KHO:2018:146

Erityisalojen hankintalain mukainen hankintailmoitus – Markkinaoikeuden toimivalta tutkia valitus hankintapäätöksestä – Valituksen tutkimatta jättäminen – Valittajan velvoittaminen korvaamaan kaupungin energiayhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa – Valitusluvan myöntäminen oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuuden osalta – Korvausvelvoitteen kohtuuttomuus

Vuosikirjanumero: KHO:2018:146
Antopäivä: 2.11.2018
Taltionumero: 5081
Diaarinumero: 1071/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:146

Kaupungin energiayhtiö oli ilmoittanut erityisalojen EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta höyryputken maanrakennus- ja putkitöiden rakennusurakasta. Yhtiö oli valittanut kaupungin energiayhtiön tekemästä hankintapäätöksestä markkinaoikeudelle hankintapäätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaisesti.

Markkinaoikeus jätti yhtiön valituksen tutkimatta. Markkinaoikeudella ei ollut julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) eikä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) nojalla toimivaltaa tutkia valitusta. Hankinnan kohde ei liittynyt erityisalojen hankintalain 6 §:n 1 ja 2 momentissa määriteltyyn toimintaan. Kaupungin energialaitos ei ollut myöskään hankintalain 5 §:n mukainen hankintayksikkö harjoittaessaan hankintailmoituksessa tarkoitettua toimintaa.

Markkinaoikeus hylkäsi yhtiön vaatimuksen kaupungin energiayhtiön velvoittamisesta korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut ja velvoitti yhtiön korvaamaan kaupungin energiayhtiön oikeudenkäyntikulut 10 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Korkein hallinto-oikeus myönsi yhtiölle asiassa valitusluvan oikeudenkäyntikulujen korvausvelvoitteen osalta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti ja 2 momentti huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että yhtiö, joka oli tehnyt valituksen markkinaoikeudelle päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaisesti, joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan. Kysymys markkinaoikeuden toimivallasta oli tullut esille viran puolesta. Yhtiön ei voitu katsoa myöskään esittäneen markkinaoikeuskäsittelyn aikana hallintolainkäyttölain 75 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 5 §:ssä tarkoitettua aiheetonta väitettä tai muutoin pitkittäneen tahallisesti oikeudenkäyntiä. Vastaavasti kohtuutonta ei ollut, että kaupungin energiayhtiö joutui pitämään oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa vahinkonaan.

Korkein hallinto-oikeus kumosi markkinaoikeuden päätöksen edeltä tarkoitetuilta osin. Kaupungin energiayhtiö velvoitettiin korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 8 000 eurolla viivästyskorkoineen. Kaupungin energiayhtiön vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylättiin.

Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 149 § 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti, 75 § 1 momentti

Oikeudenkäymiskaari 21 luku 5 §

Ks. ja vrt KHO 2016:26 ja KHO 29.9.2009 taltionumero 2376 (lyhyt ratkaisuseloste)

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 30.1.2018 nro 56/18

Asian aikaisempi käsittely

Oy Turku Energia-Åbo Energi Ab (jäljempänä myös Turku Energia) on ilmoittanut 5.5.2017 erityisalojen EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta höyryputken maanrakennus- ja putkitöiden rakennusurakasta.

Turku Energia on 17.7.2017 tekemällään hankintapäätöksellä (Dnro 44/2017) valinnut Turun Asennus ja Luokkahitsarit Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 1 300 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa YIT Infra Oy (aikaisemmin Lemminkäinen Infra Oy) on ollut valittajana ja Turku Energia vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt valituksen markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta ja siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys hylännyt YIT Infra Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta ja velvoittanut YIT Infra Oy:n korvaamaan Turku Energian oikeudenkäyntikulut 10 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hankintasäännösten soveltaminen

Valittajan mukaan valituksenalaiseen maanrakennus- ja putkitöiden hankintaan tulee ensisijaisesti soveltaa erikoisalojen hankintalain säännöksiä ja toissijaisesti hankintalain säännöksiä. Hankintayksikön mukaan erityisalojen hankintalain säännökset, eivätkä myöskään hankintalain säännökset, tule valituksenalaiseen hankintaan sovellettaviksi. Asiassa on siten ensin arvioitava sitä, tuleeko valituksenalaiseen maanrakennus- ja putkitöiden hankintaan soveltaa erityisalojen hankintalain säännöksiä.

Erityisalojen hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin tässä laissa säädetään.

Erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat yhtä tai useaa 6–9 §:ssä tarkoitettua toimintaa harjoittavat valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset, valtion liikelaitokset, julkisoikeudelliset laitokset sekä edellä mainittujen tahojen muodostamat yhteenliittymät (viranomaishankintayksikkö).

