KHO:2018:151
1. Yleiskaavan esittämistapa ja yleiskaavan oikeusvaikutukset
Helsingin yleiskaavan kaavakartta oli laadittu mittakaavaan 1:30 000 ja se muodostui 100 metriä x 100 metrin ruuduista. Ruuduista muodostuvat alueet kuvasivat alueen pääkäyttötarkoitusta, eikä alueilla yleiskaavan kaavamääräyksen mukaan ollut tarkkaa rajaa, vaan vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö oli sovitettava yhteen niin, että syntyi toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tuli turvata. Yleiskaavakarttaa tarkennettiin kahdeksalla teemakartalla, joista kaksi oli osin oikeusvaikutteisia.
Yleiskaavassa rakennusoikeus oli mitoitettu. Rakentamistehokkuus rakentamiseen osoitetuilla alueilla oli osoitettu korttelitehokkuutena siten, että joillekin alueille oli osoitettu enimmäistehokkuus, joillekin alueille niin sanottu tehokkuushaarukka ja joillekin alueille vähimmäistehokkuus.
Kun otettiin huomioon maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen yleiskaavan esittämistapaa koskevien säännösten yleispiirteisyys, kaavan esittämistapaa ei sellaisenaan voitu pitää lainvastaisena. Esittämistapa vaikutti kuitenkin valitusten kohteina olevia alueita ja kohteita koskevien kaavaratkaisujen lainmukaisuuden arviointiin. Lähtökohdaksi oli esimerkiksi selvitysten riittävyyttä tai ylempiasteisen maankäytön suunnittelun mukaisuutta arvioitaessa otettava kaikki sellaiset ratkaisut, joiden toteuttamisen yleiskaava sellaisenaan tai yksityiskohtaisempaan suunnitteluun kohdistuvan oikeusvaikutuksen kautta mahdollisti. Arvioinnissa oli lisäksi otettava huomioon yleiskaavan merkitys valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden sekä yleiskaavan laatimista ohjaavien maakuntakaavojen keskeisten tavoitteiden välittämisessä asemakaavoitukseen ja muuhun yksityiskohtaisempaan suunnitteluun.
2. Liikenteen järjestäminen ja kaupunkibulevardit
Asiassa oli kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana, oliko yleiskaavaratkaisu neljää moottoriväylää koskevien kaupunkibulevardimerkintöjen osalta perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutustenarviointeihin, ja oliko yleiskaavassa esitetty maakuntakaavan moottoriväyliä koskevassa suunnittelumääräyksessä tarkoitetut riittävät perusteet osoittaa mainitut tieyhteydet teknisesti tai toiminnallisesti alemmanluokkaisena. Kaupunkibulevardi-merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymys oli liikenneväylästä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä.
Yleiskaavaa laadittaessa tehtyjen selvitysten perusteella kaupunkibulevardit vähentäisivät sisääntuloväylien autoliikennekapasiteettia, jolloin liikenneverkon kuormitus kasvaisi ja matka-ajat Helsingin ulkopuolelta kantakaupunkiin henkilöautolla pitenisivät 5−20 prosenttia aamun huipputunteina. Tavaraliikenteen kannalta bulevardien oli todettu pidentävän matka-aikoja, ja linja-autoliikenteen osalta haasteet liittyivät ajoaikojen ennustettavuuteen ja luotettavuuteen. Kaupunkibulevardeja koskeva tavoitelähtöinen vaikutustenarviointi sekä kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia koskeva selvitys pohjautuivat vuonna 2015 laaditun Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelman mukaisiin lähtöoletuksiin, joiden mukaan seudulla on muun muassa käytössä ajoneuvoliikenteen hinnoittelu. Yleiskaavan toteuttaminen ei kaavaselostuksen mukaan kuitenkaan edellyttänyt tiemaksujen käyttöönottoa. Yleiskaavassa ei ollut myöskään määräyksiä, jotka varmistaisivat raideyhteyden toteutumisen yhtäaikaisesti kaupunkibulevardien toteuttamisen ja niihin liittyvän asuinrakentamisen kanssa. Muut yleiskaavaan liittyvissä selvityksissä esitetyt keinot autoliikenteen vähentämiseen ja liikenteen ruuhkautumisen välttämiseen olivat pääosin sellaisia, ettei niitä voitu kaavoituksella ratkaista.
Yleiskaavaa hyväksyttäessä käytössä olleiden selvitysten perusteella jäi epäselväksi, kuinka kysymyksessä olevien väylien bulevardisointi vaikuttaisi maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen teiden toimivuuteen siinä tilanteessa, että selvitysten lähtöoletuksina olleet, ajoneuvoliikenteen ruuhkautumista lieventävät seikat, jäisivät toteutumatta. Vaikutustenarvointiin liittyvät epävarmuudet korostuivat erityisesti siinä tilanteessa, kun kaikki yleiskaavassa kaupunkibulevardeiksi osoitetut väylät oli toteutettu. Kaavaratkaisun toteuttamiskelpoisuuteen liittyvät epävarmuustekijät huomioon ottaen ei myöskään voitu katsoa, että yleiskaavaa laadittaessa olisi esitetty maakuntakaavan suunnittelumääräyksen edellyttämällä tavalla riittävät perusteet osoittaa kysymyksessä olevat maakuntakaavassa moottoriväyliksi osoitetut tieyhteydet toiminnallisesti alemmanasteisina kaupunkibulevardeina.
Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla mainittuja moottoriväyliä koskevat kaupunkibulevardimerkinnät oli kumottu, ei siten ollut perusteita muuttaa.
3. Asuinrakentaminen Malmin lentoaseman RKY-alueelle
Yleiskaavassa Malmin lentoaseman alueelle oli osoitettu rakentamista lähikeskusta C3-merkinnällä ja asuntovaltainen alue A2-merkinnällä. C3-merkinnän itäpuolelle oli osoitettu virkistys- ja viheralue, josta oli edelleen osoitettu alueen halki kulkevat lounaan ja luoteen suuntaiset viheryhteydet. Alue oli samalla osoitettu yleiskaavan Kulttuuriympäristöt-teemakartalla valtakunnallisesti merkittäväksi rakennetuksi kulttuuriympäristöksi. Yleiskaavan koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöt oli otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt-teemakartalta.
Maakuntakaavassa Malmin lentoaseman alue oli osoitettu liikennealueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus oli taajamatoimintojen alue. Alue oli lisäksi osoitettu maakuntakaavassa merkinnällä kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Yleiskaavaa hyväksyttäessä oli ollut varmuus siitä, että valtio toimintoineen oli vetäytymässä Malmin lentoasemalta viimeistään 2020-luvun alussa. Valtion ratkaisun tarkoituksena oli ollut mahdollistaa alueen osoittaminen asuinrakentamiseen. Kaavaa hyväksyttäessä oli lisäksi ollut tieto siitä, että alue oli siirtymässä kaupungin hallintaan. Alueen käytön lentoliikennetoimintaan oli siten voitu yleiskaavan hyväksymisestä päätettäessä katsoa päättyneen maakuntakaavan suunnittelumääräyksessä tarkoitetulla tavalla, ja edellytykset alueen osoittamiselle yleiskaavassa asuinkäyttöön olivat olleet olemassa. Maakuntakaavan kulttuuriympäristön vaalimista koskeva ominaisuusmerkintä ei myöskään edellyttänyt lentoaseman alueen jättämistä kokonaan rakentamisesta vapaaksi.
Malmin lentoaseman alueelle osoitetun rakentamisen toteuttaminen muuttaisi selvästi nykyisen lentoaseman alueen ja erityisesti sen kiitorata-alueen maisemallista avoimuutta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kiitorata-alueen täyden avoimuuden säilyttämistä ei ollut pidettävä välttämättömänä alueen kulttuuriympäristöarvojen säilyttämiseksi. Kun lisäksi otettiin huomioon, että rakennusoikeuden mitoitus oli asemakaavoituksen yhteydessä tehtävässä tarkemmassa jatkosuunnittelussa yhteensovitettava yleiskaavassa oikeusvaikutteiseksi määrätyn RKY-merkinnän kanssa, alueen keskeisten ja alueelle luonteenomaisten kulttuurihistoriallisten piirteiden säilyminen oli riittävästi varmistettu.
4. Asuinrakentaminen Natura-kohteen viereen
Yleiskaavassa asuinrakentamiseen osoitettujen A2- ja A4-alueiden läheisyyteen sijoittuvat osat Etu-Viikin peltoalueesta olivat erityisen tärkeitä ruokailu- ja levähdysalueita usealle Natura 2000 -alueen suojelun perusteena olevalle lajille. Rakennuksista ja niiden käytöstä aiheutui näille linnuille rakentamisalueen ulkopuolelle ulottuva häiriövaikutus. Peltoalue oli välittömässä yhteydessä Natura-alueeseen, ja peltoalue ja Natura-alue muodostivat asiassa esitetyn selvityksen perusteella usean Natura-alueen suojelun perusteena olevan lajin osalta yhden ekologisen kokonaisuuden. Peltoalueelle kohdistuvat vaikutukset heijastuivat siten myös varsinaiselle Natura-alueelle, minkä vuoksi myös kysymyksessä olevalle peltoalueelle kohdistuvat vaikutukset oli tullut arvioida vastaavalla tavalla kuin Natura-alueelle kohdistuvat vaikutukset.
Yleiskaavaan liittyvässä Natura-arvioinnissa peltoalueelle rakentamisen kielteisiin vaikutuksiin oli mainittu lukeutuvan peltoalueen pieneneminen, alueen maisemallinen sulkeutuminen sekä rakentamisesta aiheutuva häiriö. Arvioinnissa käytetyt lintujen parimäärätiedot perustuivat Natura-tietolomakkeeseen, tietolomakkeen päivitystietoihin sekä osittain linnustoseurantatietojen koontijulkaisuun. Arvioinnissa ei ollut kuitenkaan ilmoitettu lajikohtaisia tietoja siitä, millaisia määriä lintuja esiintyy A2- ja A4-alueiden vaikutusalueilla. Arvioinnissa ei ollut myöskään kiinnitetty huomiota siihen, millä tavoin rakentamisen tehokkuus ja toteutustapa vaikuttivat lajikohtaiseen häiriövaikutusalueen laajuuteen.
Yleiskaavaan liittyvää Natura-arviointia ei edellä esitetty huomioon ottaen voitu kaikilta osin pitää asianmukaisena, eivätkä siinä esitetyt johtopäätökset merkittävien haitallisten vaikutusten toteutumatta jäämisestä kaikilta osin perustuneet sellaisiin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuihin täydellisiin, täsmällisiin ja lopullisiin päätelmiin, joilla voidaan hälventää kaikenlainen tieteellinen epäilys asianomaisella suunnittelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista. Koska yleiskaavaratkaisun mahdollisia heikentäviä vaikutuksia Natura-alueen suojelun perusteena oleviin lintulajeihin ja Natura-alueen linnustollisesti arvokkaaseen aluekokonaisuuteen ei ollut riittävästi poissuljettu, oli esitetyn selvityksen perusteella olemassa vaara, että peltoalueelle osoitetut uudet rakentamisalueet merkittävästi heikentävät suojelun perusteena olevia luonnonarvoja Natura 2000 -alueella. Hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset oli siten luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin vastaisina kumottava peltoalueelle sijoittuvien A2- ja A4-merkintöjen osalta.
Äänestys 4−1 (kohta 3)
Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 39 §, 40 § ja 42 §
Maankäyttö- ja rakennusasetus 16 § 1 momentti
Luonnonsuojelulaki 64 a §, 65 § ja 66 §
Luontodirektiivi (92/43/ETY) 6 artikla 2 ja 3 kohta sekä 7 artikla
Päätös, jota valitus koskee
Helsingin hallinto-oikeus 5.2.2018 nro 18/0049/5
1. Kaupunginvaltuuston päätös
Helsingin kaupunginvaltuusto on 26.10.2016 (§ 272) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Helsingin uuden yleiskaavan – Kaupunkikaavan 6.10.2015 päivätyn ja 14.6.2016 muutetun piirustuksen mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana ja 14.6.2016 päivätyt Kaupunkiluonto- ja Kulttuuriympäristö-teemakartat oikeusvaikutteisilta osiltaan. Kaupunkikaava käsittää koko Helsingin alueen lukuun ottamatta Östersundomin aluetta, jonne laaditaan kuntien yhteinen yleiskaava.
2. Hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, valitukset enemmälti hyläten
- Asunto Oy Pohjoiskaari 40:n, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueen, Lauttasaariseura – Drumsö-Sällskapet ry:n, Liikenneviraston, A:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin, B:n, C:n, D:n, E:n ja F:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Länsiväylää, Turunväylää, Hämeenlinnanväylää ja Lahdenväylää koskevien kaupunkibulevardi-merkintöjen osalta sekä lisäksi kaupunkibulevardi-merkintöihin edellä mainittujen väylien varrelle rajautuvat C2-, A1-, A2- ja A3-kaavamerkinnät bulevardien molemmilta puolilta yhden pikselin eli 100 metrin levyiseltä alueelta;
- Pirkkolan omakotiyhdistys ry:n ja sen asiakumppaneiden, A:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin, B:n, D:n, E:n ja F:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Keskuspuistoon, Keskuspuiston länsireunaan ja Hämeenlinnanväylän itäpuolelle osoitettujen C2-merkintöjen osalta;
- Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan, O:n ja H:n, Lauttasaariseura – Drumsö Sällskapet ry:n, Laajasalon pienkiinteistöyhdistys ry:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin ja C:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Melkin ja Itä-Villingin saarien osalta;
- Museoviraston, O:n ja H:n, I:n, Vartiosaari-seura ry:n, Laajasalo – Degerö Seura ry:n, Laajasalon pienkiinteistöyhdistys ry:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n, C:n, D:n ja Asunto Oy Helsingin Riitankuja 2:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Vartiosaaren osalta;
- G:n ja H:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n ja D:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Ramsinniemen osalta;
- Liikenneviraston valituksesta kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Ilmalan varikkoalueen itäpuolelle Hakamäentien, Veturitien, pääradan ja Käpylän aseman väliin osoitetun C2-merkinnän osalta; sekä
- J:n ja K:n, Asunto Oy Poutamäentie 15:n, Pajamäki-seura ry:n, Teknos Oy:n ja Asunto Oy Sulkapolku 6:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Teknos Oy:n tehdasalueen eteläpuolelle sijoittuvan A1-alueen kaavamerkinnän osalta sekä Teknos Oy:n tehdasaluetta ympäröivän C1-alueen kaavamerkinnän pohjoisessa junarataan, lännessä Takkakujaan ja idässä Pitäjänmäentiehen rajoittuvilta osin.
Hallinto-oikeus on lisäksi, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt G:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Malmin lentoaseman ystävät ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, sikäli kuin nyt on kysymys, seuraavasti:
(---)
7.2 Menettelyä koskevat valitusperusteet
(---)
7.2.2 Kaavoitusmenettelyä ja vuorovaikutusta koskevat valitusperusteet (valitukset (---), 13 (G ja hänen asiakumppaninsa), (---),
33 (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani), (---),
36 (Malmin lentoaseman ystävät ry), (---))
Kaavoitusmenettelyä ja vuorovaikutusta koskevat säännökset
Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.
Maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista. Saman pykälän 2 momentin mukaan kaavoituksen vireilletulosta tulee ilmoittaa sillä tavoin, että osallisilla on mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista, suunnitellusta aikataulusta sekä osallistumis- ja arviointimenettelystä. Ilmoittaminen on järjestettävä kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Ilmoittaminen voi tapahtua myös kaavoituskatsauksesta tiedottamisen yhteydessä.
Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Pykälän 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat sitä kirjallisesti pyytäneet ja samalla ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.
Asiassa saatu selvitys
Yleiskaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma sekä yleiskaavan lähtökohdat ja tavoitteet ovat olleet nähtävillä 22.11.2012–23.1.2013. Niistä on jätetty yhteensä 35 kannanottoa, joista 20 oli viranomaiskannanottoja. Kannanotot ja vastaukset niihin on koottu Vuorovaikutusraporttiin 20.10.2013.
Kaavaluonnos on ollut nähtävillä 7.1.–27.2.2015. Nähtävilläpitoaikana yleiskaavaluonnoksesta on saatu yhteensä 46 lausuntoa sekä 1 041 mielipidettä.
Luonnoksen pohjalta laadittu yleiskaavaehdotus on ollut nähtävillä 27.11.2015–29.1.2016. Yleiskaavaehdotuksesta on annettu nähtävilläoloaikana 45 lausuntoa, 1 444 muistutusta sekä nähtävilläoloajan ulkopuolella 42 kirjettä (9.5.2016 mennessä).
Lisäksi yleiskaavaa on esitelty omilla verkkosivuilla ja kaupunkisuunnitteluvirasto on järjestänyt yleiskaavasta useita infotilaisuuksia. Yleiskaavaa laatineet virkamiehet osallistuivat kutsuttuina eri tahojen, muun muassa asukasyhdistysten ja eri järjestöjen järjestämiin tilaisuuksiin.
Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavatyön eri vaiheista tulleet mielipiteet, kirjeet, muistutukset ja lausunnot on referoitu lyhyesti ja niihin on annettu vastineet erillisissä kaavaselostuksen liitteinä olevissa Vuorovaikutusraporteissa I–IV.
Vuorovaikutusraportin IV mukaan yleiskaavaehdotuksesta tulleet muistutukset ovat olleet kaupunkisuunnittelulautakunnan jäsenten luettavissa esityslistan liitteenä. Lisäksi kaikille virallisen muistutuksen jättäjille, jotka olivat muistutuksessaan erikseen ilmoittaneet posti- tai sähköpostiosoitteensa, on lähetetty kooste saaduista lausunnoista ja muistutuksista (Vuorovaikutusraportti IV).
Oikeudellinen arviointi kaavoitusmenettelyn ja vuorovaikutuksen osalta
Valituksissa on muun ohella esitetty, että kaavan valmistelussa ei ole noudatettu vuorovaikutusta koskevia säännöksiä ja että huomautuksissa ja muistutuksissa esitettyä ei ole joko lainkaan tai ei ainakaan riittävästi otettu huomioon. Yhdessä valituksessa on katsottu, että kaavaa on muutettu huonompaan suuntaan. Osassa valituksista on lisäksi esitetty, että huomautuksiin tai muistutukseen ei ole vastattu eikä pyydettyjä asiakirjoja ole saatu nähtäväksi. Edelleen osassa valituksista on katsottu, että vuorovaikutus ei ole voinut toteutua kaavan esitystavan ja sen vuoksi, ettei kaavan laadinnassa käytettyjä asumisväljyysoletuksia, alue- ja suurelta osin myös korttelitehokkuuslukuja eikä siten kaavaratkaisun perusteita ole ollut mahdollista arvioida ilman keskeisiä mitoitustietoja. Vielä valituksissa on katsottu, että prosessi on ollut hallintolain vastainen, koska Malmin lentokentän toimijoita, lentäjiä tai yrittäjiä ei ole kuultu yleiskaavaprosessissa.
Kaavoitusmenettelyyn liittyvän vuorovaikutuksen pääasiallisena tarkoituksena on mahdollistaa asiaan osallisten mielipiteiden saattaminen kaavoittajan tietoon ja turvata maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n tavoite osallistumismahdollisuudesta kaavan valmisteluun. Osallistumista ja vuorovaikutusta koskevalla sääntelyllä ei rajoiteta valtuuston toimivaltaa päättää kaavan sisällöstä maankäyttö- ja rakennuslain ja muiden lakien asettamissa rajoissa. Vuorovaikutusmenettelyllä ei myöskään sidota kaavan sisältöä kuulemisten yhteydessä esitettyihin mielipiteisiin. Päätös ei näin ollen ole lainvastainen sen vuoksi, että kaikki tai edes pääosa muistutuksista eivät ole vaikuttaneet yleiskaavan sisältöön muistutusten esittäjien haluamin tavoin. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei myöskään ole esteenä sille, että huomautuksiin tai muistutuksiin annetaan vastineet koosteissa, joista ei ole erotettavissa vastausta yksittäiseen kannanottoon, vaan ainoastaan asia- tai kohdekohtainen kunnan kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.
Kaavoitusmenettely on asiassa esitetyn selvityksen perusteella toteutettu maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti. Tämän vuoksi ja kun maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä sitä, että jonkin yksittäisen alueen, kuten esimerkiksi Malmin lentokenttäalueen toimijoita, lentäjiä tai yrittäjiä tulisi erikseen kuulla asianosaisena, menettely ei ole ollut virheellistä myöskään sillä perusteella, että tällaisten tahojen kuulemista erikseen ei ole kaavaa laadittaessa suoritettu. Maankäyttö- ja rakennuslain sääntely on lähtökohtaisesti tyhjentävää eikä hallintolaki tule täydentävästi sovellettavaksi. Asiassa ei näin ole tapahtunut sellaista menettelyvirhettä, jonka johdosta kaavapäätös tulisi vuorovaikutukseen liittyvien valitusperusteiden johdosta kumota.
Hallinto-oikeus lausuu yleiskaavan rakenteesta ja esitystavasta jäljempänä kohdassa 7.3.6 ja kaavan esitystavan lainmukaisuudesta kohdassa 7.3.7.
7.2.3 Kaavan muuttaminen kaavaehdotuksen nähtävillä pidon jälkeen (valitukset (---) ja 33 (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani))
Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan, jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.
Valituksissa (---) ja 33 on vaadittu yleiskaavan kumoamista, koska kaavaa on Kivinokan alueen osalta muutettu kaavan nähtävillä pitämisen jälkeen siten, että alueelle on osoitettu merellisen virkistyksen ja matkailun alueen -merkintä. (---)
Kaavaselostuksen mukaan kaavaehdotusta on muutettu muun ohella siten, että Kivinokan länsireunalle on virkistys- ja viheralue -merkinnällä olevia ruutuja muutettu merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi.
(---)
Kaupunkisuunnittelulautakunta on kokouksessaan 14.6.2016 päättänyt esittää kaupunginhallitukselle 6.10.2015 ja 14.6.2016 muutetun yleiskaavaehdotuksen hyväksymistä. Lisäksi lautakunta on muun ohella päättänyt, ettei ehdotusta aseteta uudelleen nähtäville.
Hallinto-oikeus toteaa, että muutokset eivät koske vain yksityistä etua. Kun kuitenkin otetaan huomioon Kivinokan muutosalueen suppeus ja muutoksen vaikutusten vähäisyys Kivinokan koko alueen käytön kannalta, muutos ei ole maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:ssä tarkoitetulla tavalla olennainen, eikä kaavaa näin ollen ole ollut tarpeen asettaa uudelleen nähtäville siihen nähtävillä pitämisen jälkeen Kivinokan alueen osalta tehdyn muutoksen vuoksi. (---)
7.3 Perustelut valituksiin yleiskaavan sisällön lainmukaisuudesta
Yleiskaavaa laadittaessa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Maakuntaavan tulee olla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Yleiskaavan sisältövaatimukset maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa edellyttävät useiden erisuuntaisten näkökohtien ja maankäyttötarpeiden yhteen sovittamista kaavaa laadittaessa. Tästä syystä kaikkia säännöksessä mainittuja tavoitteita ei aina ole mahdollista ottaa täysimääräisesti huomioon.
7.3.2 Hallinto-oikeuden tutkimisvalta ja vaatimukset yleiskaavan muuttamisesta
Valitusten vireille tullessa sovelletun kuntalain 90 §:n (365/1995) 2 momentin perusteella valituksen sai tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.
Kaavan hyväksyvällä kaupungin toimielimellä on kunnan itsehallinnon perusteella ja maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa oikeus päättää siitä, minkälainen kaava suunnittelualueelle laaditaan. Koska kunnallisvalitusta ei voi tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella, useissa eri valituksissa esitettyjä muita mahdollisia suunnitteluvaihtoehtoja ei voida hallinto-oikeuden päätöksessä arvioida, vaan hallinto-oikeus ottaa kantaa vain siihen, onko valituksenalainen päätös lainvastainen. Jos kaavan hyväksymistä koskeva päätös on valituksissa esitetyllä perusteella kokonaan tai joltakin osin lainvastainen, päätös tulee joko kokonaan tai osittain kumota. Kaavan muuttaminen useissa valituksissa esitetyllä tavalla ei sen sijaan kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:ssä mainittua poikkeusta lukuun ottamatta, josta nyt ei ole kysymys.
7.3.3 Yleiskaavan vaikutusten selvittämistä ja kaavan sisältöä koskevia oikeusohjeita
Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.
Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.
Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.
Maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja pitää se ajan tasalla.
Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Saman pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:
1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;
2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;
3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;
4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;
5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestönryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;
6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;
7) ympäristöhaittojen vähentäminen;
8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä
9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.
Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 3 momentin mukaan pykälän 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Saman pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.
Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueiden käytön ja rakentamisen ohjaustarve ja yleiskaavan tarkoitus huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö.
Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).
Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.
Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.
7.3.4 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet
Valtioneuvoston päätöksellä 30.11.2000 hyväksyttyjen ja päätöksellä 13.11.2008 tarkistettujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.2 (Toimiva aluerakenne) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeet ja turvattava riittävät alueelliset edellytykset varuskunnille, ampuma- ja harjoitusalueille, varikkotoiminnalle sekä muille maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toimintamahdollisuuksille. Samalla on huomioitava muun yhdyskuntarakenteen, elinympäristön laadun ja ympäristöarvojen asettamat vaatimukset.
Kohdan 4.3 (Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu) yleistavoitteiden mukaan yhdyskuntarakennetta kehitetään siten, että palvelut ja työpaikat ovat hyvin eri väestöryhmien saavutettavissa ja mahdollisuuksien mukaan asuinalueiden läheisyydessä siten, että henkilöautoliikenteen tarve on mahdollisimman vähäinen. Liikenneturvallisuutta sekä joukkoliikenteen, kävelyn ja pyöräilyn edellytyksiä parannetaan.
Kohdan 4.3 erityistavoitteiden mukaan maakuntakaavan ja yleiskaavan lähtökohtana on oltava perusteltu väestönkehitysarvio. Erityisesti kaupunkiseuduilla on varmistettava henkilöautoliikenteen tarvetta vähentävä sekä joukkoliikennettä, kävelyä ja pyöräilyä edistävä liikennejärjestelmä. Alueidenkäytön suunnittelulla on huolehdittava, että asunto- ja työpaikkarakentamiseen on tarjolla riittävästi tonttimaata.
Alueidenkäytön suunnittelussa uusia huomattavia asuin-, työpaikka- tai palvelutoimintojen alueita ei tule sijoittaa irralleen olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta. Vähittäiskaupan suuryksiköt sijoitetaan tukemaan yhdyskuntarakennetta. Näistä tavoitteista voidaan poiketa, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen pystytään osoittamaan, että alueen käyttöönotto on kestävän kehityksen mukaista.
Alueidenkäytön suunnittelussa on edistettävä olemassa olevan rakennuskannan hyödyntämistä sekä luotava edellytykset hyvälle taajamakuvalle. Taajamia kehitettäessä on huolehdittava siitä, että viheralueista muodostuu yhtenäisiä kokonaisuuksia. Alueidenkäytössä on varattava riittävät alueet jalankulun ja pyöräilyn verkostoja varten sekä edistettävä verkostojen jatkuvuutta, turvallisuutta ja laatua.
Alueidenkäytössä on otettava huomioon viranomaisten selvitysten mukaiset tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit. Alueidenkäytön suunnittelussa uutta rakentamista ei tule sijoittaa tulvavaara-alueille. Tästä voidaan poiketa vain, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen osoitetaan, että tulvariskit pystytään hallitsemaan ja että rakentaminen on kestävän kehityksen mukaista. Alueidenkäytön suunnittelussa on tarvittaessa osoitettava korvaavat alueidenkäyttöratkaisut yhdyskuntien toimivuuden kannalta erityisen tärkeille toiminnoille, joihin liittyy huomattavia ympäristö- tai henkilövahinkoriskejä.
Yleis- ja asemakaavoituksessa on varauduttava lisääntyviin myrskyihin, rankkasateisiin ja taajamatulviin. Haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen väliin on jätettävä riittävän suuri etäisyys.
Kohdan 4.4 (Kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina.
Alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Alueidenkäyttöä on ohjattava siten, ettei näitä aluekokonaisuuksia tarpeettomasti pirstota.
