KHO:2018:149

Ympäristövaikutusten arviointimenettely – Arviointimenettelyn soveltaminen yksittäistapauksessa – Hallintovalitus – Täytäntöönpanomääräys – Päätöksen täytäntöönpano lainvoimaa vailla olevana

Vuosikirjanumero: KHO:2018:149
Antopäivä: 6.11.2018
Taltionumero: 5076
Diaarinumero: 4227/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:149

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, joka oli ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 13 §:ssä tarkoitetulla päätöksellä velvoittanut hankkeesta vastaavan toteuttamaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn, ei voinut päättää arviointimenettelyn keskeyttämisestä sillä perusteella, että hankkeesta vastaava oli hakenut muutosta sen päätökseen. Hankkeesta vastaavan aloitteesta arviointimenettely voitiin toteuttaa siitä huolimatta, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös ei ollut lainvoimainen. Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun täytäntöönpanomääräyksen antaminen hankkeesta vastaavan hakemuksesta ei näin ollen ollut tarpeen.

Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (252/2017) 3 §, 11 § 1 momentti, 13 §

Hallintolainkäyttölaki 31 §, 32 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus, välipäätös 17.8.2018 nro 18/0147/1

Asian aikaisempi käsittely

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on 5.6.2018 ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (252/2017) 13 §:n nojalla tekemällään päätöksellä nro LAPELY/235/2018 päättänyt, että EPV Tuulivoima Oy:n hakemuksen mukaiseen Kuusamon Maaningan tuulivoimahankkeen uuteen 110 kilovoltin voimajohtoon Maaninka – Jumisko sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Valitus ja täytäntöönpanomääräystä koskeva hakemus hallinto-oikeudessa

EPV Tuulivoima Oy on valittanut ELY-keskuksen päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeus kumoaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen ja toteaa, että Maaninka – Jumisko -voimajohtoon ei sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Yhtiö on pyytänyt, että hallinto-oikeus määrää hallintolainkäyttölain 32 §:n nojalla, että valituksenalaisen päätöksen mukainen ympäristövaikutusten arviointimenettely voidaan toteuttaa valitusmenettelyn aikana.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella välipäätöksellään hallintolainkäyttölain 31 §:än ja 32 §:n 1 momenttiin viitaten hylännyt EPV Tuulivoima Oy:n hakemuksen. Hallinto-oikeuden välipäätöksen perusteluiden mukaan yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, ettei asiassa tule soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Päätöksen täytäntöönpanoa koskeva vaatimus on valituksessa esitetyn vaatimuksen vastainen ja ristiriidassa sen kanssa.

Asian on ratkaissut hallinto-oikeuden jäsen Martti Raunio. Esittelijä Kaisa Hagman.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

EPV Tuulivoima Oy on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden välipäätös kumotaan ja korkein hallinto-oikeus antaa yhtiön hakemuksen mukaisen täytäntöönpanomääräyksen. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että täytäntöönpanomääräyksen antamista koskeva asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Vaihtoehtoisesti korkeimman hallinto-oikeuden tulee todeta, että yhtiö ei ole hakemansa täytäntöönpanomääräyksen tarpeessa, koska ympäristövaikutusten arviointimenettely voidaan toteuttaa valituksesta huolimatta.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Yhtiö on valittanut ELY-keskuksen päätöksestä hallinto-oikeuteen ja katsonut, että YVA-menettely ei ole tarpeen. Aikataulusyistä yhtiö on kuitenkin katsonut, että se on valmis aloittamaan YVA-menettelyn jo valituksen käsittelyn aikana.

Yhtiö haki hallinto-oikeudelta täytäntöönpanomääräystä. Se varmistaisi, että yhtiöllä on oikeus toteuttaa YVA-menettely ja hakea tämän jälkeen hankkeeseen liittyviä lupia. Lisäksi määräys varmistaisi, että ELY-keskuksella on oikeus ja velvollisuus huolehtia YVA-lain mukaisista viranomaistehtävistä jo valituksen käsittelyn aikana.

Yhtiö on jättänyt ELY-keskukseen mainittua ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevan YVA-ohjelman, jonka ELY-keskus on kuuluttanut. Tämän jälkeen ELY-keskus on ilmoittanut, että YVA-menettely keskeytetään, kunnes päätös YVA-menettelyn soveltamisesta saa lainvoiman.

Yhtiö on hakenut päätöksen välitöntä täytäntöönpanoa siten, että YVA-menettely voidaan suorittaa, vaikka yhtiön vaatimuksena pääasiassa on, että YVA-menettelyä ei lainkaan tarvita. Sen enempää lain sanamuodosta, sen esitöistä tai yleisistä hallinto-oikeudellisista periaatteistakaan ei seuraa, etteikö tällaista hakemusta voitaisi hyväksyä. Asiaa tulee tarkastella kokonaisuutena ottaen huomioon valittajan ja muiden tahojen oikeusturvan tarve. Päätöksen täytäntöönpano ei tee tyhjäksi valituksen merkitystä. Yhtiön valituksessa hallinto-oikeudelle on todettu muun ohella, että yhtiölle aiheutuisi huomattavaa haittaa, jos yhtiö ei voisi toteuttaa YVA-menettelyä ennen päätöksen lainvoimaisuutta.

