KHO:2018:145

Vammaispalvelu – Kunnan järjestämisvelvollisuus – Kotikunta Suomessa – Vakinaista oleskelua lähenevä oleskelu toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa – Henkilökohtainen avustaja toisessa jäsenvaltiossa suoritettavien opintojen ajaksi – Unionin kansalaisen oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella – Rajoitus – Unionin tuomioistuimen tuomio

Vuosikirjanumero: KHO:2018:145
Antopäivä: 30.10.2018
Taltionumero: 4942
Diaarinumero: 2449/3/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:145

Vaikeavammainen A oli hakenut vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetussa laissa (vammaispalvelulaki) tarkoitettua henkilökohtaista apua kotona toimimiseen Tallinnassa Virossa suoritettavien, kolme vuotta kestävien korkeakouluopintojen ajaksi. A vetosi asiassa muun ohella siihen, että hänen kotikuntanaan säilyi elinolosuhteiden perusteella Espoo huolimatta hänen opinnoista johtuvasta oleskelustaan Tallinnassa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana oli kysymys siitä, oliko Espoon kaupungin myönnettävä A:lle henkilökohtaista apua Viroon. Euroopan unionin tuomioistuin antoi korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön johdosta asiassa tuomion 25.7.2018 (asia C-679/16, A).

Korkein hallinto-oikeus totesi, että A:ta oli pidettävä vaikeavammaisena henkilönä, joka vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaisesti tarvitsee vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä henkilökohtaista apua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. A oli Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston alaisen viranhaltijan päätöksellä sekä yksilöasioiden jaoston valituksenalaisella päätöksellä asetettu Tallinnassa tapahtuvien opintojen takia huonompaan asemaan kuin sellaiset Suomessa jossakin toisessa kunnassa opiskelevat henkilöt, joiden kotikuntana on edelleen säilynyt Espoo ja joille Espoon kaupunki olisi järjestänyt vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua. Kysymys oli siten Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen 21 artiklan 1 kohdan vastaisesta vapaata liikkumista ja oleskelua koskevan oikeuden rajoituksesta. Asiassa ei ollut esitetty sellaisia yleistä etua koskevia perusteltuja syitä, joilla voitaisiin oikeuttaa A:n jäsenvaltioiden alueella liikkumista ja oleskelua koskevan vapauden rajoitus.

Kun otettiin huomioon asiaan sovellettavat vammaispalvelulain säännökset, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 20 artiklan 1 kohta, 2 kohdan a alakohta ja 21 artiklan 1 kohta sekä unionin tuomioistuimen asiassa C-679/16, A, antama tuomio oikeuskäytäntöviittauksineen, korkein hallinto-oikeus katsoi, etteivät Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston alainen viranhaltija sekä yksilöasioiden jaosto olleet voineet hylätä A:n hakemusta henkilökohtaisen avustajan palkkauskustannusten korvaamisesta pelkästään sillä perusteella, että A:n oleskelu Tallinnassa Virossa ei ollut enää satunnaista vaan läheni vakinaisen oleskelun käsitettä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston päätökset oli kumottava ja asia oli palautettava Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaostolle A:n hakemuksen mukaista avustajatuntimäärää vastaavien kustannusten korvaamiseksi A:lle vammaispalvelulain 8 d §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla hänen Tallinnassa opiskelunsa ajalta.

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus 20 artikla 1 kohta ja 2 kohta a alakohta, 21 artikla 1 kohta

Sosiaalihuoltolaki (710/1982) 13 § 1 momentti 1 kohta, 14 § 1 momentti

Kotikuntalaki 2 § 1 momentti

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettu laki 1 §, 3 §, 8 § 2 momentti, 8 c §, 8 d § 1, 2 ja 4 momentti

Unionin tuomioistuimen tuomio 25.7.2018 asiassa C-679/16, A (vammaiselle tarkoitettu apu)

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 27.6.2014 nro 14/0585/6

I Asian aikaisempi käsittely

A on hakenut Espoon sosiaali- ja terveystoimeen 13.8.2013 saapuneella hakemuksella vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (jäljempänä myös vammaispalvelulaki) mukaista henkilökohtaista apua noin viisi tuntia viikossa iltaisin kotona toimimiseen, muun ohella kaupassa käyntiin, pyykin pesuun ja siivoukseen. A on hakemuksen tekohetkellä ollut muuttamassa Tallinnaan opiskelemaan oikeustiedettä.

Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston alainen viranhaltija on päätöksellään 12.11.2013 hylännyt A:n hakemuksen hänelle myönnettävästä henkilökohtaisesta avusta.

Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaosto on päätöksellään 4.2.2014 (§ 28) pysyttänyt viranhaltijan päätöksen. Päätöksessä on todettu, että A on aloittanut useamman vuoden yliopisto-opinnot Tallinnassa. Vaikka opintojen alkaessa hänen lukujärjestyksensä sisältää opintoja vain maanantai-illasta torstai-iltaan, A:n säännöllistä, useamman vuoden kestävää opiskelua Tallinnassa ei voida pitää satunnaisena oleskeluna ulkomailla. Vaikka A:n kotikunta ei opintojen vuoksi muutukaan, A:n säännöllistä, useamman vuoden kestävää opiskelua Tallinnassa ei voida pitää satunnaisena oleskeluna ulkomailla. A:n oleskelu ulkomailla lähenee vakinaisen oleskelun käsitettä, joten kunnalla ei ole velvollisuutta järjestää henkilökohtaisen avun palvelua ulkomaille.

A on valittanut yksilöasioiden jaoston päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen.

II Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on selostanut sovellettavat säännökset sekä perustellut muutoin päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Lääkärinlausunnon 22.11.2010 mukaan vuonna 1992 syntyneellä A:lla on todettu dyskineettinen / atetoottinen CP-vamma. Hänellä on huomattavia liikkumisvaikeuksia ja hankalat atetoottiset dyskinesiat, pakkoliikkeet. A:n liikkuminen on erittäin hidasta ja työlästä, eikä hän pysty kantamaan raskaita tavaroita. Hänen käsiensä hienomotoriikka on erittäin puutteellista. Jatkuvat pakkoliikkeet ja lihasten tonusvaihtelut sekä spastisiteetti tekevät A:n arjen toimintakyvyn hyvin hauraaksi ja haavoittuvaksi. Tuetussa ja räätälöidyssä toimintaympäristössä hänen toimintakykynsä on kohtalainen. Hänellä ei ole kognitiivisia ongelmia. Lääkärinlausunnon mukaan A on selvästi vaikeavammainen.

A on hakenut henkilökohtaista apua viideksi tunniksi viikossa. Hakemuksen mukaan hän tarvitsee avustajaa muun muassa kaupassa käymiseen, pyykkien pesemiseen, lakanoiden vaihtamiseen, auton renkaiden vaihtamiseen ja siivoamiseen. A on aloittanut elokuussa 2013 opiskelun oikeustieteen kandidaatiksi Tallinnan yliopistossa. Opiskelu kestää arviolta ainakin kolme vuotta, minkä jälkeen A voi halutessaan pyrkiä vielä kaksi vuotta kestävään maisterikoulutukseen. Ensimmäisen vuoden opiskeluaikataulu on edellyttänyt A:n oleskelua Tallinnassa loma-aikoja lukuun ottamatta viikoittain maanantai-illasta torstai-iltaan. A on kertonut oleskelevansa Tallinnassa vain siinä määrin kuin opinnot edellyttävät ja viettävänsä paljon aikaa Espoossa. Väestötietojärjestelmän mukaan A:n kotikunta on edelleen Espoo. Asiassa saadun selvityksen mukaan A on hakenut henkilökohtaista apua nimenomaan sille ajalle, jonka hän viettää Tallinnassa, koska Espoossa hän asuu äitinsä luona ja saa tarvitsemansa avun äidiltään.

Kunta on hylännyt hakemuksen sillä perusteella, että kunnalla ei ole velvollisuutta järjestää palveluja ja tukitoimia ulkomaille, koska A:n oleskelu ulkomailla lähenee vakinaisen oleskelun käsitettä.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

A oleskelee suuren osan viikosta Tallinnassa suorittaakseen siellä korkeakoulututkinnon. Hän ei ole hakenut henkilökohtaista apua itse opiskelua varten vaan Tallinnassa tapahtuvia päivittäisiä toimia varten. Vammaispalvelulaissa ei ole nimenomaisesti säädetty, onko vaikeavammaisella subjektiivinen oikeus henkilökohtaiseen apuun myös silloin, kun hän oleskelee ulkomailla opiskelun vuoksi. Oikeuskäytännössä on sinänsä katsottu, että kunnan velvollisuus henkilökohtaisen avun järjestämiseen ei rajoitu ainoastaan kotimaassa tapahtuvaan toimintaan. Tällöin kuitenkin ulkomailla oleskelu on ollut luonteeltaan satunnaista. Kunnan velvollisuuden palveluiden järjestämiseen ei voida vammaispalvelulain 3 § huomioon ottaen katsoa ulottuvan Suomen ulkopuolelle kuin poikkeuksellisesti. Kun otetaan huomioon A:n opiskelun kesto ja sen vaatima viikoittainen oleskeluaika Tallinnassa, hallinto-oikeus katsoo, ettei opiskelun mahdollistamista varten haetussa palvelussa ole kyse sellaisesta vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetusta avun tarpeesta, johon kunnan olisi myönnettävä henkilökohtaista apua. Perustuslaki tai myöskään Suomea sitovat kansainväliset sopimukset eivät edellytä henkilökohtaisen avun myöntämistä tällaisessa tilanteessa. Jaoston päätöstä ei näin ollen muuteta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Sosiaalihuoltolaki (710/1982) 13 § 1 momentti 1 kohta
Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 1 ja 3 §, 8 § 2 momentti, 8 c § 1–3 momentti, 8 d § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Rosendahl, Sinikka Välitalo ja Paula Makkonen, joka on myös esitellyt asian.

III Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa ennen ennakkoratkaisun pyytämistä

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja yksilöasioiden jaoston päätökset kumotaan. A:lle on myönnettävä henkilökohtaista apua viisi tuntia viikossa Tallinnassa tapahtuvia päivittäisiä toimia varten.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

A on Tallinnassa opiskelujen vuoksi. Opiskelu ja päivittäiset toimet nivoutuvat A:n tapauksessa keskeisesti yhteen, jolloin niiden erottelu toisistaan on vaikeaa.

Vaikka vammaispalvelulaissa ei ole nimenomaisesti säädetty siitä, onko vaikeavammaisella subjektiivinen oikeus henkilökohtaiseen apuun myös silloin, kun hän oleskelee ulkomailla opiskelun vuoksi, tämä ei tarkoita, että Suomen oikeusjärjestyksen mukaan A:lla ei olisi oikeutta henkilökohtaiseen apuun kyseisessä tilanteessa. Perustuslain 19 §:n 1 momentti takaa suoraan A:lle oikeuden välttämättömään huolenpitoon. Tältä osin hallinto-oikeuden perustelut ovat myös vajaat.

Oikeuskäytännössä on katsottu, että kunnan velvollisuus henkilökohtaisen avun järjestämiseen ei rajoitu ainoastaan kotimaassa tapahtuvaan toimintaan.

Lisäksi päätös loukkaa A:n oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja on siten EU-oikeuden vastainen.

Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaosto on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja uudistettu aikaisemmin esitetty.

A:n päätoiminen opiskelu ulkomailla on luonteeltaan sellaista muuta kuin satunnaista oleskelua, joka lähestyy vakinaista oleskelua. Näin ollen A:n palvelutarpeessa ei ole kysymys Espoon kaupungissa esiintyvän tarpeen edellyttämästä palvelusta tai tukitoimesta, eikä kaupungilla ole lain mukaan velvollisuutta järjestää henkilökohtaista apua Tallinnassa tapahtuvaa päätoimista opiskelua varten.

Vammaispalvelulain tulkinta, jonka mukaan kunnalla ei ole velvollisuutta järjestää vammaispalveluita ulkomaille silloin, kun vammaisen henkilön ulkomailla oleskelu lähenee vakinaisen oleskelun käsitettä, ei loukkaa A:n oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen.

A on antanut vastaselityksen. A joutuu eriarvoiseen asemaan suhteessa niihin, jotka opiskelevat ulkomailla ja jotka eivät tarvitse apua päivittäisissä toimissaan. Vammaispalvelulain tarkoitus on tukea vaikeavammaisen henkilön yhdenvertaisuutta ja osallisuutta, mikä ei tällaisella tulkinnalla toteudu.

IV Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta

Korkein hallinto-oikeus on, varattuaan A:lle, Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaostolle ja sosiaali- ja terveysministeriölle tilaisuuden lausua käsityksensä ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta, välipäätöksellään 23.12.2016 taltionumero 5491 (KHO 2016:214) päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraavista kysymyksistä:

1. Onko vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta pidettävä asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna sairausetuutena?

2. Mikäli vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on kielteinen, rajoitetaanko SEUT 20 ja 21 artiklassa tarkoitettuja unionin kansalaisten oikeuksia liikkua ja oleskella vapaasti toisen jäsenvaltion alueella tilanteessa, jossa vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun kaltaisen etuuden myöntämisestä ulkomaille ei ole erikseen säädetty ja etuuden myöntämisedellytyksiä tulkitaan niin, että henkilökohtaista apua ei myönnetä toiseen jäsenvaltioon, jossa henkilö suorittaa kolmivuotisia tutkintoon johtavia korkeakouluopintoja?

  • Onko asian arvioinnissa annettava merkitystä sille, että henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta voidaan myöntää Suomessa muuhunkin kuntaan kuin henkilön kotikuntaan esimerkiksi henkilön opiskellessa toisessa Suomen kunnassa?
  • Onko asian arvioinnissa unionin oikeuden kannalta annettava merkitystä YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 19 artiklasta johtuville oikeuksille?

3. Mikäli unionin tuomioistuin katsoo toiseen ennakkoratkaisukysymykseen antamassaan vastauksessa, että käsillä olevassa asiassa tarkoitetun kaltainen kansallisen lainsäädännön tulkinta muodostaa vapaan liikkuvuuden rajoituksen, onko tällainen rajoitus kuitenkin oikeutettavissa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, jotka liittyvät kunnan velvollisuuteen valvoa henkilökohtaisen avun järjestämistä, kunnan mahdollisuuksiin valita sopivin avun järjestämistapa ja vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun järjestelmän johdonmukaisuuden ja toimivuuden säilyttämiseen?