Kohdan 4.5 (Toimivat yhteysverkostot ja energiahuolto) yleistavoitteiden mukaan liikennejärjestelmiä suunnitellaan ja kehitetään kokonaisuuksina, jotka käsittävät eri liikennemuodot ja palvelevat sekä asutusta että elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä. Liikennejärjestelmä ja alueidenkäyttö sovitetaan yhteen siten, että vähennetään henkilöautoliikenteen tarvetta ja parannetaan ympäristöä vähän kuormittavien liikennemuotojen käyttöedellytyksiä. Erityistä huomiota kiinnitetään lisäksi liikenneturvallisuuden parantamiseen. Tarvittaviin liikenneyhteyksiin varaudutaan kehittämällä ensisijaisesti olemassa olevia pääliikenneyhteyksiä ja -verkostoja.
Kohdan 4.5 erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on turvattava olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen, maanteiden ja vesiväylien jatkuvuus ja kehittämismahdollisuudet sekä valtakunnallisesti merkittävien satamien ja lentoasemien sekä rajanylityspaikkojen kehittämismahdollisuudet. Alueidenkäytössä on edistettävä matka- ja kuljetusketjujen toimivuutta ja turvattava edellytykset julkiselle liikenteelle sekä eri liikennemuotojen yhteistyön kehittämiselle. Alueidenkäytön suunnittelussa on varattava riittävät alueet tavara- ja henkilöliikenteen terminaalien ja matkakeskusten toimintaa ja kehittämistä varten.
Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteen kohdan 4.6. erityistavoitteen mukaan riittävän asuntotuotannon turvaamiseksi on alueidenkäytössä varmistettava tonttimaan riittävyys. Alueidenkäytön suunnittelussa merkittävä rakentaminen tulee sijoittaa joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle. Alueidenkäytön mitoituksella tulee parantaa joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä ja hyödyntämismahdollisuuksia. Alueidenkäytössä tulee ehkäistä olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta irrallista hajarakentamista. Alueidenkäytön suunnittelulla tuetaan olemassa olevaa kyläverkostoa ohjaamalla rakentamista kylien yhteyteen.
Uusien asuin-, työpaikka- ja palvelutoimintojen alueiden käyttöönotto ja jo olevien alueiden huomattava täydennysrakentaminen tulee ajoittaa siten, että mahdollisuudet joukkoliikenteen hyödyntämiseen varmistetaan.
Helsingin seudun liikennejärjestelmää tulee kehittää koko seudun kattavan liikennejärjestelmäsuunnitelman avulla siten, että se hillitsee ilmastonmuutosta sekä tukee yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja riittävän asuntotuotannon järjestämistä.
Alueidenkäytössä on turvattava edellytykset metroverkoston laajentumiselle länteen ja itään. Alueidenkäytön suunnittelussa tulee varautua raideliikenteen laajentamiseen yhdyskuntarakentamisen ja asuntotuotannon niin edellyttäessä. Alueidenkäytössä on turvattava Helsinki-Vantaan lentoaseman kytkeminen osaksi raideliikenneverkostoa. Raideliikenneverkostoa laajennettaessa on otettava huomioon ympäröivä alueidenkäyttö ja lähiympäristö, erityisesti asutus, arvokkaat luonto- ja kulttuurikohteet sekä maiseman erityispiirteet.
Alueidenkäytön suunnittelussa on turvattava väestön tarpeiden edellyttämät ylikunnalliseen virkistyskäyttöön soveltuvat, riittävän laajat ja vetovoimaiset alueet sekä niitä yhdistävän viheralueverkoston jatkuvuus.
7.3.5 Yleistä yleiskaavan tavoitteista kaavaselostuksen mukaan
Yleiskaavan suunnittelualueena on ollut koko Helsinki lukuun ottamatta Östersundomin aluetta, jonne laaditaan kuntien yhteistä yleiskaavaa.
Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan tavoitteet on määritelty raporteissa Yleiskaavan lähtökohdat ja työohjelma sekä Kaupunkikaava - Helsingin uusi yleiskaava, visio 2050. Yleiskaavan kaupunkirakennemalliksi hyväksyttiin raideliikenteen verkostokaupunki ja kantakaupungin laajeneminen. Helsingin voimassaolevassa Yleiskaava 2002:ssa oli väestösuunnitteena 600 000 asukasta vuonna 2020. Viime vuosien nopeasta väestönkasvusta johtuen 600 000 asukkaan raja ylittyi elokuussa 2012. Työohjelma ja lähtökohdat perustuvat yleiskaavaa varten laadittuun väestöskenaarioon, jossa Helsingin väkiluku kasvaa 860 000 asukkaaseen vuoteen 2050 mennessä. Yleiskaavassa tulee mahdollistaa tämä kasvu.
Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavassa liikenne ja maankäyttö sovitetaan entistä tiiviimmin toisiinsa ja erityisesti raideliikenneverkostolla on suuri rooli. Nykyisellään moottoritiet tulevat liian syvälle kaupungin sisään, jolloin ne erottavat kaupunginosia toisistaan eikä yhtenäistä urbaania kaupunkirakennetta pysty syntymään nykyistä kantakaupunkia laajemmalle alueelle. Heikko poikittainen saavutettavuus joukkoliikenteellä haittaa palvelujen saavutettavuutta, työssäkäyntiä ja vapaa-aikaa. Tämä ja kaupunkirakenteen hajautuminen on ongelma koko seudun mittakaavassa. Yleiskaavassa esitetään ratkaisuja näihin kysymyksiin. Kaupungin vetovoiman ja kilpailukyvyn sekä kaupunkituottavuuden parantamiseksi kantakaupunkia on laajennettu säteittäin. Sen mahdollistumiseksi uutta rakentamispotentiaalia on osoitettu huomattavasti nykyisten moottoriteiden tai moottoritiemäisten katujen varteen muuttamalla niitä kaupunkibulevardeiksi. Näillä alueilla on merkittävä osa uuden yleiskaavan kaavavarannosta.
Esikaupunkien keskusverkko on Vision 2050 mukainen. Keskukset tulee asemakaavoittaa kaupunkikeskustoiksi, joissa on toiminnallisesti sekoittunut kaupunkirakenne: asumista, virkistystä, palveluja sekä liike- ja muuta toimitilaa. Lähipalvelut ovat kävellen saavutettavissa. Kaavaratkaisussa keskusta-alueet on jaettu kolmeen luokkaan.
Yleiskaavassa asuntorakentamiseen on esitetty maankäyttövarauksia jonkin verran enemmän kuin vuoteen 2050 ulottuva väestöskenaario edellyttää. Kaikki rakentamiseen esitetyt alueet eivät ole yleiskaavan strategisia maankäytön painopistealueita eikä niiden rakentaminen ole yleiskaavan aikajänteellä helposti toteutettavissa. Näille alueille ei ole yleiskaavan väestö- ja työpaikka-arvion pohjalta juuri mitoitettu asukkaita tai työpaikkoja. Yleiskaavan toteuttamisohjelmassa tullaan ottamaan kantaa asemakaavoituksen ohjelmointiin yleiskaavan aluevarausten strategisten painoarvojen mukaisesti.
Uuden yleiskaavan keskeinen ajatus asumisen osalta on, että asumiseen voi yhdistyä kaupunkimaiseen tapaan myös muuta toimintaa. Yleiskaavamerkintä "Asuntovaltainen alue" kuvaa tätä tavoitetta. Yhtälailla jakoa pien- ja kerrostalovaltaiseen alueeseen ei enää määritetä kaavamääräyksissä. Kaavassa määritelty korttelirakenteen tehokkuus määrittää rakennustapaa tietyissä puitteissa. Uuden yleiskaavan keskeinen ohjauskeino onkin mitoitus. Sen avulla voidaan arvioida paremmin kaavan todellisia vaikutuksia ja mitoittaa palveluja sekä tukea joukkoliikenneinvestointeja.
Uusia maankäyttövarauksia asuntorakentamiseen on yleiskaavassa osoitettu moottoritiemäisten alueiden ympäristöistä noin kolmasosa yleiskaavavarannosta ja lähes yhtä suuri osa on täydennysrakentamista. Sekä laajemmat uudet maankäyttövaraukset että täydennys- ja lisärakentaminen on ohjattu erityisesti raideliikenteen asemanseuduille, raideliikenneyhteyksien solmukohtiin sekä merkittävien pysäkkien ympäristöihin. Yksi suurimpia uusia rakentamisalueita kaupunkibulevardivarsien lisäksi on Malmin lentokenttäalue. Viheralueiden reunoja on tarkistettu, mutta suurelta osin viheralueet säilyvät nykyisellään. Merkittävin muutos koskee Keskuspuiston länsireunaa, jossa nykyiset moottoritien ramppialueet ja melualueet osoitetaan rakentamiskäyttöön. Näin mahdollistetaan Hämeenlinnanväylän muuttaminen moottoritiestä kaupunkibulevardiksi.
Uusia merkittäviä viher- ja virkistysalueita osoitetaan puolustusvoimilta vapautuviin saariin. Vaikka sekoittunut kaupunkirakenne on ideaali, puhtaasti työpaikka-alueita tarvitaan edelleen. Tästä syystä nykyisiä toimivia toimitila-alueita vahvistetaan. Liikenteen osalta yleiskaavassa nostetaan kävely- ja pyöräily- sekä joukkoliikennesaavutettavuus keskeiseen asemaan. Poikittaisia joukkoliikenneyhteyksiä parannetaan merkittävästi. Kaavakarttaan on merkitty Jokeri 1 ja Jokeri 2 -linjaukset, sekä ns. Tiederatikka ja Saaristoratikka pikaraitiotieyhteyksinä. Kaupunkibulevardeille on merkitty myös raideyhteysmerkintä. Jotta kaupunkibulevardit voidaan toteuttaa, niiden välityskyvystä on huolehdittava parantamalla joukkoliikenneyhteyksiä. Parhaiten se toteutuu pikaraitioteillä. Joillakin osuuksilla yhteys voi tulevaisuudessa olla myös metro.
7.3.6 Yleiskaavan rakenteesta ja esitystavasta
Kaavaselostuksen mukaan uuden yleiskaavan yleiskaavakartta sisältää lähtökohtaisesti vain ne merkinnät ja määräykset, joita kaavan tarkoitus strategisena ja yleispiirteisenä, kaupungin kehityksen periaatteet osoittavana kaavana ja kaavan sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-alueita suunniteltaessa. Pääperiaatteena on, että yleiskaava ei sisällä merkintöjä ja määräyksiä seikoista, joista on säädetty erikseen ja joista päätetään muussa yhteydessä. Kaavaselostuksen mukaan yleiskaava ei myöskään sisällä määräyksiä asioista, jotka kuuluvat yksityiskohtaiseen kaavoitukseen ja suunnitteluun.
Kaavakartta on laadittu mittakaavaan 1:30 000 ja se muodostuu 100 metriä x 100 metrin ruuduista. Kaavaselostuksen mukaan ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Sisällön osalta ruutua ja sen kanssa samaa pääkäyttötarkoitusta olevia lähiruutuja tarkastellaan siten tarkoituksenmukaisella laajuudella useamman ruudun muodostamana ruutualueena.
Kaavaselostuksen mukaan uusi yleiskaava on mitoittava yleiskaava. Mitoituksen avulla pystytään ohjaamaan kaupungin rakentumista paremmin tavoitteellisesti ja sitä kautta mitoittamaan myös palveluverkko sekä suunnittelemaan ja aikatauluttamaan liikenneinvestoinnit vastaamaan kasvavan kaupungin tarpeita. Mitoitus on esitetty rakentamistehokkuutena asuntovaltaisilla alueilla. Jotta yleiskaavan tavoitteellinen asemakaavavaranto on mahdollista saavuttaa, asemakaavat tulee laatia vähintään yleiskaavan mahdollistamalla keskimääräisellä tehokkuudella.
Yleiskaavakarttaa tarkentavilla teemakartoilla esitetään lisäksi useita yksityiskohtaisempia ratkaisuja ja tavoitteita, joihin yleiskaava perustuu tai jotka antavat lisäinformaatiota selostuksen ja selostukseen liittyvien maankäyttösuunnitelmien ja selvitysten lisäksi. Teemakarttoja on kahdeksan: Kulttuuriympäristöt, Virkistys- ja viherverkosto 2050, Kaupunkiluonto, Kantakaupunki, Merellinen Helsinki, Joukkoliikenteen runkoverkko 2050, Tie-, katu- ja baanaverkko 2050 sekä Yhdyskuntatekninen huolto.
Kaupunkiluonto- ja Kulttuuriympäristö -teemakartat ovat osin oikeusvaikutteisia. Kaupunkiluonto-teemakartalla on osoitettu oikeusvaikutteisina Natura 2000-alueet, luonnonsuojelulain nojalla suojellut ja rajatut alueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet. Kulttuuriympäristöt-teemakartalla on osoitettu oikeusvaikutteisina valtakunnallisesti merkittävät maisema- ja kulttuuriympäristöt. Muilta osin teemakartoilla ei ole oikeusvaikutuksia.
Keskeisimmät rakentamista ohjaavat kaavamerkinnät
Tiiviiseen rakentamiseen tarkoitettuja alueita ovat Liike- ja palvelukeskustan C1-alueet, Kantakaupunki C2-alueet sekä Lähikeskusta C3-alueet. Näitä alueita koskevat seuraavat kaavamääräykset:
Liike- ja palvelukeskustan C1-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on palvelu-, liike- ja toimitilapainotteinen keskusta, jota kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on osoitettava pääsääntöisesti liiketilaksi. Alue on kävelypainotteinen. Alue erottuu ympäristöään tehokkaampana ja toiminnallisesti monipuolisempana. Liike- ja toimitilan kokonaismäärää ei lähtökohtaisesti tule vähentää. Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muutoksissa on varmistettava keskustalle ominaisen, toiminnallisesti monipuolisen ja sekoittuneen rakenteen säilyminen. Käyttötarkoituksen muutosten yhteydessä tulee tehdä alueellinen tarkastelu.
Kantakaupunki C2-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on keskusta, jota kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi. Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muutoksissa on varmistettava kantakaupungille ominaisen, toiminnallisesti monipuolisen ja sekoittuneen rakenteen säilyminen sekä liike- ja toimitilojen riittävä määrä. Käyttötarkoituksen muutosten yhteydessä tulee tehdä alueellinen tarkastelu. Aluetta kehitetään kestävien kulkumuotojen, erityisesti kävelyn ja pyöräilyn, ehdoilla. Kaupunkibulevardeihin rajautuvilla alueilla korttelitehokkuus tulee olla pääsääntöisesti yli 1,8 ja keskeisten katujen varsilla kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi.
Lähikeskusta C3-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on keskusta, jota kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on keskeisillä paikoilla osoitettava pääsääntöisesti liike- tai muuksi toimitilaksi. Alue on kävelypainotteinen. Alue erottuu ympäristöään tehokkaampana ja monipuolisempana. Lähikeskustan alueelle ei saa sijoittaa seudullisesti merkittäviä vähittäiskaupan myymälöitä. Tällä ei kuitenkaan tarkoiteta kivijalkamyymälöistä muodostuvaa kokonaisuutta.
Lisäksi kaikkia keskustoja koskevan kaavamääräyksen mukaan keskustoja tiivistetään ja kehitetään urbaanina kaupunkirakenteena. Keskustoja suunniteltaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota jalankulkijan mittakaavaan sekä jalankulku-, pyöräily-, pysäköinti-, huolto- ja julkisen liikenteen järjestelyjen toimivuuteen. Pysäköinti tulee ensisijaisesti sijoittaa laitoksiin ja kadunvarsiin. Yksityiskohtaisessa suunnittelussa on osoitettava riittävät alueet tarkoituksenmukaisille joukkoliikenteen vaihtopaikoille ja liityntäpysäköinneille. Vähittäiskaupan suuryksiköt on integroitava asumiseen, palveluihin tai sen luonteisiin muihin toimintoihin ja rakennusten maantasokerrosten tulee avautua katutilaan. Suuryksikköjen tulee tukeutua joukkoliikenteen runkoyhteyteen. Päivittäistavarakaupan suuryksikköjen mitoituksen lähtökohtana tulee olla paikallinen kysyntä. Pysäköintipaikkojen määrää rajoitetaan.
Yleiskaavassa on neljä eri asuntovaltaisen alueen merkintää, joista A1 on tehokkain ja A4 väljin.
A1-pääkäyttötarkoitusmerkinnälle on asetettu minimikorttelitehokkuus. A1-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen käyttöön. Korttelitehokkuus on pääasiassa yli 1,8. Alueen keskeisten katujen varsilla rakennusten maantasokerroksiin tulee varata liike- ja muuta toimitilaa. Alueen pinta-alasta vähintään 60 % on korttelimaata.
A2- ja A3-merkinnällä varustetuille alueille on kaavamääräyksessä asetettu tehokkuushaarukka.
A2-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään pääasiassa asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä lähipalvelujen käyttöön. Korttelitehokkuus on pääasiassa 1,0–2,0. Perustellusti korttelikohtainen tehokkuus voi olla tätä suurempikin. Alueen keskeisten katujen varsilla tulee mahdollistaa liike- ja muuta toimitilaa. Alueen pinta-alasta keskimäärin 60 % tai enemmän on korttelimaata.
A3-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään pääasiassa asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä lähipalvelujen käyttöön. Korttelitehokkuus on pääasiassa 0,4–1,2. Perustellusti korttelikohtainen tehokkuus voi olla tätä suurempikin. Alueen pinta-alasta keskimäärin 60 % tai enemmän on korttelimaata.
A4-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään pääasiassa asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä lähipalvelujen käyttöön. Korttelitehokkuus on pääasiassa alle 0,4. Alueen pinta-alasta keskimäärin 70 % tai enemmän on korttelimaata.
Toimitila-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on alue, jota kehitetään ensisijaisesti toimitilojen, tuotannon, varastoinnin, satamatoimintojen, julkisten palvelujen ja opetustoiminnan sekä virkistyksen käyttöön. Merkinnän osoittamalle alueelle voidaan Roihupelto-Herttoniemessä, Konalassa ja Suutarilassa osoittaa asemakaavassa sellaisia merkitykseltään seudullisia vähittäiskaupan suuryksikköjä, jotka kaupan laatu huomioon ottaen voivat perustellusta syystä sijoittua myös keskusta-alueen ulkopuolelle. Päivittäistavarakaupan suuryksiköitä ei sallita. Elinkeinoelämän toimintaedellytykset turvataan asemakaavoittamalla riittävästi toimitilatontteja toimitila-alueille.
Keskeisimmät virkistys- ja viheralueita koskevat kaavamerkinnät
Virkistys- ja viheralueita koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään merkittävänä virkistys-, ulkoilu-, liikunta-, luonto- ja kulttuurialueena, joka kytkeytyy seudulliseen viherverkostoon ja merelliseen virkistysvyöhykkeeseen. Virkistys- ja viheralueiden kehittämisessä huomioidaan yleiskaavan teemakartalla esitetty metsäverkosto. Lähtökohtana on säilyttää verkoston metsäinen luonne.
Merellisen virkistyksen ja matkailun alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään merkittävänä virkistys-, ulkoilu-, liikunta-, luonto- ja kulttuurialueena, joka kytkeytyy mantereen virkistys- ja viheralueisiin. Merkintä sisältää loma-asumisen ja matkailun alueita.
Lisäksi sekä virkistys- ja viheralueita että merellisen virkistyksen ja matkailun alueita koskee kaavamääräys, jonka mukaan suunnittelussa tulee turvata kulttuurihistoriallisten ja maisemallisten arvojen säilyminen sekä ottaa huomioon ja turvata luonnon monimuotoisuuden, ekosysteemipalvelujen kehittämisen, luonnonsuojelun ja ekologisen verkoston sekä metsäverkoston kannalta tärkeät alueet.
Viheryhteys-merkinnällä on lisäksi osoitettu laajojen virkistysalueiden välinen, sijainniltaan ohjeellinen yhteys, viherakseli tai puistojen sarja, joka palvelee virkistys- ja/tai ekologisena yhteytenä. Alueiden suunnittelussa viheralueet tulee liittää luontevasti toisiinsa. Kulttuuri-, maisema- ja luontoarvojen säilyminen, viheryhteyksien yhtenäisyys ja jatkuvuus on otettava huomioon. Yhteyden luonne voi vaihdella rakennetusta puistomaiseen ja luonnonmukaiseen. Tarvittaessa rakennetaan vihersiltoja tai – alikulkuja.
Keskeisimmät liikennejärjestelmää koskevat kaavamerkinnät
Merkinnällä "Pikaraitiotie" on osoitettu joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Sijainti on ohjeellinen.
Valtakunnallisesti/seudullisesti tärkeät tiet tai kadut eritasoliittymineen on osoitettu leveällä harmaalla yhtenäisellä viivalla. Pääkadut on osoitettu ohuemmalla yhtenäisellä harmaalla viivalla.
Merkinnällä "Kaupunkibulevardi" on osoitettu kaavakartassa valkoisilla viivoilla liikenneväylä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä. Pituus ja liittymäratkaisut ratkaistaan tarkemmassa suunnittelussa.
Valtakunnallisesti tai seudullisesti tärkeän tien tai kadun, kaupunkibulevardin tai pääkadun maanalaiset tai katetut osuudet on osoitettu harmailla katkoviivoilla. Sijainti ja pituus ovat ohjeellisia.
Merkinnällä "Baanaverkko" on osoitettu keltaisella pisteviivalla pyöräliikenteen nopea runkoverkko. Sijainti on ohjeellinen.
Keskeisimmät koko kaava-aluetta koskevat kaavamääräykset
Koko kaava-alueella on voimassa muun ohella seuraavat määräykset:
Ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen niin, että syntyy toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullistenviheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata.
Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet ja valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt -teemakartalta. Lisäksi suunnittelussa tulee ottaa huomioon maakunnallisesti ja paikallisesti merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet sekä muinaismuistolain nojalla suojellut kohteet. Suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot.
Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kaupunkiluonto -teemakartalta. Virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen.
Rantaviiva on ohjeellinen. Rannat suunnitellaan julkisina uusilla rakentamisalueilla.
Muiden eri alueita tai kohteita koskevien kaavamääräysten sisältö selostetaan jäljempänä tarpeellisilta osin erikseen.
7.3.7 Kaavan esitystavan lainmukaisuuden arviointi (valitukset (---), 12 (Tapulikaupunki-Seura ry), (---), 25 (Laajasalo – Degerö Seura ry), (---), 33 (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani), 37 (Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry), (---))
Valitusten keskeinen sisältö
Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaavan kartta on epäselvä ja puutteellinen ja johtaa tulkintavaikeuksiin muun ohella määriteltäessä rakennettavan ja ei-rakennettavan alueen rajaa. Yleiskaavan esitystavasta johtuen on epäselvää, miten yleiskaavaa tulisi pitää ohjeena asemakaavoituksessa. Esitystapa aiheuttaa pitkälle tulevaisuuteen vaikuttavaa epätietoisuutta ja epävarmuutta. Mahdollisuus käyttää myös viereisen ruudun merkintää kaavoituksessa hävittää pienikokoiset viheralueet ja kaventaa viherkäytäviä. Tarkkuus ei vastaa maakuntakaavaan nähden tarkentuvan suunnittelun periaatetta.
Epätarkkuus johtaa maanomistajien kannalta kohtuuttomaan asemaan tiiviisti asutuilla pientaloalueilla. Esitystavan virhettä ei voida korvata teemakartoilla, koska vain yleiskaavan pääkartta on oikeusvaikutteinen. Esitystapa siirtää ratkaisuja asemakaavoitukseen sen sijaan, että yleiskaava ohjaisi niitä. Koska pikseleiden sisällöt voivat muuttua asemakaavoituksessa, kaavan arviointi ja osallistuminen on ollut mahdotonta. Kaavan strategisuus ja epäselvyys kaavan toteuttamisessa tekee käytännössä mahdottomaksi arvioida riittävällä tarkkuudella yleiskaavan vaikutuksia luontoarvioihin tai virkistysalueiden riittävyyteen. Yleiskaavaehdotuksen pohjakartta ei täytä yleiskaavan pohjakartalle asettavia vaatimuksia.
Oikeudellinen arviointi
Hallinto-oikeus toteaa, että se on arvioinut ainoastaan nyt kyseessä olevan esitystavan lainmukaisuutta. Hallinto-oikeus ei voi valituksen johdosta arvioida, olisiko joku muu esitystapa selkeämpi tai havainnollisempi. Hallinto-oikeus toteaa myös, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin sanamuoto "yleiskaava esitetään kartalla" eikä myöskään maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n 1 momentissa esitetty ole esteenä sille, että yleiskaava esitetään useammalla kartalla, kuten ei myöskään sille, että pääkarttaan liittyvä niin sanottu teemakartta tai teemakartat ovat osin oikeusvaikutteisia ja osin ei-oikeusvaikutteisia.
Yleiskaavan esitystavasta on maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:ssä lähinnä vain yleisiä säännöksiä.
Ympäristöministeriön oppaassa 2006:13 "Yleiskaavan sisältö ja esitystavat" on todettu muun muassa seuraavaa: Yleiskaava voidaan laatia myös vaiheittain, jolloin maankäyttöä suunnitellaan teema tai osa-alue kerrallaan. Eri tasoiset ja eri luonteisia alueidenkäyttökysymyksiä ohjaavat yleiskaavat voivat täydentää toisiaan ja ohjata jatkosuunnittelua ja toteutusta samanaikaisesti samoilla alueilla. Yleiskaavakartasta ja siihen liittyvästä selostuksesta on käytävä ilmi, millaisia oikeusvaikutuksia suunnitelluilla ratkaisuilla on. On voitava selvästi tulkita, millainen ohjausvaikutus yleiskaavalla on muun muassa asemakaavoitukseen.
Yleiskaavaan merkityn mukaan pohjakartan mittakaava on 1:30 000. Yleiskaavakartalla on käytetty eri värejä kuvaamaan eri alueita. Asuntovaltaiset alueet on merkitty neljällä erivärisellä ruskealla: mitä tummempi ruskea, sitä enemmän alueella on rakentamista. Kaavaselostuksen mukaan Helsingin uusi yleiskaava ja sen kaavakartta on strateginen. Samalla se on rakentamiseen osoitettujen alueiden osalta mitoittava. Kukin kaavan 100 x 100 metrin eli yhden hehtaarin ruutu kuvaa kyseisen ruudun alueen maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Tähän liittyvän koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan "Ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen niin, että syntyy toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata."
Kaavaselostuksen mukaan nähtävilläolon alkaessa avautui samanaikaisesti internetissä myös yleiskaavan karttapalvelu (Helsinki karttapalvelu). Nähtävilläoloaineistona on ollut yleiskaavan valmisteluaineisto. Hallinto-oikeus toteaa, että se on asiaa käsitellessään tarkastellut yleiskaavan kartta-aineistoja myös edellä mainitussa Helsinki karttapalvelussa.
Kaavan sitä esitystapaa, jossa kaava esitetään oikeusvaikutteisella pääkartalla ja kahdeksalla teemakartalla, jotka eivät tiettyjä Kaupunkiluonto- ja Kulttuuriympäristöt teemakartoissa esitettyä alueita ja ympäristöjä lukuun ottamatta ole oikeusvaikutteisia, ei sellaisenaan voida pitää lainvastaisena. Hallinto-oikeus toteaa, että pääkartan edellä selostetun koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen, joka mahdollistaa sen, että asemakaavaa laadittaessa vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö laajenee jommankumman pääkäyttötarkoituksen puitteissa toisen alueelle, voidaan katsoa heikentävän yleiskaavan asemakaavoitusta ohjaavaa vaikutusta ja samalla alueelle laadittavan asemakaavoituksen ennakoitavuutta. Kuten valituksissa on esitetty, päämaankäyttömuodon osoittaminen yleiskaavassa ei myöskään sulje pois sitä mahdollisuutta, että esimerkiksi virkistys- tai viheralueeksi osoitetulle alueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa kaavassa osoittaa myös muuta maankäyttöä, esimerkiksi rakentamista. Yleiskaavan kaavakartan esitystapa on myös osaltaan vaikeuttanut kaavaratkaisun vaikutusten arvioimista erityisesti niillä alueilla, joilla vierekkäisten ruutujen alueille on osoitettu toisistaan voimakkaasti poikkeavaa maankäyttöä, kuten esimerkiksi viheralueiden ja rakentamiseen tarkoitettujen alueiden rajoilla.