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat lisäksi 6–9 §:ssä tarkoitettua toimintaa harjoittavat julkiset yritykset sekä viranomaisen myöntämän erityis- tai yksinoikeuden nojalla toimivat yksiköt (muu hankintayksikkö).

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta ja:

1) jota rahoittaa pääasiallisesti viranomaishankintayksikkö;

2) jonka johto on viranomaishankintayksikön valvonnan alainen; taikka

3) jonka hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä viranomaishankintayksikkö nimeää yli puolet.

Mainitun pykälän 4 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitettuja julkisia yrityksiä ovat sellaiset yhteisöt, joihin viranomaishankintayksiköt voivat suoraan tai välillisesti käyttää määräysvaltaa omistuksen, rahoitusosuuden tai yritystä koskevien sääntöjen perusteella; yksikön katsotaan kuuluvan viranomaisen määräysvaltaan erityisesti silloin, jos viranomainen suoraan tai välillisesti:

1) omistaa enemmistön kyseisen yrityksen merkitystä pääomasta;

2) hallitsee enemmistöä yrityksen osakkeisiin perustuvasta äänioikeudesta; taikka

3) voi nimittää yli puolet yhteisön hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä.

Kaasun ja lämmön osalta erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvista toiminnoista on säädetty lain 6 §:n 1 ja 2 momentissa. Mainitun pykälän 1 momentin mukaan lakia sovelletaan sellaisten kiinteiden verkkojen antamiseen käyttöön tai toimintaan, joiden tarkoituksena on tarjota yleisölle kaasun tai lämmön tuotantoon, siirtoon tai jakeluun liittyviä palveluja. Tätä lakia sovelletaan myös kaasun tai lämmön toimittamiseen näihin verkkoihin ja maakaasumarkkinalaissa (508/2000) tarkoitetun järjestelmävastuun hoitamiseen.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan lakia ei sovelleta, jos 5 §:n 2 momentissa tarkoitettu muu hankintayksikkö toimittaa sivutuotteena syntyvää kaasua tai lämpöä julkisen palvelun verkkoihin seuraavien ehtojen täyttyessä:

1) kaasua tai lämpöä tuotetaan muun kuin 1 momentissa tarkoitetun toiminnan harjoittamiseksi;

2) yleiseen verkkoon toimittamisen tarkoituksena on sivutuotteena syntyvän energian hyödyntäminen taloudellisesti; ja

3) yleiseen verkkoon toimitettava osuus kaasun tai lämmön kokonaistuotannosta on enintään 20 prosenttia yksikön liikevaihdosta laskettuna viimeksi kuluneiden kolmen vuoden keskimääräisen liikevaihdon mukaan, kulloinkin kuluva vuosi mukaan lukien.

Erityisalojen hankintain 5 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 249 ja 250) mukaan lakia sovellettaisiin laissa tyhjentävästi luetelluilla toimialoilla toimivien vesi- ja energiahuollon, liikenteen sekä postipalvelujen yksiköiden kynnysarvot ylittäviin tavara- ja palveluhankintoihin sekä rakennusurakoihin.

Hankintaan sovellettavan lain osalta esitöissä on todettu, että soveltamisalakysymysten selkeyttämisessä arvioinnin etenemisellä on olennainen merkitys. Arvioinnissa tulisi ensin selvittää, mitä toimintaa hankkiva yksikkö harjoittaa ja liittyykö tehtävä hankinta kyseisen toiminnan harjoittamiseen. Lain soveltaminen riippuu ensisijaisesti yksikön toiminnan luonteesta, ei hankinnan kohteesta. Unionin tuomioistuimen ratkaisussa asiassa C-462/03, Strabag, katsottiin, että kun erityisalatoimintaa harjoittava hankintayksikkö suunnittelee kyseisen toiminnan yhteydessä palveluhankintoja, rakennusurakoita tai tavarahankintoja koskevan sopimuksen tekemistä, sopimukseen ja sitä koskevaan tarjouskilpailuun sovelletaan erityisalojen hankintadirektiivin säännöksiä. Markkinaoikeuden ratkaisussa (MAO 43/09) katsottiin, että henkilöstö- ja asiakaslehden painatuspalvelut liittyivät lain tarkoittamalla tavalla vesihuoltotoiminnan harjoittamiseen. Mikäli tehtävä hankinta liittyisi erityisalatoiminnan harjoittamiseen, tarkastellaan seuraavaksi, onko hankkija erityisalojen hankintalain mukainen hankintayksikkö. Mikäli hankinta liittyy hankintalain mukaisen toiminnan harjoittamiseen, tarkasteltaisiin hankintayksikköasemaa puolestaan hankintalain hankintayksikkösäännösten mukaisesti. Sovellettavilla hankintayksikkösäännöksillä on merkitystä, sillä erityisalojen hankintayksikkösäännökset eroavat osin hankintalain vastaavista.