V Unionin tuomioistuimen tuomio

Julkisasiamies Paolo Mengozzi on antanut nyt kysymyksessä olevassa asiassa esitetyn ennakkoratkaisupyynnön johdosta 31.1.2018 ratkaisuehdotuksen asiassa C-679/16, A.

Unionin tuomioistuin on 25.7.2018 asiassa C-679/16, A, antamassaan tuomiossa katsonut ensimmäisen kysymyksen osalta, että pääasiassa kyseessä olevan henkilökohtaisen avun kaltainen etuus, joka muodostuu muun muassa vaikeavammaisen henkilön päivittäisistä toimista aiheutuvista kustannuksista vastaamisesta siinä tarkoituksessa, että kyseinen henkilö, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen, voi suorittaa korkeakouluopintoja, ei kuulu sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004, sellaisena kuin se on muutettuna 16.9.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 988/2009, 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun sairausetuuden käsitteen alaan ja jää siis kyseisen asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle.

Toisen ja kolmannen kysymyksen osalta unionin tuomioistuin on katsonut, että SEUT 20 ja SEUT 21 artikla ovat esteenä sille, että jäsenvaltiossa asuvan vaikeavammaisen henkilön kotikunta epää häneltä pääasiassa kyseessä olevan henkilökohtaisen avun kaltaisen etuuden siitä syystä, että hän oleskelee toisessa jäsenvaltiossa suorittaakseen siellä korkeakouluopintojaan.

Tuomiota on toiseen ja kolmanteen kysymykseen annetun vastauksen osalta perusteltu seuraavasti:

"53 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella ja kolmannella kysymyksellään, jotka on esitetty siinä tilanteessa, että pääasiassa kyseessä olevaa henkilökohtaista apua ei voitaisi luonnehtia sairausetuuksiin kuuluvaksi eikä se näin ollen kuuluisi asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan, lähinnä, ovatko SEUT 20 ja SEUT 21 artikla esteenä sille, että jäsenvaltiossa asuvan vaikeavammaisen henkilön kotikunta epää häneltä pääasiassa kyseessä olevan henkilökohtaisen avun kaltaisen etuuden siitä syystä, että hän oleskelee toisessa jäsenvaltiossa suorittaakseen siellä korkeakouluopintojaan.

54 Aluksi on huomautettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut yhtäältä, että on selvää, että pääasian kantaja säilytti merkityksellisen kansallisen säännöstön nojalla kotipaikkansa Suomessa ja että hänen viikoittainen oleskelunsa Virossa hänen opintojensa yhteydessä on vain tilapäistä, koska hänen on tarkoitus palata kotikuntaansa aina viikonloppuisin. Toisaalta tuo sama tuomioistuin on täsmentänyt, että opiskelu, toisin kuin loma- ja työmatkat, ei kuulu hyväksyttäviin perusteisiin, jotka oikeuttavat asianomaisen henkilön saamaan pääasiassa kyseessä olevaa henkilökohtaista apua Suomen ulkopuolelle.

55 Näiden täsmennysten jälkeen on palautettava mieleen, että A:lla on Suomen kansalaisena SEUT 20 artiklan 1 kohdan nojalla unionin kansalaisen asema, joten hän voi vedota, myös sitä jäsenvaltiota vastaan, josta hän on lähtöisin, tällaiseen asemaan liittyviin oikeuksiin (ks. mm. tuomio 26.2.2015, Martens, C-359/13, EU:C:2015:118, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

56 Kuten unionin tuomioistuin on useaan otteeseen todennut, unionin kansalaisen aseman tarkoituksena on olla jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema, joka mahdollistaa sen, että näistä kansalaisista samassa tilanteessa olevat saavat perussopimuksen asiallisella soveltamisalalla osakseen saman oikeudellisen kohtelun kansalaisuudestaan riippumatta, jollei tätä koskevista nimenomaisesti määrätyistä poikkeuksista muuta johdu (ks. mm. tuomio 2.6.2016, Bogendorff von Wolffersdorff, C-438/14, EU:C:2016:401, 29 ja 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

57 Unionin oikeuden asialliseen soveltamisalaan kuuluvia tilanteita ovat muun muassa tilanteet, jotka koskevat perussopimuksissa taattujen perusvapauksien, erityisesti SEUT 21 artiklassa myönnetyn vapauden liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, käyttämistä (ks. mm. tuomio 2.6.2016, Bogendorff von Wolffersdorff, C-438/14, EU:C:2016:401, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