Toisaalta nyt hyväksytty yleiskaava ei ole voimassa kaavassa erikseen mainittujen osayleiskaavojen alueilla tai jo hyväksyttyjen asemakaavojen alueella muutoin kuin asemakaavoja muutettaessa. Kun lisäksi otetaan huomioon yleiskaavan lähtökohtainen yleispiirteisyys sekä se, että valitusta esitystavasta huolimatta kunkin alueen pääkäyttötarkoitus, jonka puitteissa alueelle voi ulottua viereisen alueen käyttötarkoituksen mukaista maankäyttöä, on sinällään arvioitavissa kaavakartan perusteella, koko kuntaa koskevan yleispiirteisen yleiskaavan esitystapaa ei kuitenkaan voida pitää kuntalaisten oikeusturvan kannalta arvioituna siinä määrin epäselvänä tai kohtuuttomana, että kaava tulisi yksinomaan valitun esitystavan vuoksi lainvastaisena kumota.
(---)
7.3.9 Vaatimukset yleiskaavan laatimisesta pääkaupunkiseudun yleiskaavana (valitukset (---), 36 (Malmin lentoaseman ystävät ry))
Valituksissa on muun ohella esitetty, että valtuuston hyväksymä yleiskaava ei ole pääkaupunkiseudun yhteinen yleiskaava eikä edes merkittävistä liikennelinjauksista eli sisääntuloväylien bulevardisoinnista ole naapurikuntien kesken yksimielisyyttä. Helsingin yleiskaava olisi pitänyt laatia pääkaupunkiseudun kuntien yhteisenä yleiskaavana.
Maankäyttö- ja rakennuslain 46 a §:n mukaan Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten kaupunkeihin laaditaan kuntien yhteinen yleiskaava (pääkaupunkiseudun yleiskaava).
Valituksissa viitatun pykälän mukaan siinä mainituilla kaupungeilla on velvollisuus laatia yhteinen yleiskaava. Laissa ei kuitenkaan ole määritelty sitä, missä ajassa yhteinen yleiskaava on laadittava ja hyväksyttävä.
Säännös ei myöskään edellytä, että yhteinen yleiskaava olisi oikeusvaikutteinen eikä aseta estettä myöskään sille, että yleiskaava laaditaan vaiheittain tai osa-alueittain. Näin ollen säännös ei osin velvoittavasta sanamuodostaan huolimatta ole ollut esteenä nyt kysymyksessä olevan yleiskaavan hyväksymiselle, vaikka yleiskaavalla on sen toteutuessa Helsingin ulkopuolellekin ulottuvia vaikutuksia erityisesti liikenteeseen liittyvien kysymysten osalta.
7.3.10 Aiemmin hyväksytyt asemakaavat, luottamuksensuoja (valitukset (---), 13 (G ja hänen asiakumppaninsa), (---)) ja yhdenvertaisuus (valitukset (---), 13 (G ja hänen asiakumppaninsa), (---))
Valitusten keskeinen sisältö
Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaava on luottamuksensuojaperiaatteen ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen sen vuoksi, että Tuomarinkylän kartanoalueen asemakaavaa hyväksyttäessä on päätetty, että mahdollisen täydennysrakentamisen yhteydessä tulee turvata ratsastus- ja koiratoiminnan jatkuminen, eikä yleiskaava ei turvaa näitä tavoitteita ja on ristiriidassa tuoreen asemakaavan tavoitteiden kanssa. Yleiskaava rikkoo luottamuksensuojaperiaatetta ja kuntalaisten oikeutettua luottamusta siihen, että Keskuspuiston ajantasaiset asemakaavat suojaavat Keskuspuiston virkistyskäytön ja luontoarvot. (---)
(---)
Oikeudellinen arviointi
Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole hyväksyttäviä maankäytöllisiä perusteita.
Toisin kuin maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen lupaharkintaan kaavoitukseen liittyy laillisuusharkinnan lisäksi myös tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Kuten edellä kohdassa 7.3.2 Hallinto-oikeuden tutkimisvalta ja vaatimukset yleiskaavan muuttamisesta on todettu, kaavan hyväksyvällä kaupungin toimielimellä on kunnan itsehallinnon perusteella ja maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa oikeus päättää siitä, minkälainen kaava suunnittelualueelle laaditaan. Kun maankäyttö- ja rakennuslaissa lisäksi on nimenomaiset säännökset siitä, mitä seikkoja kaavoja muutettaessa on otettava huomioon, aikanaan hyväksytyistä asemakaavoista ei sellaisenaan muodostu estettä laatia alueelle toisenlaista asemakaavaa tai tulevaa asemakaavoitusta toisenlaiseen maankäyttöön ohjaavaa yleiskaavaa.
Maankäytön muutosten vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon paitsi se, että kaupungin maankäyttöön liittyvät tavoitteet voivat ajan kuluessa muuttua siitä, mitä ne aiempia kaavoja hyväksyttäessä ovat olleet, niin myös se, että nyt hyväksytyllä yleiskaavalla on oikeusvaikutuksia ainoastaan voimassa olevia asemakaavoja muutettaessa. Yleiskaavan muuttamista ei siten voida pitää luottamuksensuojan periaatteen vastaisena sen vuoksi, että alueen yleiskaavassa osoitettu maankäyttö muuttuu siitä, millaiseksi se on lainvoimaisten asemakaavojen perusteella aikanaan muodostunut.
Kun yleiskaava ei ole voimassa asemakaava-alueilla muutoin kuin asemakaavan muuttamista koskevilta osin, yleiskaavan toteuttamisesta ei myöskään aiheudu yksittäisten kiinteistöjen käyttöä suoraan rajoittavia vaikutuksia. Yleiskaavan voimaantulon jälkeen mahdollisesti muutettavan asemakaavan on joka tapauksessa täytettävä asemakaavan, mukaan lukien maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin sisältövaatimukset. Valituksissa viitattujen alueiden osalta on kysymys eri tavoin rakentuneista kaupunkiympäristöistä eikä pelkästään alueen luonteen muuttumista ja mahdollisia vaikutuksia kiinteistöjen arvoon voida sellaisenaan pitää maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettuna kohtuuttomana haittana maanomistajalle tai muulle oikeudenhaltijalle. Näille aiheutuvaa haittaa arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että yleiskaava-alueelle sijoittuvat toiminnot ja muut alueelle jatkosuunnittelun myötä toteutuvat palvelut tulevat osaltaan lähtökohtaisesti hyödyttämään paitsi muutoksen kohteena olevaa aluetta, myös sen lähialueita.
Myöskään yhdenvertaisen kohtelun periaate ei sellaisenaan edellytä, että lainvoimaisten asemakaavojen tai aikaisempien yleiskaavojen perusteella pääosin jo rakentuneille alueille osoitettaisiin maankäytön tavoitteiden muuttuessa edelleen uudessa yleiskaavassa samanlaista tai toisiaan vastaavaa maankäyttöä. Sen sijaan alueen maankäyttöratkaisun muuttamisen edellytyksenä kaikissa tapauksissa on, että hyväksytty uusi kaava täyttää aina sitä kaavatasoa koskevat sisältövaatimukset. Näin ollen yleiskaavan maankäyttöratkaisua tarkentavan asemakaavan muutoksen tulee laillisuustarkastelussa täyttää asemakaavan maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset eli muun ohella vaatimukset riittävien puistoalueiden ja muiden lähivirkistykseen soveltuvien alueiden riittävyydestä, elinympäristön heikentämiskiellosta ja kohtuuttomuuskiellosta.
Edellä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen aiemmin hyväksyttyihin asemakaavoihin, luottamuksensuojaan, yhdenvertaisuuteen tai kohtuuttomuuteen liittyvillä valitusperusteilla.
7.3.11 Perustelut valituksiin yksittäisten kohteiden ja alueiden osalta
7.3.11.1 Kaupunkibulevardit (---)
Kaupunkibulevardeja koskevat kaavamääräykset
Kehä I:n sisäpuoliset moottoriväylät sekä eräät muut väylät on osoitettu yleiskaavassa merkinnällä "Kaupunkibulevardi". Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on liikenneväylä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä. Pituus ja liittymäratkaisut ratkaistaan tarkemmassa suunnittelussa.
Kaupunkibulevardeja koskee myös merkintä "valtakunnallisesti tai seudullisesti tärkeän tien tai kadun, kaupunkibulevardin tai pääkadun maanalainen tai katettu osuus. Merkinnän sijainti ja pituus ovat ohjeellisia."
Kaavaratkaisun sisältö ja tarkoitus kaavaselostuksen mukaan
Hallinto-oikeus viittaa siihen, mitä edellä on esitetty yleiskaavan yleisistä tavoitteista, ja toteaa lisäksi, että yleiskaavassa kaupunkibulevardeina esitetään kaikki Helsingin sisääntuloväylät Kehä I:n sisäpuolella. Vihdintien ja Itäväylän kaupunkibulevardit jatkuvat aina kaupungin rajalle saakka, sillä ne ovat kaavaselostuksen mukaan jo nykyisiltä liikenneratkaisuiltaan varsin kaupunkibulevardimaisia Kehä I:n ja kaupungin rajan välillä. Sisääntuloväylien lisäksi Laajasalontie on yleiskaavassa kaupunkibulevardi, vaikka se eroaa luonteeltaan muista sisääntuloväylistä pienempien liikennemäärien ja alueellisuutensa takia. Kaupunkibulevardiosuuksien pituus ja alkupisteet ratkaistaan tarkemmassa suunnittelussa. Kehittämismahdollisuudet Lahdenväylän kaupunkibulevardilla Viikin liittymän ja Kehä I:n välillä ovat muita kaupunkibulevardeja vähäisemmät olemassa olevan maankäytön ja Malmin hautausmaan läheisyyden takia, ja liittyvät pääasiassa kaupunkikuvaan.
Kaupunkibulevardilla tarkoitetaan maantietä tai katua, jota kehitetään laadukkaana urbaanina kaupunkiympäristönä, jossa kaupunkirakennetta tiivistetään. Nykyiset moottoritiemäiset Helsingin sisääntuloväylät Kehä I:n sisäpuolella muuttavat luonnettaan, kun niiden käyttötarkoitus muuttuu nopeaa autoliikennettä välittävistä väylistä eri liikennemuotoja palveleviksi liikennekäytäviksi. Kaupunkibulevardi on kaupunkimaisen liikkumisen väylä, joka palvelee kaikkia liikkumismuotoja: autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä kuin pyöräilijöitäkin.
Kaavaselostuksen mukaan kantakaupungin kasvaessa ulospäin Kehä I:een asti, ei kaupunkiin sisään tuovien väylien tarvitse yltää enää niin pitkälle, sillä perillä tiiviissä kaupungissa ollaan jo aiemmin. Suuret väylät eivät enää tulevaisuudessa erota kaupunginosia toisistaan yhtä vahvasti kuin nykyisin. Väylän välittömään läheisyyteen syntyy uutta maankäyttöä ja bulevardi nivoutuu osaksi olemassa olevaan kaupunkirakenteeseen.
Kävelijöiden ja pyöräilijöiden risteämismahdollisuudet lisääntyvät ja myös ajoneuvoliikenteen liittyminen kaupunkibulevardeille on mahdollista nykyistä useammasta paikasta. Kaupunkibulevardien lähistöllä olevaa katuverkkoa täydennetään yhdistävämmäksi ja kattavammaksi. Samalla huolehditaan siitä, että läpiajoliikenne alemmalla katuverkolla ei kasva merkittävästi sisääntuloväylien autoliikennekapasiteetin vähentyessä. Moottoriajoneuvoliikenteen välityskyvyn ylittävä kysyntä ohjataan joukkoliikenteeseen, kävelyyn ja pyöräilyyn.
Liikkumisympäristö kaupunkibulevardeilla muuttuu katumaisemmaksi, kun nopeusrajoituksia lasketaan ja eritasojärjestelyjä muutetaan tiiviimmäksi ja monin paikoin tasoliittymiksi. Kaupunkibulevardien liittymät voivat olla hyvin moninaisia risteävän tai liittyvän väylän tyypistä riippuen. Liikenneverkon kannalta keskeisimpien sekä liikennemääriltään suurimpien liittymien kohdalla voi olla perusteltua käyttää kaupunkimaisia ja tiiviitä eritasojärjestelyjä. Samoin risteäville pikaraitiotielinjoille sekä pyöräilyn laatukäytäville tarjotaan sujuva risteäminen kaupunkibulevardien kanssa, tarvittaessa eri tasossa. Liikenneturvallisuus bulevardeilla on pääasiassa kiinni suunnitteluratkaisuista ja bulevardeilla ratkaisuilta on vaadittava nykyisiä käytäntöjä korkeampaa tasoa.
Yleiskaavaratkaisun maankäyttöpotentiaali koostuu kolmesta yhtä suuresta osuudesta: kaupunkibulevardeista, uusista laajoista projektialueista ja täydennysrakentamisesta. Näistä yhden osuuden pienentäminen tarkoittaisi, että kahden muun pitäisi pystyä vastaanottamaan tarvittava kasvu.
Jotta asetetut tavoitteet yleiskaavan mitoituksesta, kestävien liikkumismuotojen edistämisestä, kävelyyn soveltuvien kaupunginosien laajentamisesta, suurten väylien kaupunkirakennetta hajottavan estevaikutuksen poistamisesta ja riittävästä kantakaupunkimaisesta korttelitehokkuudesta olisi mahdollista toteuttaa, ei väylien varrelle rakentaminen ole mahdollista ilman, että väylien luonne muutetaan kaupunkimaiseksi. Kaupunkibulevardiratkaisu perustuu siihen, että liittymät ympäröiviin kortteleihin voidaan osoittaa pääkadun puolelta ja uudet kaupunginosat muodostavat uutta kaupunkirakennetta ilman kaupunkia erillisiin sektoreihin jakavaa estevaikutusta, joka haittaa mm. palvelujen saavutettavuutta.
Kaupunkibulevardien vaikutuksista liikenteeseen yleiskaavaselostuksen ja yleiskaavaan liittyvien selvitysten mukaan
Kaavaselostuksen mukaan sisääntuloväylien muuttaminen kaupunkibulevardeiksi laskee ajonopeuksia ja siirtää kapasiteettia rajoittavaa pullonkaulaa hieman kauemmas ydinkeskustasta ja edistää kestävää liikkumista sekä matkojen lyhentymistä tiivistämällä kaupunkirakennetta. Ruuhkamaksut ja pysäköinnin hinnoittelun tarkistaminen vaikuttavat autonomistukseen ja edelleen Helsingin autoliikennemääriin, eikä liikenne ruuhkaudu merkittävästi nykyiseen verrattuna edes kaupunkibulevardeilla. Bulevardeille toteutettavat suurikapasiteettiset joukkoliikenteen runkolinjat tukevat tiivistämistä. Matkojen lyhentyessä nopeustason lasku ja autoilun kapasiteetin pienentyminen eivät merkittävästi kasvata matkustamiseen käytettyä aikaa.
Kaupunkibulevardeja koskeva tavoitelähtöinen vaikutusten arviointi on kaavaselostuksen liitteenä. Yleiskaavatyön aikana on lisäksi laadittu useita kaupunkibulevardeja koskevia selvityksiä, joissa on selvitetty liikenteellisten vaikutusten lisäksi niin kaupunkibulevardien ilmanlaatua, rakenneteknisiä ratkaisuja kuin saavutettavuusvaikutuksiakin. Kaupunkibulevardien seudullisissa vaikutuksissa verrattiin kahta vaihtoehtoa: yleiskaavan mukaista mallia, jossa kaupunkibulevardiratkaisu on toteutunut, sekä perusmallia, jossa bulevardeja ei ole ja niiden maankäyttö on sijoitettu seudulle. Molemmat pohjautuvat HLJ 2015 mukaisiin lähtöoletuksiin, jossa mm. seudulla on käytössä ajoneuvoliikenteen hinnoittelu. Huolimatta siitä, että näissä malleissa oli lähtötietoina tiemaksut, yleiskaavan toteuttaminen ei kaavaselostuksen mukaan edellytä tiemaksujen käyttöönottoa.
Kaavaselostuksen mukaan Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardi - liikenneselvitys keskittyy tarkastelemaan tarkemmin yhden kaupunkibulevardikohteen – Hämeenlinnanväylän – kaupunkirakenteen muuttamisen vaikutuksia paikalliseen kysyntään ja liikenteen jakautumiseen. Työssä on laadittu Hämeenlinnanväylän bulevardille Kehä I:n ja Mannerheimintien päädyn välillä kaksi alustavaa liikennesuunnitelmaa. Tarkastellut vaihtoehdot ovat: kaupunkimaisiin eritasoratkaisuihin perustuva vaihtoehto sekä liikennevalo-ohjattuihin tasoliittymiin perustuva vaihtoehto. Hämeenlinnanväylän bulevardin suorat vaikutukset seudun pääväylien sujuvuudelle voidaan hallita vuoden 2050 tilanteelle laadittujen liikenne-ennusteiden sekä toimivuustarkastelujen perusteella. Kaupunkibulevardin kapasiteetin lasku ei siis aiheuta jonoja, jotka häiritsisivät Kehä I:n tai Hämeenlinnanväylän liikennettä Kehä I:n ulkopuolella. Bulevardien toteuttaminen siirtää liikennettä niin, että Kehä I:n liikennemäärät ovat lähellä kapasiteetin maksimia. Alemman katuverkon liikenne kasvaa bulevardin ympäristössä korkeintaan puolella, eritasoliittymällisessä vaihtoehdossa tasoliittymiin perustuvaa ratkaisua enemmän. Henkilöautojen ajoajat bulevardiosuudella kasvavat bulevardittomaan vaihtoehtoon verrattuna enintään 1,5 minuuttia aamuruuhkassa ja 3 minuuttia ruuhkasuuntaa vastaan. Erot ajoajoissa johtuvat etenkin nopeusrajoituksen laskusta ja liikennevaloista. Joukkoliikenne hyötyy bulevardeista, pikaraitiotien ajoaika on pysähdyksineen bulevardiosuudella sama kuin henkilöautoilla.
Selvityksessä havaittiin, että kaupunkibulevardin autoliikenteen kapasiteettiin voidaan merkittävästi vaikuttaa suunnitteluratkaisuin. Kaupunkimaisiin eritasoratkaisuihin perustuvassa vaihtoehdossa liikenteen toimivuus oli lähes sama kuin nykyjärjestelyin. Bulevardin roolin ja tarpeiden mukaan voidaan autoliikenteen kapasiteettia lisätä esimerkiksi eritasojärjestelyin tai kolmansilla autokaistoilla. Myös joukkoliikenne hyötyy liikennevalottomista ratkaisuista. Kävelijöille ja pyöräilijöille liikennevalo-ohjattu bulevardivaihtoehto on selvästi parempi maankäytön saavutettavuuden ja kaupunkimaisen ilmeen kannalta.
Joukkoliikenne kaupunkibulevardeilla hidastunee nykyisiin nopeisiin esikaupunkien bussilinjoihin verrattuna, koska nopeusrajoitukset ovat kaupunkibulevardeilla alhaisempia ja bulevardien varsien maankäytön palveleminen lisää pysähtymistarvetta. Eritasoliittymien korvaaminen tasoliittymillä hidastaa lähtökohtaisesti joukkoliikennettä, mitä kompensoidaan riittävillä etuusjärjestelyillä. Pitkät joukkoliikennematkat ohjataan pääsääntöisesti raskaaseen raideliikenteeseen, jonka nopeus ei riipu tie- ja katuverkon ratkaisuista.
Kaavaselostuksessa on edelleen todettu, että Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardin liikenneselvityksessä väylän kohdalla olevan rautatieaseman ei todettu käytännössä vaikuttavan henkilöautoliikenteen määrään. Asema vaikuttaa aseman eteläpuolella olevien raitiovaunumatkustajien määrään, kun asemalla vaihdetaan junasta raitiovaunuun. Raideliikenteen verkkoselvityksessä uudesta rautatieasemasta todettiin, että aseman toteuttaminen parantaa joukkoliikennejärjestelmän palvelutasoa ja luo hyvän vaihtoyhteyden Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardia kulkevalle pikaraitiotielinjalle.
Kaavaselostuksen mukaan Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset -työssä on yhdistetty liikennemallinnuksen, kaupungin makrotaloustieteelliset ja kaupunkirakenteelliset näkökulmat yhdeksi tiiviiksi kokonaistarkasteluksi, ja muodostettu suuntaa-antava näkemys kaupunkibulevardien seudullisista kokonaisvaikutuksista. Selvityksessä on ollut keskeisessä roolissa yhteistyö seudullisten ja kunnallisten sidosryhmien kanssa.
Kaupunkibulevardien seudullisessa tarkastelussa kaupunkibulevardien havaittiin muuttavan liikkumista Helsingin seudulla. Kantakaupungin sisäiset matkat lisääntyvät kasvavan väestön ja työpaikkojen sekä hyvän joukkoliikenteen ansiosta. Muualta seudulta kantakaupunkiin ja seudun sisäiset matkat vähenevät verrattuna vaihtoehtoon, jossa suurempi osa väestöstä asuu kaukana keskustasta. Kokonaisuudessaan tieliikennesuorite seudulla vähenee vajaat kolme prosenttia bulevardittomaan vaihtoehtoon nähden. Kantakaupungin liikenne sujuvoituu.
Bulevardit vähentävät sisääntuloväylien autoliikennekapasiteettia, jolloin liikenneverkon kuormitus kasvaa ja matka-ajat seudulta kantakaupunkiin henkilöautolla pitenevät 5–20 % aamun huipputunteina. Bulevardien toteuttaminen suuntaa matkoja uudelleen, jolloin myös Kehä I:n liikennemäärä lisääntyy pääosalla väylää 4–14 %, Turunväylän eteläpuolella kuitenkin liikenne vähenee. Kaupunkibulevardit parantavat saavutettavuutta kestävillä kulkumuodoilla erityisesti Kehä I/II-vyöhykkeellä. Saavutettavuus henkilöautolla puolestaan heikkenee etenkin seudun ydinalueiden ulkopuolella. On kuitenkin otettava huomioon, että nykytilanteessa saavutettavuus henkilöautolla on erinomainen lähes koko pääkaupunkiseudulla. Saavutettavuus joukkoliikenteellä ja pyörällä sen sijaan vaihtelee huomattavasti alueiden kesken ja on ydinalueiden ulkopuolella pääosin heikkoa.
Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset -selvityksessä on tavaraliikenteen osalta todettu, että bulevardijaksojen ruuhkautuminen huipputunteina aiheuttaa kantakaupunkiin suuntautuville tavaraliikenteen kuljetuksille viivytyksiä vastaavasti kuin muullekin autoliikenteelle. Nopeuksien lasku vähentää logistiikan tehokkuutta (pidentää kuljetusaikoja ja lisää kalustotarvetta) ja ruuhkautuminen vahvistaa tätä vaikutusta. Lisäksi ruuhkautuminen heikentää matka-aikojen ennakoitavuutta ja lisää kuljetuskustannuksia.
Jakeluliikenne ajoittunee ja on mahdollisuuksien mukaan edullista ajoittaa huipputuntien ulkopuolelle, jolloin ruuhkautumisen vaikutukset jäävät hupputunteja pienemmiksi. Merkittävä kysymys tavaraliikenteen kannalta on Länsisataman rooli kaupunkibulevardien toteuttamisen jälkeen. Sataman synnyttämä merkittävä raskaan liikenteen määrä ei ole sopusoinnussa kaupunkibulevardien liikenteellisen perusluonteen ja niitä ympäröivän tiiviin maankäytön kanssa. Ennen Länsisataman tavaraliikenteen poistumista tai ainakin sen merkittävää vähenemistä voi Länsiväylän suunnan bulevardisointi olla vaikeaa.
Edellä mainitussa selvityksessä on pitkänmatkaisen joukkoliikenteen osalta todettu, että bulevardijaksojen ruuhkautuminen aiheuttaa huipputunteina viivytyksiä myös kantakaupunkiin suuntautuvalle pitkämatkaiselle bussiliikenteelle.
Seudullisen (Kehä III:n ulkopuolelta tulevan) työmatkaliikenteen kannalta bussiliikenteen keskeisiä suuntia ovat Porvoonväylän ja Turunväylän suunnat, joilla ei ole raideliikennettä. Pitkämatkaisen (ylimaakunnallisen) bussiliikenteen kannalta tärkeitä väyliä ovat edellisten lisäksi Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän suunnat. Kaupunkibulevardeja koskeneissa liikennemallitarkasteluissa, on Turunväylän ja Lahdenväylän suuntien bulevardeille kuvattu bussikaistat: Nämä ovat keskeisimmät seudullisen busseilla tapahtuvan työmatkaliikenteen suunnat. Tämä tarkoittaa, että bulevardin poikkileikkaus on näillä suunnilla liikennemallissa ollut 3+3 kaistaa. Muilla suunnilla mallissa ei ole bussikaistoja, mikä pitkämatkaisen bussiliikenteen kannalta huipputunteina tarkoittaa viivytyksiä ja matka-aikojen ennakoitavuuden heikkenemistä.
Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset -selvityksen johtopäätösten mukaan kaupunkibulevardien liikenteellisiä vaikutuksia arvioitaessa on syytä muistaa, että tässä selvityksessä esitetyn kaltaista ruuhkautumista on mahdollista lieventää edelleen liikennepolitiikan keinoilla, liikennejärjestelmäsuunnittelulla sekä sektorien välisellä yhteistyöllä. Tarjoamalla seudulle nyt tarkasteltua parempia joukkoliikennepalveluja sekä mahdollisuutta liityntäpysäköintiin, voidaan vähentää tarvetta matkustaa autolla Helsingin keskustaan. Merkittäviä ja edullisia tekijöitä ruuhkautumisen vähentämisessä ovat työaikojen porrastaminen ja etätyö, joilla voidaan pienentää ruuhkahuippujen autoliikenteen määriä. Kaupunkibulevardeille syntyvien työpaikkojen on arvioitu työllistävän erityisesti asiantuntija-ammateissa toimivia. Varsinkin tälle ryhmälle edellä mainitut työaikajärjestelyt ovat mahdollisia.
Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan yksi tavoite on vähentää henkilöautoriippuvuutta. Kaupunkibulevardeihin liittyvä voimakas joukkoliikenteen kehittäminen ja autoliikenteen ruuhkautumisesta seuraava joukkoliikenteen kilpailukyvyn paraneminen suhteessa autoliikenteeseen edistävät siirtymistä henkilöautosta kestäviin kulkumuotoihin. Kumipyöräliikenteen kapasiteetin lasku aiheuttaa haasteita erityisesti pitkänmatkaisen linja-autoliikenteen ja tavaraliikenteen luotettavuudelle ja nopeudelle. Tavaraliikenteen kannalta bulevardit tarkoittavat piteneviä matka-aikoja ja myös linja-autoliikenteen osalta haasteet liittyvät ajoaikojen ennustettavuuteen ja luotettavuuteen. Negatiivisten vaikutusten minimointiin tulee kiinnittää huomiota bulevardien jatkosuunnittelussa. Liityntäpysäköintiä tulee tarkastella seudullisesti ja toteuttaa kohtiin, joissa joukkoliikenteen palvelutaso on hyvä. Tällaisia kohtia tarjoaa erityisesti raskaan raideliikenteen verkko. Liikennehankkeiden vakiintuneen tarkastelukehikon näkökulmasta henkilöautoliikenteen lisääntyvä ruuhkautuminen tekee kaupunkibulevardeista yhteiskuntataloudellisesti kannattamattomia. Kaupunkibulevardit vastaavat kuitenkin hyvin Helsingin ja seudun strategisiin tavoitteisiin ja kaikki kaupunkitaloudelliset hyödyt huomioiden bulevardien toteuttaminen on kannattavaa.
Sekä Hämeenlinnanväylän toimivuustarkastelussa että kaupunkibulevardien seudullisten vaikutusten arvioinnissa havaittiin vuoden 2050 liikenteen toimivuuden kannalta kaksi keskeistä tekijää: ajoneuvoliikenteen hinnoittelu sekä vahva panostus joukkoliikenteeseen. Nämä ovat tarpeen tulevaisuuden liikkumisen sujuvuuden turvaamiseksi bulevardeista riippumatta. Bulevardit lisäävät joukkoliikenteellä tehtäviä matkoja 2–3%, kävely ja pyöräily lisääntyvät ja henkilöautoilun osuus puolestaan vähenee.