Erityisalojen hankintalain 6 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 251 ja 252) mukaan kaasun ja lämmön osalta laissa tarkoitetuksi toiminnoksi on säädetty erityisalojen hankintadirektiivin 8 artiklan mukaisesti yleisölle tarjottavan kaasun tai lämmön tuotantoon, siirtoon tai jakeluun liittyviä palveluja koskevien kiinteiden verkkojen toiminta sekä verkkojen antaminen verkkopalveluja tarvitsevien käyttöön. Verkkotoiminnan harjoittamisella tarkoitetaan kaasun ja lämmön tuotantoon ja jakeluun liittyvien verkkojen rakennuttamista, verkkojen tarjoamista saataville sekä näiden ylläpitoa samalla tavoin kuin mitä sähkön osalta säädettäisiin. Näillä niin sanotuilla yleisillä verkoilla tarkoitetaan esimerkiksi kunnallista kaukolämpöverkkoa, jonka tarkoituksena on jakaa lämpöä kuntalaisille.

Esitöiden mukaan yleistä verkkoa voi pitää yllä myös yksityisoikeudellinen yritys, joka voi olla kokonaan tai osaksi yksityisessä omistuksessa. Verkon käyttäjäjoukon laajuudella ei ole merkitystä, jos verkko vain on yleinen. Yleisen maakaasuverkkotoiminnan määritelmä sisältyy maakaasumarkkinalain 3 §:n 8 kohdassa säädettyyn. Laissa tarkoitettuun toimintaan liittyviä hankintoja ovat kaikki tällaisten yleisten verkkojen rakentamiseen, ylläpitoon ja huoltoon liittyvät hankinnat alkaen uuden verkon rakennusurakasta johto- ja putkihankintoineen aina verkon huoltoon liittyvien palvelujen ja verkkoa ylläpitävän yhtiön toimistotarvikkeiden ostoon saakka. Jotta erityisalojen hankintalakia sovellettaisiin, olisi kuitenkin osoitettava lisäksi, että yksityinen verkkotoimija täyttää lain 5 §:ssä säädetyn erityisalojen hankintayksikön määritelmän.

Esitöissä on edelleen todettu, että muiden kuin yleisten verkkojen verkkotoiminta ei kuuluisi 1 momentissa tarkoitettuun erityisalatoimintoon. Tällaisia muita verkkoja olisivat esimerkiksi maakaasun sisämarkkinoita koskevassa direktiivissä 2009/73/EY tarkoitetut suljetut jakeluverkot eli teollisuudessa käytetyt verkot, joihin ei voi liittyä kotitalousasiakkaita, sekä maakaasun sisämarkkinadirektiivin ja maakaasumarkkinalain soveltamisalan ulkopuolelle jäävät erilliset biokaasuverkot.

Markkinaoikeus toteaa, että arvioitaessa sitä, onko nyt kysymyksessä olevaan maanrakennus- ja putkitöihin sovellettava erityisalojen hankintalain säännöksiä, on otettava ensin kantaa siihen, liittyykö nyt kysymyksessä oleva hankinta erityisalojen hankintalain 6 §:ssä määriteltyyn toimintaa ja onko Oy Turku Energia-Åbo Energi Ab erityisalojen hankintalain 5 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Tämän jälkeen on tarvittaessa arvioitava sitä, ylittääkö hankinnan arvo erityisalojen hankintalain 13 §:n mukaisen kynnysarvon.

Markkinaoikeus katsoo, että asiassa saadun selvityksen, jonka oikeellisuutta ei ole kiistetty, mukaan Oy Turku Energia-Åbo Energi Ab:n omistaa Turun kaupunki. Yhtiön toimialana on sähköenergian myynti, sähkön siirto, kaukolämmön ja -jäähdytyksen palveluiden tuottaminen sekä höyryn tuottaminen ja toimitus. Yhtiö tavoittelee toiminnassaan voittoa.

Valituksenalaiset maanrakennus- ja putkityöt ja samoihin aikoihin toteutettu höyryntuotantolaitoksen rakennusurakka liittyvät saadun selvityksen mukaan viiden nimetyn yrityksen teollisuushöyrytarpeen tyydyttämiseen. Nämä yritykset ovat kilpailuttaneet uuden höyryntuotantolaitoksen toimittamisen Turun Artukaisten teollisuusalueelle. Höyryntuotantolaitoksen tuotantokapasiteetti on mitoitettu näiden viiden yrityksen tarpeisiin ja mainitut yritykset ovat sitoutuneet ostamaan laitoksen tuottaman teollisuushöyryn. Teollisuushöyryn tuotanto muille asiakkaille ei ole mahdollista lisäämättä laitoksen höyryntuotantokapasiteettia ja muuttamatta höyryputkistojen mitoituksia.