58 Unionin tuomioistuin on täsmentänyt tästä, että vaikka jäsenvaltiot ovat SEUT 165 artiklan 1 kohdan nojalla toimivaltaisia opetuksen sisällön ja koulutusjärjestelmiensä järjestämisen suhteen, niiden on käytettävä tätä toimivaltaa unionin oikeutta ja erityisesti niitä perussopimuksen määräyksiä noudattaen, jotka liittyvät vapauteen liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, sellaisena kuin tämä vapaus myönnetään jokaiselle unionin kansalaiselle SEUT 21 artiklan 1 kohdassa (tuomio 26.2.2015, Martens, C-359/13, EU:C:2015:118, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

59 Unionin oikeudessa ei myöskään aseteta jäsenvaltioille minkäänlaista velvollisuutta säätää opintotukijärjestelmästä jäsenvaltiossa tai sen ulkopuolella suoritettavia korkeakouluopintoja varten. Jos jäsenvaltio kuitenkin säätää tällaisesta järjestelmästä, jossa opiskelijat voivat saada tällaista opintotukea, sen on huolehdittava siitä, että näiden tukien myöntämistavat eivät luo perusteetonta rajoitusta mainitulle oikeudelle liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella (ks. mm. tuomio 26.2.2015, Martens, C-359/13, EU:C:2015:118, 24 kohta).

60 Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että kansallinen lainsäädäntö, jolla tietyt jäsenvaltion kansalaiset asetetaan huonompaan asemaan pelkästään sen vuoksi, että he ovat käyttäneet vapauttaan liikkua ja oleskella toisessa jäsenvaltiossa, on SEUT 21 artiklan 1 kohdassa jokaiselle unionin kansalaiselle tunnustettuja vapauksia koskeva rajoitus (tuomio 26.2.2015, Martens, C-359/13, EU:C:2015:118, 25 kohta).

61 Mahdollisuudet, jotka perussopimuksessa annetaan unionin kansalaisten liikkumisen osalta, eivät nimittäin saisi täyttä vaikutustaan, jos niiden käyttäminen voitaisiin tehdä jäsenvaltion kansalaiselle vähemmän houkuttelevaksi sillä tavalla, että hänen oleskelulleen jossain toisessa jäsenvaltiossa asetetaan esteitä hänen lähtövaltionsa lainsäädännössä, joka on hänelle epäedullinen pelkästään sen vuoksi, että hän on käyttänyt näitä mahdollisuuksiaan (ks. mm. tuomio 26.2.2015, Martens, C-359/13, EU:C:2015:118, 26 kohta).

62 Tällä seikalla on erityinen merkitys koulutuksen alalla, kun otetaan huomioon SEUT 6 artiklan e alakohdan ja SEUT 165 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan tavoitteet eli muun muassa opiskelijoiden ja opettajien liikkuvuuden edistäminen (ks. mm. tuomio 26.2.2015, Martens, C-359/13, EU:C:2015:118, 27 kohta).

63 Vaikka on totta, että pääasiassa kyseessä olevaa henkilökohtaista apua ei myönnetä yksinomaan opiskelua varten vaan vaikeavammaisten henkilöiden yhteiskunnallista ja taloudellista sopeutumista varten, jotta he voivat toteuttaa omia valintojaan, myös opiskelussa, tämän tuomion 55–62 kohdassa mainittua oikeuskäytäntöä voidaan kuitenkin soveltaa.

64 Nyt käsiteltävässä tapauksessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, että pääasian kantaja säilytti merkityksellisen kansallisen säännöstön nojalla kotipaikkansa Espoossa.

65 On selvää, että pääasiassa kyseessä oleva henkilökohtainen apu on evätty pelkästään sillä perusteella, että A – joka muuten täytti kaikki tämän avun saamisen muut edellytykset – valitsi korkeakouluopinnot muussa jäsenvaltiossa kuin Suomessa.

66 Tällaista epäämistä on pidettävä SEUT 21 artiklan 1 kohdassa jokaiselle unionin kansalaiselle tunnustetun jäsenvaltioiden alueella liikkumista ja oleskelua koskevan vapauden rajoituksena.

67 Tällainen rajoitus voi olla unionin oikeuden perusteella oikeutettu ainoastaan, jos se perustuu objektiivisiin, yleistä etua koskeviin ja kyseessä olevien henkilöiden kansalaisuudesta riippumattomiin syihin ja jos se on oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että toimenpide on oikeasuhteinen, kun sillä voidaan toteuttaa tavoiteltu päämäärä ja kun sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (ks. vastaavasti etenkin tuomio 26.2.2015, Martens, C-359/13, EU:C:2015:118, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(---)

72 [On] selvää, että – kuten tämän tuomion 54 kohdassa on huomautettu – A säilytti kotipaikkansa Espoossa, jossa hän teki henkilökohtaista apua koskevan hakemuksensa, ja että hän palaa sinne viikoittain Virossa opiskelunsa aikana.

73 Ei siis voida pätevästi väittää, että tämä kunta voisi kohdata erityisiä vaikeuksia tämän avun myöntämisedellytysten sekä järjestämis- ja myöntämistapojen valvonnassa.