Moottoriväylien korvaaminen kaupunkibulevardeilla edellyttää liikenneturvallisuuden erityistä huomioon ottamista. Kaupunkibulevardien liikenneturvallisuutta on tutkittu Kaupunkisuunnitteluviraston tilaamassa diplomityössä Kaupunkibulevardien vaikutukset liikenneturvallisuuteen kansainvälisten esimerkkien ja suunnitteluohjeiden valossa (Tuomola 2016). Diplomityössä todettiin, että onnettomuuksien määrä ei ole suoraan suhteessa väylän tyyppiin vaan monen tekijän summaan. Seudulliset liikenneturvallisuusvaikutukset riippuvat siitä, kuinka suuri määrä moottoriajoneuvoja bulevardeille suuntautuu ruuhka-aikoina. Mitä useampi autoilija siirtyy joukkoliikenteeseen, kulkemaan jalan tai pyöräilemään, sitä vähäisempiä ovat negatiiviset seudulliset liikenneturvallisuusvaikutukset. Liittymien turvallisuutta ei määritä yksin se, ovatko ne taso- vai eritasoliittymiä, vaan millaisessa toimintaympäristössä liittymät ovat ja miten niissä huomioidaan eri liikennemuodot. Alemmalle katuverkolle siirtyvän liikenteen vaikutukset liikenneturvallisuuteen riippuvat siitä, minkälaisia toimenpiteitä katuverkolla on tehty liikenteen rauhoittamiseksi. Vastaavasti kaupunkibulevardeilla moottoriajoneuvoille varatun tilan määrällä ja geometrialla on suuri merkitys risteysten ja liittymien turvallisuuteen. Jatkosuunnittelussa on tärkeää keskittyä siihen, mihin risteykset sijoitetaan ja miten ne suunnitellaan. Lisäksi tulee selvittää keinoja alemman katuverkon läpiajoliikenteen haittojen ehkäisemiseksi. Bulevardeilla suojaamattomien liikkujien, eli kävelijöiden ja pyöräilijöiden turvallisuus on nostettava nykyistä suurempaan arvoon.
Kaavaselostuksen mukaan perinteiset vaikutusarvioinnit lähtevät nykytilanteesta ja nykytilanteessa käytössä olevista teknologioista, lainsäädännöstä ja lähtökohdista. Nykymalleilla ei ole mahdollista mallintaa pitkällä aikavälillä tapahtuvaa, näin suurta kaupunkirakenteellista muutosta. Ei ole myöskään olemassa malleja, joilla saataisiin kattavasti kaikki yhteisvaikutukset selvitettyä. Liikenteen laskenta- ja arviointimallit ovat kehittyneet pisimmälle, mutta ne keskittyvät pääsääntöisesti laskennallisten aikasäästöjen kustannusvaikutuksiin, jotka tiiviissä kaupunkirakenteessa voidaan kyseenalaistaa. Laskentamallit lähtevät myös nykylähtökohdista olettaen, että kehitys jatkuu samansuuntaisena pitkälle tulevaisuuteen. Tämän vuoksi kaavaluonnosvaiheessa laadittiin tavoitelähtöinen vaikutusten arviointi, jossa oletettiin vuonna 2050 yleiskaavan mahdollistama kaupunkirakenne toteutuneeksi ja etsittiin keinoja, millä siihen voitaisiin päästä.
Tavoitelähtöisen vaikutusten arvioinnin johtopäätösten mukaan bulevardit eivät aiheuta pelättyä liikenteellistä kaaosta tai heikennä merkittävästi keskustan saavutettavuutta, kunhan autoliikenteestä poistuva kapasiteetti korvataan joukkoliikenteen lisääntyvällä palvelulla sekä täydentämällä laadukasta kävelyn ja pyöräilyn verkkoa. Siirtymää joukkoliikenteeseen sekä kävelyyn ja pyöräilyyn tukee tienkäyttömaksu, joka tarvitaan liikenteen sujuvuuden turvaamiseksi seudulla joka tapauksessa, myös ilman kaupunkibulevardien toteutusta. Bulevardisointi ei ole kerralla kaikilla bulevardisoitavilla osuuksilla yhtäaikaisesti tapahtuva muutos, joka käytännössä rajoittaa voimakkaasti autoliikennettä. Todellisuudessa noin 100 000 uuden asukkaan edellyttämien asuntojen ja palvelujen rakentaminen on pitkäaikainen urakka. Muutokset liikenneverkkoon tapahtuvat vähitellen, väylä kerrallaan. Liikenteellä, ihmisillä ja yrityksillä on runsaasti aikaa sopeutua liikenneverkossa tapahtuviin muutoksiin. Tavoitelähtöisen vaikutusarvioinnin mukaan edellytyksenä sille, että bulevardisointi ei aiheuta merkittävää ruuhkautumista, on, että tarjolla on nykyistä selvästi kehittyneempi joukkoliikennejärjestelmä sekä laadukkaat ja turvalliset kävely- ja pyöräily-ympäristöt, joiden rakentaminen juuri mahdollistuu bulevardikaupunginosien myötä.
Kaupunginhallituksen lausunnon ja kaavaselostuksen sekä siinä viitatun Vuorovaikutusraportti IV:n mukaan kaupunkibulevardien vaikutuksia on selvitetty ja arvioitu muun ohella seuraavissa kaavoituksen eri vaiheissa tehdyissä selvityksissä:
- Yleiskaavan työohjelmavaiheen materiaalit vuonna 2012: Arjen saavutettavuus pääkaupunkiseudulla – Makrotaso
- Yleiskaavan visiovaiheen selvitykset vuonna 2013: Helsingin moottoritiealueiden maankäytön muutosten kaupunkitaloudelliset vaikutukset; Helsingin uuteen yleiskaavaan liittyvien liikennehankkeiden vaikutusten arviointi, OSA A. Moottoritiemäisten alueiden tarkastelut – keskeiset tulokset; Automaattisen liikenteen metropolivisio; Helsingin kantakaupungin laajentaminen – Moottoritiemäisten ympäristöjen maankäytön tehostaminen ja muuttaminen urbaaniksi kaupunkitilaksi.
- Yleiskaavan luonnosvaiheen selvitykset ja vaikutusarvioinnit vuonna 2014: Kaupunkibulevardien ilmanlaatuselvitys, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:29; Kaupunkibulevardien tavoitelähtöinen vaikutusten arviointi, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:25; Asuinkorttelit kaupunkibulevardien varrella. Rakentamisen konsepteja, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:28; Kaupunkibulevardien rakenneteknisiä tarkasteluja. Esimerkkejä väyläalueiden kattamisesta, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:30; Laajasalon alueellinen kehittämissuunnitelma ja kaupunkibulevardi, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:13.
- Yleiskaavan ehdotusvaiheen selvitykset ja vaikutusarvioinnit vuonna 2015: Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:5;
Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardi – liikenneselvitys, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:6; Taloudellisten vaikutusten arviointi, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:1.
Maakuntakaava ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet
Yleiskaavassa niin sanotuiksi kaupunkibulevardeiksi osoitetut väylät ovat Vihdintietä ja Laajasalontietä sekä Itäväylän Kehä I:stä itään olevaa osuutta lukuun ottamatta voimassa olevassa, vuonna 2006 vahvistetussa Uudenmaan maakuntakaavassa moottoriväyliksi osoitettuja alueita. Maakuntakaavan moottoriväyliä koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan moottori- ja moottoriliikennetiet sekä moottorikadut. Merkintään liittyy maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Moottoriväyliä koskevan suunnittelumääräyksen mukaan maakuntakaavakartalle merkitty tieyhteys voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa esittää riittävin perustein teknisesti tai toiminnallisesti alemmanluokkaisena. Tiensuunnittelussa on otettava huomioon seudulliset ulkoilu-, virkistys- ja viheryhteystarpeet, luonnonsuojelu, kulttuuriympäristö, maisema, pohja- ja pintavesien suojelu sekä lajiston liikkuminen.
Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden eheytyvää yhdyskuntarakennetta ja elinympäristön laatua koskevissa 4.3 kohdan yleistavoitteissa todetaan, että yhdyskuntarakennetta kehitetään siten, että palvelut ja työpaikat ovat hyvin eri väestöryhmien saavutettavissa ja mahdollisuuksien mukaan asuinalueiden läheisyydessä siten, että henkilöautoliikenteen tarve on mahdollisimman vähäinen. Liikenneturvallisuutta sekä joukkoliikenteen, kävelyn ja pyöräilyn edellytyksiä parannetaan. Kohdan erityistavoitteissa todetaan muun ohella, että erityisesti kaupunkiseuduilla on varmistettava henkilöautoliikenteen tarvetta vähentävä sekä joukkoliikennettä, kävelyä ja pyöräilyä edistävä liikennejärjestelmä. Edelleen erityistavoitteissa todetaan, että alueidenkäytössä on varattava riittävät alueet jalankulun ja pyöräilyn verkostoja varten sekä edistettävä verkostojen jatkuvuutta, turvallisuutta ja laatua.
Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toimivia yhteysverkkoja ja energiahuoltoa koskevissa 4.5 kohdan yleistavoitteissa todetaan muun ohella, että liikennejärjestelmiä suunnitellaan ja kehitetään kokonaisuuksina, jotka käsittävät eri liikennemuodot ja palvelevat sekä asutusta että elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä. Liikennejärjestelmä ja alueidenkäyttö sovitetaan yhteen siten, että vähennetään henkilöautoliikenteen tarvetta ja parannetaan ympäristöä vähän kuormittavien liikennemuotojen käyttöedellytyksiä. Erityistä huomiota kiinnitetään lisäksi liikenneturvallisuuden parantamiseen. Tarvittaviin liikenneyhteyksiin varaudutaan kehittämällä ensisijaisesti olemassa olevia pääliikenneyhteyksiä ja -verkostoja. Kohdan erityistavoitteissa todetaan muun ohella, että alueidenkäytössä on edistettävä matka- ja kuljetusketjujen toimivuutta ja turvattava edellytykset julkiselle liikenteelle sekä eri liikennemuotojen yhteistyön kehittämiselle.
Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteen kohdan 4.6. erityistavoitteen mukaan uusien asuin-, työpaikka- ja palvelutoimintojen alueiden käyttöönotto ja jo olevien alueiden huomattava täydennysrakentaminen tulee ajoittaa siten, että mahdollisuudet joukkoliikenteen hyödyntämiseen varmistetaan.
Kaupunkibulevardeja koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi
Keskeisimmät valitusperusteet
ELY-keskuksen liikenne- ja infrastruktuuri -vastuualue ja Liikennevirasto ovat valituksissaan esittäneet Länsiväylän (kantatie 51), Turunväylän (valtatie 1), Hämeenlinnanväylän (valtatie 3) ja Lahdenväylän (valtatie 4) osalta muun ohella, että merkintä "Kaupunkibulevardi" ei riittävällä tavalla turvaa seudullisia ja valtakunnallisia liikenneyhteyksiä ja niiden kehittämistä eikä liikenneturvallisuuden sekä matka- ja kuljetusketjujen toimivuuden osalta toteuta valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ja yleiskaavan sisältövaatimuksia. Yleiskaava aiheuttaa maanteiden omistajalle kohtuutonta haittaa estämällä maantielain 3 §:n asettamien tavoitteiden toteuttamisen. Lisäksi vaikutuksia seudulliseen liikenteeseen ei kaikilta osin ole riittävästi selvitetty, tehtyjen selvitysten tulokset eivät myöskään kaikilta osin ole olleet kaavassa tehdyn ratkaisun perustana tai selvityksen tulokset ovat olleet ristiriitaisia. Liikennevirasto on valituksessaan todennut myös, että maakuntakaava ei sinänsä estä kysymyksessä olevien moottoriväylien osoittamista alemmanasteisina tieyhteyksinä yksityiskohtaisessa suunnittelussa riittävin teknisin ja toiminnallisin perustein. Kun yleiskaavassa ei kuitenkaan ole kaavamääräystä, joka sitoisi bulevardimerkinnän toteuttamisen joidenkin yksilöityjen asioiden, kuten seudullisten tai valtakunnallisten selvitysten puoltavaan vaikutukseen, ei maakuntakaavan ohjausvaikutusta voida varmistaa. Tällaiset selvitykset olisi tullut olla tehtyinä ennen kaavaratkaisun hyväksymistä eikä vasta myöhemmässä suunnittelussa. Maakuntakaavan ohjausvaikutuksen toteutuminen olisi mahdollisesti voitu varmistaa sillä, että yksittäisen jakson bulevardisointiin olisi edellytetty kaavamääräyksessä riittävät selvitykset ja valtion liikenneviranomaisten suostumus tai yleiskaavaan olisi otettu ajoitusmääräys.
Yksityisten tahojen valituksissa kaupunkibulevardeista on niistä lähemmin ilmenevin syin muun ohella esitetty, että kaupunkibulevardiratkaisu ei perustu riittäviin selvityksiin, lisää liikenteen ruuhkautumista ja heikentää liikenneturvallisuutta.
Tarkastelun lähtökohtia
Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavan niin sanottuja kaupunkibulevardeja osoittava merkintä ei ole ympäristöministeriön maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä antaman asetuksen liitteen mukainen merkintä, vaan asetuksen 1 §:ssä tarkoitettu muu merkintä. Yleiskaavaselostuksen mukaan kaupunkibulevardilla tarkoitetaan maantietä tai katua. Maanteiden, jotka kuuluvat valtiolle ja joita suuri osa kaupunkibulevardeiksi yleiskaavassa osoitetuista nykyisistä liikenneväylistä on, tienpitoviranomaisena ja suunnittelijana toimii maantielain mukaan Liikennevirasto. Lisäksi tienpitoviranomaisena toimii määrätyissä tilanteissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.
Tien suunnittelua ja alueiden käytön suunnittelua koskevan maantielain 17 §:n 1 momentin mukaan yleissuunnitelman ja tiesuunnitelman tulee perustua maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen oikeusvaikutteiseen kaavaan, jossa maantien sijainti ja suhde muuhun alueiden käyttöön on selvitetty. Alueella, jolla on laadittavana tai muutettavana oikeusvaikutteinen kaava, voidaan ryhtyä toimenpiteisiin kaavan tavoitteisiin perustuvan yleis- tai tiesuunnitelman laatimiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 86 a §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa kaduksi osoitettu maantie muuttuu kadunpitopäätöksellä kaduksi. Maantie lakkaa, kun kadunpitopäätös on tehty.
Hallinto-oikeus toteaa, että maantien suunnittelu kuuluu Liikennevirastolle tienpitoviranomaisena, mutta kunta voi kuitenkin hyväksyä asemakaavan, jonka toteuttamisen seurauksena maantie lakkaa. Käytännössä asianmukainen väyläsuunnittelu edellyttää valtion ja kunnan viranomaisten toiminnan yhteensovittamista. Maantielain ja maankäyttö- ja rakennuslain välisestä suhteesta kuitenkin johtuu, että kunta voi lähtökohtaisesti yleiskaavassa suunnitella sellaisiakin muutoksia, jotka koskevat nykyisiä maanteitä, kuten tässä tapauksessa Helsinkiin johtavien pääosin moottoritietasoisten väylien muuttamista kaupunkibulevardeiksi, toisin sanottuna kaduiksi. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei yleiskaavasta tehtyjen kunnallisvalitusten perusteella kuulu sen seikan ratkaiseminen, onko toimivien maanteiden osoittaminen kaupunkibulevardeiksi tarkoituksenmukaista. Sen sijaan valituksissa esitetyn perusteella on ensimmäisenä arvioitava, onko Uudenmaan maakuntakaava otettu säädetyllä tavalla huomioon yleiskaavaa laadittaessa.
Maakuntakaavan huomioon ottamisen osalta asiassa on arvioitava, voidaanko yleiskaavassa kaupunkibulevardeiksi merkittyjä tieyhteyksiä pitää myös toiminnallisesti maakuntakaavan mukaisina moottoriväylinä, vai ovatko ne teknisesti tai toiminnallisesti alemmanluokkaisia väyliä, jollaisena maakuntakaavaan merkitty moottoriväylä voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa riittävin perustein esittää.
Liikenneturvallisuutta sekä joukkoliikenteen ja matka- ja kuljetusketjujen toimivuutta, kävelyn ja pyöräilyn edellytysten parantamista, turvallisuutta ja laatua koskevat tavoitteet on lisätty valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin vasta Uudenmaan maakuntakaavan vahvistamisen jälkeen, kun valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita vuonna 2008 tarkistettiin. Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentti valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta, ei yleiskaavan lainmukaisuutta voida arvioida yksin sen perusteella, onko bulevardisointia koskeva ratkaisu lähtökohdiltaan maakuntakaavan mukainen, vaan on arvioitava myös se, edistääkö ratkaisu valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumista.
Asiassa on myös arvioitava, antaako yleiskaavaa koskeva ratkaisu mahdollisuuden liikenteen järjestämiseen maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 4 kohdassa edellytetyllä tavalla.
Kaikkien edellä mainittujen seikkojen arviointi edellyttää, että yleiskaavankaupunkibulevardiratkaisun vaikutuksista on tehty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaiset selvitykset.
Maakuntakaavan ohjausvaikutuksen huomioon ottaminen
Se, että maakuntakaavassa on merkitty moottoriväylät ulottumaan Kehä I:n sisäpuolelle kohti Helsingin keskustaa, on otettava yleiskaavassa huomioon. Helsingin yleiskaavassa on näin tehtykin sikäli, että kaupunkibulevardeina osoitetut tieyhteydet ulottuvat edelleen Kehä I:ltä kohti kantakaupunkia.
Helsingistä alkavat säteittäiset maantiet ja pääkaupunkiseudun kehämäiset väylät muodostavat keskeisen osan Uudenmaan tieverkkoa. Ne on merkitty maakuntakaavaan viivamerkinnällä moottoriväyliksi ja ne ovat asemaltaan myös osa valtakunnallista tieverkkoa. Moottoriväylä-merkinnät tulee ottaa huomioon kuntakaavoituksessa. Hallinto-oikeus katsoo tämän lähtökohtaisesti edellyttävän, että maakuntakaavan moottoriväylät osoitetaan yleiskaavassa sellaisina tieyhteyksinä, jotka teknisesti ja toiminnallisesti täyttävät niiden maakuntakaavassa tarkoitetun tehtävän osana valtakunnallista ja seudullista liikennejärjestelmää. Tähän on katsottava kuuluvan ainakin sen, että suunnittelussa otetaan huomioon paitsi vaatimus väylien riittävästä kapasiteetista osana mainittua liikennejärjestelmää ja sen toimivuutta, niin myös moottoriväylämerkintöjen ilmeisen lähtökohtainen tarkoitus ulottaa valtakunnallinen ja seudullinen tieverkko moottoritie-, moottoriliikennetie- tai moottorikatutasoisena maakuntakaavakartassa osoitetusti Kehä I:n sisäpuolellekin. Helsingin kaupunki ei siten voi perustaa yleiskaavaratkaisua, jolla maakuntakaavan mukaisia moottoriväyliä lyhennetään muuttamalla ne kaupunkibulevardeiksi, pelkästään esimerkiksi sellaiseen kaavaselostuksessa esitetyn mukaiseen harkintaan, että "kantakaupungin kasvaessa ulospäin Kehä I:een asti, ei kaupunkiin sisään tuovien väylien tarvitse yltää enää niin pitkälle, sillä perillä tiiviissä kaupungissa ollaan jo aiemmin".
Yleiskaavaselostuksessa esitetyn perusteella kaupunkibulevardit eivät ole rinnastettavissa maakuntakaavan mukaisiin moottoriväyliin, vaan ne ovat niitä ainakin toiminnallisesti alemmanluokkaisia tieyhteyksiä. Tämä on maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan mahdollista, mutta vaatii riittävien perusteiden esittämistä. Asiassa on siten arvioitava, voidaanko kaavaa hyväksyttäessä käytettävissä olleiden selvitysten perusteella katsoa, että maakuntakaavan ohjausvaikutus on otettu moottoriväylien bulevardisoinnissa säädetyllä tavalla huomioon.
Selvitysten riittävyys maakuntakaavan kannalta
Yleiskaavaselostuksen kohdassa 8.4.2 on käsitelty maakuntakaavaa. Siinä on muun ohella selostettu lyhyesti Uudellamaalla hyväksyttyjä maakuntakaavoja ja sitä, miten maakuntakaavan ohjausvaikutus tulee kuntakaavoituksessa ottaa huomioon. Lisäksi on käsitelty uuden yleiskaavan maakuntakaavanmukaisuutta joidenkin alueiden, joiden yleiskaavan ratkaisujen on katsottu täsmentyneen maakuntakaavan merkinnöistä, osalta. Kaavaselostuksessa eikä kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossakaan ole kuitenkaan esitetty mitään nimenomaista yleiskaavan maakuntakaavan mukaisuudesta sen suhteen, miten moottoriväylämerkinnät on otettu huomioon yleiskaavassa. Hallinto-oikeus arvioi siten asiaa esitetyt valitusperusteet huomioon ottaen kaavaa varten laadittujen selvitysten, lähinnä kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia koskevan selvityksen, Hämeenlinnanväylää koskevan selvityksen ja tavoitelähtöisen vaikutusten arvioinnin pohjalta.
Hallinto-oikeus katsoo, että olennainen seikka arvioitaessa sitä, kuinka yleiskaavan kaupunkibulevardiratkaisussa on otettu huomioon maakuntakaavan moottoriväylämerkinnän ohjausvaikutus, on se, mikä vaikutus ratkaisulla on moottoriväyliksi maakuntakaavassa merkittyjen väylien toimivuuteen. Väylien ruuhkautuminen vaikuttaa paitsi yksityisautoiluun, niin myös muun ohella satamien ja muuhun tavaraliikenteeseen sekä linja-autojen kaukoliikenteeseen. Vaikutukset kohdistuvat myös Helsingin ulkopuoliseen liikenteeseen.
Kaupunkibulevardiratkaisu on yleiskaavan olennainen osa, jolla on asiassa esitetyn perusteella kiistatonta seudullista ja valtakunnallistakin vaikutusta. Tämä korostaa tarvetta selvittää ratkaisun vaikutukset laaja-alaisesti. Kaavaselostuksessa todetun mukaan perinteiset vaikutusarvioinnit lähtevät nykytilanteesta ja nykytilanteessa käytössä olevista teknologioista, lainsäädännöstä ja lähtökohdista. Nykymalleilla ei ole mahdollista mallintaa pitkällä aikavälillä tapahtuvaa, näin suurta kaupunkirakenteellista muutosta. Ei ole myöskään olemassa malleja, joilla saataisiin kattavasti kaikki yhteisvaikutukset selvitettyä. Osa bulevardiratkaisuun liittyvistä kysymyksistä on kaupunginhallituksen lausunnossaan esittämin tavoin taas sellaisia, että ne tulevat selvitettäväksi tai voidaankin selvittää vasta yksityiskohtaisemmassa jatkosuunnittelussa. Hallinto-oikeus toteaa, että näin voidaan monenkin asian osalta tehdä, mutta ei kuitenkaan olennaisten ja kaavaratkaisun perusteena olevien keskeisten maankäyttömuutosten kohdalla.
Selvityksen Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset perusteella kaupunkibulevardien toteuttaminen aiheuttaa ruuhkautumista, jota voidaan kuitenkin lieventää edelleen liikennepolitiikan keinoilla, liikennejärjestelmäsuunnittelulla sekä sektorien välisellä yhteistyöllä. Merkittäviä ja edullisia tekijöitä ruuhkautumisen vähentämisessä ovat työaikojen porrastaminen ja etätyö, joilla voidaan pienentää ruuhkahuippujen autoliikenteen määriä. Sekä seudullisia vaikutuksia koskevan selvityksen että kaupunkibulevardien tavoitelähtöisen vaikutusten arvioinnin johtopäätösten mukaan on mahdollista, että bulevardisoinnin aiheuttama ruuhkautuminen on vältettävissä. Edellytyksenä sille on pidetty keskeisesti sitä, että yksityisautoilu vähenee ja ihmiset siirtyvät käyttämään merkittävästi joukkoliikennettä ja enenevässä määrin myös kävelemään tai pyöräilemään. Yleiskaavassa onkin tätä silmällä pitäen merkittävä panostus raideliikenteeseen ja kevyen liikenteen väyliin.
Hallinto-oikeus toteaa, että selvitysten arvioita siitä, että autoliikenteen vähentyessä ruuhkautuminen voidaan välttää, ei ole aihetta epäillä. Selvityksistä saatavan käsityksen mukaan arvio siitä, että näin tapahtuisi, perustuu kuitenkin pitkälti asiaa koskeviin oletuksiin tai odotuksiin, joista osa ei edes ole ratkaistavissa kaavoituksen kautta. Asiaa ei ole voitu näiltä osin selvittää siten, että selvitykset antaisivat riittävät tiedot arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset. Hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainitut kaavaa hyväksyttäessä käytettävissä olleet selvitykset jättävät tämän vuoksi merkittävän epävarmuuden siitä, kuinka bulevardisointi yleiskaavassa osoitetussa laajuudessa vaikuttaisi maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen väylien toimivuuteen. Se, että kaupunkibulevardeihin perustuva ratkaisu lähtökohtaisesti selvityksissä käytetyin oletuksin mahdollistaa henkilöautoliikenteen vähenemisen verrattuna ratkaisuun, jossa kaupunkibulevardeja ei lainkaan toteutettaisi, ei yksin anna aihetta jättää tätä epävarmuutta huomiotta.
Hallinto-oikeus toteaa, että selvityksissä (esimerkiksi "Kaupunkibulevardien tavoitelähtöinen vaikutusten arviointi" sivu 38–39) Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän liikenteelliset vaikutukset on arvioitu valtakunnallisen tason vaikutuksiksi. Länsiväylän liikenteelliset vaikutukset on arvioitu pääasiassa seudullisiksi. Muiden väylien vaikutukset on arvioitu joko seudullisiksi (Vihdintie ja Tuusulanväylä) tai paikallisiksi (Itäväylä ja Laajasalontie). Väylistä Turunväylä, Hämeenlinnanväylä ja Lahdenväylä ovat valtateitä. Länsiväylä ja Tuusulanväylä ovat hallinnollisesti kantateitä. Hallinnollisesti Vihdintie on seututie ja Itäväylä sekä Laajasalontie ovat katuja. Toiminnallisesti väylistä Länsiväylä, Turunväylä, Tuusulanväylä ja Lahdenväylä ovat moottoriteitä, Vihdintie ja Hämeenlinnanväylä sekaliikenneteitä ja Itäväylä sekä Laajasalontie pääkatuja.
Kaupunginhallitus on lausunnossaan selvitysten riittävyyden osalta lausunut muun ohella, että selvitykset ovat riittävät kaavan tarkkuustasoon ja strategisuuteen, kaavan tehtävään ja tarkoitukseen nähden. Hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että selvitysten pohjalta voidaan sinällään lausunnossa esitetyllä tavalla arvioida, että kaupunkibulevardeihin perustuva ratkaisu on lähtökohdiltaan kaavan keskeisimpien, väestönkasvua, joukkoliikenteen toimintaedellytysten parantamista ja yksityisautoilun kiinnostavuuden vähentämistä koskevien tavoitteiden mukainen. Ratkaisevaa yleiskaavan selvitysten riittävyyden kannalta ei kuitenkaan ole se, kuinka hyvin tai huonosti yksittäinen yleiskaavan osaratkaisu toteuttaa kaavan tavoitteita, vaan se, voidaanko käytettävissä olevien selvitysten perusteella arvioida sitä, onko tällaisessa ratkaisussa, kuten nyt käsiteltävänä olevassa kaupunkibulevardeja koskevassa ratkaisussa, otettu huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutus sekä valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja muut maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädetyt yleiskaavan sisältövaatimukset. Se, että ratkaisu toteuttaa hyvin kaavan tavoitteita, ei sellaisenaan ole syy jättää kaavan merkittäviä vaikutuksia joiltain osin selvittämättä.
Kun yleiskaavaan ei sisälly bulevardien toteuttamisjärjestystä koskevaa ajoitusmääräystä tai muitakaan toteuttamisen vaiheittaisuutta koskevia määräyksiä, selvitysten riittävyyttä arvioitaessa ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä sille kaupunginhallituksen lausunnossaan viittaamalle seikalle, että kaupunkibulevardien kaavamääräys jättää valinnanvaraa toteutustapaan ja on mahdollista toteuttaa lyhyempinä kuin kaavassa on osoitettu. Samasta syystä myöskään sillä seikalla, että kaikkia kaupunkibulevardeja ei ole tarkoitus, eikä käytännössä voitaisikaan toteuttaa samanaikaisesti, ei ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä selvitysten riittävyyttä arvioitaessa. Näin ollen yleiskaavaa hyväksyttäessä käytettävissä olleiden selvitysten perusteella tulee olla arvioitavissa, onko mahdollista laatia sisällöltään lainmukainen asemakaavoitus, jossa kaikki yleiskaavan kaupunkibulevardit esitetään, ja siten myös, onko ratkaisu lainmukainen siinä tilanteessa, kun kaikki bulevardit ovat yleiskaavan mahdollistamalla tavalla toteutuneet.