Vastaavasti voidaan pitää mahdollisena esimerkiksi tilannetta, jossa toiminnanharjoittaja valittaisi saamastaan ympäristöluvasta katsoen, että toiminta ei vaadi ympäristölupaa (KHO 2009:56), mutta yhtä aikaa hakisi lupaa aloittaa toiminta kyseisen luvan ehtojen mukaisesti valituksen käsittelyn aikana.

Hallinto-oikeus ei ole voinut hylätä täytäntöönpanoa koskevaa hakemusta sillä päätöksessä mainitulla perusteella, että vaatimus on pääasiaa koskevassa valituksessa esitetyn vaatimuksen vastainen ja ristiriidassa sen kanssa.

Yhtiöllä on käytännössä kolme vaihtoehtoa. Ensiksi yhtiö voi jäädä odottamaan hallinto-oikeuden päätöstä. Valitusmenettelystä aiheutuva aikatauluviive on hankkeen kannalta kohtuuton ja vaarantaa koko hankkeen toteuttamisen. Toiseksi yhtiö voi peruuttaa tekemänsä valituksen ja toteuttaa YVA-menettelyn. Tällöin yhtiön oikeus hakea muutosta ELY-keskuksen päätökseen ei toteudu.

Kolmanneksi YVA-menettely voidaan toteuttaa samaan aikaan kuin hallinto-oikeudessa käsitellään YVA-menettelyn tarvetta koskevaa valitusta. Tämä toimintatapa johtaa kaikkien tahojen oikeusturvan kannalta parhaaseen ratkaisuun. Myöhemmin tarpeettomaksi todetun YVA-menettelyn suorittaminen ei heikennä kenenkään oikeusturvaa. Tämä ilmenee muun muassa YVA-lain 37 §:n valitusoikeutta koskevista säännöksistä. Yhtiön oikeussuojan tarve ei katoa, vaikka se onkin valmis aloittamaan YVA-menettelyn. Päätöksen täytäntöönpano ei näin ollen tee tyhjäksi valituksen merkitystä.

Lisäksi hankkeesta vastaavalla on aina oikeus toteuttaa sellainen YVA-menettely, jossa jokin tarkastelluista on YVA-lain liitteen 1 mukainen hanke (esimerkiksi 220 kilovoltin voimajohto). Tätäkin ajatellen on epätarkoituksenmukaista estää hankkeesta vastaavaa toteuttamasta YVA-menettelyä valitusprosessin aikana.

On mahdollista tulkita asiaa myös siten, että yhtiö ei ole hakemansa täytäntöönpanomääräyksen tarpeessa, koska YVA-menettely on jo käynnissä ja se voidaan toteuttaa valituksesta huolimatta. Selvyyden vuoksi asia tulisi tällöin mainita nimenomaisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä.

Lapin ELY-keskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen päätöksellä määritellään hankkeen vaikutusten rinnasteisuus hankeluettelon hankkeisiin. YVA-menettely on viranomaismenettely, eikä viranomaismenettelyä voi aloittaa ilman siitä säädetyn velvollisuuden olemassaoloa. Päätöstä YVA-menettelyn aloittamisesta ei voi panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Hallinto-oikeuden päätös on oikea. Olisi lainvastaista hoitaa yhteysviranomaisen viranomaisvelvollisuuksia tilanteissa, joissa YVA-menettely voitaisiin aloittaa hankkeesta vastaavan tahtotilan perusteella ilman YVA-lain vaadetta menettelylle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään, koska täytäntöönpanomääräyksen antaminen ei ole tarpeen.

1.1 Perustelut

Sovellettavat säännökset

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (252/2017, YVA-laki) 3 §:n 1 momentin mukaan lakia ja ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavat hankkeet ja niiden muutokset luetellaan liitteessä 1.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia.

YVA-lain 10 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus toimii yhteysviranomaisena.

YVA-lain 11 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta 3 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen.

YVA-lain 13 §:ssä säädetään arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa tehtävästä päätöksestä.

YVA-lain 34 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella on oikeus valittaa 3 §:ssä tarkoitettua hanketta koskevasta lupapäätöksestä sillä perusteella, että tässä laissa tarkoitettua ympäristövaikutusten arviointia ei ole suoritettu tai se on suoritettu olennaisilta osiltaan puutteellisesti.

YVA-lain 37 §:n 1 momentin mukaan hankkeesta vastaava saa hakea muutosta 13 §:ssä tarkoitettuun päätökseen valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolainkäyttölain 31 §:n 1 momentin mukaan päätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan päätös voidaan kuitenkin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa niin säädetään tai jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä.