74 Unionin tuomioistuimen käytössä olevasta asiakirja-aineistosta ei ilmene myöskään mitään tietoja siitä, minkä tyyppiset esteet haittaisivat sitä valvontaa, jota kunta kohdistaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa myönnetyn henkilökohtaisen avun käytön edellytysten noudattamiseen, enemmän kuin siinä Suomen lainsäädännössä sallitussa tilanteessa, jossa Suomessa asuva henkilö käyttää Suomen ulkopuolella samanlaista henkilökohtaista apua työ- tai lomamatkalla.

75 Tässä asiayhteydessä on julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessaan esittämän epäilyn tavoin korostettava sitä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemaa seikkaa, että pääasiassa kyseessä olevaa henkilökohtaista apua voidaan myöntää edelleen, kun asianomainen henkilö suorittaa korkeakouluopintoja hänen kotikunnastaan mahdollisesti kaukana olevassa suomalaisessa kunnassa, sillä kyseisen kunnan mahdollisuudet valvoa tämän avun käyttöä tällaisessa tilanteessa eivät ole paljon paremmat kuin pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa A suorittaa opintojaan tosin Suomen ulkopuolella mutta sen raja-alueella ja palaa joka viikonloppu kotikuntaansa Suomessa.

76 Unionin tuomioistuimen käytössä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee toisaalta, että Suomen hallitus on täsmentänyt, ettei sen tiedossa ole tällä hetkellä seikkoja, joiden perusteella voitaisiin arvioida, että henkilökohtaisen avun myöntäminen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa tapauksissa järkyttäisi kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän tasapainoa.

77 Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa mikään ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ja Ruotsin hallituksen esiin tuoma päämäärä ei siis voi oikeuttaa A:n kaltaisen unionin kansalaisen liikkumis- ja oleskeluvapauden rajoitusta.

78 Näissä olosuhteissa ei ole tarpeen lausua ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen niin ikään pyytämästä vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 19 artiklan tulkinnasta, koska se ei voi muuttaa toiseen ja kolmanteen kysymykseen annettavaa vastausta.

79 Edellä esitetyn perusteella toiseen ja kolmanteen kysymykseen on vastattava, että SEUT 20 ja SEUT 21 artikla ovat esteenä sille, että jäsenvaltiossa asuvan vaikeavammaisen henkilön kotikunta kieltäytyy myöntämästä hänelle pääasiassa kyseessä olevan henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta siitä syystä, että hän oleskelee toisessa jäsenvaltiossa suorittaakseen siellä korkeakouluopintojaan."

VI Asian jatkokäsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkein hallinto-oikeus on varannut A:lle ja Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaostolle tilaisuuden lausua käsityksensä unionin tuomioistuimen tuomiosta.

A on antamassaan lausumassa todennut, että hänen opiskelunsa ovat jo kauan sitten päättyneet, ja on selvää, että hän on kärsinyt suuren oikeudenloukkauksen. A:ta ovat tosiasiassa auttaneet hänen perheensä ja ystävänsä. A:lle on näin ollen myönnettävä takautuvasti henkilökohtaista apua viisi tuntia viikossa ja tunnit on korvattava häntä avustaneille henkilöille A:n asian uudelleen käsittelyssä laatiman erittelyn mukaan. Asiaa olisi hyvä arvioida korkeimmassa hallinto-oikeudessa myös laajemmin kuin EU-oikeuden kannalta, koska henkilökohtaisen avun myöntäminen A:lle on perusteltua myös perustuslain 19 §:n ja YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen nojalla.

Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaostolle on annettu tiedoksi A:n selitys.

VII Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Helsingin hallinto-oikeuden ja Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Asiassa sovellettavaksi tulevan sosiaalihuoltolain (710/1982) 13 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kunnan on huolehdittava sosiaalipalvelujen järjestämisestä asukkailleen.

Sosiaalihuoltolain 14 §:n 1 momentin mukaan kunnan asukkaalla tarkoitetaan kyseisessä laissa henkilöä, jolla on kunnassa kotipaikka.

Kotikuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan henkilön kotikunta on mainitussa laissa säädetyin poikkeuksin, joista nyt esillä olevassa asiassa ei ole kysymys, se kunta, jossa hän asuu.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 1 §:n mukaan kyseisen lain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä.

Vammaispalvelulain 3 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että vammaisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Pykälän 2 momentin mukaan mainitun lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun ohella henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan mainitussa laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella:

1) päivittäisissä toimissa;

2) työssä ja opiskelussa;

3) harrastuksissa;

4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai

5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Pykälän 2 momentin mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan.

Pykälän 3 momentin mukaan henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista.

Pykälän 4 momentin mukaan henkilökohtaista apua on järjestettävä päivittäisiä toimia, työtä ja opiskelua varten siinä laajuudessa kuin vaikeavammainen henkilö sitä välttämättä tarvitsee.

Vammaispalvelulain 8 d §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.