Markkinaoikeus katsoo saadun selvityksen perusteella, että valituksenalainen maanrakennus- ja putkitöiden rakennusurakka ei liity sellaisten kiinteiden verkkojen antamiseen käyttöön tai toimintaan, joiden tarkoituksena on tarjota yleisölle kaasun tai lämmön tuotantoon, siirtoon tai jakeluun liittyviä palveluita. Hankinta ei liity myöskään erityisalojen hankintalain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetun toiminnan sivutuotteena syntyvän kaasun tai lämmön toimittamiseen julkisen palvelun verkkoihin. Sen sijaan verkossa, jonka kautta toimitetaan määrätyille tilausasiakkaille näiden teollisessa toiminnassaan tarvitsemaa määritellyllä tavalla paineistettua teollisuushöyryä, on kysymys teollisuudessa käytetystä suljetusta jakeluverkosta, johon ulkopuolisten käyttäjien, esimerkiksi kotitalouksien, ei ole mahdollista liittyä. Näin ollen hankinnan kohde ei liity erityisalojen hankintalain 6 §:n 1 ja 2 momentissa määriteltyyn toimintaan.

Vaikka Oy Turku Energia-Åbo Energi Ab Turun kaupungin omistamana yhtiönä täyttäisi erityisalojen hankintalain mukaista toimintaa harjoittaessaan mainitun lain 5 §:n 4 momentin mukaisen julkisen yrityksen määritelmän ja olisi siten mainitun pykälän 2 momentin mukaisesti laissa tarkoitettu hankintayksikkö, valituksenalaiseen hankintaan, joka ei liity eritysalojen hankintalaissa säädeltyyn toimintaan, ei sovelleta mainitun lain säännöksiä.

Valittajan toissijaisen väitteen johdosta asiassa on seuraavaksi arvioitava, tuleeko valituksenalaiseen hankintaan soveltaa hankintalain säännöksiä.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin tässä laissa säädetään.

Hankintayksiköt on määritelty hankintalain 5 §:ssä. Mainitun pykälän 1 momentin mukaan laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat:

1) valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset;

2) evankelis-luterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkko sekä niiden seurakunnat ja muut viranomaiset;

3) valtion liikelaitokset;

4) julkisoikeudelliset laitokset;

5) mikä tahansa hankinnan tekijä silloin, kun se on saanut hankinnan tekemistä varten tukea yli puolet hankinnan arvosta 1–4 kohdassa tarkoitetulta hankintayksiköltä.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentin 4 kohdassa julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta ja:

1) jota rahoittaa pääasiallisesti 1 momentin 1–4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö;

2) jonka johto on 1 momentin 1–4 kohdassa tarkoitetun hankintayksikön valvonnan alainen; taikka

3) jonka hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä 1 momentin
1–4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö nimeää yli puolet.

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan hankintalakia sovelletaan 5 §:ssä tarkoitetun hankintayksikön suorittamiin hankintoihin ja käyttöoikeussopimuksiin siten kuin jäljempänä säädetään.

Hankintalain 5 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 84–86) mukaan julkisoikeudellisen laitoksen käsitteen ensimmäisen osan edellytysten on täytyttävä samanaikaisesti. Yksikön tulee olla oikeushenkilö, sen tulee olla perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita ja näiden tarpeiden on oltava luonteeltaan muita kuin teollisia tai kaupallisia. Unionin tuomioistuimen ratkaisussa asiassa C-360/96, Gemeente Arnhem (EU:C:1998:525), katsottiin, että yleisen edun mukaisia muita kuin teollisia tai kaupallisia tarpeita ovat yleensä tarpeet, jotka tyydytetään muulla tavoin kuin tarjoamalla markkinoilla tavaroita tai palveluja.

