen järjestämisen sekä muulle oikeudenhaltijalle aiheutuvan kohtuuttoman haitan osalta, sekä 57 §:ssä tarkoitetun asemakaavamääräyksen lainmukaisuuden osalta.

(---)

Liikenne ja autopaikat (A ja Vanha Rauma Yhdistys ry)

Kysymyksessä oleva asemakaavamuutos on maankäyttöratkaisuiltaan yksityiskohtaista kaavoitusta ohjaavan oikeusvaikutteisen osayleiskaavan mukainen. Kaavamuutos ei ole lainvastainen sillä perusteella, että vireillä olevaa uutta yleiskaavaa ei vielä ole hyväksytty. Kaavamuutos merkitsee olemassa olevan itä–länsi-suuntaisen Tallikedonkadun katkaisemista, mutta se korvataan uudella Kotolankadulla. Kun otetaan huomioon, että kaavamuutoksessa on suunniteltu kaavan osoittaman rakentamisen edellyttämät yhteydet ja niiden liittyminen olemassa olevaan katuverkkoon, kaavamuutos täyttää liikenteen järjestämistä koskevat asemakaavan sisältövaatimukset.

(---)

Yleispiirteisten kaavojen ohjausvaikutus sekä kaavamuutoksen vaikutus Vanhan Rauman asemaan (Museovirasto, A, Vanha Rauma Yhdistys ry)

Koska alueella on voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava, Museoviraston valituksessa mainittu Satakunnan maakuntakaava ei tule asemakaavaa muutettaessa sovellettavaksi. Sen sisältö voidaan kuitenkin selvitysaineistona ottaa asiassa huomioon. Muutosalue sijaitsee alueella voimassa olevan yleiskaavan rajauksen "UNESCO:n maailmanperintökohteensuojavyöhyke" sisällä. Tuota aluetta koskevan määräyksen mukaan alueen rakennus- ja liikennesuunnitelmissa ja toiminnoissa on otettava huomioon Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisen ja kaupunkikuvallisen erityisaseman vaaliminen.

Vanhan Rauman maailmanperintökohteen kohdekuvauksessa ja myös RKY-alueen kohdekuvauksessa on viitattu alueen katuverkostoon, kortteleihin, tontteihin ja sen rakennuksiin. Arvoina on viitattu myös vuosisatojen aikana muodostuneeseen historialliseen kerroksellisuuteen sekä toimintonsa säilyttäneeseen kaupalliseen keskukseen.

Kaavamuutosalue sijaitsee välittömästi Vanhan Rauman läheisyydessä. Valituksissa erityisesti esiin nouseva uusi kauppakeskusrakennus rakennetaan samalle paikalle kuin alueella tällä hetkellä oleva kauppakeskus. Kauppakeskuksen näkyvin kaupunkikuvallinen vaikutus suhteessa Vanhaan Raumaan on Valtakadun/Kuninkaankadun sekä Nortamonkadun risteyksessä, jossa sen etäisyys ns. Posellin taloon on noin 45 metriä. Kaavamuutos mahdollistaa nykytilanteeseen nähden huomattavasti korkeamman rakennuksen rakentamisen, mutta sen korkeus on samaa tasoa viereisissä kortteleissa ennestään olevien liike- ja asuinrakennusten kanssa. Kauppakeskusrakennuksen korkeutta on myös asemakaavamääräyksillä rajoitettu siten, että korkeus on alisteisessa asemassa suhteessa kaupunkikuvallisesti hallitsevaan kaupungintalon torniin. Kaavamuutos mahdollistaa kauppakeskuksen rakentamisen myös olemassa olevaan tilanteeseen nähden huomattavasti pidempänä. Katselmuksella tehtyjen havaintojen mukaan Vanhan Rauman suunnasta katsottaessa kauppakeskus on kuitenkin nähtävissä pääasiassa vain Kanalin rannassa.