Pykälän 2 momentin mukaan kunta voi järjestää henkilökohtaista apua:

1) korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut;

2) antamalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluiden hankkimista varten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetussa laissa (569/2009) tarkoitetun palvelusetelin, jonka arvo on kohtuullinen; taikka

3) hankkimalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluita julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta tai järjestämällä palvelun itse taikka sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa.

Pykälän 4 momentin mukaan mainitun pykälän 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna henkilökohtaisena avustajana ei voi toimia vaikeavammaisen henkilön omainen tai muu läheinen henkilö, ellei sitä erityisen painavasta syystä ole pidettävä vaikeavammaisen henkilön edun mukaisena.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 20 artiklan 1 kohdassa, 2 kohdan a alakohdassa ja 21 artiklan 1 kohdassa taataan jokaiselle unionin kansalaiselle oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.

Asiassa esitetty selvitys ja asian oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana, ovatko Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston alainen viranhaltija ja yksilöasioiden jaosto voineet hylätä A:n hakemuksen henkilökohtaisen avustajan palkkauskustannusten korvaamiseksi sillä perusteella, että joskin A:n kotipaikkana on Tallinnassa tapahtuvien opintojen aikana pidettävä Espoota, A:n oleskelu Tallinnassa lähenee vakinaista oleskelua eikä kunnalla ole velvollisuutta järjestää palveluja ja tukitoimia ulkomaille.

A on hakemuksessaan ilmoittanut oleskelevansa alustavan lukujärjestyksen mukaan Tallinnassa maanantai-illasta torstai-iltaan viikoittain. A:n kotikunnaksi väestörekisterissä on edelleen merkitty Espoo. Hän on käynyt Espoossa viikoittain ja oleskellut siellä myös pidempiä jaksoja loma-aikoina. Hän on käynyt Espoossa fysioterapiassa ja kuntosaliterapiassa viikoittain sekä lääkärikäynneillä.

Asiassa saadun selvityksen mukaan A:n kotikuntalain mukaisena kotikuntana on Tallinnassa tapahtuneesta opiskelusta huolimatta säilynyt Espoo.

A:sta 22.11.2010 laaditun lääkärinlausunnon mukaan A on selkeästi vaikeavammainen. Hänellä on dyskineettinen / atetoottinen CP-vamma, huomattavat liikkumisvaikeudet, hankalat atetoottiset dyskinesiat, pakkoliikkeet. Hänen liikkumisensa on erittäin hidasta ja työlästä eikä hän voi kantaa raskaita kantamuksia. Hänen hienomotoriikkansa on erittäin puutteellista käsissä, ja jatkuvat pakkoliikkeet ja lihasten tonusvaihtelut sekä spastisiteetti tekevät arjen toimintakyvyn hyvin hauraaksi ja haavoittuvaksi. A:lla on huomattava ja selkeä avun tarve jo päivittäisten toimien läpiviemisessä. Kognitiivisesti hänellä ei ole ongelmia.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:ta on hänen vammastaan ja liikkumisvaikeuksistaan saadun selvityksen perusteella pidettävä vammaispalvelulain 8 c §:n 3 momentin mukaisesti henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena henkilönä.

A on hakenut henkilökohtaista apua Tallinnassa tapahtuviin opintoihin liittyen maanantai-illasta torstaihin noin viisi tuntia viikossa iltaisin kotona toimimiseen, muun ohella kaupassa käyntiin, pyykin pesuun ja siivoukseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:n avuntarve koskee vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettua välttämätöntä avustamista kodissa ja kodin ulkopuolella päivittäisissä toimissa sekä opiskelussa.

A:ta on siten pidettävä vaikeavammaisena henkilönä, joka vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaisesti tarvitsee vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä henkilökohtaista apua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Espoon kaupunki olikin aikaisemmin myöntänyt A:lle henkilökohtaisen avustajan lukio-opintoihin. Ammattikorkeakouluopintojen aikana A ei ole tarvinnut henkilökohtaista avustajaa, koska opinnot suoritettiin pitkälti kotoa käsin. Kotona A:ta avusti hänen läheisensä.

Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta on vammaispalvelulain henkilökohtaista apua koskevasta lakimuutoksesta antamassaan mietinnössä (StVM 32/2008 vp) todennut, että henkilökohtaista apua voi olla tarpeen järjestää myös ulkomaille suuntautuvien loma- ja työmatkojen ajaksi. Näin on myös katsottu korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä (KHO 2014:14). Vammaispalvelulaissa ei kuitenkaan ole erikseen säädetty vammaispalvelulaissa tarkoitetun henkilökohtaisen avun järjestämisestä ulkomailla tapahtuvien pitkäkestoisten opintojen aikana, eikä tätä ole käsitelty myöskään lain esitöissä.