Esitöissä on edelleen todettu, että julkisoikeudellisten laitosten yleisen edun mukaisuutta sekä kaupallisen luonteen puuttumista koskevan käsitteen edellytyksiä on käsitelty muun muassa unionin tuomioistuimen ratkaisuissa asioissa C-44/96, Mannesmann (EU:C:1998:4), C-360/96, BFI Holding (EU:C:1998:525), C-94/99, ARGE (EU:C:2000:677), C-223/99 ja C-260/99, Agora (EU:C:2001:259), C-18/01, Varkauden taitotalo (EU:C:2003:300) sekä C-526/11, Ärtzekammer (EU:C:2013:543). Vaikka direktiivin ja lain sanamuoto viittaavat itse tarpeiden luonteeseen, on vakiintuneessa oikeuskäytännössä usein tosiasiallisesti arvioitu tarkasteltavan yksikön toiminnan luonnetta eli tarpeiden tyydyttämisen tapaa. Yleisen edun mukaisiksi muiksi kuin teollisiksi ja kaupallisiksi tarpeiksi on vakiintuneessa unionin oikeudessa katsottu tarpeet, joita tyydytetään muilla tavoin kuin tarjoamalla markkinoilla tavaroita tai palveluja ja jotka julkinen valta yleiseen etuun liittyvistä syistä päättää tyydyttää itse tai joiden osalta se haluaa säilyttää määräysvallan. Muun kuin teollisen tai kaupallisen toiminnan harjoittamista koskevalla edellytyksellä pyritään täsmentämään yleisen edun mukaisten tarpeiden käsitettä. Luonteeltaan muiden kuin teollisten tai kaupallisten yleisen edun mukaisten tarpeiden ja luonteeltaan teollisten tai kaupallisten yleisen edun mukaisten tarpeiden välille on tehty ero. Luonteeltaan muiden kuin teollisten tai kaupallisten yleisen edun mukaisten tarpeiden käsitteen ulkopuolelle eivät kuitenkaan jää sellaiset tarpeet, joita myös yksityiset yritykset tyydyttävät tai voivat tyydyttää. Kehittyneen kilpailun olemassaolo voi kuitenkin olla merkki siitä, että kyseessä on teollinen tai kaupallinen yleisen edun mukainen tarve.

Esitöissä on vielä todettu, että teollisen tai kaupallisen luonteen arvioinnissa oikeuskäytännössä on merkityksellisiksi katsottu kilpailuolosuhteissa toimimisen lisäksi muun muassa laitoksen tehtävien kuuluminen julkisen viranomaisen tehtäviin, laitoksen voiton tavoittelu sekä taloudellisten riskien kantaminen. Yleisen edun mukaisten tehtävien lisäksi julkisoikeudellinen laitos voi huolehtia myös muista tehtävistä. Merkitystä ei tältä osin ole annettava sille, onko yleisen edun mukaisten tarpeiden täyttäminen laitoksen pääasiallinen tehtävä vai vähämerkityksellinen osa laitoksen tehtävistä, jos yksikön perustamisella ja toiminnalla on kuitenkin ollut yleisen edun mukainen tarkoitus. Siten myös laitoksen kaupalliseen toimintaan liittyvät hankinnat on kilpailutettava hankintalainsäädännön mukaisesti. Hankintadirektiivin johdanto-osan 10 perustelukappaleen mukaan olisi selvennettävä, että laitosta, joka toimii tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, tavoittelee voittoa ja vastaa toimintansa harjoittamisesta aiheutuneista tappioista, ei olisi pidettävä julkisoikeudellisena laitoksena.

Markkinaoikeus toteaa edellä esitetyn nojalla, että hankintalain mukaista toimintaa harjoittavien hankintayksiköiden määritelmä on suppeampi kuin erityisalojen hankintalain mukaista toimintaa harjoittavien hankintayksiköiden. Pelkkä julkisyhteisön tai muun hankintayksikön omistus tai muu määräysvalta tarkasteltavaan oikeushenkilöön ei näin ollen riitä täyttämään hankintalain hankintayksikkömääritelmää. Koska valituksenalaisen hankinnan tekijänä on osakeyhtiö, voi se tulla hankintalaissa tarkoitetuksi hankintayksiköksi vain, jos se täyttää mainitun lain 5 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun julkisoikeudellisen laitoksen määritelmän tai jos se on saanut momentin 5 kohdan mukaisesti hankinnan tekemistä varten tukea yli puolet hankinnan arvosta hankintayksiköltä.

Markkinaoikeus viittaa edellä Oy Turku Energia-Åbo Energi Ab:n voiton tavoittelun osalta todettuun, joka kattaa konsernin kaiken toiminnan, sekä siihen, että saadun selvityksen mukaan valituksenalaiset maanrakennus- ja putkityöt liittyvät Oy Turku Energia-Åbo Energi Ab:n toteuttamaan höyryntuotantolaitoksen rakennusurakkaan, jonka viisi yritystä on siltä kilpailuttamalla hankkinut täyttämään niiden teollisuushöyrytarpeen, eikä siten yleisen edun mukaisen tarpeen. Asiassa saadun selvityksen perusteella ei ole muutoinkaan käynyt ilmi, että Oy Turku Energia-Åbo Energi Ab:n toiminnalla olisi ollut sellaisen yleisen edun mukainen tarkoitus, jolla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että Oy Turku Energia-Åbo Energi Ab ei ole harjoittaessaan nyt kyseessä olevaan hankintaan liittyen muuta kuin erityisalojen hankintalain mukaista toimintaa oikeushenkilö, joka olisi nimenomaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta. Kun asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että Oy Turku Energia-Åbo Energi Ab olisi saanut hankintayksiköltä hankinnan tekemistä varten tukea yli puolet hankinnan arvosta, kysymyksessä ei siten ole hankintalain 5 §:n mukainen hankintayksikkö, eikä hankintalakia näin ollen sen 6 §:n 1 momentin mukaisesti sovelleta valituksenalaiseen hankintaan.

