KHO:2018:151

Maankäyttö ja rakentaminen – Yleiskaava – Yleiskaavan esittämistapa – Yleiskaavan oikeusvaikutukset – Selvitysten riittävyys – Rakennusoikeuden mitoitus – Maakuntakaavan ohjausvaikutus – Liikenteen järjestäminen – Kaupunkibulevardit – Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY) – Malmin lentoasema – Natura 2000 -verkosto – Heikentämiskielto – Natura-arviointi

Vuosikirjanumero: KHO:2018:151
Antopäivä: 8.11.2018
Taltionumero: 5179
Diaarinumero: 1082/1/18, 1093/1/18, 1094/1/18, 1095/1/18, 1096/1/18, 1097/1/18, 1099/1/18, 1101/1/18, 1102/1/18 ja 1104/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:151

1. Yleiskaavan esittämistapa ja yleiskaavan oikeusvaikutukset

Helsingin yleiskaavan kaavakartta oli laadittu mittakaavaan 1:30 000 ja se muodostui 100 metriä x 100 metrin ruuduista. Ruuduista muodostuvat alueet kuvasivat alueen pääkäyttötarkoitusta, eikä alueilla yleiskaavan kaavamääräyksen mukaan ollut tarkkaa rajaa, vaan vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö oli sovitettava yhteen niin, että syntyi toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tuli turvata. Yleiskaavakarttaa tarkennettiin kahdeksalla teemakartalla, joista kaksi oli osin oikeusvaikutteisia.

Yleiskaavassa rakennusoikeus oli mitoitettu. Rakentamistehokkuus rakentamiseen osoitetuilla alueilla oli osoitettu korttelitehokkuutena siten, että joillekin alueille oli osoitettu enimmäistehokkuus, joillekin alueille niin sanottu tehokkuushaarukka ja joillekin alueille vähimmäistehokkuus.

Kun otettiin huomioon maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen yleiskaavan esittämistapaa koskevien säännösten yleispiirteisyys, kaavan esittämistapaa ei sellaisenaan voitu pitää lainvastaisena. Esittämistapa vaikutti kuitenkin valitusten kohteina olevia alueita ja kohteita koskevien kaavaratkaisujen lainmukaisuuden arviointiin. Lähtökohdaksi oli esimerkiksi selvitysten riittävyyttä tai ylempiasteisen maankäytön suunnittelun mukaisuutta arvioitaessa otettava kaikki sellaiset ratkaisut, joiden toteuttamisen yleiskaava sellaisenaan tai yksityiskohtaisempaan suunnitteluun kohdistuvan oikeusvaikutuksen kautta mahdollisti. Arvioinnissa oli lisäksi otettava huomioon yleiskaavan merkitys valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden sekä yleiskaavan laatimista ohjaavien maakuntakaavojen keskeisten tavoitteiden välittämisessä asemakaavoitukseen ja muuhun yksityiskohtaisempaan suunnitteluun.

2. Liikenteen järjestäminen ja kaupunkibulevardit

Asiassa oli kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana, oliko yleiskaavaratkaisu neljää moottoriväylää koskevien kaupunkibulevardimerkintöjen osalta perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutustenarviointeihin, ja oliko yleiskaavassa esitetty maakuntakaavan moottoriväyliä koskevassa suunnittelumääräyksessä tarkoitetut riittävät perusteet osoittaa mainitut tieyhteydet teknisesti tai toiminnallisesti alemmanluokkaisena. Kaupunkibulevardi-merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymys oli liikenneväylästä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä.