Hallinto-oikeus katsoo, että kun otetaan huomioon kauppakeskusrakennuksen sijainti Vanhaan Raumaan nähden Nortamonkadun ja Kanalin toisella puolella, kauppakeskus muodostaa kaupunkikuvallisesti Vanhasta Raumasta selvästi erottuvan, erillisen kokonaisuuden, joka ei hämärrä Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisia ja kaupunkikuvallisia arvoja eikä kilpaile niiden kanssa. Aikaisempaa korkeamman ja pidemmän kauppakeskusrakennuksen vaikutusta Vanhan Rauman tuntumassa pehmentävät myös vastapäisessä korttelissa 33 jo olevat VII-kerroksiset asuin- ja liikerakennukset, Nortamonkadun varteen osoitettu säilytettävä/istutettava puurivi sekä Yrittäjänpuiston ja Tarvontorin alueet. Lisäksi kaikkia kaavamuutosalueen korttelialueita koskee määräys, joka velvoittaa kaikissa alueen rakennus- ja liikennesuunnitelmissa ja toiminnoissa ottamaan huomioon Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisen ja kaupunkikuvallisen erityisaseman vaalimisen.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti (KHO 2009:63 ja 21.3.2005 taltio 628) katsottu, että asemakaavan toteuttamisesta mahdollisesti aiheutuva haitallinen vaikutus elinkeinonharjoittajien kilpailuasemaan ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettu kohtuuton haitta. Koska toimintonsa säilyttänyt kaupallinen keskus ja toimivat kauppaliikkeet mainitaan sekä Vanhan Rauman maailmanperintökohteen kohdekuvauksessa että RKY-kohdekuvauksessa, hallinto-oikeus katsoo, että mainitut seikat sekä kaavamuutoksen vaikutus niihin voidaan tässä tapauksessa ottaa huomioon arvioitaessa rakennetun ympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen ja myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumista. Hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että mainitut seikat ovat vain osa kaavan sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden keskenään erisuuntaistenkin tavoitteiden muodostamaa kokonaisuutta.

Katselmuksella saadun selvityksen mukaan Vanhan Rauman alueella on jo ennen kaavamuutosta jonkin verran tyhjää liiketilaa. Liiketiloja on muutettu asunnoiksi ja liiketoiminnan muodot ovat jossain määrin muuttuneet erikoistavaran kaupoista palveluyrityksiin. Nyt kysymyksessä oleva asemakaavamuutos merkitsee liikerakentamisen huomattavaa lisäystä Vanhan Rauman välittömässä läheisyydessä. Esitettyjen selvitysten mukaan on mahdollista, että tämä heikentää joidenkin Vanhassa Raumassa toimivien liikkeiden toimintaedellytyksiä. Tätä kehitystä on kuitenkin pyritty minimoimaan rajoittamalla asemakaavassa kauppakeskukseen rakennettavien suhteellisten pienten ja Vanhalle Raumalle tyypillisten liiketilojen määrää sekä antamalla määräyksiä liiketilojen rakentamisen vaiheittaisuudesta. Toisaalta riittävien ja monipuolisten tavaroiden ja palvelujen saatavuuden turvaaminen keskustan alueella mahdollistaa myös kaupan painopistealueen säilymisen Rauman keskustassa, mikä toisaalta voi myös tukea Vanhan Rauman säilymistä toiminnallisena kaupunkiyhdyskuntana. Hallinto-oikeus toteaa, että Vanha Rauma on sitä koskevien kohdekuvausten mukaan koostunut historiallisesti kerroksellisesta rakennuskannasta ja sen rakennuskanta ja rakennusten käyttötarkoitukset ovat muotoutuneet vuosisatojen ajan kulloistenkin käyttötarpeitten mukaisesti. Tähän nähden ja kun samalla otetaan huomioon asemakaavoitusta koskevat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet yhdyskuntarakenteen tiivistämisestä, asemakaavan sisältövaatimukset palveluiden alueellisen saatavuuden turvaamisesta sekä maankäyttö- ja rakennuslain vaatimukset vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittamisesta, hallinto-oikeus katsoo, ettei kaavamuutos ole lainvastainen sillä valituksissa esitetyllä perusteella, että kaavamuutoksen toteuttaminen mahdollisesti aiheuttaa muutoksia Vanhassa Raumassa harjoitettavan liiketoiminnan luonteeseen ja toimintaedellytyksiin.

Kortteliin 230 osoitettu rakentamistehokkuus nousee voimassa olevaan asemakaavaan nähden huomattavasti. Rakentamistehokkuus on kuitenkin keskusta-alueella tavanomainen. Kortteli sijaitsee suojavyöhykealuerajauksen laidalla ja sen naapurissa on Tuulensuun asuinalue, jossa rakennuskanta on samankorkuista.

Edellä mainittuihin seikkoihin viitaten hallinto-oikeus katsoo, että kaavamuutos ei ole ristiriidassa yleiskaavan maailmanperintökohteen suojavyöhykettä koskevan määräyksen kanssa. Kaavan toteuttamisen vaikutukset kaupunkikuvassa tai sen mahdolliset vaikutukset Vanhan Rauman asemaan toiminnallisena kaupallisena keskuksena eivät myöskään ole ristiriidassa rakennetun ympäristön vaalimista koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen kanssa. Asiaa kokonaisuutena arvioiden hallinto-oikeus katsoo edelleen, että kaavamuutoksessa on myös otettu huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla.