Johtopäätös

Koska valituksenalainen hankinta ei kuulu erikoisalojen hankintalain ja hankintalain soveltamisalaan, on valitus jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Markus Ukkola.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

YIT Infra Oy on pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden päätöksestä. Yhtiö on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevilta osin siten, että YIT Infra Oy vapautetaan korvaamasta Turku Energian oikeudenkäyntikuluja ja että Turku Energia velvoitetaan korvaamaan YIT Infra Oy:lle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 10 900 eurolla sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa 5 220 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. YIT Infra Oy on toissijaisesti vaatinut, että se vapautetaan korvaamasta Turku Energian oikeudenkäyntikuluja ja osapuolet vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeudessa ja että Turku Energia velvoitetaan korvaamaan YIT Infra Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

YIT Infra Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Turku Energia on kilpailuttanut höyryputken maanrakennus- ja putkiasennustyöt julkista hankinnoista annettujen säännösten mukaista menettelytapaa noudattaen julkaisemalla hankintailmoituksen Hilmassa ja Euroopan Unionin virallisessa lehdessä. Hankintapäätöksen yhteydessä on valittajalle ja muille tarjoajille toimitettu oikaisuohje ja valitusosoitus. Valitusosoituksen mukaisesti hankintapäätöksestä olisi voitu valittaa markkinaoikeuteen. Hankintamenettelyssä on muutoinkin sovellettu hankintalainsäädännön määrittämiä menettelytapoja.

Valittaja on valittanut hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen. Vasta markkinaoikeuskäsittelyn aikana Turku Energia on vedonnut siihen, että valitus ei koskisikaan erityisalojen hankintalain tai hankintalain soveltamisalan mukaista hankintaa, eikä markkinaoikeudella siten olisi toimivaltaa käsitellä valitusta.

Markkinaoikeus on jättänyt valituksen tutkimatta sillä perusteella, että hankinta ei ole kuulunut erikoisalojen hankintalain eikä hankintalain soveltamisalaan. Valittaja on velvoitettu korvaamaan vastapuolen oikeudenkäyntikulut ja valittajan vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on hylätty.

Valittaja on noudattanut hankintayksiköltä saamaansa valitusosoitusta ja tästä huolimatta se on määrätty maksamaan myös hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa. Oikeudenkäynti on kuitenkin aiheutunut Turku Energian virheellisestä lain soveltamisesta ja valitusosoituksesta. Markkinaoikeuden päätös on kohtuuton.

Korkein hallinto-oikeus sekä markkinaoikeus ovat antaneet aiemmin ratkaisuja koskien oikeudenkäyntikulujen korvaamista tapauksissa, joissa hankintayksikkö tai muu viranomaisyksikkö on antanut virheellisen valitusosoituksen. Vastuu oikeudenkäyntikuluista on tällöin virheellisen valitusosoituksen antaneella taholla.

Korkeimman hallinto-oikeuden lyhyenä ratkaisuselosteena julkaisemassa päätöksessä 29.9.2009 taltionumero 2376 on käsitelty samankaltaista tilannetta. Korkein hallinto-oikeus katsoi kyseisessä päätöksessään olevan kohtuutonta, että hankintapäätökseen liitetyn virheellisen kirjallisen ohjeen perusteella valituksen markkinaoikeudelle tehnyt yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa kokonaisuudessaan vahinkonaan ja velvoitti kunnan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.

Virheellistä valitusosoitusta oikeudenkäyntikulujen määräämisen kannalta on käsitelty myös korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:26.

Markkinaoikeus on tässä asiassa olennaisesti poikennut oikeuskäytännössä vakiintuneesta linjasta eikä se ole perustellut ratkaisuaan tältä osin lainkaan. Tilanteissa joissa valitus on tehty hankintayksikön antaman valitusosoituksen virheellisyyden vuoksi, valituksen tutkimatta jättäminen ei voi johtaa valittajan velvollisuuteen korvata virheellisen valitusosoituksen antaneen osapuolen oikeudenkäyntikuluja. Päinvastoin hankintayksikön tulee korvata myös valittajan oikeudenkäyntikulut.

Turku Energian virheellisen lain tulkinnan johdosta aiheutunut oikeudenkäynti ei ole ollut valittajan vältettävissä sen perusteella, että se olisi voinut havaita valitusosoituksen virheellisyyden. Asia ei ole ollut valittajalle mitenkään ilmeinen.