Asiassa sovellettavaksi tulevan sosiaalihuoltolain 13 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kunnan on huolehdittava sosiaalipalvelujen järjestämisestä asukkailleen. A: n kotikuntana on Tallinnassa tapahtuneesta opiskelusta huolimatta säilynyt Espoo. Espoo on katsonut, että vaikka A:n kotipaikkana on Tallinnassa tapahtuneiden opintojen aikana tullut pitää Espoota, A:n oleskelu Tallinnassa on lähennyt vakinaista oleskelua, eikä kunnalla ole tällaisessa tilanteessa velvollisuutta järjestää palveluja ja tukitoimia ulkomaille.

A on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle vedonnut muun ohella unionin oikeuden hänelle suomaan, vapaata liikkuvuutta koskevaan perusvapauteen sekä pitänyt viranhaltijan ja yksilöasioiden jaoston päätöksiä myös unionin oikeuden vastaisina.

Korkein hallinto-oikeus toteaa unionin tuomioistuimen asiassa C679/16, A,antamassaan tuomiossa lausuman mukaisesti, että A:lla on Suomen kansalaisena SEUT 20 artiklan 1 kohdan nojalla unionin kansalaisen asema, joten hän on voinut asiassa vedota tähän asemaan liittyviin oikeuksiinsa, kuten SEUT 21 artiklan 1 kohdan mukaiseen vapauteen liikkua ja oleskella jäsenvaltion alueella (ks. mainitun tuomion C679/16, A,55–58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:n tilannetta voidaan verrata sellaisen henkilön tilanteeseen, joka opiskelisi Suomessa jossain toisessa kunnassa kuin kotikunnassaan Espoossa kotikunnan muuttumatta ja jolle kotikunta myöntäisi vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A on Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston alaisen viranhaltijan päätöksellä sekä yksilöasioiden jaoston valituksenalaisella päätöksellä asetettu Tallinnassa tapahtuvien opintojen takia huonompaan asemaan kuin sellaiset Suomessa jossakin toisessa kunnassa opiskelevat henkilöt, joiden kotikuntana on edelleen säilynyt Espoo ja joille Espoon kaupunki olisi järjestänyt vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua. Kysymys on siten SEUT 21 artiklan 1 kohdan vastaisesta vapaata liikkumista ja oleskelua koskevan oikeuden rajoituksesta (ks. mainitun tuomion C679/16, A, 60 kohta).

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaikka A onkin saadun selvityksen mukaan suorittanut opintonsa Tallinnassa hänelle kielteisestä henkilökohtaisen avun myöntämistä koskevasta päätöksestä huolimatta, valituksenalainen päätös on muodostanut SEUT 20 artiklan 1 kohdassa ja 21 artiklan 1 kohdassa jokaiselle unionin kansalaiselle tunnustetun jäsenvaltioiden alueella liikkumista ja oleskelua koskevan vapauden rajoituksen (ks. mainitun tuomion C-679/16, A, 61, 65 ja 66 kohta).

Kun huomioon otetaan se, että A on tarvinnut henkilökohtaista apua Tallinnassa suoritettaviin opintoihin, ovat mainitut vapaudet olleet A:n kannalta erityisen merkityksellisiä (ks. mainitun tuomion C679/16, A, 62 kohta) ja näihin vapauksiin kohdistunutta rajoitusta on siksi pidettävä tuntuvana.

Korkein hallinto-oikeus katsoo myös, että asiassa ei ole esitetty sellaisia yleistä etua koskevia perusteltuja syitä, joilla voitaisiin oikeuttaa A:n jäsenvaltioiden alueella liikkumista ja oleskelua koskevan vapauden rajoitus.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut vammaispalvelulain säännökset, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 20 artiklan 1 kohta, 2 kohdan a alakohta ja 21 artiklan 1 kohta sekä unionin tuomioistuimen asiassa C-679/16, A,antama tuomio oikeuskäytäntöviittauksineen, korkein hallinto-oikeus katsoo, etteivät Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston alainen viranhaltija sekä yksilöasioiden jaosto ole voineet hylätä A:n hakemusta henkilökohtaisen avustajan palkkauskustannusten korvaamisesta pelkästään sillä perusteella, että A:n oleskelu Tallinnassa Virossa ei ole enää satunnaista vaan lähenee vakinaisen oleskelun käsitettä.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston päätökset on kumottava. Kun otetaan huomioon A:lle kansallisesta ja unionin oikeudesta seuraava oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, asia on palautettava Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaostolle A:n hakemuksen mukaista avustajatuntimäärää vastaavien kustannusten korvaamiseksi A:lle vammaispalvelulain 8 d §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla hänen Tallinnassa opiskelunsa ajalta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esillä olevan asian olosuhteissa on ollut kysymys sellaisesta vammaispalvelulain 8 d §:n 4 momentissa tarkoitetusta erityisen painavasta syystä, jonka johdosta A:n avustajana on voinut toimia A:n omainen tai muu läheinen.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Ari Wirén. Asian esittelijä Helmi Lajunen.

 
Julkaistu 30.10.2018