Yhteenveto

Kanalin länsirannan asemakaavamuutoksen käsittelyyn ei ole osallistunut esteellisiä henkilöitä eikä päätös ole muutenkaan syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Kaavamuutos on perustunut riittäviin selvityksiin. Kaavamuutos täyttää sitä koskevat asemakaavan sisältövaatimukset ja siinä on otettu huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet laissa edellytetyllä tavalla. Kaavamuutos ei myöskään aiheuta maanomistajille eikä muillekaan oikeudenhaltijoille kohtuutonta haittaa. Päätös ei muutenkaan ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Suomen perustuslaki 6 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 24 § 2 momentti, 42 § 1 momentti, 54 § 1–3 momentti, 71 c § ja 188 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §

Hallintolaki 28 § 1 momentti 4 ja 7 kohdat

Kuntalaki (365/1995) 52 § 2 momentti ja 90 § (1375/2007)

Kuntalaki 147 §

Ympäristöministeriön asetus maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä 1 §

Valtioneuvoston päätös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamisesta 13.11.2008 kohdat 4.3 ja 4.4

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Heikki Toivanen ja Veronica Storträsk, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Vanha Rauma Yhdistys ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätösten kumoamista.

Yhdistys on vaatimuksensa perusteeksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaupunginhallituksen kaavoitusjaoston puheenjohtaja B on osallistunut esteellisenä asemakaavaa koskevaan päätöksentekoon. B ja hänen perheensä omistavat 51 prosenttia Kivikylän Kotipalvaamo Oy:stä, joka on Osuuskauppa Keulan myynnillisesti suurin paikallinen yhteistyökumppani. Hallinto-oikeus on arvioinut virheellisesti B:n liikesuhteen riippuvuuden ja merkittävyyden Osuuskauppa Keulasta ja asiaan liittyvän erityisen taloudellisen hyödyn.

Hallinto-oikeus on virheellisesti pitänyt korttelin 230 rakentamistehokkuutta e=2.76 keskusta-alueella tavanomaisena. Rakentamistehokkuutta ei voida pitää tavanomaisena, koska kortteli sijaitsee Vanhan Rauman maailmanperintökohteen suoja-alueella. Aikaisemmassa oikeuskäytännössä rakentamistehokkuutta e=1.65 on jo pidetty poikkeuksellisen suurena.

2) A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätösten kumoamista.

A on vaatimuksensa perusteeksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaavan tueksi ei ole laadittu Vanhan Rauman ja sen suoja-alueen osalta kulttuurihistoriallisiin tai maisemallisiin arvoihin liittyviä selvityksiä eikä riittäviä vaikutusarviointeja. Kaavaselostuksessa todetaan, että kaupallisten selvitysten laskelmissa ei ole huomioitu Rauman keskustan erityisasemaa maailmanperintökohteena ja muutokset vaikuttavat oleellisesti alueen rakennusten autenttisuuden ja historiallisen kerroksellisuuden säilyttämismahdollisuuksiin.

Kaavan tueksi laaditut kaupalliset selvitykset painottavat kauppakeskuksen pienten liikkeiden määrän rajaamista 1 000 neliömetriin, mutta kaavassa määrää on korotettu 2 050 kerrosneliömetriin. Rakennuslupavaiheessa tai sen jälkeen on mahdotonta valvoa liiketilan jakautumista kauppakeskuksessa. Ennusteet Rauman liiketilatarpeesta ovat olleet ylimitoitettuja.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole huomioitu yleiskaavan sv-määräystä, joka edellyttää, että alueen rakennus- ja liikennesuunnitelmissa ja toiminnoissa on otettava huomioon Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisen ja kaupunkikuvallisen erityisaseman vaaliminen. Kortteliin 230 osoitettu rakentamistehokkuus ei myöskään ole tavanomainen.

Asemakaavamuutoksen mukainen rakentaminen aiheuttaa liikenteen osalta mahdottoman ja vaarallisen tilanteen eikä täytä liikenteen järjestämistä koskevia kaavan sisältövaatimuksia. Pienelle Tehtaankadun taka-osalle sijoitetaan kaksi kauppakeskuksen huoltopihaa, ajoramppi kauppakeskuksen päälle johtaville pysäköintipaikoille, yksi jalankulkijoiden pääsisäänkäynti, paikallisbussi- ja kaukoliikenteen sisäänajo terminaaliin sekä taksit ja saattoliikenne. Samalla muualle kauppakeskuksen ympäristöön on merkitty liikennerajoituksia. Liikennesuunnitelmissa on myös otettava huomioon Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisen ja kaupunkikuvallisen erityisaseman vaaliminen. Nykyinen linja-autoasema tulee säilyttää ja sijoittaa joukkoliikenteen toiminnot sinne.

3) Museovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätösten kumoamista.