Korkein hallinto-oikeus on välitoimena pyytänyt Turku Energiaa toimittamaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle valitusosoituksen Turku Energian päätöksestä 17.7.2017 (Dnro 44/2017).

Turku Energia on valituksen johdosta antamassa selityksessään vaatinut valituksen hylkäämistä ja YIT Infra Oy:n velvoittamista korvaamaan Turku Energian oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Turku Energia on samalla toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle pyydetyn valitusosoituksen.

Turku Energia on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden oikeudenkäyntikuluratkaisu ei ole virheellinen. Oikeudenkäyntikuluvastuuta ja sen määrää arvioitaessa on valitusosoituksen lisäksi otettava huomioon, ettei valittaja saa toimillaan aiheuttaa virheellisen valitusosoituksen vuoksi aloitetun oikeuden käynnin pitkittymistä tai laajentumista. Oikeudenkäyntikuluvastuun arvioinnissa on kysymys kokonaisharkinnasta.

Markkinaoikeuden päätöksessä on otettu huomioon virheellisen valitusosoituksen vaikutus. Valittajaa ei ole velvoitettu korvaamaan kokonaan Turku Energian oikeudenkäyntikuluja. Vähennyksenä on otettu huomioon määrä, joka muutoin olisi kuulunut Turku Energian korvattavaksi, jos valittaja ei olisi pitkittänyt ja laajentanut oikeudenkäyntiä.

Oikeudenkäyntikuluratkaisu ei ole kohtuuton. Valittaja on asian hävinneenä osapuolena velvoitettu maksamaan Turku Energian oikeudenkäyntikuluista osa, joka on seurausta valittajan markkinaoikeudelle Turku Energian vastauksen 15.8.2017 jälkeen toimittamien lausumien Turun Energialle aiheuttamasta oikeussuojan tarpeesta. Valittaja on viimeistään valitukseen annetun kyseisen vastauksen perusteella tullut tietoiseksi siitä, ettei asia valitusosoituksesta huolimatta kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan. Valittaja on kuitenkin tämän jälkeen toimittanut markkinaoikeudelle kaksi lausumaa, joissa se on kiistänyt Turku Energian kannan erityisalojen hankintalain sekä hankintalain soveltumattomuudesta asiaan. Turku Energia on joutunut oikeuksiensa turvaamiseksi kahdessa antamassaan lausumassa oikaisemaan valittajan virheelliset väitteet.

YIT Infra Oy on selityksen johdosta antamassa vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Turku Energian päätökseensä liittämän valitusosoituksen ja oikeudenkäynnin aikana annettujen tietojen ristiriitaisuuden sekä asian ilmeisen tulkinnanvaraisuuden perusteella valittajalle ei ole voinut olla selvää, ettei hankintaan sovellettaisi erityisalojen hankintalakia tai hankintalakia. Oikeudenkäynnin jatkaminen ei ole ollut tarpeetonta, eikä kysymys ole ollut oikeudenkäynnin tarpeettomasta pitkittymisestä tai laajentumisesta.

Valittajan maksettavaksi määrätty osa Turku Energian oikeudenkäyntikuluista on kohtuuttoman suuri ottaen huomioon, että asian lopulta tarpeettomaksi osoittautunut käsittely markkinaoikeudessa on johtunut yksinomaan Turku Energian toiminnasta. Markkinaoikeus ei ole perustellut käytännössä lainkaan päätöstään oikeudenkäyntikulujen määräämisen osalta. Turku Energian esittämä tulkinta oikeudenkäyntikulujen kohtuullistamisesta ei ole luettavissa päätöksen perusteluista.

Markkinaoikeuden päätöksen perusteluista on nähtävissä, että asia ei ole ollut selvä tai yksinkertainen. Turun Energia on itsekin ensin lähtenyt siitä, että hankinta kuuluisi joko erityisalojen hankintalain tai hankintalain soveltamisalaan. Prosessin jatkamista ei ole katsottava tarpeettomaksi oikeudenkäynnin pitkittämiseksi tai laajentamiseksi.

Turku Energia on antamassaan lisäselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Hallintolainkäyttölain esitöiden mukaan perusteena oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuuden jakautumiselle on asiassa annettu ratkaisu. Tämä tarkoittaa oikeudenkäymiskaaren mukaista periaatetta, että asiansa hävinnyt velvoitetaan korvaamaan vastapuolen kulut. Ratkaisun lopputuloksen lisäksi voidaan huomioon ottaa myös muita seikkoja. Kysymys on lopputuloksen ja muiden seikkojen perusteella tehtävästä kokonaisarviosta. Päätöksen ja oikeudenkäymiskaaren mukaisen periaatteen mukaan valittaja on jutun hävinneenä osapuolena velvollinen korvaamaan Turku Energian oikeudenkäyntikulut. Päätös on oikeudenkäyntikuluvastuun osalta markkinaoikeuden tekemä kokonaisarvio.