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Asian vaiheet

Lapin ELY-keskus on 5.6.2018 päättänyt, että EPV Tuulivoima Oy:n Kuusamon Maaningan tuulivoimahankkeen uuteen 110 kilovoltin voimajohtoon Maaninka – Jumisko sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

EPV Tuulivoima Oy on valittanut ELY-keskuksen päätöksestä hallinto-oikeuteen. Yhtiö on myös toimittanut ELY-keskuksen päätöksen mukaisesti ympäristövaikutusten arviointiohjelman ELY-keskukselle, joka on lähettänyt arviointiohjelmaa koskevan lausuntopyynnön 24.7.2018 ja julkaissut ohjelmaa koskevan kuulutuksen 3.8.2018. Saatuaan tiedon yhtiön vireillä olevasta valituksesta ELY-keskus on 12.9.2018 ilmoittanut yhtiölle keskeyttävänsä YVA-menettelyn.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella välipäätöksellään hylännyt EPV Tuulivoima Oy:n hakemuksen hallintolainkäyttölain 32 §:n mukaisen täytäntöönpanomääräyksen antamisesta ELY-keskuksen päätöksen mukaisen YVA-menettelyn toteuttamiseksi valituksen käsittelyn aikana. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään sillä, että yhtiön täytäntöönpanoa koskeva määräys on ristiriidassa valituksessa esitetyn vaatimuksen kanssa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

YVA-laissa ei ole erikseen säädetty lain 13 §:ssä tarkoitetun arviointimenettelyn soveltamista koskevan päätöksen täytäntöönpanosta siinä tilanteessa, että päätöksestä on valitettu. ELY-keskuksen päätöksen täytäntöönpanoon sovelletaan siten hallintolainkäyttölain 31 §:n ja 32 §:n säännöksiä päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta ja valitusviranomaisen täytäntöönpanoa koskevista määräyksistä.

Hallintolainkäyttölain 31 §:n ja 32 §:n säännösten tarkoituksena on ensisijaisesti taata muutoksenhakijan ja muiden oikeuden- ja edunhaltijoiden oikeusturva. Valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon mahdollistavan täytäntöönpanomääräyksen antaminen voi olla oikeusturvasyistä tarpeen, jos päätöksessä tarkoitettuja toimenpiteitä ei lainvoimaa vailla olevana voida toteuttaa ja tästä aiheutuu haittaa tai vahinkoa muutoksenhakijalle tai yleiselle edulle.

YVA-laissa ei ole säädetty yhteysviranomaisena toimivan ELY-keskuksen mahdollisuudesta antaa määräyksiä tai käyttää hallinnollisia pakkokeinoja arviointimenettelyn soveltamista koskevan lain 13 §:ssä tarkoitetun päätöksensä täytäntöönpanoon liittyen. Arviointimenettelyn suorittamatta jättäminen tai siihen liittyvät puutteet voivat YVA-lain 4 luvun mukaan tulla ELY-keskuksen tai muun asianosaisen aloitteesta tuomioistuimen arvioitaviksi vasta hanketta koskevan lupapäätöksen yhteydessä. YVA-lain 13 §:ssä tarkoitetun arviointimenettelyn soveltamista koskevan päätöksen osalta hallintolainkäyttölain 32 §:n mukaisen täytäntöönpanomääräyksen antamista tulee näin ollen arvioida päätöksen kohteena olevan hankkeesta vastaavan toiminnanharjoittajan oikeusturvan näkökulmasta.

ELY-keskuksen tulee huolehtia sille YVA-lain nojalla kuuluvista yhteysviranomaisen tehtävistä. ELY-keskus, joka on YVA-lain 13 §:ssä tarkoitetulla päätöksellä velvoittanut yhtiön toteuttamaan hankkeesta ympäristövaikutusten arviointimenettelyn, ei voi päättää arviointimenettelyn keskeyttämisestä sillä perusteella, että hankkeesta vastaava on hakenut muutosta sen päätökseen. Hankkeesta vastaavan aloitteesta YVA-lain 13 §:ssä tarkoitetun päätöksen mukainen arviointimenettely voidaan toteuttaa siitä huolimatta, että ELY-keskuksen päätös ei ole lainvoimainen.

EPV Tuulivoima Oy on toimittanut ELY-keskukselle ympäristövaikutusten arviointiohjelman ja ELY-keskuksen päätöksen mukainen YVA-menettely on tullut vireille. Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun täytäntöönpanomääräyksen antaminen ei ole näin ollen ollut tarpeen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, valitus hallinto-oikeuden välipäätöksestä, jolla on hylätty yhtiön hakemus täytäntöönpanoa koskevan määräyksen antamisesta, on määräyksen antamisen tarpeettomuuteen nähden hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 6.11.2018