Yleiskaavaa laadittaessa tehtyjen selvitysten perusteella kaupunkibulevardit vähentäisivät sisääntuloväylien autoliikennekapasiteettia, jolloin liikenneverkon kuormitus kasvaisi ja matka-ajat Helsingin ulkopuolelta kantakaupunkiin henkilöautolla pitenisivät 5−20 prosenttia aamun huipputunteina. Tavaraliikenteen kannalta bulevardien oli todettu pidentävän matka-aikoja, ja linja-autoliikenteen osalta haasteet liittyivät ajoaikojen ennustettavuuteen ja luotettavuuteen. Kaupunkibulevardeja koskeva tavoitelähtöinen vaikutustenarviointi sekä kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia koskeva selvitys pohjautuivat vuonna 2015 laaditun Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelman mukaisiin lähtöoletuksiin, joiden mukaan seudulla on muun muassa käytössä ajoneuvoliikenteen hinnoittelu. Yleiskaavan toteuttaminen ei kaavaselostuksen mukaan kuitenkaan edellyttänyt tiemaksujen käyttöönottoa. Yleiskaavassa ei ollut myöskään määräyksiä, jotka varmistaisivat raideyhteyden toteutumisen yhtäaikaisesti kaupunkibulevardien toteuttamisen ja niihin liittyvän asuinrakentamisen kanssa. Muut yleiskaavaan liittyvissä selvityksissä esitetyt keinot autoliikenteen vähentämiseen ja liikenteen ruuhkautumisen välttämiseen olivat pääosin sellaisia, ettei niitä voitu kaavoituksella ratkaista.

Yleiskaavaa hyväksyttäessä käytössä olleiden selvitysten perusteella jäi epäselväksi, kuinka kysymyksessä olevien väylien bulevardisointi vaikuttaisi maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen teiden toimivuuteen siinä tilanteessa, että selvitysten lähtöoletuksina olleet, ajoneuvoliikenteen ruuhkautumista lieventävät seikat, jäisivät toteutumatta. Vaikutustenarvointiin liittyvät epävarmuudet korostuivat erityisesti siinä tilanteessa, kun kaikki yleiskaavassa kaupunkibulevardeiksi osoitetut väylät oli toteutettu. Kaavaratkaisun toteuttamiskelpoisuuteen liittyvät epävarmuustekijät huomioon ottaen ei myöskään voitu katsoa, että yleiskaavaa laadittaessa olisi esitetty maakuntakaavan suunnittelumääräyksen edellyttämällä tavalla riittävät perusteet osoittaa kysymyksessä olevat maakuntakaavassa moottoriväyliksi osoitetut tieyhteydet toiminnallisesti alemmanasteisina kaupunkibulevardeina.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla mainittuja moottoriväyliä koskevat kaupunkibulevardimerkinnät oli kumottu, ei siten ollut perusteita muuttaa.

3. Asuinrakentaminen Malmin lentoaseman RKY-alueelle

Yleiskaavassa Malmin lentoaseman alueelle oli osoitettu rakentamista lähikeskusta C3-merkinnällä ja asuntovaltainen alue A2-merkinnällä. C3-merkinnän itäpuolelle oli osoitettu virkistys- ja viheralue, josta oli edelleen osoitettu alueen halki kulkevat lounaan ja luoteen suuntaiset viheryhteydet. Alue oli samalla osoitettu yleiskaavan Kulttuuriympäristöt-teemakartalla valtakunnallisesti merkittäväksi rakennetuksi kulttuuriympäristöksi. Yleiskaavan koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöt oli otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt-teemakartalta.

Maakuntakaavassa Malmin lentoaseman alue oli osoitettu liikennealueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus oli taajamatoimintojen alue. Alue oli lisäksi osoitettu maakuntakaavassa merkinnällä kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Yleiskaavaa hyväksyttäessä oli ollut varmuus siitä, että valtio toimintoineen oli vetäytymässä Malmin lentoasemalta viimeistään 2020-luvun alussa. Valtion ratkaisun tarkoituksena oli ollut mahdollistaa alueen osoittaminen asuinrakentamiseen. Kaavaa hyväksyttäessä oli lisäksi ollut tieto siitä, että alue oli siirtymässä kaupungin hallintaan. Alueen käytön lentoliikennetoimintaan oli siten voitu yleiskaavan hyväksymisestä päätettäessä katsoa päättyneen maakuntakaavan suunnittelumääräyksessä tarkoitetulla tavalla, ja edellytykset alueen osoittamiselle yleiskaavassa asuinkäyttöön olivat olleet olemassa. Maakuntakaavan kulttuuriympäristön vaalimista koskeva ominaisuusmerkintä ei myöskään edellyttänyt lentoaseman alueen jättämistä kokonaan rakentamisesta vapaaksi.