Museovirasto on vaatimustensa perusteeksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maailman kulttuuri- ja luonnonperinnön suojelemista koskevan yleissopimuksen mukaan maailmanperintöluetteloon otetuilla kohteilla tulee olla suojavyöhyke, jonka tarkoitus on sovittaa yhteen maailmanperintökohde ja maankäyttö kohteen ulkopuolella sekä turvata kohteen arvojen säilyminen. Yleissopimuksen toiminnallisten ohjeiden mukaan suojavyöhykkeeseen kuuluvat kohteen välitön ympäristö, tärkeät näkymät ja muut alueet tai ominaisuudet, jotka ovat tarpeen kohteen säilymiseksi. Kaikissa suojavyöhykkeelle sijoitettavissa toiminnoissa on otettava huomioon maailmanperintökohteen kulttuurihistoriallisen ja kaupunkikuvallisen erityisaseman vaaliminen.

Asemakaavan sisältövaatimukset eivät täyty, koska kaavassa ei ole huomioitu voimassa olevaan maakuntakaavaan ja osayleiskaavaan sisältyviä Vanhan Rauman erityisarvoihin liittyviä kaavamääräyksiä ja maailmanperintökohteen suojavyöhykettä koskevia suunnittelumääräyksiä. Asemakaava ei edistä valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita.

Asemakaavan vaikutuksia kulttuuriympäristöön ja Vanhan Rauman maailmanperintöalueen arvoihin sekä liiketilojen toimintaedellytyksiin ei ole selvitetty riittävästi, vaikka kaava rajautuu alueeseen. Laadituissa selvityksissä ei ole myöskään huomioitu riittävästi Vanhan Rauman erityisarvona olevaa elinvoimaisuuden säilymistä. Vanhan Rauman elävänä keskustana säilymisen kannalta on erityisen haitallista, mikäli alue muuttuu pääosin turistien varassa vain kausiluonteisesti toimivaksi alueeksi.

Asemakaavaratkaisu ei sovita yhteen Vanhan Rauman ja sen ympäröivien alueiden maankäyttöä suojavyöhykkeellä. Suunniteltu kauppakeskusrakennus eroaa huomattavasti sitä ympäröivistä rakennuksista massoittelun, mittakaavan ja kerroskorkeuden osalta. Rakennus katkaisee näkymälinjat osalta Vanhaa Raumaa suoja-alueen suuntaan ja kaavoitettu liiketila vaikuttaa haitallisesti kohteen erityisarvoon asuinalueena ja kaupallisena keskuksena.

Rauman kaupunginhallitus on selityksessään esittänyt valituslupahakemusten ja valitusten hylkäämistä.

Kaupunginhallitus on uudistanut hallinto-oikeudelle lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Asemakaavan valmistelussa on kiinnitetty erityistä huomiota alueen sijaintiin Vanhan Rauman suojavyöhykkeellä. Rakentaminen on massoittelultaan ja korkeudeltaan sovitettu uudemman ydinkeskusta-alueen muuhun jo toteutuneeseen rakentamiseen. Kaavan vaikutuksista on tehty lukuisia arviointeja sekä hyödynnetty muiden hankkeiden yhteydessä tehtyjä selvityksiä.

Asemakaavan kaupalliset ratkaisut perustuvat kahteen selvitykseen vuosilta 2011–2015 ja vuodelta 2016. Kauppakeskus sijoittuu kaupungin keskusta-alueelle, vanhan kaupungin välittömään läheisyyteen. Kauppakeskukseen sijoittuu kymmeniä yrityksiä, joista merkittävä osa ei nykyisellään toimi eikä jatkossakaan toimisi Raumalla muissa tiloissa. Kauppakeskuksen toiminta painottuu ketjuliikkeisiin ja niiden konsepteihin. Mikäli kauppakeskusta ei rakenneta, keskusta-alueelle ei saada uutta toimivaa liiketilaa. Vähittäiskauppa menettää asemaansa ja asiointi suuntautuu Raumalta muihin keskuksiin. Kauppakeskus tukee Rauman keskustan elinvoimaisuutta ja samalla Vanhan Rauman elinvoimaisuutta ja erityisarvoja.

Asemakaava on ylempien kaavatasojen ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukainen ja täyttää asemakaavan sisältövaatimukset. Asemakaavan mukainen liikenneratkaisu on toimiva, tarkoituksenmukainen ja turvallinen.

Vanha Rauma Yhdistys ry on antanut vastaselityksen ja täydentänyt sitä.

A on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Asemakaavaa varten laaditut kaupalliset selvitykset ovat lähtötiedoiltaan vanhentuneita ja ylimitoitettuja. Kauppakeskuksen koko, kerrostalojen korkeus ja kaava-alueen rakentamistehokkuus ovat Raumalla täysin poikkeuksellisia. Kaavassa ei määrätä, minkälaisia liikkeitä kauppakeskukseen voi tulla, ja suuren määränsä vuoksi ne kuihduttavat Vanhaa Raumaa entisestään.