Bulevardiratkaisun vaikutuksia on selvitetty ottaen huomioon yleiskaavan lähtökohtainen strategisuus. Kuten edellä on todettu, osa bulevardiratkaisuun liittyvistä kysymyksistä on sellaisia, että ne tulevat selvitettäväksi tai voidaankin selvittää vasta yksityiskohtaisemmassa jatkosuunnittelussa. Osa kysymyksistä ei taas lainkaan kuulu maankäyttö- ja rakennuslain suunnittelujärjestelmän piiriin ja yleiskaavalla ratkaistaviin kysymyksiin.
Hämeenlinnanväylää koskevan selvityksen perusteella on alustavasti pääteltävissä, että liikenne on tämän yksittäisen kaavassa kaupunkibulevardiksi osoitetun väylän osalta järjestettävissä ilman, että se merkittävästi vaikuttaa seudun muiden moottoriväylien toimivuuteen, ja on järjestettävissä myös maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Toisaalta kaavaselostuksessa todetaan mainittuun selvitykseen viitaten, että bulevardien toteuttaminen siirtää liikennettä niin, että Kehä I:n liikennemäärät ovat lähellä kapasiteetin maksimia. Hämeenlinnanväylää koskevassa selvityksessä tai muissakaan selvityksissä ei kuitenkaan ole erikseen selvitetty sitä, miten Hämeenlinnanväylää koskevassa selvityksessä todettu siirtymä muille sisääntuloväylille vaikuttaisi tilanteessa, jossa muutkin yleiskaavan mahdollistamat kaupunkibulevardit olisivat toteutuneet. Selvitysten perusteella jää näin ollen epäselväksi, miten ja mihin selvityksen osoittama liikenteen ylikysyntä ohjautuisi tilanteessa, jossa muutkin kaupunkibulevardit ovat toteutuneet.
Toisin kuin kaupunginhallituksen lausunnossa esitetään, "vaatimusta valtakunnallisten vaikutusten arvioinnista muutaman kilometrin matkalla tehtävistä muutoksista" ei edellä lausuttu huomioon ottaen voida pitää kohtuuttomana. Näin ollen selvitykset ovat puutteelliset siltä osin kuin niissä ei ole tarkemmin tarkasteltu bulevardiratkaisujen vaikutuksia seudulliseen ja valtakunnalliseen liikenteeseen.
Hallinto-oikeus toteaa, että oikeusvaikutteinen yleiskaava on päätös, jonka pääasiallinen tehtävä on yksityiskohtaisemman maankäytön suunnittelun ohjaaminen, mutta yleiskaava on sen ohella otettava huomioon useassa muussakin suunnittelussa. Yleiskaava tulee lähtökohtaisesti laatia siten, että se voidaan esitetyssä muodossaan keskeisiltä osiltaan asemakaavoituksella toteuttaa. Toteuttamiskelpoisuuden kannalta olennaisia kaavan merkittäviä vaikutuksia ei tämän vuoksi voida jättää vasta myöhemmässä suunnittelussa selvitettäväksi ja ratkaistavaksi. Tällaisena selvityksenä on pidettävä kaupunkibulevardien kokonaisvaikutusta pääkaupunkiseudun maakuntakaavan mukaisiin moottoriväyliin sen liikennejärjestelmään liittyvän keskeisen aseman vuoksi.
Hallinto-oikeus katsoo edellä todetut seikat huomioon ottaen, että yleiskaavan kaupunkibulevardeja koskevan ratkaisun kokonaisvaikutusta maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen väylien toimivuuteen ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n edellyttämällä tavalla tarpeellisessa määrin selvitetty. Selvitysten perusteella ei sen vuoksi ole arvioitavissa, onko alueelle laadittavissa maakuntakaavan ohjausvaikutuksen säädetyllä tavalla huomioon ottava asemakaavoitus, jossa sisääntuloväylät on yleiskaavassa osoitetun mukaisesti muutettu kaupunkibulevardeiksi. Tähän nähden ei myöskään ole mahdollista arvioida, onko maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaisia riittäviä perusteita osoittaa nykyisiä sisääntuloväyliä teknisesti tai toiminnallisesti alemmanluokkaisina.
Selvitysten riittävyys kaupunkibulevardien liikenneturvallisuutta koskien
Helsingin kaupungin laatimassa selvityksessä Liikenteen pitkän aikajänteen kehittämismahdollisuuksia (Osa A. Moottoritiemäisten alueiden tarkastelut 11.12.2013) on tarkasteltu kaupunkibulevardien toteuttamisen vaikutuksia liikenneturvallisuuteen ja todettu, että moottoriväylien muuttaminen kaupunkibulevardeiksi kasvattaa kuitenkin selvästi säteittäisväylien onnettomuusalttiutta. Tasoliittymin varustetun useampikaistaisen pääkadun onnettomuusaste on tyypillisesti noin kolminkertainen moottoritiehen verrattuna. Bulevardivaihtoehdossa turvallisuutta heikentää myös se, että liikennettä siirtyy pääväyliltä muulle verkolle. Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset -selvityksessä 2015:15 on esitetty ristiriitaisia tuloksia bulevardien vaikutuksista liikenteen kannalta.
Selvityksen (Tuomola 2016) liikenneturvallisuutta koskevissa johtopäätöksissä on puolestaan todettu, että liikenneturvallisuus kokonaisuutena arvioiden jossain määrin paranisi bulevardien toteutuessa. Lisäksi selvityksessä on todettu muun ohella, että liikenneturvallisuus ei riipu yksin siitä, toteutetaanko liittymäratkaisut taso- vai eritasoliittyminä.
Hallinto-oikeus toteaa, että selvityksissä on ollut oletuksena henkilöautoliikenteen merkittävä väheneminen ja siirtyminen joukkoliikenteen sekä kevyen liikenteen käyttämiseen. Vähenemisen on arvioitu perustuvan muiden liikennemuotojen suosion kasvun lisäksi keskeisesti tiemaksujen käyttöönottoon. Kaavaselostuksessa todetaan tältä osin, että vaikka "näissä malleissa oli lähtötietoina tiemaksut, yleiskaavan toteuttaminen ei edellytä tiemaksujen käyttöönottoa."
Kaavan tarkoittama kaupunkibulevardien kokonaisratkaisu käytännössä edellyttää pääosin muuta kuin eritasoliittymiin pohjautuvaa perusratkaisua. Tähän nähden ja kun oletuksena joka tapauksessa on, että muut tavanomaiset liittymien liikenneturvallisuutta parantavat keinot eli nopeuden alentaminen ja liikennevalo-ohjaus ovat jo käytössä, selvitysten perusteella jää epäselväksi myös se, millainen vaikutus bulevardeilla olisi liikenneturvallisuuteen siinä tapauksessa, että henkilöautoliikenteen merkittävään vähenemiseen liittyvät oletukset jäisivät toteutumatta.
Kaupunkibulevardeja koskeva lopputulos
Hallinto-oikeus toteaa edellä lausutun huomioon ottaen, että käytettävissä olevien selvitysten perusteella ei voida tulla siihen johtopäätökseen, että yleiskaavaa laadittaessa olisi maakuntakaavan suunnittelumääräyksen edellyttämällä tavalla esitetty riittävät perusteet kaupunkibulevardeihin perustuvalle ratkaisulle. Kaavaratkaisun ei tämän vuoksi myöskään voida katsoa turvaavan ELY-keskuksen ja Liikenneviraston valituksissa tarkoitettujen maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän osalta seudullisia ja valtakunnallisia liikenneyhteyksiä ja niiden kehittämistä yleiskaavan sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellyttämällä tavalla. Asiassa esitetystä selvityksestä ei myöskään ilmene, että valtakunnallinen ja seudullinen yhteys voitaisiin edellä mainittujen väylien osalta korvata muulla tavoin. Yleiskaavassa ei ole myöskään määräyksiä, jotka varmistaisivat rakentamisen ja raideyhteyden toteutumisen samanaikaisesti niin, että väestön lisääntymisestä johtuva liikennekysyntä voisi ohjautua joukkoliikenteeseen.
Tämän vuoksi hallinto-oikeus katsoo kaiken edellä esitetyn huomioon ottaen, että kaavaa laadittaessa ei ole Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän osalta esitetty sellaisia selvityksiä, joiden perusteella maakuntakaavan suunnittelumääräyksen edellyttämät riittävät perusteet nykyisten väylien muuttamiseksi kaupunkibulevardeiksi voidaan katsoa olevan olemassa. Samasta syystä kaavaa laadittaessa ei voida myöskään katsoa esitetyn sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin arvioida kaavan täyttävän näiltä osin liikenneturvallisuutta ja matka- ja kuljetusketjujen toimivuutta koskevat maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaiset valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, 32 §:n 1 momentin ja 39 §:n 1 momentin mukaisen maakuntakaavan ohjausvaikutuksen sekä 39 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaisen liikenteen järjestämistä koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen. Näin ollen yleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös on kaupunkibulevardi-merkintöjen osalta lainvastaisena kumottava edellä mainittujen väylien osalta.
Yleiskaavan keskeisenä suunnitteluperiaatteena on ollut, että uudet lisärakentamisen mahdollistavat asuntovaltaiset alueet tukeutuvat ja rajautuvat välittömästi kaupunkibulevardeihin. Kaupunkibulevardeja koskeva ratkaisu on edellä kumottu lainvastaisena Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän osalta. Asumisen bulevardiratkaisu ei siten voi kumoamisen johdosta olla enää sellaisenaan toteuttamiskelpoinen, koska yleiskaavan tavoitelähtöisessä vaikutusten arvioinnissa tai muuallakaan kaava-aineistossa ei ole selvitetty sellaisen vaihtoehdon toteuttamiskelpoisuutta, jossa kaupunkibulevardeihin välittömästi rajoittuvat asuinalueet toteutuisivat sellaisenaan, mutta kaupunkibulevardit jäisivät toteutumatta. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaava on kaupunkibulevardeihin liittyvän kiinteän suunnittelullisen yhteyden vuoksi välttämätöntä kumota myös yleiskaavassa osoitettujen ja kaupunkibulevardien varteen rajautuvien uusien asuntoalueiden osalta seuraavin rajauksin ja perustein:
Yleiskaava on laadittu niin sanotulla pikselitekniikalla, jossa kukin kaavan 100 x 100 metrin suuruinen ruutu kuvaa kyseisen ruudun alueen maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Hallinto-oikeus kumoaa Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän kaupunkibulevardeihin koko matkan varrelta niiden varteen rajautuvat C2-, A1-, A2- ja A3- kaavamerkinnät bulevardien molemmilta puolilta yhden pikselin eli 100 metrin levyiseltä alueelta. Hallinto-oikeus toteaa, että pikselitekniikasta johtuen ja tarkasteltavasta ruudusta riippuen yhden pikselin alueella voi olla useita kaavamerkintöjä. Kumoaminen koskee kuitenkin vain mainittuja kaavamerkintöjä C2, A1, A2 ja A3 sanotuilta alueilta ja edellä mainittujen merkintöjen alueelle mahdollisesti sijoittuvat muut kaavamerkinnät jäävät voimaan. Hallinto-oikeus toteaa, että Hämeenlinnanväylän itäpuolelle, Keskuspuiston alueelle osoitettu C2-aluetta koskeva kaavamerkintä tulee kokonaan kumotuksi myös jäljempänä Keskuspuistoa koskevalla perusteella.
Hallinto-oikeus toteaa ottaen huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 3 momentin, ettei yleiskaavan kumoaminen kysymyksessä olevien alueiden osalta sen enempää kuin yleiskaavan pysyttäminenkään estä niiden kaavallista jatkosuunnittelua. Tämän vuoksi se kaupunginhallituksen lausunnossa esitetty seikka, että yleiskaavan liikennejärjestelmä on tarkoitettu olemaan kokonaisuus, josta ei voida poistaa merkittäviä osuuksia ilman, että vaikutukset kohdistuvat liikennejärjestelmäkokonaisuuteen tai että kaupunkibulevardeihin liittyvän on arvioitu käsittävän kolmasosan yleiskaavan mahdollistamasta väestönkasvusta, ei ole esteenä nyt tehdylle kumoamisen rajaukselle. Helsingin uutta yleiskaavaa ei ole syytä kumota myöskään edellä määriteltyä kumottavaa aluetta laajemmin, kun otetaan huomioon, että kumoaminen koskee vain osaa kaavassa kaupunkibulevardimerkinnällä osoitetuista väylistä ja asuntovaltaisia alueita rajatulta alueelta.
Kun ELY-keskuksen ja Liikenneviraston valituksissa ei ole vaadittu bulevardiratkaisun kumoamista muiden kuin edellä mainitun neljän väylän osalta, näistä valituksista ei tule arvioitavaksi muita bulevardeja koskevien selvitysten riittävyys tai niitä koskevien ratkaisujen muu lainmukaisuus näissä valituksissa esitetyillä perusteilla. Kun niissä valituksissa (---), joiden voidaan katsoa koskevan myös Vihdintietä (mt 120), Tuusulanväylää (kt 45), Itäväylää (mt 170) ja Laajasalontietä, joista ainoastaan Itäväylä Kehä I:ltä keskustaan on maakuntakaavan mukainen moottoriväylä, ei taas ole tarkemmin yksilöity, millä perusteella kaavaratkaisu olisi näiden väylien osalta riittämättömästi selvitetty tai muutoin lainvastainen, valitukset on Vihdintien, Tuusulanväylän, Itäväylän ja Laajasalontien kaupunkibulevardeihin kohdistuvilta osin hylättävä.
7.3.11.2 Keskuspuisto (---)
Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö
Hämeenlinnanväylä on Hakamäentien ja Kehä I:en väliseltä osuudeltaan osoitettu runsaan kolmen kilometrin matkalta merkinnällä kaupunkibulevardi. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on liikenneväylä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä. Pituus ja liittymäratkaisut ratkaistaan tarkemmassa suunnittelussa. Pääosin Hämeenlinnanväylän itäpuolelle on lisäksi osoitettu merkinnällä pikaraitiotie joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Kaavamääräyksen mukaan sijainti on ohjeellinen.
Kaupunkibulevardiksi osoitetun alueen itä- ja länsipuolelle on osoitettu nauhamainen rakentamiseen tarkoitettu vyöhyke merkinnällä C2. Mainittua merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on keskusta, jota kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi. Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muutoksissa on varmistettava kantakaupungille ominaisen, toiminnallisesti monipuolisen ja sekoittuneen rakenteen säilyminen sekä liike- ja toimitilojen riittävä määrä. Käyttötarkoituksen muutosten yhteydessä tulee tehdä alueellinen tarkastelu. Aluetta kehitetään kestävien kulkumuotojen, erityisesti kävelyn ja pyöräilyn, ehdoilla. Kaupunkibulevardeihin rajautuvilla alueilla korttelitehokkuus tulee olla pääsääntöisesti yli 1,8 ja keskeisten katujen varsilla kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi.
C2-alueet sijoittuvat pääosin Hämeenlinnanväylän aiemmin rakentamattomille suojavyöhykkeille tai niiden välittömään taustamaastoon. Nauhamaisen vyöhykkeen leveys vaihtelee kartalta mitaten kymmenistä metreistä noin 300 metriin. Lisäksi C-2-alueita on osoitettu etelään Mannerheimintien varteen muun ohella Laakson alueelle.
C2-alueen itäpuoliset Keskuspuiston alueet on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi. Virkistys- ja viheralueita koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään merkittävänä virkistys-, ulkoilu-, liikunta-, luonto- ja kulttuurialueena, joka kytkeytyy seudulliseen viherverkostoon ja merelliseen virkistysvyöhykkeeseen. Virkistys- ja viheralueiden kehittämisessä huomioidaan yleiskaavan teemakartalla esitetty metsäverkosto. Lähtökohtana on säilyttää verkoston metsäinen luonne.
Virkistys- ja viheralue rajoittuu idässä A1-, A2-, A3- ja A4-merkinnöillä osoitettuihin asuntovaltaisiin alueisiin. Näiden merkintöjen rajaukset noudattavat pääosin jo toteutuneiden rakentamisalueiden rajoja.
Hakamäentien eteläpuolelle on Keskuspuiston Ruskeasuon-Laakson alueelle merkitty virkistys- ja viheralueita ja C2-, A2- ja A3- rakentamisalueita pääosin jo toteutuneiden rakentamisalueiden rajojen mukaisesti.
Aluetta koskevat maakuntakaavamääräykset
Keskuspuiston alue on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi. Merkinnän kuvauksen mukaan merkinnällä osoitetaan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetut alueet. Merkintä sisältää virkistysalueella olemassa olevat sekä yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeelliset kokoojakadut ja vastaavat yhdystiet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus.
Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. Virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta. Virkistysalueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä ja yhdyskuntateknisen huollon laitteita ja rakenteita. Välttämättömien väylien suunnittelussa on turvattava virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetön ja turvallinen jatkuminen.
Virkistysalue rajoittuu lännessä Uudenmaan maakuntakaavassa moottoriväylää koskevalla merkinnällä Hämeenlinnanväylään. Idässä virkistysaluerajaus rajoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettuun taajamatoimintojen alueeseen.
Yleiskaavaratkaisun perustelut kaavaselostuksen mukaan
Viheralueiden reunoja on tarkistettu, mutta suurelta osin viheralueet säilyvät nykyisellään. Merkittävin muutos koskee Keskuspuiston länsireunaa, jossa nykyiset moottoritien ramppialueet ja melualueet osoitetaan rakentamiskäyttöön. Näin mahdollistetaan Hämeenlinnanväylän muuttaminen moottoritiestä kaupunkibulevardiksi, mutta toisaalta myös rauhoitetaan Keskuspuiston keskeiset alueet melulta.
Säteittäiset vihersormet, joita ovat Länsipuisto, Keskuspuisto, Helsinkipuisto, Viikki-Kivikon puisto, Itä-Helsingin kulttuuripuisto ja Vuosaaren ulkoilupuisto, ovat keskenään erilaisia laajoja viheraluekokonaisuuksia omista lähtökohdistaan käsin. Keskuspuisto ja Helsinkipuisto ovat keskeisimmät vihersormet. Vihersormiin kuuluu paljon maisemallisesti arvokkaita ja kulttuurihistoriallisesti merkittäviä kokonaisuuksia, suuria toiminnallisia virkistysalueita, kuten liikuntapuistot ja kaupunginosapuistot sekä suojelualueita, kuten Natura-alueita. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden ja paikallisen viherverkoston jatkuvuus tulee turvata koko kaava-alueella. Vihersormille laaditaan yleissuunnitelmat, jotta vihersormien palveluita voidaan parantaa ja niiden arvot ja jatkuvuus voidaan turvata.
Liito-oravien osalta arviointi on tehty siitä lähtökohdasta, että liito-oravien ydinalueet ja kulkuyhteydet otetaan huomioon riittävästi tarkemmassa suunnittelussa. Yleiskaavan vihersormet ja poikittaiset viheryhteydet sekä yleiskaavan valmistelun rinnalla tehty uusi luonnonsuojeluohjelma ja metsäverkostotarkastelu turvaavat osaltaan myös liito-oravan elinympäristöt. Ekologiseen verkostoon kohdistuvat vaikutukset liittyvät Keskuspuiston mahdolliseen kapenemiseen, Vantaanjokilaakson ekologiseen yhteyteen sekä poikittaisiin viheryhteyksiin.
Keskuspuistoa koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi
Valituksissa on vaadittu yleiskaavaratkaisun kumoamista Keskuspuistoon osoitetun uuden rakentamisen osalta maakuntakaavan ohjausvaikutusta, selvitysten riittävyyttä ja yleiskaavan sisältövaatimusten vastaisuutta koskevilla valitusperusteilla.
Maakuntakaavan ohjausvaikutus ja yleiskaavan sisältövaatimukset Hämeenlinnanväylän Keskuspuiston C2-alueen osalta
Uudenmaan maakuntakaavan selostuksesta ilmenee, että maakuntakaavan viherverkosto rakentuu pääkaupunkiseudun keskeiseltä alueelta lähtevistä säteittäisistä, keskuspuistotyyppisistä virkistysalueista ja niitä yhdistävistä viheryhteyksistä. Alueet ja yhteydet perustuvat pääosin vahvistettujen seutukaavojen virkistysalueisiin ja vahvistavat jo seutukaavoissa hyväksytyn pysyväisluonteisen rajauksen rakennettavien ja rakentamattomiksi jätettävien alueiden välillä.
Hallinto-oikeus toteaa, että se yleiskaavan kaavaselostuksessa mainittu seikka, että Hämeenlinnanväylän muuttaminen moottoritiestä kaupunkibulevardiksi rauhoittaisi osaltaan Keskuspuiston keskeiset alueet melulta, voi arvioijasta riippuen paikoin parantaa virkistysalueen soveltuvuutta maakuntakaavassa osoitettuun käyttötarkoitukseen eli yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että Hämeenlinnanväylän varteen maakuntakaavan virkistysalueelle on yleiskaavalla osoitettu nauhamaisesti noin kolmen kilometrin pituisella matkalla rakentamisen C2-aluetta, joka ulottuu Keskuspuistoon syvimmillään noin 300 metrin päähän Hämeenlinnanväylästä, yleiskaavan toteutuminen merkitsisi maakuntakaavassa osoitetun virkistysalueen supistumista ja myös kaventumista laajalti. Notorisena seikkana voidaan toisaalta todeta, että yleiskaavassa osoitettu uusi rakentaminen ja sen tuoma asukasmäärän kasvu lisää virkistysalueiden tarvetta. Kun rakentaminen pääkaupunkiseudulla yleensäkin vähentää yhtenäisiä virkistykseen käytettävissä olevia alueita, on maakuntakaavassa Keskuspuiston kohdalle osoitetun virkistysalueen seudullisen merkityksen katsottava korostuvan voimakkaasti. Tähän nähden ja kun otetaan myös huomioon Keskuspuiston merkitys maakuntakaavassa osoitetun viherjärjestelmän kannalta, kyseessä olevaa yleiskaavaratkaisua ei voida pitää maakuntakaavassa osoitetun maankäytön täsmentymisenä tai hyväksyttävänä eroavuutena maakuntakaavasta. Kun maakuntakaava ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, yleiskaava on Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardin viereen ja sen itäpuolelle osoitettujen C2-aluetta koskevan kaavamerkinnän osalta lainvastaisena kumottava.
(---)
Keskuspuiston yleiskaavaa koskeva lopputulos
Keskuspuiston alueelle ja maakuntakaavan virkistysalueelle osoitetut uudet C2-rakentamisalueet kumotaan maakuntakaavan vastaisena perusteluilla, jotka ilmenevät edellä maakuntakaavan ohjausvaikutusta kokevasta kohdasta.
(---)
7.3.11.3 Tuomarinkylän alue (valitukset (---), 13 (G ja hänen asiakumppaninsa), (---))
Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö
Tuomarinkylän kartano rakennuksineen sijoittuu yleiskaavassa virkistys- ja viheralueeksi osoitetulle alueelle. Valituksissa on kysymys kartanoalueen lounaispuolelle ja Tuusulanväylän väliselle alueelle osoitetusta asuntovaltaisesta A2-alueesta, joka rajoittuu etelässä asuntovaltaiseen jo rakentuneeseen A4-alueeseen. A2-alue rajoittuu lähikeskusta C3-merkintään, joka ulottuu Tuusulanväylän länsipuolelle asti. Virkistys- ja viheralueen sekä A2-alueen keskivaiheilta on lisäksi osoitettu itä-länsisuuntainen ja sijainniltaan ohjeellinen pikaraitiotie; joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Toinen vastaava pikaraitiotien runkoyhteys on osoitettu kulkemaan Tuusulanväylän suuntaisena. Viimeksi mainitun runkoyhteyden itäpuolelle on osoitettu sijainniltaan ohjeellinen baanaverkko, joka on pyöräliikenteen nopea runkoverkko. Lisäksi Tuomarinkylän virkistys- ja viheralueelta on osoitettu Tuusulanväylän länsipuolelle ulottuva viheryhteysmerkintä jatkuen Keskuspuistoon saakka. Merkintöjen sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.
Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset
Kehä I:n pohjoispuolinen alue Tuusulanväylän varrella on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueeksi. Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan muun ohella yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Taajamatoimintojen alue -merkintä ei estä maa- ja metsätalouskäytössä olevien alueiden säilyttämistä tarvittaessa nykyisessä käytössään.
Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta suunnitellaan asumisen, ympäristöönsä soveltuvien työpaikkatoimintojen sekä näihin liittyvien palveluiden ja toimintojen alueena. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen. Uusi rakentaminen ja muu maankäyttö on sopeutettava suunnittelulla ympäristöönsä tavalla, joka vahvistaa taajaman omaleimaisuutta ja turvaa ympäristö- ja luontoarvot sekä ottaa huomioon alueen kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet.
Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on toimintojen sijoittelulla ja alueiden käytön riittävällä tehokkuudella edistettävä pyöräilyä, jalankulkua ja joukkoliikennettä tukevaa yhdyskuntarakennetta. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava päivittäisten palveluiden saatavuus, riittävät ulkoilu- ja virkistysmahdollisuudet sekä pyöräily- ja jalankulkuyhteydet seudullisille virkistysalueille.
Tuomarinkylän kartanoa maakuntakaavan RKY 2009 -alueena ja Vantaanjokilaaksoa maisema-alueena koskeva selvitys
Tuomarinkylän kartanon alue on osoitettu Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa merkinnällä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Merkinnän kuvauksen mukaan ominaisuusmerkinnällä osoitetaan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta valtakunnallisesti merkittävät alueet, tiet ja kohteet RKY 2009). Alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen, sen kokonaisuus ja identiteetti ja turvattava merkittävien maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot. Maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen on turvattava myös osittain tai kokonaan keskustatoimintojen alueen kohdemerkinnän alle jäävillä alueilla ja kohteissa.
Lisäksi alueelle on jäänyt voimaan Uudenmaan maakuntakaavassa valtioneuvoston periaatepäätökseen 5.1.1995 perustuen osoitettu Vantaanjokilaakson (Helsinki, Vantaa, Tuusula) valtakunnallisesti arvokasta maisemakokonaisuutta kuvaava rajaus, joka jatkuu sekä edellä mainitun RKY 2009 rajauksen etelä- että pohjoispuolelle. Merkintää koskeva suunnittelumääräys on asiallisesti samansisältöinen kuin edellä selostettu Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeitä alueita koskeva suunnittelumääräys. Rajaus ulottuu osin myös Natura 2000 -verkostoon kuuluvan Vantaanjoen itäpuoliselle alueelle. Vantaanjoen länsipuolinen alue on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavan virkistysalueeksi.
Tuomarinkylän kartano sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009). Kohteen kuvauksen mukaan Tuomarinkylän kartano on Viaporin vaikutuksesta Helsingin seudulle syntyneitä upseerikartanoita ja kartanon päärakennus on esimerkki Carl Wijnbladin mallikirjan mukaan rakennetusta kustavilaisesta kartanotyypistä. Tuomarinkylän kartano vanhoine kartanorakennuksineen ja 1900-luvulla rakennettuine talousrakennuksineen ja puistoineen muodostaa Vantaanjokivarren kulttuurimaisemassa kartanolaitosta hyvin kuvastavan kokonaisuuden. Tuomarinkylän kartanoon eli Domarbyhyn tulee etelästä Vanhastakaupungista vanha tie, joka on varmaankin jatkunut Vantaanjoen yli Tapaninkylään ja yhtynyt siellä varsinaiseen "Hämeentiehen". Tuomarinkylän kartanon kustavilainen päärakennus on valmistunut 1790 ja piharakennukset ovat samalta ajalta. Matalarunkoista, tiilestä muurattua rakennusta kattaa mansardikatto. Alkuperäissuunnitelman mukaisesti pihapiirissä on päärakennuksen lisäksi neljä symmetrisesti sijoitettua siipirakennusta, kaikissa alunperin mansardikatot. Kolme siipirakennusta on säilynyt meidän päiviimme. Pihaneliön erottaa talouspihasta kiviaita portteineen. Kartanoon kuuluu samalta ajalta periytyvä ruutupuutarha sekä puisto 1800-luvun alusta. Tilanhoitajan hirsirakenteinen asuintalo ja kartanopihan pohjoispuolella sijaitsevan karjapihan rakennukset ovat 1800-luvun lopulta. Tuomarinkylän kartanon alueella on pääkaupunkiseudun ensimmäisen maailmansodan linnoitteista tukikohta XV, asema 1 ja 2. Kartanon peltojen ansiosta asemiin liittynyt laaja ampuma-ala on edelleen nähtävissä. Kartanon eteläpuolella olevaan asema 1:teen kuuluu juoksuhautoja ja ainoa ehjänä säilynyt katettu konekivääriasema sekä kaksi tähystysasemaa ja suojahuone. Kaikkien katoissa ovat säilyneet teräspalkit, jotka yleensä on räjäytetty irti metalliarvon vuoksi.