YIT Infra Oy:lle on lähetetty tiedoksi Turku Energian lisäselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen oikeudenkäyntikuluratkaisun osalta.

Korkein hallinto-oikeus määrää Oy Turku Energia-Åbo Energi Ab:n korvaamaan YIT Infra Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 8 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Oy Turku Energia-Åbo Energi Ab:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. YIT Infra Oy vapautetaan velvollisuudesta korvata Oy Turku Energia-Åbo Energi Ab:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

2. Korkein hallinto-oikeus määrää YIT Infra Oy:n vaatimuksen enemmälti hyläten Oy Turku Energia-Åbo Energi Ab:n korvaamaan YIT Infra Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Korkein hallinto-oikeus hylkää Oy Turku Energia-Åbo Energi Ab:n vaatimuksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Perustelut

1. Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallintolainkäyttölain 75 §:n 1 momentin mukaan asianosaisen erityisestä korvausvelvollisuudesta on voimassa soveltuvin osin, mitä oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 5 §:ssä säädetään, ja asianosaisen edustajan, asiamiehen sekä avustajan korvausvelvollisuudesta, mitä saman luvun 6 §:ssä säädetään.

Oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 5 §:n mukaan, jos asianosainen on jäämällä pois tuomioistuimesta, jättämällä noudattamatta tuomioistuimen antamia määräyksiä tai esittämällä väitteen, jonka hän on tiennyt tai hänen olisi pitänyt tietää aiheettomaksi, taikka muutoin oikeudenkäyntiä pitkittämällä velvollisuuden vastaisella menettelyllään tahallisesti tai huolimattomuudesta aiheuttanut toiselle asianosaiselle kustannuksia, hän on velvollinen korvaamaan sellaiset kustannukset riippumatta siitä, kuinka oikeudenkäyntikulut muutoin on korvattava.

Turku Energia on liittänyt 17.7.2017 tehtyyn hankintapäätökseen kirjallisen valitusosoituksen valituksen tekemisestä markkinaoikeudelle. Hankinnasta on julkaistu myös vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) mukainen hankintailmoitus ja hankintaa koskevan tarjouspyynnön mukaan kilpailutus toteutetaan erityisalojen hankintalain mukaisena neuvottelumenettelynä.

Valittaja on tehnyt valituksen markkinaoikeudelle 31.7.2017. Markkinaoikeus on pyytänyt valituksen johdosta Turku Energialta 2.8.2017 vastinetta ja 8.8.2017 yhtiötä lausumaan markkinaoikeuden toimivallasta kyseessä olevassa asiassa. Turku Energia on 15.8.2017 vastineessaan markkinaoikeudessa lausunut, ettei kyseisellä hankintapäätöksellä ratkaistu asia kuulu hankintalain eikä erityisalojen hankintalain soveltamisalaan.

Markkinaoikeus on päätöksessään katsonut, ettei sillä ole hankintalain tai erityisalojen hankintalain nojalla toimivaltaa tutkia YIT Infra Oy:n valitusta.

Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, olisi kohtuutonta, että YIT Infra Oy, joka on tehnyt valituksen markkinaoikeuteen Turku Energian päätökseensä liittämän valitusosoituksen mukaisesti, joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa kokonaisuudessaan vahinkonaan. Saadun selvityksen perusteella asia on ollut vielä markkinaoikeuskäsittelyn aikana siinä määrin tulkinnanvarainen, ettei valittajan voida katsoa esittäneen markkinaoikeuskäsittelyn aikana oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 5 §:ssä tarkoitetulla tavoin aiheetonta väitettä tai muutoin pitkittäneen oikeudenkäyntiä tahallisesti.

Kun otetaan huomioon, että Turku Energia on julkaissut hankinnasta erityisalojen hankintailmoituksen ja että YIT Infra Oy on valittanut markkinaoikeuteen valituksenalaiseen päätökseen sisältyneen valitusohjauksen mukaisesti ja että kysymys hankintalainsäädännön soveltamisesta on noussut esiin vasta markkinaoikeudessa viran puolesta, ei sen sijaan ei ole kohtuutonta, että Turku Energia joutuu markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Edellä lausutun vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin YIT Infra Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylätty ja YIT Infra Oy on velvoitettu korvaamaan Turku Energian oikeudenkäyntikuluja. Turku Energia on hankintalain 149 §:n 2 momentin ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan YIT Infra Oy:n oikeudenkäyntikulut edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. YIT Infra Oy on vapautettava velvollisuudesta korvata Turku Energian oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos YIT Infra Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Turku Energia on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan YIT Infra Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Turku Energialle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Saija Laitinen.

 
Julkaistu 2.11.2018