Museovirasto on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Kaavaa varten laaditut kaupalliset selvitykset osoittavat, että kauppakeskushankkeella on ilmeisiä vaikutuksia Vanhan Rauman liikkeisiin. Johtopäätöksen, jonka mukaan liiketilaa tarvitaan lisää paikallisen ostovoiman säilyttämiseksi Raumalla, ei voida tulkita tarkoittavan sitä, että Vanhan Rauman suojavyöhykkeelle kohdistuva asemakaavaratkaisu tukisi Vanhan Rauman elinvoimaisuuden ja maailmanperintöarvojen säilymistä.

Rakentamisen sijoittumista havainnollistava viitesuunnitelma ei ole riittävä selvitys asemakaavan mahdollistaman rakentamisen massoittelun ja korkeuden vaikutuksista Vanhan Rauman erityisarvoihin. Asemakaavan mukainen rakentaminen poikkeaa olennaisesti Vanhan Rauman kaupunkikuvasta ja suojavyöhykkeen muusta rakentamisesta.

Katselmus

Korkein hallinto-oikeus on 21.9.2018 toimittanut katselmuksen asemakaavan muutoksen alueella Rauman kaupungin 2. kaupunginosassa ja alueen ympäristössä.

Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on liitetty asiakirjoihin ja lähetetty tiedoksi katselmukseen kutsutuille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Vanha Rauma Yhdistys ry:lle, A:lle ja Museovirastolle valitusluvan ja tutkii asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Korkein hallinto-oikeus viittaa hallinto-oikeuden päätöksessä selostettuihin oikeusohjeisiin ja selvityksiin sekä päätöksessä esitettyyn kuvaukseen alueesta, sen kaavoitustilanteesta ja kaavaratkaisun sisällöstä. Hallinto-oikeuden päätöksen lisäksi korkein hallinto-oikeus, muun ohella katselmuksella saatuun selvitykseen viitaten, lausuu seuraavan:

Kaavallisen harkinnan lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

Korkein hallinto-oikeus voi asiassa sovellettavana olevan kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin nojalla valitusten johdosta kumota kaupunginvaltuuston päätöksen kaavamuutoksen hyväksymisestä vain, jos päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen. Päätös voidaan kumota vain valituksessa esitetyllä perusteella.

Asemakaavoituksen sisältöä ohjaavat oikeudellisesti sitovasti valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, yleispiirteiset kaavat ja maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä säädetyt asemakaavan sisältövaatimukset. Kaupunginvaltuustolla on oikeus painottaa kaavan erilaisia sisältövaatimuksia haluamallaan tavalla, kunhan kaikki sisältövaatimukset otetaan punninnassa laissa edellytetyllä asianmukaisella painoarvolla huomioon ja kaavaratkaisu perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytettyihin riittäviin selvityksiin.

Alueen maankäyttö voidaan näin ollen järjestää usealla vaihtoehtoisella tavalla, kunhan edellä mainittuja oikeusohjeita noudatetaan. Asiassa on valitusten johdosta arvioitavana, onko kaupunginvaltuuston päätös Kanalin länsirannan asemakaavan muutoksen hyväksymisestä jollakin valituksissa esitetyllä perusteella lainvastainen.

Kaavanmuutoksen kaupunkikuvalliset vaikutukset erityisesti Vanhan Rauman kannalta

Vanha Rauma UNESCO:n maailmanperintökohteena on kulttuurihistoriallisesti poikkeuksellisen arvokas alue, jonka toiminnot elävänä asuinalueena ja kaupallisena keskuksena ovat säilyneet yhtenäisenä kokonaisuutena.

Kanalin länsirannan asemakaava-alueella on voimassa vuonna 2003 hyväksytty oikeusvaikutteinen Rauman keskustan osayleiskaava, jossa asemakaavan muutosalue on keskustatoimintojen aluetta (C). Kaavanmuutosalue rajautuu osittain suoraan maailmanperintökohteeseen ja sijaitsee yleiskaavan rajauksen "UNESCO:n maailmanperintökohteen suojavyöhyke" sisällä (sv2). Suojavyöhykettä koskevan määräyksen mukaan alueen rakennus- ja liikennesuunnitelmissa ja toiminnoissa on otettava huomioon Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisen ja kaupunkikuvallisen erityisaseman vaaliminen. Merkittävistä hankkeista on neuvoteltava Museoviraston kanssa.

Vanha Rauma sisältyy myös Museoviraston Valtakunnalliset merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) inventointiin, joka on mainittu valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden (13.11.2008) kohdassa 4.4.