Kohteen nykykäytöstä todetaan muun ohella, että kartano on myyty vuonna 1917 Helsingin kaupungille. Kartanon päärakennus restauroitiin museoksi 1960-1961 kaupunginarkkitehti Taina Laineen suunnitelmin. Ulkoasultaan ja väritykseltään se ennallistettiin 1700-luvun lopun asuun. Museo avattiin yleisölle 1962. Helsingin kaupunki hoitaa ja viljelee kartanon maita. Kartanon entisessä tallissa ja navetassa toimivat ratsastuskoulut.
Tuomarinkylän aluetta koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi
Selvitysten riittävyys ja niiden huomioon ottaminen
Valituksissa on esitetty muun ohella, että selvitykset ja vaikutusarvioinnit ovat puutteellisia. Vaikutuksia visualisoivat karttapiirrokset ja ilmakuvahahmotelmat sisältävät useita virheitä ja puutteita. Asiakirjoista ei käy ilmi, miten alueen kulttuuri-, maisema- ja luontoarvot sekä harrastus- ja virkistyskäyttö on otettu huomioon RKY-alueen läpi osoitetun pikaraitioteiden osalta. Valituksen mukaan yleiskaava edellyttäisi selvityksiä vaikutuksista arvomaisemaan ja kulttuuriympäristöön, luonnonarvoihin, koirakeskuksen ja ratsastuskeskuksen toimintaa ja alueen tiestöön. Peltoalue on arvokasta linnustoaluetta samoin kuin peltoa reunustavat metsät. Alue on myös arvokasta lepakkoaluetta ja Lystikukkulalta on löydetty äärimmäisen uhanalaiseksi luokiteltu lahokaviosammal.
Kaavaselostuksessa on todettu vaikutusten osalta, että valtakunnallisesti arvokkaan Vantaanjokilaakson maisema-alueen keskeiset arvot: jokilaakson pitkät näkymät, pellot ja kartanoympäristöt, voidaan säilyttää. Raportissa Helsingin keskeisimmät muutosalueet on käyty läpi uuden yleiskaavan tuomat keskeisimmät maankäytön muutosmahdollisuudet ja niiden sijoittuminen kaupunkiin. Tarkastelut ovat olleet pääosin yleiskaavatasoisia ja ne kuvaavat maankäytön mahdollisia kehityssuuntia, eivät välttämättä tarkkoja lopullisia maankäyttöratkaisuja. Raportissa on todettu Torpparinmäki-Tuomarinkartanon osalta, että alue sijaitsee Keskuspuiston ja Helsinkipuiston kainalossa ja virkistyspalveluiltaan se on hyvin korkeatasoinen. Monipuolisten viheralueiden verkosto avautuu lähes joka ilmansuunnassa. Mikäli Uusipellon alue otetaan rakentamiskäyttöön, suosittu vinttikoirarata voitaisiin siirtää Tuomarinkartanon pohjoispuolelle.
Yleiskaavan luontovaikutuksia on selvitetty raportissa Luontovaikutusten arviointi (Ramboll Oy, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:39). Raportissa on todettu, että laajalla alueella alueidenkäyttöä ohjaava strateginen yleiskaava on yleispiirteinen, josta johtuen myös kaavan vaikutusten arviointi on tasoltaan yleispiirteinen. Linnuston osalta raportissa on todettu, että tausta-aineistona on muiden ohella käytetty Helsingin luontotietojärjestelmän linnustokohdeaineistoa. Kasvillisuuden osalta raportissa todetaan, että tietoja kasvillisuudesta on saatu Helsingin kaupungin luontotietojärjestelmästä, Eliölajit-tietojärjestelmästä sekä Helsingin kasvillisuutta käsittelevästä kirjallisuudesta.
Lepakkojen osalta raportissa todetaan, että Helsingin arvokkaat lepakkoalueet on kartoitettu vuonna 2003 ja niiden tilanne on päivitetty vuonna 2014. Helsingin lepakkolajisto ja tärkeät lepakkoalueet 2014 päivityksessä (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:38) ilmenee, että Tuomarinkylän kartanon alueelle sijaitsee paikallisesti arvokas (arvoluokka III) lepakkoalue, joka sijaitsee Tuomarinkartanossa ja käsittää Tuomarinkylän kartanon välittömän pihapiirin ja Lystikukkulan alueen. Lajeina on mainittu pohjanlepakko ja viiksisiippa. Vuoden 2014 kartoituksessa ei havaittu korvayökköä. Kuvauksen mukaan alue soveltuu lepakoille, koska siellä on vanhaa metsää, vanha kartanon pihapiiri sekä kotieläimiä, jotka houkuttelevat hyönteisiä. Lystikukkula on vanha linnoitusalue ja siellä on vanhaa maltillisesti hoidettua metsää, jossa havaittiin viiksisiippoja ja pohjanlepakkoja. Viiksisiippojen kannalta Lystikukkulan alueen vanhaa metsää ei kannattaisi hakata tai valaistusta lisätä.
Koko kaava-aluetta koskeva kaavamääräys edellyttää, että valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet ja valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt -teemakartalta. Lisäksi suunnittelussa tulee ottaa huomioon maakunnallisesti ja paikallisesti merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet sekä muinaismuistolain nojalla suojellut kohteet. Suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot. Lisäksi suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen.
Kun näiden yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjaavan kaavamääräysten lisäksi otetaan huomioon, että yleiskaavalla ei ole ratkaistu sen mahdollistaman rakentamisen tarkempaa laatua tai sijoittelua, kuten ei myöskään alueelle ohjeellisina osoitettujen pikaraitioteiden tarkkaa sijaintia, jo olevaan asuinalueeseen tukeutuvan lisärakentaminen mahdollistavan yleiskaavaratkaisun vaikutuksia on voitu riittävässä määrin arvioida kaavaa laadittaessa käytettävissä olleiden selvitysten pohjalta. Samasta syystä ja kun otetaan huomioon, että yleiskaavan selostus tai sen liitemateriaali eivät ole kaavan vahvistuvia osia, eri toteuttamisvaihtoehtojen eroja ja vaikutuksia kuvaavien piirrosten tai hahmotelmien mahdollisilla puutteilla ei ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä selvitysten riittävyyttä arvioitaessa. Erityiset luontoarvot on selvitetty riittävästi, kun otetaan huomioon yleiskaavan yleispiirteisyys ja se, että luontoarvot tulee ottaa huomioon alueelle asemakaavaa laadittaessa ja sitä seuraavassa lupamenettelyssä maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n, 54 §:n ja 197 §:n 1 momentin mukaisesti.
Maakuntakaavan ohjausvaikutus ja yleiskaavan sisältövaatimukset
Valituksissa on muun ohella esitetty, että kaavaratkaisu ohjaa Tuomarinkylän alueelle sen rakennetun kulttuuriympäristön luonteen kannalta liian raskasta rakentamista. Yleiskaavan kaavamääräykset eivät riittävästi ohjaa asemakaavoitusta siten, että Tuomarinkylän kartanon valtakunnallisesti merkittävät rakennetun ympäristön arvot voitaisiin ottaa huomioon tavalla, joka sovittaisi yhteen alueen valtakunnalliset kulttuuriympäristön arvot ja lisärakentamisen. Yleiskaava ei ota huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutusta viheralueen ja valtakunnallisesti merkittävän rakennetun ympäristön osalta. Yleiskaava ei mahdollista koirakeskuksen toiminnan jatkamista ja haittaa ratsastuskeskuksen nykyistäkin toimintaa merkittävästi. Ennalta määrittelemättömän ajan tieverkkoa käyttävään julkiseen liikenteeseen ja yksityisautoiluun tukeutuva kaavaratkaisu ei täytä liikenteen järjestämistä koskevaa sisältövaatimusta. Lisäksi valituksessa on esitetty, että yleiskaava on luottamuksensuojan ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen. Yleiskaava on ristiriidassa tuoreen asemakaavan ratsastus- ja koiratoiminnan jatkamista koskevien tavoitteiden kanssa.
Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavassa osoitettu A2-alue ulottuu RKY-rajauksen alueelle sen lounaisosassa Siliuksenmäen ja Uusipellon alueelle ja supistaa tältä osin kartanoalueeseen liittyviä avoimia peltoalueita. Toisaalta kaavaratkaisu mahdollistaa Vantaanjokilaakson valtakunnallisesti arvokkaaseen maisemakokonaisuuteen kuuluvien Vantaanjokeen rajautuvien peltoaukeitten ja avoimien jokimaisemien säilymisen rakentamisesta vapaana lukuun ottamatta alueelle osoitettua ohjeellista poikittaista pikaraitiotietä. Kun yleiskaavassa osoitetun rakentamisen vaikutukset eivät ole esteenä RKY-kuvauksessa tarkoitettujen Tuomarinkylän kartanon rakennusten arvon säilymiselle ja yleiskaavassa osoitettu laaja virkistys- ja viheralue varmistaa osaltaan sekä avoimien peltomaisemien että avoimien jokimaisemien säilymisen, hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaavan voidaan kokonaisuudessaan arvioiden katsoa olleen riittävästi ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että A2-merkintä käsittää asumisen lisäksi myös puistojen, virkistys- ja liikuntapalveluiden sekä lähipalveluiden alueet ja että koko kaava-aluetta koskeva määräys, joka edellyttää muun ohella maisema- ja kulttuuriympäristöarvojen huomioon ottamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, yleiskaavaratkaisua ei voida pitää myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen tai 9 kohdassa tarkoitetun virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevan sisältövaatimuksen vastaisena.
Valituksissa viitattu liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitettu sisältövaatimus ei ota kantaa siihen, millä tavoin tai millä välineellä liikenne ja erityisesti julkinen liikenne tulee järjestää. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti pidetty riittävänä, että kaavaratkaisun liikenne on vaikutusselvitysten perusteella järjestettävissä muun ohella alueen sijainti ja sen ympäristön olemassa oleva liikenneverkko huomioon ottaen lainmukaisella tavalla. Näin ollen ja kun otetaan huomioon, että nyt kysymyksessä oleva alue rajoittuu lännessä Tuusulanväylään ja etelässä Kehä I:een ja kaavassa osoitettu uusi rakentaminen liittyy suoraan jo rakentuneisiin alueisiin ja toimivaan liikenneverkkoon, kaavaratkaisu ei ole valituksessa esitetyillä perusteluilla liikenteen järjestämistä koskevan sisältövaatimuksen vastainen sen vuoksi, että kaavaan ei sisälly ajoitusmääräystä, joka varmistaisi sen, että kaavassa osoitetut raideyhteydet toteutetaan samanaikaisesti rakentamisen kanssa.
Kaupunginhallitus on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että rakentaminen on sijoitettu Uusipellon alueelle, joka on kulttuuriympäristön ydinalueiden kannalta syrjäinen. Yleiskaava ei estä Tuomarinkylän kartanon ratsastuskeskuksen kehittymistä eikä uuden maneesirakennuksen rakentamista. Lausunnon mukaan yleiskaavassa on pyritty turvaamaan nykyiset harrastustoiminnat, mutta myös kehittämään ja laajentamaan niitä. Ratkaisu edellyttää rakentamisen, harrastustoimintojen, pysäköinnin ja kulttuuriympäristöarvojen yhteensovittamista tarkemmassa suunnittelussa. Ratsastusreitistö on mahdollista säilyttää alueelle sijoitettavasta rakentamisesta huolimatta vaihtelevana ja monipuolisena. Turvallisuusnäkökulma reitistöjen osalta selvitetään tarkemmassa suunnittelussa.
Kun otetaan huomioon, että Tuomarinkylän kartanon ympäristöön osoitetut laajat virkistys- ja viheralueet lähtökohtaisesti jatkossakin mahdollistavat lukuisien eri toimintojen ja laajamittaisen ratsastustoiminnankin sijoittumisen alueelle, yleiskaavasta ei asiassa saadun selvityksen perusteella voida katsoa aiheutuvan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa sen vuoksi, että kaavan toteuttaminen saattaa johtaa siihen, että joidenkin toimintojen harjoittamisen edellytykset tietyllä alueella muuttuvat tai osa toiminnoista joudutaan mahdollisesti siirtämään toisaalle. Yleiskaavalla ei lopullisesti eikä muutoinkaan tarkemmin ratkaista sitä, mitä virkistystoimintoja alueella jatkossa on. Hallinto-oikeus toteaa, että asemakaavassa nro 12072 osoitetut alueet on yleiskaavassa osoitettu virkistys- ja viheralueeksi ja sijainniltaan ohjeellisen pikaraitiotien alueeksi. Tämän vuoksi ja asiassa saatu muu selvitys huomioon ottaen luottamuksen suojaan liittyvät näkökohdat eivät tule harkittaviksi.
Edellä lausuttu huomioon ottaen yleiskaavaratkaisu ei valituksenalaisen alueen osalta ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Näin ollen valitukset on hylättävä.
7.3.11.4 Puolustusvoimien käytössä olevat saaret (valitukset 5 (Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta), (---))
Yleiskaavassa osoitettu maankäyttö ja saaria koskevat maakuntakaavan määräykset
(---) Saaret Hintholma, Neitsytsaari, Hernesaari ja Itä-Villinki on osoitettu yleiskaavassa merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi. Saaret Kuusiluoto, Lehmäsaari ja Nuottasaari on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi. Mainittujen kaavamääräysten sisältö on selostettu edellä kokonaisuudessaan kohdassa 7.3.6. (---)
Melkin saari ja Villingin itäosa on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa merkinnällä EP/u puolustusvoimien alueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus on virkistys-, matkailu- ja/tai koulutustoiminta. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueet varataan puolustusvoimien käyttöön. Mikäli alue vapautuu puolustusvoimien käytöstä, se varataan virkistys-, matkailu- ja/tai koulutustoimintaan. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristö- ja luontoarvojen säilyminen.
Lisäksi Itä-Villinkiä koskee merkintä kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde.
Muiden saarten osalta maakuntakaavassa ei ole puolustusvoimien toimintaa koskevia kaavamerkintöjä tai -määräyksiä.
Puolustusvoimien saaria koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi
Valitusten keskeinen sisältö
Valituksissa on muun ohella esitetty, että Melkkiin osoitettu rakentaminen on maakuntakaavan vastaista ja maakuntakaavassa puolustusvoimien alueiksi osoitetut saaret Itä-Villinki ja Melkki olisi myös yleiskaavassa tullut osoittaa mainittuun tarkoitukseen. Näiden ja muidenkin saarten osalta yleiskaavan mukainen ratkaisu merkitä puolustusvoimien hallinnassa olevat saaret merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi, virkistys- ja viheralueeksi sekä asuntovaltaiseksi alueeksi on ristiriidassa myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kanssa. (---).
Melkki ja Itä-Villinki
(---)
Muut puolustusvoimien käytössä olevat saaret
Hallinto-oikeus toteaa, että sikäli kun asiassa nyt on kysymys, maakuntakaavassa ei ole puolustusvoimien toimintaa koskevia kaavamerkintöjä tai -määräyksiä muiden puolustusvoimien käytössä olevien saarien osalta. Voimassa oleva maakuntakaava on ensisijainen väline sovitettaessa valtakunnallisia maanpuolustusta ja rajavalvontaa koskevia erityistavoitteita yhteen alueidenkäyttöön liittyvien maakunnallisten ja paikallisten tavoitteiden kanssa. Valtakunnallinen erityistavoite on joka tapauksessa otettava huomioon mahdollista asemakaavaa laadittaessa.
Lisäksi kysymyksessä olevien saarten käyttäminen rakentamiseen ei ole mahdollista ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ja vasta tässä vaiheessa selviää, mihin yksittäistä yleiskaavassa merellisen virkistyksen ja matkailun merkinnällä osoitettua saarta voidaan käyttää. Näin ollen ja kun yleiskaavalla ei ole ratkaistu eikä voitukaan ratkaista, voiko näille puolustusvoimien käytössä oleville saarille viime kädessä sijoittua toimintoja, jotka voisivat olla ristiriidassa maanpuolustusta ja rajavalvontaa koskevien erityistavoitteiden kanssa, yleiskaavaratkaisua ei Hintholman, Neitsytsaaren, Hernesaaren, Kuusiluodon, Lehmäsaaren tai Nuottasaaren ole syytä kumota sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaavaa laadittaessa ei ole riittävästi otettu huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeita eikä turvattu niiden toimintamahdollisuuksia, siten kuin valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentti huomioon ottaen edellytetään. Tämän vuoksi puolustusvoimien valitus on näiden saarten osalta hylättävä.
Yleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole maakuntakaavan ohjausvaikutusta koskevilla valitusperusteilla lainvastainen muiden puolustusvoimien saaren osalta, vaikka yleiskaavassa ei ole puolustusvoimien käyttöä tai sen päättymistä koskevia ajoitusmääräyksiä.
(---)
Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö
Vartiosaaren keskiosa on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaiseksi alueeksi A2- ja A3-merkinnöillä ulottuen paikoin joko rantaan saakka tai lähelle rantaa. A2-alueen läpi kulkee merkinnällä pikaraitiotie osoitettu joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Lisäksi saaren läpi kulkevaksi on osoitettu baanaverkko, joka on pyöräliikenteen nopea runkoverkko. Kummankin yhteyden sijainti on osoitettu ohjeellisena. A2- ja A3-merkintöjen sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.
Koko kaava-aluetta koskevan yleismääräyksen mukaan valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet ja valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt-teemakartalta. Lisäksi suunnittelussa tulee ottaa huomioon maakunnallisesti ja paikallisesti merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet sekä muinaismuistolain nojalla suojellut kohteet. Suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot.
Koko kaava-alueita koskevan yleismääräyksen mukaan tämä yleiskaava ei korvaa Vartiosaaren osayleiskaavaa, mikäli se tulee voimaan ennen tätä yleiskaavaa.
Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja määräykset
Vartiosaaren alue on voimassa olevassa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu ominaisuusmerkinnällä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Maakuntakaavan mukaan alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen, sen kokonaisuus ja identiteetti ja turvattava merkittävien maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot.
Vartiosaarelle ei ole maakuntakaavassa osoitettu aluevarausmerkinnällä erityistä käyttötarkoitusta. Vartiosaari on siten niin sanottua valkoista aluetta, jota koskee maakuntakaavan erityinen Helsingin seudun valkoisia alueita koskeva suunnittelumääräys. Määräyksen mukaan alue on tarkoitettu ensisijaisesti maa- ja metsätalouden ja niitä tukevien sivuelinkeinojen käyttöön. Alueelle suuntautuvaa asuin- ja työpaikkarakentamista on ohjattava taajamatoimintojen alueelle ja kyliin. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa voidaan alueelle osoittaa muutakin vaikutuksiltaan paikallisesti merkittävää maankäyttöä. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on selvitettävä ja otettava huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteet, sekä maa- ja metsätaloudellisesti, ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät pelto-, metsä ja muut luontoalueet ja vältettävä niiden tarpeetonta pirstomista.
RKY 2009
Vartiosaari sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) osana kohdetta Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutus. Kohteen kuvauksessa todetaan muun ohella, että Helsingin lähisaaristoon höyrylaivareittien varteen syntynyt huvila-asutus ilmentää pääkaupunkilaisten 1800-luvulla alkanutta ja 1900-luvun alkupuolella laajentunutta kesäasumiskulttuuria. Monet edustavien huviloiden rakennuttajat ja asukkaat ovat lukeutuneet aikansa elinkeino- ja kulttuurielämän eliittiin, rakennusten ja puistojen suunnittelijat aikansa parhaimmistoon. Huvila-asutus on sijoittunut entisille kartanoiden maille höyrylaivareittien varrelle. Huviloiden päärakennuksiin liittyy mm. arvokkaita puistoja ja puutarhoja, huvimajoja, pelikenttiä, uimakoppeja ja laitureita.
Vartiosaaren huvila-alue koostuu rantoja kiertävästä pääosin 1900-luvun alun kesäkoti- ja huvila-asutuksesta sekä saaren sisäosien vanhasta pienimuotoisesta maatalousalueesta. Saaren monista edustavista huviloista mainittakoon ns. Waseniuksen hieno jugend-ajan huvila.
Kaavaratkaisun suhde voimassa olevaan maakuntakaavaan ja kaavaratkaisun tarkoitus kaavaselostuksen mukaan
Kaavaselostuksen mukaan uudessa yleiskaavassa Vartiosaaren alueen läpi on osoitettu kulkemaan sijainniltaan ohjeellinen pikaraitiotieyhteys ja tähän tukeutuen on alue merkitty keskiosaltaan asuntovaltaiseksi alueeksi ja reunoiltaan virkistys- ja viheralueeksi. Vartiosaaren osalta kysymys on maakuntakaavan tulkinnasta ja täsmentymisestä tai hyväksyttävästä perustellusta poikkeamisesta maakuntakaavasta. Suunniteltu maankäyttö on maakuntakaavaan tavoitteiden mukaista. Myös valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet velvoittavat erityisesti Helsingin seudulla, että varsinkin raideliikenteeseen tukeutuvaa ja eheytyvää yhdyskuntarakennetta on edistettävä, ehkäistävä irrallista hajarakentamista, täydennettävä olemassa olevaa kaupunkirakennetta, varmistettava riittävän asuntotuotannon turvaamiseksi tonttimaan riittävyys sekä varautua yhdyskuntarakentamisen edellyttämään raideliikenteen laajentamiseen.
Kaavaselostuksen mukaan Vartiosaaren osalta suunnittelu on edennyt osayleiskaavavaiheeseen. Osayleiskaavatyössä Vartiosaareen on suunniteltu raideliikenteen piiriin tukeutuva 5 000–7 000 asukkaan asuntoalue.
Vartiosaaren valmisteilla olevan osayleiskaavan mahdollistama uusi kaupunginosa keskustasta Vuosaareen johtavan raitiotieyhteyden varrella on Helsingin mittakaavassa paikallisesti merkittävää rakentamista, jolla ei ole seudullista merkitystä eikä seudullisia vaikutuksia. Saaren arvioitu asukasmäärä vastaa pääkaupunkiseudun nykyisestä väestöstä noin 0,5 % ja Helsingin väestömäärästä 1 %. Väestömäärä mahdollistaa Helsingin sisäisen raitiotieyhteyden laajentamisen Vartiosaaren kautta. Vartiosaaren yhdyskuntarakenteellinen asema keskellä Helsingin kaupunkirakennetta on paikallinen. Suunnitellulla maankäytöllä ei ole vaikutuksia muihin kuntiin. Maakuntakaavassa ei Vartiosaaren alueelle ole osoitettu seudullista viheryhteystarvetta. Alueen viheralueverkosto- ja yhteys on paikallinen.
Osayleiskaavatyön yhteydessä on tehty osayleiskaavatasoiset selvitykset kaikkien merkittävien suunnitteluratkaisujen ja vaikutusten osalta. Selvitykset ovat riittävät koko kaupunkia koskevan huomattavasti yleispiirteisemmän uuden yleiskaavan selvityksinä. Selvitykset on otettu huomioon tässä yleiskaavassa ja ne on liitetty yleiskaavan valmisteluaineistoon.
Kaavaselostuksen mukana uuden yleiskaavan määräysten mukaan suunnittelussa tulee ottaa maakuntakaavan ohjaamalla tavalla huomioon merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet ja sovittaa yhteen kaavan mukainen maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot. Määräysten mukaan vihersormien ja viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata. Osayleiskaavaehdotuksessa alueen maankäyttö on uutta yleiskaavaa tarkemmin sovitettu virkistys- ja kulttuuriarvojen kanssa siten, että arvot voidaan turvata. Vartiosaaren rakentamisella ei heikennetä alueen valtakunnallisia ja maakunnallisia arvoja.
Vartiosaarta koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi
Valituksissa on esitetty, että yleiskaava on maakuntakaavan, kulttuuriperintöä koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen. Edelleen valituksissa on katsottu, että alueelle osoitettu rakentaminen on siinä määrin laajamittaista, että se tulisi osoittaa taajamatoimintojen alueelle eikä sitä voida pitää maakuntakaavan tarkoittamalla tavalla paikallisesti merkittävänä edes Helsingin mittakaavassa. Lisäksi valituksissa on muun ohella katsottu, että alueen luontoarvot on selvitetty riittämättömästi ja että tehtyjä selvityksiä ei ole otettu huomioon.
Ympäristöministeriön 30.10.2014 vahvistamassa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa Vartiosaareen ei ole osoitettu kulttuuriympäristön vaalimista koskevan ominaisuusmerkinnän lisäksi aluevarausmerkinnällä erityistä käyttötarkoitusta, vaan se on niin sanottua valkoista aluetta.
Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan kaavaselostuksen mukaan maakuntakaavan alueita, joille ei ole osoitettu erityistä käyttötarkoitusta, kutsutaan valkoisiksi alueiksi. Nämä alueet ovat pääasiassa maa- ja metsätalousalueita maaseudulla ja saaristossa. Valkoisille alueille voi sijoittua paikallisesti merkittävää maankäyttöä, ja niiden suunnittelusta päättää kunta. Se, ovatko maankäyttö ja sen vaikutukset paikallisia vai maakunnallisia, on aina arvioitava tapauskohtaisesti sekä suunnittelualueesta että sille suunniteltavasta maankäytöstä riippuen. Kunnan on alueen käytöstä päättäessään otettava huomioon maakuntakaavassa alueelle esitetyt ominaisuusmerkinnät suunnittelumääräyksineen. Valkoisia alueita koskevassa vaikutusten arvioinnissa on lisäksi todettu muun ohella, että valkoisia alueita koskeva määräys ja suositus voivat vahvistaa yhdyskuntarakenteen toimivuutta parantamalla muun muassa palvelujen tarjontaa taajamissa ja niiden säilymistä kylissä. Lisäksi ne mahdollistavat infrastruktuurin tehokkaamman käytön ohjatessaan uutta rakentamista nykyisen yhdyskuntarakenteen yhteyteen. Muutos edistää pelto-, metsä- ja muiden luontoalueiden säilymistä yhtenäisempinä. Tämä voi parantaa maa- ja metsätalouden toimintaedellytyksiä ja siten myös arvokkaiden kulttuuriympäristö- ja maisemakokonaisuuksien säilymistä.
Hallinto-oikeus toteaa, että arvioitaessa sitä, millaista rakentamista maakuntakaavassa on paikallisesti merkittävällä rakentamisella tarkoitettu, on otettava huomioon ensinnäkin maakuntakaavassa alueelle esitetyt ominaisuusmerkinnät suunnittelumääräyksineen. Vartiosaari on yleiskaavaa laadittaessa ohjeena olleessa maakuntakaavassa osoitettu ominaisuusmerkinnällä valtakunnallisesti merkittäväksi kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeäksi alueeksi ilman, että alueelle olisi samalla osoitettu ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelevää aluevarausmerkintää, jonka tarkoituksena olisi ollut varautua asuntorakentamiseen. Hallinto-oikeus toteaa, että tällaista merkintää ei sisälly myöskään sittemmin 24.5.2017 hyväksyttyyn Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavaan, joka ei vielä ole lainvoimainen.
Lisäksi tulkinnassa voidaan ottaa huomioon se, että maakuntakaavassa on taajamatoimintojen alueiden lisäksi erikseen osoitettu tiivistettäviksi tarkoitetut alueet. Tällaisia Vartiosaaren lähialueella sijaitsevia alueita ovat muun ohella Laajasalo, Yliskylä, Herttoniemi, Itäkeskus, Rastila ja Vuosaari. Tiivistettäviä alueita koskevan maakuntakaavan merkinnän kuvauksen mukaan kysymyksessä on kehittämisperiaate-merkintä, jolla osoitetaan tiivistettävät taajama- ja keskustatoimintojen alueet, jotka tukeutuvat kestävään liikennejärjestelmään. Arvioitaessa sitä, millaista rakentamista nyt kysymyksessä olevalle alueelle on valkoisia alueita koskevan määräyksen perusteella tarkoitettu voitavan sijoittaa, merkitystä voidaan antaa myös sille, että maakuntakaavassa ei ole osoitettu liikenteen yhteystarvetta Vartiosaareen, kuten esimerkiksi välillä Keskusta–Laajasalo on tehty.
Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavassa Vartiosaareen on osoitettu asumiseen tarkoitettuja aluevarauksia siten, että sinne voisi yleiskaavan kaavaselostuksen ja siinä viitatun osayleiskaavan kaavaselostuksen mukaan saarella nyt asuvien parinkymmenen asukkaan lisäksi sijoittua noin 5 000–7 000 uutta asukasta tukeutuen uuteen raideliikenteeseen perustuvaan joukkoliikenneratkaisuun. Yleiskaavassa saaren keskiosaan osoitettujen A2-alueiden korttelitehokkuus on pääasiassa 1,0–2,0 A2-alueella ja pääasiassa 0,4–1,2 A3-alueella. Perustellusti korttelikohtainen tehokkuus voi olla näitä suurempikin. Alueiden pinta-alasta keskimäärin 60 % tai enemmän on korttelimaata.
Maakuntakaavaratkaisun tarkoituksena on edellä lausuttu huomioon ottaen ollut yhdyskuntarakenteen tiivistäminen ja rakennustehokkuuden lisääminen muualle kuin nyt kysymyksessä olevalle Vartiosaaren alueelle. Yleiskaavaratkaisussa, jonka tarkoituksena on mahdollistaa Vartiosaareen valtakunnallisesti merkittävälle kulttuuriympäristöalueelle huomattava määrä asuntorakentamista, joka tehokkuudeltaan vastaisi jo ennestään tiiviisti rakennettujen ja jo toteutuneiden liikenneyhteyksien varrella sijoittuvien alueiden tehokkuutta, ei Vartiosaarta koskeva maakuntakaavan ominaisuusmerkintä huomioon ottaen voida katsoa olevan kysymys Helsingin seudun valkoisia alueita koskevassa suunnittelumääräyksessä tarkoitetusta pelkästään paikallisesti merkittävästä maankäytöstä, vaan sillä on katsottava olevan myös laajempia vaikutuksia.
Arvioitaessa sitä, onko kaava-asiakirjoissa esitetty riittävät perusteet aluetta koskevasta maakuntakaavaratkaisusta poikkeamiseksi, ratkaisevaa on se, turvaako valituksenalainen yleiskaavaratkaisu maakuntakaavassa osoitetun RKY-ominaisuusmerkinnän tarkoittamat arvot. Hallinto-oikeus toteaa, ettei edellä mainitun ominaisuusmerkinnän huomioon ottaminen sinällään edellytä alueen jättämistä uudesta rakentamisesta vapaaksi.
Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavan yleismääräys valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden ja valtakunnallisesti merkittävien rakennettujen kulttuuriympäristöjen huomioon ottamisesta turvaa osaltaan alueen kulttuurihistoriallisten arvojen huomioon ottamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Samaan aikaan yleiskaavan ohjausvaikutus edellyttää kuitenkin myös sitä, että kaikille rakentamiseen tarkoitetulle alueille on voitava myös asemakaavaa laadittaessa osoittaa asuntorakentamista yleiskaavassa osoitetussa laajuudessa. Tavoitteena olevan rakentamisen määrä ja rakentamiseen osoitettujen alueiden laajuus sekä kysymyksessä olevaan alueeseen liittyvät arvot huomioon ottaen jo yleiskaavaa laadittaessa on tullut selvittää ja varmistua muun ohella siitä, että tiiveydeltään keskusta-alueita vastaavat uuden rakentamisen alueet ovat toteuttavissa ja sovitettavissa yhteen tavalla, joka turvaa alueen maisema- ja kulttuuriympäristöä koskevat arvot.
Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavassa ei ole yleispiirteisyydestä johtuen annettu rakentamista koskevia määräyksiä, mikä erityisesti yhdessä kaavassa käytetyn pikselitekniikan kanssa vaikeuttaa olennaisesti maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitettujen yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymisen arvioimista sekä johtaa siihen, että alueen arvojen turvaaminen jää riippumaan siitä, millainen asemakaava alueelle laaditaan. Vartiosaaren kulttuuriympäristöarvot ja aluetta koskevat maakuntakaavamääräykset huomioon ottaen arvojen turvaamista ei hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ole voitu jättää vasta asemakaavoituksessa ratkaistavaksi, vaan jo yleiskaavaa laadittaessa olisi tullut joko kaavaratkaisun sisällön tai kaavamääräysten kautta varmistaa, että kulttuuriympäristöä koskevan ominaisuusmerkinnän tarkoittamat arvot tulevat asianmukaisesti turvatuiksi.
Näin ollen ja kun otetaan huomioon Vartiosaaren maakuntakaavassa todetut valtakunnallisesti merkittävään rakennettuun kulttuuriympäristöön liittyvät arvot sekä alueen luontoarvot, ratkaisua ei voida pitää myöskään maakuntakaavassa osoitetun maankäytön täsmentymisenä tai hyväksyttävänä eroavuutena maakuntakaavasta. Maakuntakaavassa esitetystä ratkaisusta poikkeamiseksi ei siten ole esitetty riittäviä perusteita. Toisin kuin kaavaselostuksessa esitetään Helsingin seutua koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osalta, myöskään Helsingin seudun erityistavoitteita ei voida tulkita niin, että ne puoltaisivat kokonaan uusien asuinalueiden osoittamista maakuntakaavan taajamatoimintojen tai tiivistettäväksi tarkoitettujen alueiden ulkopuolelle ja maakuntakaavan valkoiselle alueelle.
Kun maakuntakaava ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, on kaupunginvaltuuston päätös lainvastainen. Koska Vartiosaareen osoitettu asumisen, liikenneratkaisujen ja yleiskaavassa osoitettujen muiden ratkaisujen on tarkoitettu muodostavan suunnittelullinen kokonaisuus, on yleiskaava kumottava tältä osin kokonaisuudessaan.
Kun otetaan huomioon, että päätös on Vartiosaaren osalta kumottu edellä mainituin perusteluin, ei muista valitusperusteista ole tarpeen enemmälti lausua.
Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö
Ramsinniemen keskiosa on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaiseksi A2-alueeksi. A2-alueen läpi kulkee merkinnällä pikaraitiotie osoitettu joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Lisäksi niemen läpi kulkevaksi on osoitettu niin sanottu baanaverkko, joka on pyöräliikenteen nopea runkoverkko. Kummankin yhteyden sijainti on osoitettu ohjeellisena. Muilta osin Ramsinniemi on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi. Merkintöjen tarkempi sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.
Oikeusvaikutteisella Kaupunkiluonto-teemakartalla on Ramsinniemen pohjoisosaan osoitettu luonnonsuojelualueet ja luonnonsuojelulain rauhoitetut luontotyypit sekä suojeltavaksi tarkoitetut alueet.
Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja määräykset
Ramsinniemen alue on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu pienehköltä osin luonnonsuojelualueeksi ja muilta osin kokonaisuudessaan virkistysalueeksi.
Luonnonsuojelualueita koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä on osoitettu luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltaviksi tarkoitettuja alueita. Niitä ovat kansallispuistot, luonnonpuistot ja muut luonnonsuojelualueet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Luonnonsuojelualueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan suojelualueiksi osoitetuille alueille ei saa suunnitella toimenpiteitä, jotka vaarantavat tai heikentävät niitä luonto- ja ympäristöarvoja, joiden perusteella alueesta on muodostettu luonnonsuojelualue tai tavoitteena on perustaa siitä sellainen. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus.
Virkistysalueita koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä on osoitettu yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetut alueet. Merkintä sisältää virkistysalueella olemassa olevat sekä yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeelliset kokoojakadut ja vastaavat yhdystiet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Virkistysalueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. Virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta. Virkistysalueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä ja yhdyskuntateknisen huollon laitteita ja rakenteita. Välttämättömien väylien suunnittelussa on turvattava virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetön ja turvallinen jatkuminen.
Kaavaratkaisun perustelut kaavaselostuksen mukaan
Kaavaselostuksen mukaan Ramsinniemi on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa, oikeastaan Uudenmaan maakuntakaavassa, pääosin virkistysaluetta, (Rastasniemessä on luonnonsuojelualuemerkintä). Maakuntakaavaselostuksen mukaan aluevarausmerkinnät osoittavat alueen pääasiallisen käyttötarkoituksen, joten myös muut maankäyttömuodot ovat alueella sallittuja.
Ramsinniemi on yleiskaavassa asuntovaltaista aluetta ja virkistys- ja viheraluetta ja sen läpi kulkee ohjeellinen pikaraitiotieyhteys. Ramsinniemen osalta on kysymys hyväksyttävästä eroavuudesta maakuntakaavasta. Yleiskaavan kaavamääräykset turvaavat maisema- ja kulttuuriarvot sekä luonnonsuojelualueen ja Ramsinniemen virkistyskäytön.
Yleiskaavan mukainen maankäyttö Ramsinniemen osalta on Vartiosaaren tavoin maakuntakaavan tavoitteiden ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaista. Kyseessä on rakentaminen tulevan raideliikenneyhteyden varaan ja siten tiivistetään kaupunkia kestävästi joukkoliikenneyhteyksien äärellä. Yleiskaava turvaa myös virkistys- ja viheryhteydet Laajasalon, Vartiosaaren, Ramsinniemen ja Meri-Rastilan kautta koko Itä-Helsingin kulttuuripuiston alueella.
Ramsinniemeä koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi
Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaava on Ramsinniemen osalta maakuntakaavan, valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen.
Arvioitaessa sitä, onko maakuntakaavan ohjausvaikutus otettu riittävästi huomioon, on maakuntakaavassa osoitetun aluevarauksen ohella vastaavasti kuin Vartiosaaren osalta otettava huomioon, että tiivistettäviksi tarkoitetut alueet on osoitettu toisaalle ja että tältäkään osin maakuntakaavaan ei sisälly yhteystarvetta Ramsinniemestä Vartiosaareen.
Maakuntakaavaratkaisun tarkoituksena on edellä lausuttu huomioon ottaen ollut yhdyskuntarakenteen ja rakennustehokkuuden lisääminen muualle kuin nyt kysymyksessä olevalle alueelle. Yleiskaavaratkaisua, jonka tarkoituksena on mahdollistaa Ramsinniemeen merkittävää uutta asuntorakentamista, ei voida pitää Uudenmaan maakuntakaavassa Ramsinniemen alueelle osoitettujen virkistyskäyttötarkoituksen täsmentymisenä eikä sitä voida pitää myöskään hyväksyttävänä eroavuutena maakuntakaavasta. Toisin kuin kaavaselostuksessa esitetään valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osalta, myöskään Helsingin seudun erityistavoitteita ei voida tulkita niin, että ne puoltaisivat uusien ja raitioliikenteeseen perustuvien asuinalueiden osoittamista maakuntakaavan taajamatoimintojen tai tiivistettäväksi tarkoitettujen alueiden ulkopuolelle ja maakuntakaavan virkistysalueelle.
Kun otetaan huomioon se, että yleiskaavassa Ramsinniemen alueelle osoitettu uusi rakentaminen sijoittuisi maakuntakaavassa virkistysalueeksi ja osin luonnonsuojelualueeksi varatulle alueelle sekä näiden varausten merkitys maakuntakaavan viherjärjestelmän kannalta, maakuntakaava ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, yleiskaava on Ramsinniemen osalta lainvastaisena kumottava. Koska Ramsinniemeen osoitetun asuminen, virkistys- ja viheralueiden sekä liikenneratkaisujen on tarkoitettu muodostavan suunnittelullinen kokonaisuus, joka olisi liittynyt Vartiosaaren vastaaviin ratkaisuihin, on yleiskaava kumottava Ramsinniemen osalta kokonaisuudessaan.
Kun otetaan huomioon, että päätös on Ramsinniemen osalta kumottu edellä mainituin perusteluin, ei muista valitusperusteista ole tarpeen enemmälti lausua.
7.3.11.9 Malmin lentokenttä (valitukset (---), 22 (L),
(---), 36 (Malmin lentoaseman ystävät ry), (---))
Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö
Lentoaseman ja kiitoratojen alue on osoitettu yleiskaavassa lähikeskusta C3-merkinnällä. Idässä ja koillisessa C3-merkintä rajoittuu virkistys- ja viheralueeksi osoitettuun alueeseen ja muilta osin C3-aluetta ympäröi laajahko asuntovaltaisen alueen A2-merkinnällä osoitettu alue. Mainittujen merkintöjen tarkempi sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.
C3-alueen keski- ja pohjoispään kohdalle on osoitettu virkistys- ja viheralueen kautta kulkeva viheryhteys. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on laajojen virkistysalueiden välinen, sijainniltaan ohjeellinen yhteys, viherakseli tai puistojen sarja, joka palvelee virkistys- ja/tai ekologisena yhteytenä. Alueiden suunnittelussa viheralueet tulee liittää luontevasti toisiinsa. Kulttuuri-, maisema- ja luontoarvojen säilyminen, viheryhteyksien yhtenäisyys ja jatkuvuus sekä ekologinen kytkeytyneisyys on otettava huomioon. Yhteyden luonne voi vaihdella rakennetusta puistomaiseen ja luonnonmukaiseen. Tarvittaessa rakennetaan vihersiltoja tai -alikulkuja.
Lisäksi C3-alueen läpi kulkee merkinnällä pikaraitiotie osoitettu yhteys. Kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Sijainti on ohjeellinen. Yhteys haarautuu C3-alueen pohjoisosassa siten, että toinen haara jatkuu pohjoiseen ja toinen länteen.
Lisäksi yleiskaavassa on määrätty, että virkistys- ja viheralueilla suunnittelussa tulee turvata kulttuurihistoriallisten ja maisemallisten arvojen säilyminen sekä ottaa huomioon ja turvata luonnon monimuotoisuuden, ekosysteemipalvelujen kehittämisen, luonnonsuojelun ja ekologisen verkoston sekä metsäverkoston kannalta tärkeät alueet. Edelleen yleiskaavassa on määrätty, että valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon kulttuuriympäristöt teemakartalta. Malmin lentoaseman alue on osoitettu teemakartalla, jonka kaavamääräyksen mukaan valtakunnallisesti merkittävillä maisema- ja kulttuuriympäristöalueilla valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon suunnittelussa. Suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot. Yksityiskohtaisessa suunnittelussa tulee selvittää ajankohtainen päätöstilanne.
Kaavaratkaisun tarkoitus ja liittyminen yleiskaavan muihin ratkaisuihin sekä keskeisimmät vaikutukset kaavaselostuksen mukaan
Malmin lentokentän alue yksi yleiskaavassa osoitetuista 19 lähikeskustan alueesta. Kaavaselostuksen mukaan Malmin lentokenttäalueelle voidaan rakentaa jopa noin 25 000 asukkaan kaupunginosa. Tämän uuden alueen rakentuminen vaikuttaa merkittävästi myös Malmin nykyiseen rakenteeseen ja koko koilliseen Helsinkiin. Kaavaselostuksen mukaan Jokeri 2 kytkee Malmin lentokentän alueen tehokkaasti raideliikenneverkkoon, muun muassa uuden Malmin eritasoliittymän kautta. Malmi–Kivikon eritasoliittymä Lahdenväylällä, Kehä I:n ja Porvoonväylän välillä, yhdistää puolestaan Malmin lentokenttäalueen, Tattariharjun ja Kivikon suoraan pääväyläverkkoon.
Helsingin yleiskaava heikentää yleisilmailun edellytyksiä Helsingissä. Tämä johtuu yleiskaavan esittämästä maankäytön muutoksesta Malmin lentokentälle, joka on nykyisellään Suomen merkittävin yleisilmailun lentokenttä. Yleiskaavaratkaisu perustuu valtion aiemmin tekemään päätökseen lentotoiminnan lakkauttamisesta Malmin lentokentällä. Valtioneuvosto päätti 3.4.2014 julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2015–18. Siinä linjattiin, että Malmin lentokenttä otetaan asuntokäyttöön ja että valtion toiminnot lopetetaan kenttäalueella mahdollisimman nopeasti, viimeistään vuoteen 2020 mennessä. Oikeuskansleri vahvisti vielä päätöksen vuoden 2015 syyskuussa. Finavia on päättänyt lopettaa toimintansa Malmin lentokentällä vuoden 2016 lopussa.
Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja määräykset
Malmin lentoaseman alue on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu liikennealueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus on taajamatoimintojen alue. Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan Malmin lentokenttäalue, joka toimii liikennealueena siihen asti, kunnes korvaava sijaintipaikka tai Malmin lentokentän toimintojen sijoittaminen olemassa oleville kentille ja tukikohtiin on ratkaistu. Alueen ensisijaiseen käyttötarkoitusmerkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleisilmailulentokentäksi. Kun alueen käyttö lentokenttätoimintaan päättyy, se varataan taajamatoimintojen alueeksi.
Liikennealueen ulkopuoliset alueet on osoitettu taajamatoimintojen alueeksi. Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Aluetta koskevassa suunnittelumääräyksessä on muun ohella määrätty, että aluetta suunnitellaan asumisen, ympäristöönsä soveltuvien työpaikkatoimintojen sekä näihin liittyvien palveluiden ja toimintojen alueena. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen. Uusi rakentaminen ja muu maankäyttö on sopeutettava suunnittelulla ympäristöönsä tavalla, joka vahvistaa taajaman omaleimaisuutta ja turvaa ympäristö- ja luontoarvot sekä ottaa huomioon alueen kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota hulevesien hallintaan ja varauduttava sään ääri-ilmiöihin.
Alueen käyttöä suunniteltaessa on huolehdittava siitä, että rakentaminen tai muu käyttö ei yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa aiheuta aluevaraukseen rajoittuvalla tai alueen läheisyydessä sijaitsevalla Natura 2000 -verkostoon kuuluvalla tai valtioneuvoston verkostoon ehdottamalla alueella sellaisia haitallisia vaikutuksia veden laatuun, määrään, vesitasapainoon tai vesialueen pohjaolosuhteisiin eikä sellaisia melu- tai muita häiriöitä, jotka merkittävästi heikentävät alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.
Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on toimintojen sijoittelulla ja alueiden käytön riittävällä tehokkuudella edistettävä pyöräilyä, jalankulkua ja joukkoliikennettä tukevaa yhdyskuntarakennetta.
Alue on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu merkinnällä kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Merkinnän kuvauksen mukaan ominaisuusmerkinnällä osoitetaan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta valtakunnallisesti merkittävät alueet, tiet ja kohteet (RKY 2009). Alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen, sen kokonaisuus ja identiteetti ja turvattava merkittävien maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot. Maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen on turvattava myös osittain tai kokonaan keskustatoimintojen alueen kohdemerkinnän alle jäävillä alueilla ja kohteissa.
Lentokenttäalueen ympärille on osoitettu lentomelualue merkinnällä lme-M. Merkinnän kuvauksen mukaan kysymyksessä olevalla ominaisuusmerkinnällä osoitetaan Helsingin Malmin lentokentän melualue, jolla melutaso (LAeq 7–22) on yli 55 dB. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueella on toimintojen sijoittelun ja rakennusten rakenteiden yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava lentomelu huomioon, kunnes Malmin lentokentän toiminta päättyy.
Malmin lentoasema RKY 2009 -alueena
Malmin lentokenttä sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009). Kohteen kuvauksen mukaan:
Malmin lentoasema on pääkaupunkiseudun ensimmäinen siviililentoliikenteen maalentoasema, joka on yhdistänyt maamme kansainväliseen lentoliikenteeseen. Malmin lentoasema on rakennushallituksen toteuttamaa dynaamista ja funktionaalista rakentamista – kuin symbolina lentämisen ennakkoluulottomuudelle. Terminaali on kansainvälisestikin arvioiden harvinaisen hyvin alkuperäisessä asussa ja käytössä säilynyt 1930-luvun lentoasemarakennus.
Malmin lentoasema on valittu kansainvälisen DOCOMOMO-järjestön hyväksymään valikoimaan suomalaisen modernismin merkkiteoksia 1920-luvun lopulta 1970-luvulle.
Kokeellinen teräsbetoniseinärakenne on mahdollistanut mm. nauhaikkunat ympäri koko sylinterinmuotoisen terminaalirakennuksen. Terminaali tarjoaa lentomatkustajille modernit puitteet ja lentoaseman toiminnalle lyhyet etäisyydet liikennealueille sekä hyvät näköalat. Kolmikerroksisen pyöreäpohjaisen päärakennuksen keskellä on koko rakennuksen korkuinen kattovalaistu asemahalli. Pyöreästä rungosta erkanee kaksi matalaa siipeä toisiinsa nähden suorassa kulmassa. Pohjakerroksessa ovat olleet mm. tulli, lentoyhtiöt, poliisi sekä käytävät saapuville ja lähteville matkustajille. Toisen kerroksen ravintolasta on yhteys siipirakennusten kattoterasseille ja kerroksen ympäri kiertävälle parvekkeelle ulkoilmaravintolaan. Kolmannessa kerroksessa on asemapäällikön tilat, ylimpänä lennonjohtotorni ja kattoterassi henkilökunnalle.
Terminaalirakennuksen lisäksi kenttäkokonaisuuteen kuuluvat lentokonehalli ja kiitoradat. Ensimmäiset neljä betonikiitorataa olivat 800 metrin mittaisia. 1940 olympialaisten takia pääkiitorata on jatkettu 1400-metriseksi. Kiitoratoja on sittemmin laajennettu ja päällystetty uudelleen.
Malmin lentokentän alueen yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi
Korvaavan kentän puuttuminen
Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaava on valtion kehysriihen 2014 päätösten vastainen, koska päätöksen mukaan Malmin lentokentän toiminnalle tulee löytää vaihtoehtoinen toimintapa. Malmin lentokenttäalue, joka toimii liikennealueena siihen asti, kunnes korvaava sijaintipaikka tai Malmin lentokentän toimintojen sijoittaminen olemassa oleville kentille ja tukikohtiin on ratkaistu.
Hallinto-oikeus toteaa, että korvaavan kentän löytymiseen liittyvät kysymykset, siltä osin kuin kysymys on kentän sijoittamisesta muualle kuin Helsingin alueelle, eivät voi tulla ratkaistuksi valituksenalaisella yleiskaavalla. Toisaalta se, että korvaavaa ratkaisua ei ainakaan toistaiseksi ole löydetty, ei rajoita kaupungin maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvaa toimivaltaa päättää alueelleen laadittavasta kaavasta.
Uuden meluselvityksen merkitys
Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaavassa käytetyt Malmin lentokentän meluselvitykset vuosilta 1993 ja 2003 ovat vanhentuneita. Vuoden 2016 mallinnuksen mukaan lentomelualue on vain noin neljännes yleiskaavan valmistelussa käytetystä 485 hehtaarista, joten Malmin lentokentän lähialueelle voitaisiin kaavoittaa runsaasti asuntorakentamista ja silti säilyttää lentoasema ilmailukäytössä.
Yleiskaavan nimenomaisena tarkoituksena on kaupungin kaavoittajana tekemän harkinnan mukaisesti Malmin lentokentän ottaminen asuinkäyttöön siten, että lentokenttätoiminta kokonaisuudessaan nykyisellä paikallaan lakkaa. Tähän nähden lentomeluselvityksiä ei voida pitää riittämättöminä. Yleiskaavapäätös ei ole lainvastainen, sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että viimeisin meluselvitys valittajien mukaan olisi mahdollistanut sen, että lähialueille olisi ollut melualueen pienentyminen huomioon ottaen mahdollista kaavoittaa sekä runsaasti asuntorakentamista että säilyttää lentoasema ilmailukäytössä.
Selvitysten riittävyys rakennettavuuden osalta
Valituksissa on muun ohella esitetty, että selvitykset ovat riittämättömät alueen rakennettavuutta, hule- ja pohjavesien hallintaa koskevilta osin. Edelleen valituksissa on katsottu, että asuinrakentamisen edellyttämässä stabilointi- ja paalutustyössä liikkeelle lähtevät saviliejumassat ja teollisuusalueelta mahdollisesti valuneet ympäristömyrkyt päätyisivät väistämättä äärimmäisen uhanalaisen meritaimenen kutupuroksi kunnostettuun Longinojaan, joka laskee Vantaanjokeen, jossa elää luontodirektiivin liitteen IV tiukkaa suojelua edellyttävä vuollejokisimpukka.
Yleiskaava-alueiden rakennettavuutta on maaperän, pohjaveden ja hulevesien osalta selvitetty raportissa Teknistaloudellinen suunnittelu (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvitys 2015:3). Malmin lentokenttäalueen rakennettavuuden selvityksen yhteenvedossa on todettu muun ohella seuraavaa: alue on normaalisti rakennettavaa savialuetta; rakennukset voidaan perustaa tavanomaisia menetelmiä käyttäen; painumaherkät alueet vaativat maaperän lujittamista ja kitkamaa-alueilla maanvarainen perustaminen on mahdollista. Pohjaveden osalta selvityksessä on muun ohella todettu, että pohjaveden pinnan taso pitää säilyttää ennallaan.
Kaavaselostuksessa on todettu muun ohella, että rakennettavuudeltaan heikommatkin alueet voidaan riittävällä tehokkuudella toteutettuna nähdä toteuttamiskelpoisina huolimatta korkeista maa- ja pohjarakentamiskustannuksista. Johtopäätöksenä kaavaselostuksessa on esitetty, että maaperä ei aseta rajoitteita yleiskaavaehdotuksenmukaiselle maankäytölle.
Natura-arvioinnissa, joka on laadittu Ramboll Finland Oy:ssä Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston toimiseksiannosta (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:2), on Vantaanjoen (FI0100104) osalta todettu johtopäätöksinä muun ohella, että yleiskaavan vaikutukset Vantaanjoen Natura-alueeseen muodostuvat valuma-alueilla tapahtuvista muutoksista, jotka vaikuttavat Vantaanjokeen valuvan huleveden määrään ja laatuun. Lisäksi lisääntyvä virkistyskäyttö voi aiheuttaa kulumista ja eroosiota jokivarressa. Vuollejokisimpukkaan kohdistuvien vaikutusten osalta keskeisin tekijä on kiintoaineksen määrä vedessä, johon voidaan vaikuttaa uusien rakentamisalueiden hulevesien laatuun vaikuttavalla käsittelyllä (mm. laskeutusaltailla ja vesien suodatuksella). Lievennystoimet huomioiden yleiskaavassa osoitettu rakentaminen on mahdollista toteuttaa siten, että vuollejokisimpukkaan kohdistuvat vaikutukset jäävät vähäisiksi.
Hallinto-oikeus toteaa, että kaavassa osoitetulla tavanomaisella asuinrakentamisella ei selvitysten perusteella ennalta arvioituna ole sellaisia ympäristövaikutuksia, että niitä olisi erikseen tullut selvittää enemmälti kuin edellä mainituissa selvityksissä on tehty jo yleiskaavaa laadittaessa. Näin ollen, ja kun vasta asemakaavavaiheessa on käytettävissä riittävän yksityiskohtaista tietoa rakentamisesta ja sen sijoittumisesta alueelle, rakennettavuuteen ja maaperän puhdistamistarpeeseen liittyvät kysymykset on voitu jättää yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tarkemmin selvitettäväksi. Kun koko kaava-aluetta koskeva yleismääräys lisäksi edellyttää, että merkittäviä vaikutuksia aiheuttavien maankäytön muutosten yhteydessä tulee laatia hulevesien hallintasuunnitelma, kaavan voidaan katsoa perustuvan maaperän, pohjaveden ja hulevesien osalta riittäviin selvityksiin.
Rakentamisen mahdollisesti vaatimien tavanomaista tasoa kalliimpien rakentamisratkaisujen tai maaperän mahdollisen puhdistamistarpeen kustannusten osalta kysymys on tarkoituksenmukaisuudesta, joka ei voi tulla hallinto-oikeuden arvioitavaksi kaavavalituksia tutkittaessa.
Selvitysten riittävyys ja niiden huomioon ottaminen luontoarvojen osalta
Valituksissa on muun ohella esitetty, että selvitykset ovat lepakoiden ja liito-oravan osalta riittämättömiä ja että tehtyjä selvityksiä ei ole otettu huomioon. Alueella ei ole tehty luontoarvoihin liittyvää tutkimusta, vaikka alueella on harvinainen niittybiotooppi. Lisäksi Tattarisuon lehtoalueen päälle esitetty rakentaminen on lainvastaisena kumottava.
Yleiskaavan luontovaikutuksia on selvitetty raportissa Luontovaikutusten arviointi (Ramboll Oy, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:39).