Oikeusvaikutteisen yleiskaavan tulee maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin ja 54 §:n 1 momentin mukaisesti olla ohjeena asemakaavaa laadittaessa. Asemakaavassa on maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n mukaisesti otettava huomioon ja edistettävä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumista. Asemakaavan sisältövaatimusten täyttymisen kannalta asiassa on valitusperusteet huomioon ottaen arvioitava, onko asemakaavassa otettu huomioon valtakunnallisten alueidenkäyttö-tavoitteiden toteutuminen, maailmanperintökohteen suojavyöhykettä koskeva yleiskaavamääräys sekä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin vaatimus rakennetun ympäristön vaalimisesta. Tähän arviointiin vaikuttaa tulkinnallisesti Vanhan Rauman alueen poikkeuksellinen arvokkuus.

Asemakaava-alueen pinta-ala on 4,14 hehtaaria ja kokonaisrakennusoikeus 58 990 k-m2. Kerrosalan lisäys voimassa olevaan kaavaan verrattuna on 42 320 k-m2. Koko kaava-alueen rakennustehokkuus on e=1.43. Kaavamuutoksessa on muun ohella liikerakennuksen korttelialueelle 245 osoitettu 16 500 k-m2:n suuruisen kauppakeskusliikerakennuksen rakennusala, pysäköintitiloja sekä linja-autoaseman terminaali ja laiturialue. Asemakaavassa rakennusten korkeuksia ja massoittelua on rajattu suurinta sallittua kerroslukua koskevilla määräyksillä sekä rakennuksen vesikaton ylimmän kohdan korkeusasemaa rajaavilla määräyksillä. Rakennusalamerkinnät ja niihin liittyvät kerroslukua ja korkeusasemaa koskevat merkinnät ovat yksityiskohtaisia.

Asemakaavassa kaikkia korttelialueita koskee määräys, jonka mukaan alue on UNESCO:n maailmanperintökohteen suojavyöhykettä (sv3). Rajausmerkintää koskevan asemakaavamääräyksen mukaan alueen rakennus- ja liikennesuunnitelmissa ja toiminnoissa on otettava huomioon Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisen ja kaupunkikuvallisen erityisaseman vaaliminen.

Asemakaavan yhteydessä on hyväksytty yksityiskohtaiset rakentamistapamääräykset, joissa on muun ohella määräyksiä Vanhan Rauman huomioon ottamisesta rakentamisessa rajaukseen ek8 sisällytetyillä alueilla. Näillä alueilla määräyksillä on oikeudellisesti sitova merkitys rakennuslupamenettelyssä. Korttelin 245 Kanalin vastainen itäosa on osoitettu merkinnällä "katutason intensiivinen vaikutus kaupunkiympäristöön" (kivk). Rakentamistapaohjeisiin sisältyy muun ohella merkinnällä kivk osoitettua korttelialueen reunaa koskeva julkisivun suunnittelua koskeva yksityiskohtainen määräys. Kivk-merkinnällä osoitetun korttelin 245 itäreunan ja Kanalin väliin on osoitettu puistoalue (Yrittäjäpuisto) ja katuaukio/tori. Kanalin itärannalle Nortamonkadun varteen on osoitettu kaavamerkinnällä säilytettävä/istutettava puurivi.

Korkeimman hallinto-oikeuden toimittamassa katselmuksessa voitiin havaita, että asemakaavassa kortteliin 245 Vanhan Rauman välittömään läheisyyteen osoitettu uusi kauppakeskusrakennus olisi korttelissa nykyisin sijaitsevaa kauppakeskusrakennusta huomattavasti korkeampi ja pidempi sekä kokonaispinta-alaltaan suurempi. Kauppakeskusrakennuksen pääty ulottuisi nykyisen linja-autoaseman alueelle ja nykyisin avoin alue sulkeutuisi. Kaavan valmisteluaineistoon sisältyvistä leikkauspiirroksista käy ilmi, että uuden kauppakeskusrakennuksen enimmäiskorkeus jää selvästi kaava-alueen ulkopuolella sen etelä- ja länsipuolella sijaitsevia rakennuksia matalammaksi. Asemakaava-alueen pohjoisosassa kortteleihin 230 ja 258 osoitettujen rakennusten korkeusasemat jäävät vastaavasti viereisiä, kaava-alueen ulkopuolisia rakennuksia matalammiksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella näköyhteys Vanhan Rauman suunnasta asemakaava-alueelle ja uuteen kauppakeskusrakennukseen on rajallinen. Uuden kauppakeskuksen näkyvyyteen vaikuttaa osaltaan asemakaava-aluetta Vanhasta Raumasta erottava Kanalin alue, johon liittyy länsirannalla puistoalue ja itärannalla säilytettävä/istutettava alue. Vanhan Rauman ja asemakaava-alueen väliin jää osittain myös muuta uudempaa rakennuskantaa. Esimerkiksi uuden kauppakeskusrakennuksen kaavamääräyksen mukaista pääsisäänkäyntiä vastapäätä Nortamonkadun itäpuolella sijaitsee uudehko kauppakeskusrakennus. Katselmushavaintojen mukaan Kanalin alueen puusto, joka ainakin Kanalin itärannalla säilyy, vähentää merkittävästi näköyhteyttä Vanhan Rauman alueelta kaava-alueelle ja eristää osaltaan kaava-alueen Vanhasta Raumasta. Asemakaava-alueen pohjoisosaan kortteleihin 230 ja 265 sijoittuva asuin- ja liikerakentaminen jää kaupunkikuvallisesti etäämmäksi Vanhasta Raumasta.