Lepakoiden osalta raportissa todetaan muun ohella, että lepakoiden esiintymistä koskevat tiedot ovat Wermundsenin (2014) laatimasta raporttiluonnoksesta "Helsingin tärkeät lepakkoalueet vuonna 2014". Pohjatietoina on hyödynnetty myös Yrjö Siivosen aiemmin laatimaa raporttia "Helsingin lepakkolajisto ja tärkeät lepakkoalueet vuonna 2003". Hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä oleva alue ei kuulu selvityksessä Helsingin lepakkolajisto ja tärkeät lepakkoalueet vuonna 2014 (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:38) mainittuihin Helsingin tärkeimpiin lepakkoalueisiin.
Liito-oravien osalta raportissa todetaan, että liito-oravan esiintymistä koskevat tiedot ovat Environ (Lammi & Routasuo) keväällä 2014 laatimasta selvityksestä Helsingin luoteisosan liito-oravakartoitus 2014. Helsingin alueelta ei ole aikaisemmin laadittu liito-oravaselvityksiä. Vuonna 2014 laadittu selvitys ei kata yleiskaava-aluetta kokonaisuudessaan, vaan selvitys on laadittu alueelle, jolla liito-oravien esiintyminen arvioitiin todennäköisimmäksi.
Liito-oravien esiintymistä on selvitetty tarkemmin raportissa Helsingin liito-oravakartoitus 2016 (Helsingin kaupungin ympäristökeskuksen julkaisuja 7/2016). Raportissa todetaan, että kysymyksessä oleva uusintainventointi keväällä 2016 osoitti Luoteis-Helsingin liito-oravakannan kasvaneen nopeasti. Kaksi vuotta aiemmin todetuista 12 liito-oravaesiintymästä 11 oli edelleen asuttuna, ja uusia liito-oravan asuttamia metsiköitä löytyi aiemmin tutkituilta alueilta peräti 28. Esiintymien määrä on kolminkertaistunut kahdessa vuodessa. Liito-oravia on eniten Keskuspuistossa. Useita elinalueita on myös Meilahdessa ja Munkkivuoren–Talin alueella. Keskuspuiston itäpuolella laji tavattiin Kumpulassa, Veräjämäellä, Pihlajamäessä ja Malmilla.
Malmin alueen osalta raportissa todetaan muun ohella, että Malmin lentokentän lounaispuolelta löytyi liito-oravan jätöksiä kahdesta paikasta, Sepänmäeltä ja Tattariharjuntien eteläpuolelta. Sepänmäen pohjoisrinteen metsäalueen (nro 48) länsiosa on varttuvaa–varttunutta haapavaltaista metsää, jossa on sekapuuna jonkin verran kuusta. Metsän itäosa on kuusivaltaisempaa, mutta haapaa on myös runsaasti. Metsikön itäreunassa Tullivuorentien varrella on joitain varttuneita haapoja. Liito-oravalle sopiva metsä jatkuu Tullivuorentien itäpuolelle, jossa on lehtipuustoa, etenkin varttunutta haapaa, mutta myös raitaa, tuomea ja koivua. Liito-oravan jätöksiä löytyi tien länsipuolelta kuuden haavan ja kolmen kuusen alta. Tullivuorentien itäpuolelta jätöksiä löytyi yhden pihahaavan alta tien varresta sekä yhden haavan alta kauempana tiestä. Lentokentän eteläpuolella Tattariharjuntien varrella on pieni metsikkö varttunutta haavikkoa, jossa on sekapuuna mm. harmaaleppää ja tuomea. Liito-oravien jätöksiä löytyi kahden haavan tyveltä (alue 49).
Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV(a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Kaikki Suomessa esiintyvät lepakot ja liito-orava ovat luontodirektiivin liitteessä IV(a) tarkoitettuja lajeja. Sinänsä pelkästään se seikka, että jokin alue on tyypillisesti mainittujen lajien elinalueeksi soveltuvaa, ei merkitse, että alueella olisi luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin säännöksessä tarkoitettu lisääntymis- ja levähdyspaikka, sillä luonnonsuojelulain 49 § ei velvoita suojelemaan lajin elinympäristöä kokonaan eikä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikalla myöskään tarkoiteta koko lajin reviirinään käyttämää aluetta.
Myös oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin tarkoittama suoraan lain nojalla voimassa oleva siinä tarkoitettujen eläinten luonnossa selvästi havaittavien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto voi koskea vain verrattain suppeita alueita. Siten sanottu kielto ei sinänsä voi estää laajojen metsä- ja muiden alueiden käytön yleispiirteistä suunnittelua yleiskaavalla. Hävittämis- ja heikentämiskielto on lisäksi otettava huomioon muun muassa asemakaavaa alueelle hyväksyttäessä ja rakennuslupia myönnettäessä. Edellä lausuttuun nähden alueen osoittamiselle yleiskaavassa rakentamiseen käytettäväksi ei ole estettä, jos luonnossa havaittavien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen säilyminen kaavaa toteutettaessa voidaan turvata ja sovittaa yhteen luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettujen eläinten suojelu muiden maankäyttötarpeiden kanssa.
Hallinto-oikeus toteaa, että käytettävissä olevien lepakkoselvitysten riittävyyttä arvioitaessa on valituksissa esitetyillä tavoin otettava huomioon muun ohella se, että valituksissa viitatut selvitysalueiden rajaukset ovat osaltaan saattaneet vaikuttaa havaintojen kattavuuteen. Vastaavasti liito-oravan esiintymisestä lentokenttäalueen lounais- ja eteläpuolella, on saatu uutta tietoa varsin myöhäisessä vaiheessa kaavaprosessia. Kun otetaan huomioon, että näiden lajien tiedossa olevien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen säilyminen on mahdollista varmistaa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja sekä se, että yleiskaavan rakentamismerkintöjä koskevat kaavamääräykset käsittävät rakentamiseen käytettävien alueiden lisäksi muun ohella puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueita, selvitysten perusteella voidaan riittävässä määrin arvioida yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymistä luonnonympäristön vaalimisen osalta.
Kun edellä viitatun C3-aluetta koskevan kaavamääräyksen ja suoraan lain nojalla voimassa olevan hävittämis- ja heikentämiskiellon lisäksi otetaan huomioon se, että koko kaava-aluetta koskevat yleismääräykset edellyttävät muun ohella, että suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen, kaavamääräykset mahdollistavat lepakoiden ja liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen sekä niiden välisten yhteyksien huomioon ottamisen alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, yleiskaavan hyväksymispäätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että siinä ei olisi otettu riittävästi huomioon alueella esiintyviä lepakoita tai liito-oravaa.
Niittybiotoopin osalta selvityksessä 2014:39 on todettu, että kaikki niityt ja avoimet elinympäristöt eivät ole kuitenkaan perinnebiotooppeja, vaan niittyihin kuuluu myös uudempia elinympäristöjä, kuten käytöstä poistuneille pelloille muodostuneita niittyjä. Helsingissä on myös uudempia ihmistoiminnan vaikutuksesta syntyneitä avoimia elinympäristöjä ja niittyjä. Näistä luontoarvoiltaan merkittävimpiä ovat mm. Malmin lentokentän ympäristöön muodostuneet lentokenttäkäytöstä huolimatta luontoarvoiltaan (linnusto, hyönteiset) merkittävät niityt.
Tattarisuon lehtoalueen osalta on Helsingin ylläpitämässä luontotietojärjestelmässä kohteen Tattarisuo (M63/13) kohdekuvauksessa todettu, että Malmin lentokentän itäreunan metsäalueella oleva kohde on hyvin monipuolinen ja rehevä lehto- ja kangasmetsäalue. Kohde kuuluu arvoluokkaan II–III.
Kun otetaan huomioon koko kaava-aluetta koskevat yleismääräykset siitä, että suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen, kaavamääräykset mahdollistavat luonnon arvojen välttämättömän huomioon ottamisen alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Yleiskaavan hyväksymispäätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että siinä ei olisi selvitetty ja otettu riittävästi huomioon alueella olevaa niittybiotooppia ja lehtoaluetta.
Uhanalaisten lajien esiintyminen rakentamiseen osoitetulla alueella
Valituksissa on muun ohella esitetty, että äärimmäisen uhanalaisen heinäkurpan esiintymistä alueella ei ole otettu huomioon. Valituksissa on muun ohella esitetty, että tehdyt perhosselvitykset on sivuutettu päätöksenteossa.
Linnustovaikutusten arviointi on yleiskaavan luontovaikutuksia koskevan raportin mukaan painottunut yleiskaavan rakennettavien alueiden elinympäristöjen menetyksiin. Muiden vaikutusten kohdalla arviointi on yleiskaavan yleispiirteisyyden vuoksi epävarmempaa ja tuo esille riskejä, jotka todennäköisesti toteutuisivat tavoitteena olevilla asukas- ja työpaikkamäärillä. Yleiskaava muuttaisi osaa Helsingin tärkeistä linnustoalueista: suurimmat muutokset kohdistuisivat Malmin lentokentälle, Ramsinniemeen, Vartiokylänlahden metsiin sekä Viikkiin. Ihmistoiminnan vaikutuksesta syntyneinä avoimina elinympäristöinä ja niittyinä on mainittu Malmin lentokentän ympäristöön muodostuneet lentokenttäkäytöstä huolimatta luontoarvoiltaan (linnusto, hyönteiset) merkittävät niityt.
Yleiskaavan aiheuttamista muutoksista selvityksessä todetaan muun ohella, että yleiskaava muuttaisi maankäytön kautta osaa tärkeistä linnustoalueista. Suhteellisesti suurimmat maankäytön muutokset kohdistuisivat Malmin lentokentälle sekä Ramsinniemen ja Vartiokylänlahden metsiin. Malmilla vaikutukset kohdistuisivat mm. alueellisesti uhanalaiseen kuoviin. Lentokentän pohjoispuolella sijaitsevat Tattarisuon pellot ovat lisäksi ainakin aiemmin olleet keltavästäräkin (VU) ja peltosirkun (CR) elinympäristöä.
Johtopäätöksinä on todettu muun ohella, että lajitasolla linnustovaikutusten arvioidaan jäävän paikallisiksi, eikä yleiskaava vaikuta yksittäisten lajien maakunnallisiin tai valtakunnallisiin kantoihin. Kaavan toteutumisen jälkeen linnustovaikutuksista merkittävimpiä ovat lisääntyneen virkistyskäytön ja liikenteen häiriövaikutukset.
Edellä mainitussa luontovaikutuksia koskevassa raportissa todetaan, että strategisen yleiskaavan yleispiirteisestä tarkastelutasosta johtuen hyönteiset on rajattu tämän arvioinnin ulkopuolelle. Näin ollen myös vaikutukset luontodirektiivin liitteen IV(a) hyönteislajeihin tulevat arvioitaviksi osayleiskaavojen ja asemakaavojen yhteydessä. Helsingin kaupungin alueella kesällä 2014 toteutetussa luontodirektiivin liitteen IV(a) hyönteislajien selvityksessä (Ympäristötutkimus Yrjölä 2014) ei tehty havaintoja luontodirektiivin sudenkorento- tai päiväperhoslajeista.
Sikäli kuin valituksissa on muutoin viitattu uhanalaisiin eliölajeihin, hallinto-oikeus toteaa, että luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää erityisesti suojeltavaksi lajiksi sellainen uhanalainen eliölaji, jonka häviämisuhka on ilmeinen. Ympäristöministeriön on tarvittaessa laadittava ohjelma erityisesti suojeltavan lajin kannan tai kantojen elvyttämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitettu kielto tulee voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille.
Asiassa saadun selvityksen mukaan nyt kysymyksessä olevalla alueella ei ole tehty päätöksiä, joilla olisi edellä mainitun 47 §:n nojalla määritelty minkään erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikkojen rajoja.
Valituksissa viitattu heinäkurppaa koskeva selvitys Heinäkurpan esiintyminen Malmin lentokentän alueella syksyllä 2016 on tehty niin myöhäisessä vaiheessa (päivätty 25.10.2016), että se ei käytännössä ole voinut vaikuttaa kaavaratkaisun sisältöön. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että uhanalaisen lajin esiintyminen kaava-alueella ei sellaisenaan muodosta estettä sille, etteikö aluetta voitaisi osoittaa yleispiirteisellä yleiskaavalla sellaisen alueen osaksi, joka mahdollistaa alueelle rakentamisen lisäksi muitakin käyttötarkoituksia, kysymys ei ole sellaisesta puutteesta, joka estäisi yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymisen arvioinnin. Näin ollen ja kun yleiskaavan C3- ja A2-alueita koskevat kaavamääräykset käsittävät rakentamiseen käytettävien alueiden lisäksi muun ohella puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueita ja koko kaava-aluetta koskeva yleismääräys edellyttää muun ohella, että jatkosuunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen, yleiskaavaratkaisu ei ole lainvastainen sillä valituksissa esitetyllä perusteella, että uhanalaisten lajien esiintymistä alueella ei olisi riittävästi selvitetty. Mainitut kaavamääräykset huomioon ottaen yleiskaavaa ei voida pitää myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen vastaisena.
Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden, maakuntakaavan ohjausvaikutuksen sekä yleiskaavan sisältövaatimusten huomioon ottaminen
Valituksissa on muun ohella esitetty, että valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ei ole otettu huomioon ja että yleiskaava on ristiriidassa maakuntakaavan kanssa. Vielä valituksissa on esitetty, että kaavamääräykset eivät ohjaa asemakaavoitusta siten, että Malmin lentokentän valtakunnallisesti merkittävät rakennetun ympäristön arvot otetaan huomioon.
Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on tullut ottaa huomioon maakuntakaavaa laadittaessa. Maakuntakaavan määräyksistä ilmenee, että alueen kulttuuriarvot ja sen asuinrakentamiseen liittyvät tavoitteet on siinä pyritty sovittamaan yhteen.
Hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaavan RKY 2009-aluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Maakuntakaavan liikennealuetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan, kun alueen käyttö lentokenttätoimintaan päättyy, se varataan taajamatoimintojen alueeksi. Hallinto-oikeus toteaa, että Helsingin kaupunki on ostanut myös lentoaseman kiinteistön maa-alueen vuonna 2014 ja Finavia on lopettanut toimintansa Malmin lentokentällä vuoden 2016 lopussa. Edellä kerrottu huomioon ottaen alueen käytön maakuntakaavamääräyksen tarkoittamaan lentokenttätoimintaan on katsottava päättyneen ja sanotussa tilanteessa maakuntakaavan mukaiseksi ensisijaiseksi maankäyttömuodon määritteleväksi aluevarausmerkinnäksi on näin ollen tullut taajamatoimintojen alue aiemman liikennealueen sijaan. Kun otetaan huomioon, että Malmin lentokentän alue on osoitettu C3- ja A2-merkinnöillä lähikeskustan ja asuntovaltaisen alueen alueiksi, jotka käsittävät muun ohella puistot, virkistysalueet ja kaupunkikulttuurin alueet sekä lisäksi koko kaava-aluetta koskeva määräys, joka edellyttää muun ohella maisema- ja kulttuuriympäristöarvojen huomioon ottamista ja yhteen sovittamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, yleiskaavassa esitetylle ratkaisulle on ollut riittävät perusteet ja kaavaa laadittaessa on siten riittävästi otettu huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaavan ohjausvaikutus. Voidaan arvioida, että paitsi lentoasemarakennus ja lentokonehallit niin myös kulttuuriarvojen säilymisen kannata tärkeät kiitotiet ja alueen maisemallinen avoimuus on mahdollista tarpeellisessa määrin turvata jatkosuunnittelussa. Näin ollen yleiskaava ei ole lainvastainen edellä mainittuihin näkökohtiin liittyvillä valitusperusteilla.
Kun edellä lausutun lisäksi otetaan huomioon, että kaavassa on erikseen osoitettu C3-alueen itäpuolelle virkistys- ja viheralue sekä se, että kaavaratkaisu mahdollistaa lentokenttärakennusten ja rakennelmien säilyttämisen, yleiskaava ei ole valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen tai 9 kohdassa tarkoitetun virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevan sisältövaatimuksen vastainen.
Hallinto-oikeus toteaa, että lentokenttätoiminnan lakkaamisesta tai siirtymisestä toisaalle ei tässä tapauksessa voi maanomistusolosuhteet huomioon ottaen aiheutua maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa maanomistajalle. Se seikka, että toimintojen lakkaaminen tai siirtyminen toisaalle vaikuttaa alueen nykyisten toimijoiden mahdollisuuksiin harjoittaa lentotoimintaa tai tähän liittyviä toimintoja, ei muodosta laissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.
Lopputulos Malmin lentokentän alueen osalta
Edellä lausutuilla perusteilla Malmin lentokentän alueelle osoitettua yleiskaavaa koskevat valitukset on hylättävä.
7.3.11.10 Ilmalan varikkoalue (---)
Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö
Veturitien ja pääradan välinen alue on osoitettu yleiskaavassa kantakaupunki C2-merkinnällä keskusta-alueeksi.
C2-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi. Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muutoksissa on varmistettava kantakaupungille ominaisen, toiminnallisesti monipuolisen ja sekoittuneen rakenteen säilyminen sekä liike- ja toimitilojen riittävä määrä. Käyttötarkoituksen muutosten yhteydessä tulee tehdä alueellinen tarkastelu. Aluetta kehitetään kestävien kulkumuotojen, erityisesti kävelyn ja pyöräilyn, ehdoilla. Kaupunkibulevardeihin rajautuvilla alueilla korttelitehokkuus tulee olla pääsääntöisesti yli 1,8 ja keskeisten katujen varsilla kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi.
Idässä C2-alue rajoittuu eteläpäänsä osalta asuntovaltaiseen A4-alueeseen ja pohjoispäänsä osalta Tuusulanväylään. Lännessä C2-alue rajoittuu merkinnällä kaupunkibulevardi osoitetuksi liikenneväyläksi. Kaupunkibulevardi on osoitettu yhtymään Tuusulanväylään C2-alueen pohjoispuolelle siten, että väylä jatkuu kaupunkibulevardina Kehä I:n liittymään asti.
C2-alueen keskivaiheille on osoitettu nykyinen päärata merkinnällä "rautatie asemineen" sekä pääradasta pohjoiseen haarautuva "raideliikenteen yhteystarve", jota koskevan kaavamääräyksen mukaan yhteys voidaan toteuttaa pikaraitiotienä, metrona tai rautatienä. Varauksen tarkentaminen edellyttää maankäytön ja liikenteen selvityksiä.
Veturitien länsipuolelle sijoittuva Ilmalan junavarikon alue on osoitettu kaavassa merkinnällä yhdyskuntateknisen huollon alue. Aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään yhdyskuntateknisen huollon, tietoliikenteen ja liikenteen käyttöön. Alueelle saa rakentaa liikenteen hoidon ja yhdyskuntateknisen huollon kannalta tarpeellisia tiloja ja laitteita. Liike- ja palvelukeskustan alue C1 on osoitettu Koskelantien eteläpuolelle.
Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset
Valituksessa tarkoitettu alue sijoittuu eteläosastaan Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan keskustatoimintojen alueelle ja pohjoisosastaan Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueeksi osoitetulle alueelle. Aluetta koskee myös Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan tiivistettävää aluetta koskeva merkintä.
Keskustatoimintojen aluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan aluevarausmerkinnällä osoitetaan Helsingin pääkeskuksessa sijaitseva valtakunnankeskus ja valtakunnallisten palvelu-, hallinto- ja muiden toimintojen alue niihin liittyvine liikennealueineen ja puistoineen. Alue voi sisältää myös asumista. Suunnittelumääräyksessä on muun ohella määrätty, että kohdemerkinnällä osoitettujen keskustatoimintojen alueiden sijainti ja laajuus on määriteltävä yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa siten, että alueet muodostavat toiminnallisesti yhtenäisen keskustahakuisiin toimintoihin painottuvan kokonaisuuden.
Taajamatoimintojen aluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta suunnitellaan asumisen, ympäristöönsä soveltuvien työpaikkatoimintojen sekä näihin liittyvien palveluiden ja toimintojen alueena. Lisäksi suunnittelumääräys edellyttää muun ohella, että kunnan yleis- ja asemakaavoituksessa on otettava huomioon ja turvattava seudullisiin tarveselvityksiin perustuvat riittävät varikkoalueet joukkoliikenteen varikoille. Suunniteltaessa muuta maankäyttöä olemassa olevien varikoiden alueille on varmistettava, että korvaava varikkokapasiteetti on toteutettu ennen olemassa olevan varikon toiminnan päättymistä.
Tiivistettävää aluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan tiivistettävät taajama- ja keskustatoimintojen alueet, jotka tukeutuvat kestävään liikennejärjestelmään. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta on suunniteltava joukkoliikenteeseen, kävelyyn ja pyöräilyyn tukeutuvana kyseisen taajaman muuta aluetta tehokkaammin rakennettavana alueena. Yhdyskuntarakennetta tiivistettäessä on kiinnitettävä huomiota erityisesti alueen ominaispiirteisiin ja kulttuuriympäristöön, elinympäristön laatuun, ekologisen verkoston toimivuuteen sekä lähivirkistysalueiden riittävyyteen.
Kaavaratkaisun perustelut kaavaselostuksen mukaan
Kaavaselostuksessa todetaan valituksessa tarkoitettujen raideliikenneyhteyksien osalta muun ohella, että Helsingissä varaudutaan kansainvälistymisen jatkumiseen ja kansainvälisen liikenteen kasvuun. Lentorata kytkee Helsingin keskustan ja Pasilan suoralla maanalaisella rautatieyhteydellä Helsinki-Vantaan lentoasemaan. Lentorata palvelee tehokkaasti myös lentoaseman ja muun Suomen välistä liikkumista. Tulevaisuudessa myös Tallinnaan saattaa päästä raiteilla rautatien jatkuessa Helsingistä tunnelissa Tallinnaan ja edelleen Keski-Eurooppaan. Tallinnan rautatieyhteyden sekä suoran lentoasemaradan varsinainen sijainti selviää tarkemmassa suunnittelussa.
Kaavaselostuksessa on kaavaratkaisun tarkoittamien muiden liikenneratkaisujen osalta todettu muun ohella, että pääväyläverkon maanpäällisiä uusia osia ovat Tuusulanväylän kääntö, eritasoliittymä Lahdenväylällä sekä Kehä II:n jatke. Tuusulanväylä käännetään Käpylän aseman kohdalta Pasilan ratapihalle, tarkempi linjaus ratkaistaan myöhemmin. Edelleen kaavaselostuksessa todetaan, että Tuusulanväylän pääsuunnan kääntäminen Veturitielle mahdollistaa sujuvamman liittymisen Hakamäentielle ja keventää Mäkelänkadun liikennemääriä.
Ilmalan varikkoalueen yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi
Liikennevirasto on vaatinut, että yleiskaava kumotaan Ilmalan varikkoalueen itäpuolelle Hakamäentien, Veturitien, pääradan ja Käpylän aseman väliin osoitetun kantakaupunki C2-alueen osalta. Liikennevirasto on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että C2-merkintä ei turvaa riittävällä tavalla valtakunnallisesti ja seudullisesti merkittävän varikkoalueen toimintaa, kehittämistä ja laajenemistarpeita. Yleiskaavassa ei ole kyseisen alueen osalta riittävällä tavalla varauduttu varikkoalueen kehittämisen ja uusien tunneliratojen (Lentorata ja Tallinnan tunneliyhteys) päättymiskohtien tarpeisiin.
Liikenneviraston mukaan Ilmalan nykyisin käytössä oleva varikkoalue on tämänhetkisen raideliikenteen tarpeisiin nähden riittävä, mutta raideliikenteen kasvu edellyttää liikenteelle välttämättömien varikkoalueiden lisäämistä. Kaavaselostuksesta, kuten myös kaupunginhallituksen lausunnosta ilmenee, että pääkaupunkiseudun väkiluvun kasvusta seuraava joukkoliikenteen kapasiteetin lisätarve on tarkoitus ratkaista alueesta riippuen joko pääosin tai ainakin suurelta osin raideliikenteeseen perustuvilla ratkaisuilla. Kapasiteetin kasvu perustuisi osaltaan siis myös junaliikenteeseen. Kaavaselostuksesta tai kaupunginhallituksen lausunnosta ei kuitenkaan ilmene, miten kaavaratkaisun lähtökohtana olevaan junaliikenteen kasvuun on junamäärien lisäämisen tai liikennöinnin edellyttämien varikkoalueiden vaatimien lisätilantarpeiden osalta tarkoitus varautua. Epäselväksi jää myös, minne varikkoalueet voisivat Liikenneviraston valituksessa esitetyt seikat huomioon ottaen siirtyä, jos nykyinen toiminta alueella lakkaisi kaupunginhallituksen lausunnossa viitatulla tavalla. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että C2-kaavamerkintä ei mahdollista Liikenneviraston valituksessa viitattujen toimintojen sijoittamista kysymyksessä olevalle C2-alueelle eikä yleiskaavaan sisälly ajoitusmääräystä, jossa C2-alueen toteutuminen olisi kytketty nykyisten toimintojen lakkaamiseen tai korvaavien sijaintien löytymiseen, yleiskaavaa laadittaessa ei ole maakuntakaavan edellyttämällä tavalla tarveselvityksiin perustuen turvattu riittäviä varikkoalueita esimerkiksi siinä tilanteessa, että yleiskaavassa osoitetut liikenteeseen liittyvät varaukset toteutuvat ja junaliikenteen määrät kasvavat kaavaratkaisuun liittyvien oletusten mukaisesti. Maankäyttöä suunniteltaessa ei myöskään ole varmistettu sitä, että korvaava varikkokapasiteetti olisi toteutettavissa siinä tapauksessa, että olemassa olevan varikon toiminta olisi päättymässä.
Edellä lausuttu huomioon ottaen kaavaratkaisua ei valituksenalaisilta osin voida pitää myöskään olemassa olevien pääliikenneyhteyksien ja -verkostojen kehittämistä ja olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen turvaamista koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden 4.5 kohdan yleis- ja erityistavoitteiden mukaisena, kun otetaan huomioon, että näiden tavoitteiden toteutuminen edellyttää myös ratojen käytön välttämättömänä edellytyksenä olevien varikkoalueiden tulee sijaita riittävän lähellä muita toimintoja.
Kun maakuntakaava ei ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, eikä kaavaa laadittaessa myöskään ole otettu valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita siten kuin maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentti edellyttää, yleiskaava on kumottava Liikenneviraston valituksen mukaisesti Veturitien ja pääradan väliin sijoittuvan C2-alueen osalta.
7.3.11.11 Vanhankaupunginlahti (valitukset (---), 23 (Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue), (---), 33 (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani) ja 37 (Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry))
Yleiskaavassa valituksenalaisille alueille osoitettu maankäyttö ja Natura-alueita koskevat kaavamääräykset
Valituksissa tarkoitettu uusi Viikin peltoalueisiin kohdistuva maankäyttö, A2- ja A4-alueet, sijoittuu Viikintien eteläpuolella olevan Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle.
Jo rakentunut alue on osoitettu yleiskaavassa A3-merkinnällä asuntovaltaiseksi alueeksi. Mainittu A3-alue rajoittuu puolestaan lännessä ja idässä asuntovaltaisiin A2-alueisiin ja etelässä asuntovaltaiseen A4-alueeseen. A2-ja A3-merkintöjä koskevat kaavamääräykset on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.
Alueelle on osoitettu myös Viikintien suuntainen Viikinkaaren kautta kulkeva pikaraitiotie eli ohjeellinen joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Runkoyhteyden eteläpuolelle on lisäksi osoitettu ohjeellisena baanaverkko eli pyöräliikenteen nopea runkoverkko.
Edellä tarkoitetut uudet asuinalueet liittyvät pikaraitiotien pohjoispuolelle osoitettuihin uusiin asuinalueisiin, jotka puolestaan rajoittuvat jo rakentuneisiin alueisiin. Muissa valituksissa tarkoitetuille alueille sijoittuvassa rakentamisessa on kysymys jo olevaan asuinrakentamiseen liittyvästä täydennysrakentamisesta tai vähäisestä laajentamisesta. Pornaistenniemessä yleiskaavassa osoitettu C2-alue ulottuu osin Pornaistenniemen tervaleppälehdon alueelle.
Koko kaava-aluetta koskevien määräysten mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon kaupunkiluonto-teemakartalta. Virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen. Pääkartan määräyksellä viitataan Natura-alueiden osalta kaupunkiluonto-teemakartan Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden rajauksiin ja määräykseen, jonka mukaan suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.
Aluetta koskevat maakuntakaavamääräykset
Viikintie kulkee alueella, joka on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu lähinnä taajamatoimintojen alueeksi. Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet.
Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Taajamatoimintojen alue -me