Asemakaavan muutokseen sisältyy edellä mainittu suojavyöhykkeen rajausta (sv3) koskeva asemakaavamääräys, jonka mukaan alueen rakennussuunnittelussa on otettava huomioon Vanhan Rauman kaupunkikuvallisen erityisaseman vaaliminen. Asemakaavan hyväksymisen yhteydessä hyväksytyissä rakentamistapamääräyksissä säännellään lisäksi yksityiskohtaisesti uuden kauppakeskuksen yhteensovittamista toiminnallisesti ja kaupunkikuvallisesti Vanhan Rauman suuntaan. Suojavyöhykkeen rajausta koskeva asemakaavamääräys ja rakentamistapaohjeet on otettava huomioon myönnettäessä asemakaavaa toteuttavia rakennuslupia.

Asemakaavan sisältövaatimusten täyttymistä arvioitaessa on otettava huomioon asemakaavan yhteensovittava luonne ja se, että maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n ja 54 §:n 2 momentin mukaan myös palvelujen saatavuus on turvattava. Maankäyttö- ja rakennuslain 71 c §:n mukaan vähittäiskaupan suuryksikköjen sijaintia on pyritty ohjaamaan niin, että ne sijoitettaisiin keskusta-alueelle, minkä tavoitteen mukainen esillä oleva kaava on. Yleiskaavassa keskustatoimintojen alueeksi varatut alueet on tarkoitettu osoitettavaksi tehokkaaseen rakentamiseen, mikä osaltaan vaikuttaa sen arviointiin, millaisia kaupunkikuvallisia vaatimuksia rakentamiselle voidaan asemakaavallisessa yhteensovitusratkaisussa asettaa.

Asemakaavassa osoitetut rakentamistehokkuudet eivät sellaisenaan ole keskusta-alueella niin epätavanomaisia, että kaava sillä perusteella olisi lainvastainen. Kaava-alueen liikenne on osoitettu kulkemaan kaava-alueen länsipuolella Vanhasta Raumasta poispäin, joten kaavaan sisältyvässä liikennesuunnitelmassa Vanhan Rauman erityisasema on otettu huomioon. Kokonaisuutena arvioiden ja kun otetaan huomioon sv3-aluetta koskeva asemakaavamääräys, rakennusten enimmäiskorkeuksien rajoittaminen ja sitovat rakentamistapamääräykset sekä alueesta katselmuksella tehdyt havainnot, asemakaavassa on otettu huomioon maailmanperintökohteen suojavyöhykettä koskeva yleiskaavamääräys Vanhan Rauman kaupunkikuvallisen erityisaseman vaalimisesta. Kaava täyttää näiltä osin asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä ja valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa asetetut sisältövaatimukset.

Kaavanmuutoksella sallitun maankäytön vaikutukset Vanhan Rauman kaupallisiin palveluihin

Vanhan Rauman maailmanperintökohteen edellä selostetuin perustein kaavoituksessa huomioon otettaviin kulttuurihistoriallisiin arvoihin sisältyy erityisesti alueen säilyminen elävänä kaupallisena keskuksena.

Asemakaavan valmisteluaineistoon sisältyy kaksi kaupallista selvitystä Rauman alueesta (WSP Finland 2.5.2016 ja FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy 26.5.2016). Kaupallisen selvityksen (WSP Finland Oy 2016) mukaan Rauman keskustaan tarvitaan kauppakeskus tiivistämään keskustakortteleita ja sitomaan yhteen Vanhan Rauman ja Valtakadun erikoiskauppoja marketalueeseen. Keskustakauppakeskuksen arvioidaan tarjoavan lähinnä kansainvälisille ja valtakunnallisille ketjuille niiden toiveiden mukaisia tiloja. Kauppakeskuksissa sijaitsevat tyypillisesti ketjuliikkeet, kun taas yksittäiset yrittäjät jäävät usein kauppakeskusten ulkopuolelle. Kaupallisen selvityksen (FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy 2016) mukaan Rauman kaupallisen vetovoiman säilyttäminen ja vahvistaminen edellyttää nykyisten kaupan yksiköiden jatkuvaa uudistamista, mutta myös uuden liiketilan rakentamista. Mikäli uudistamista ei tapahdu, Rauman kaupallinen vetovoima suhteessa Porin ja Turun maakuntakeskuksiin todennäköisesti vähenee. Uuden liiketilan rakentaminen mahdollistaa sellaisten kaupan toimijoiden sijoittumisen Raumalle, jotka sieltä tällä hetkellä puuttuvat.

Asemakaavan selvitysaineistona on lisäksi hyödynnetty Satakunnan ammattikorkeakoulun selvitystä vuodelta 2014, Kartoitus Vanhan Rauman kaupan rakenteesta 2013. Selvityksen mukaan kaupallisissa kiinteistöissä Vanhalla Raumalla toimivia vähintään yhden henkilön työllistäviä yrityksiä oli vuonna 2013 yhteensä 155. Liikkeiden keskimääräinen pinta-ala oli 153,5 k-m2. Katselmuksella tehtyjen havaintojen mukaan Vanhan Rauman alueella toimii runsaasti pienliikkeitä, joskin alueella on myös tyhjentyneitä liikehuoneistoja.

Laadittujen selvitysten perusteella kaavan vaikutukset Vanhaan Raumaan kaupallisena keskuksena ja kaavaratkaisun lainmukaisuus on maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyin tavoin riittävästi arvioitavissa.

Pienliikkeiden siirtymistä Vanhan Rauman alueelta kauppakeskukseen on asemakaavassa pyritty rajoittamaan kaavamääräyksellä, jolla korttelin 245 alle 200 neliömetrin liiketilojen määrä on rajoitettu 2 010 k-m2:iin (klmax2010). Näin ollen kauppakeskukseen voi sijoittua vain 10 pienliikettä. Tämän ohella kortteliin 265 saa sijoittaa liiketilaa 2 500 k-m2 ja korttelin 258 alimpaan kerrokseen on sijoitettava vähintään 10 % liiketilaa. Kaavan valmisteluvaiheissa annetuissa lausunnoissa kaavan negatiivisten vaikutusten on katsottu liittyvän lähinnä kortteliin 245 sijoittuviin alle 200 k-m2:n liiketiloihin. Selvitysten mukaan asemakaavan mukainen liikerakentaminen ei muilta osin lähtökohtaisesti kilpaile Vanhaan Raumaan sijoittuneen liiketoiminnan kanssa.

Olemassa oleva kauppakeskus on toiminnallisesti vanhentunut. Edellä mainittujen selvitysten mukaan kaavan tavoite Kanalin alueen elävöittämisestä todennäköisesti lisää Rauman keskustan vetovoimaa ja vaikuttaa näin myös Vanhan Rauman elinvoimaisuuteen ja liikkeiden toimintaedellytyksiin positiivisesti. Toisaalta asemakaavalla ei voida taata, etteikö osa Vanhassa Raumassa toimivista liikkeistä siirtyisi uuteen kauppakeskukseen. Selvitysten perusteella on kuitenkin arvioitavissa, että asemakaavasta aiheutuvat vaikutukset Vanhaan Raumaan kaupallisena keskuksena ovat enintään välillisiä.

Edellä mainittujen kaupallisten selvitysten perusteella ei voida päätellä, että asemakaavanmuutos johtaisi Vanhan Rauman kulttuuriarvoille olennaisen elinvoimaisuuden heikkenemiseen lainvastaisella tavalla, kun otetaan huomioon pienliikkeiden sijoittumista kauppakeskukseen rajaava asemakaavamääräys. Asemakaavassa on siten otettu tältäkin osin huomioon maailmanperintökohteen suojavyöhykettä koskeva yleiskaavamääräys Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisen erityisaseman vaalimisesta. Kaava täyttää siten näiltä osin riittävästi sekä selvityksille asetettavat vaatimukset että asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä ja valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa asetetut sisältövaatimukset.

Yhteenveto ja lopputulos

Edellä kuvatut kaavamääräykset ja kaavamuutoksen yhteydessä hyväksytyt sitovat rakentamistapamääräykset huomioon ottaen kaavamuutos ei katselmuksella suoritettujen havaintojen perusteella ennalta arvioiden heikennä Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisia ja kaupunkikuvallisia arvoja maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä asemakaavalle säädettyjensisältövaatimusten vastaisesti. Asemakaavassa on otettu huomioon maailmanperintökohteen suojavyöhykettä koskeva yleiskaavamääräys Vanhan Rauman kulttuurihistoriallisen ja kaupunkikuvallisen erityisaseman vaalimisesta. Asemakaavamuutos on muun ohella kaupallisten palveluiden osalta perustunut riittäviin selvityksiin. Tämän vuoksi kaupunginvaltuusto on voinut harkintavaltansa rajoissa hyväksyä Kanalin asemakaavan nyt kysymyksessä olevan sisältöisenä.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Satu Sundberg.

 
Julkaistu 30.10.2018