Malmin lentoaseman alueelle osoitetun rakentamisen toteuttaminen muuttaisi selvästi nykyisen lentoaseman alueen ja erityisesti sen kiitorata-alueen maisemallista avoimuutta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kiitorata-alueen täyden avoimuuden säilyttämistä ei ollut pidettävä välttämättömänä alueen kulttuuriympäristöarvojen säilyttämiseksi. Kun lisäksi otettiin huomioon, että rakennusoikeuden mitoitus oli asemakaavoituksen yhteydessä tehtävässä tarkemmassa jatkosuunnittelussa yhteensovitettava yleiskaavassa oikeusvaikutteiseksi määrätyn RKY-merkinnän kanssa, alueen keskeisten ja alueelle luonteenomaisten kulttuurihistoriallisten piirteiden säilyminen oli riittävästi varmistettu.

4. Asuinrakentaminen Natura-kohteen viereen

Yleiskaavassa asuinrakentamiseen osoitettujen A2- ja A4-alueiden läheisyyteen sijoittuvat osat Etu-Viikin peltoalueesta olivat erityisen tärkeitä ruokailu- ja levähdysalueita usealle Natura 2000 -alueen suojelun perusteena olevalle lajille. Rakennuksista ja niiden käytöstä aiheutui näille linnuille rakentamisalueen ulkopuolelle ulottuva häiriövaikutus. Peltoalue oli välittömässä yhteydessä Natura-alueeseen, ja peltoalue ja Natura-alue muodostivat asiassa esitetyn selvityksen perusteella usean Natura-alueen suojelun perusteena olevan lajin osalta yhden ekologisen kokonaisuuden. Peltoalueelle kohdistuvat vaikutukset heijastuivat siten myös varsinaiselle Natura-alueelle, minkä vuoksi myös kysymyksessä olevalle peltoalueelle kohdistuvat vaikutukset oli tullut arvioida vastaavalla tavalla kuin Natura-alueelle kohdistuvat vaikutukset.

Yleiskaavaan liittyvässä Natura-arvioinnissa peltoalueelle rakentamisen kielteisiin vaikutuksiin oli mainittu lukeutuvan peltoalueen pieneneminen, alueen maisemallinen sulkeutuminen sekä rakentamisesta aiheutuva häiriö. Arvioinnissa käytetyt lintujen parimäärätiedot perustuivat Natura-tietolomakkeeseen, tietolomakkeen päivitystietoihin sekä osittain linnustoseurantatietojen koontijulkaisuun. Arvioinnissa ei ollut kuitenkaan ilmoitettu lajikohtaisia tietoja siitä, millaisia määriä lintuja esiintyy A2- ja A4-alueiden vaikutusalueilla. Arvioinnissa ei ollut myöskään kiinnitetty huomiota siihen, millä tavoin rakentamisen tehokkuus ja toteutustapa vaikuttivat lajikohtaiseen häiriövaikutusalueen laajuuteen.

Yleiskaavaan liittyvää Natura-arviointia ei edellä esitetty huomioon ottaen voitu kaikilta osin pitää asianmukaisena, eivätkä siinä esitetyt johtopäätökset merkittävien haitallisten vaikutusten toteutumatta jäämisestä kaikilta osin perustuneet sellaisiin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuihin täydellisiin, täsmällisiin ja lopullisiin päätelmiin, joilla voidaan hälventää kaikenlainen tieteellinen epäilys asianomaisella suunnittelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista. Koska yleiskaavaratkaisun mahdollisia heikentäviä vaikutuksia Natura-alueen suojelun perusteena oleviin lintulajeihin ja Natura-alueen linnustollisesti arvokkaaseen aluekokonaisuuteen ei ollut riittävästi poissuljettu, oli esitetyn selvityksen perusteella olemassa vaara, että peltoalueelle osoitetut uudet rakentamisalueet merkittävästi heikentävät suojelun perusteena olevia luonnonarvoja Natura 2000 -alueella. Hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset oli siten luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin vastaisina kumottava peltoalueelle sijoittuvien A2- ja A4-merkintöjen osalta.

Äänestys 4−1 (kohta 3)

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 39 §, 40 § ja 42 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 16 § 1 momentti

Luonnonsuojelulaki 64 a §, 65 § ja 66 §

Luontodirektiivi (92/43/ETY) 6 artikla 2 ja 3 kohta sekä 7 artikla

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 5.2.2018 nro 18/0049/5

1. Kaupunginvaltuuston päätös

Helsingin kaupunginvaltuusto on 26.10.2016 (§ 272) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Helsingin uuden yleiskaavan – Kaupunkikaavan 6.10.2015 päivätyn ja 14.6.2016 muutetun piirustuksen mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana ja 14.6.2016 päivätyt Kaupunkiluonto- ja Kulttuuriympäristö-teemakartat oikeusvaikutteisilta osiltaan. Kaupunkikaava käsittää koko Helsingin alueen lukuun ottamatta Östersundomin aluetta, jonne laaditaan kuntien yhteinen yleiskaava.

2. Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, valitukset enemmälti hyläten

- Asunto Oy Pohjoiskaari 40:n, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueen, Lauttasaariseura – Drumsö-Sällskapet ry:n, Liikenneviraston, A:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin, B:n, C:n, D:n, E:n ja F:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Länsiväylää, Turunväylää, Hämeenlinnanväylää ja Lahdenväylää koskevien kaupunkibulevardi-merkintöjen osalta sekä lisäksi kaupunkibulevardi-merkintöihin edellä mainittujen väylien varrelle rajautuvat C2-, A1-, A2- ja A3-kaavamerkinnät bulevardien molemmilta puolilta yhden pikselin eli 100 metrin levyiseltä alueelta;

- Pirkkolan omakotiyhdistys ry:n ja sen asiakumppaneiden, A:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin, B:n, D:n, E:n ja F:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Keskuspuistoon, Keskuspuiston länsireunaan ja Hämeenlinnanväylän itäpuolelle osoitettujen C2-merkintöjen osalta;

- Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan, O:n ja H:n, Lauttasaariseura – Drumsö Sällskapet ry:n, Laajasalon pienkiinteistöyhdistys ry:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin ja C:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Melkin ja Itä-Villingin saarien osalta;

- Museoviraston, O:n ja H:n, I:n, Vartiosaari-seura ry:n, Laajasalo – Degerö Seura ry:n, Laajasalon pienkiinteistöyhdistys ry:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n, C:n, D:n ja Asunto Oy Helsingin Riitankuja 2:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Vartiosaaren osalta;

- G:n ja H:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n ja D:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Ramsinniemen osalta;

- Liikenneviraston valituksesta kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Ilmalan varikkoalueen itäpuolelle Hakamäentien, Veturitien, pääradan ja Käpylän aseman väliin osoitetun C2-merkinnän osalta; sekä

- J:n ja K:n, Asunto Oy Poutamäentie 15:n, Pajamäki-seura ry:n, Teknos Oy:n ja Asunto Oy Sulkapolku 6:n valituksista kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Teknos Oy:n tehdasalueen eteläpuolelle sijoittuvan A1-alueen kaavamerkinnän osalta sekä Teknos Oy:n tehdasaluetta ympäröivän C1-alueen kaavamerkinnän pohjoisessa junarataan, lännessä Takkakujaan ja idässä Pitäjänmäentiehen rajoittuvilta osin.

Hallinto-oikeus on lisäksi, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt G:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Malmin lentoaseman ystävät ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, sikäli kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

(---)

7.2 Menettelyä koskevat valitusperusteet

(---)

7.2.2 Kaavoitusmenettelyä ja vuorovaikutusta koskevat valitusperusteet (valitukset (---), 13 (G ja hänen asiakumppaninsa), (---),

33 (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani), (---),

36 (Malmin lentoaseman ystävät ry), (---))

Kaavoitusmenettelyä ja vuorovaikutusta koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista. Saman pykälän 2 momentin mukaan kaavoituksen vireilletulosta tulee ilmoittaa sillä tavoin, että osallisilla on mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista, suunnitellusta aikataulusta sekä osallistumis- ja arviointimenettelystä. Ilmoittaminen on järjestettävä kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Ilmoittaminen voi tapahtua myös kaavoituskatsauksesta tiedottamisen yhteydessä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Pykälän 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat sitä kirjallisesti pyytäneet ja samalla ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Asiassa saatu selvitys

Yleiskaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma sekä yleiskaavan lähtökohdat ja tavoitteet ovat olleet nähtävillä 22.11.2012–23.1.2013. Niistä on jätetty yhteensä 35 kannanottoa, joista 20 oli viranomaiskannanottoja. Kannanotot ja vastaukset niihin on koottu Vuorovaikutusraporttiin 20.10.2013.

Kaavaluonnos on ollut nähtävillä 7.1.–27.2.2015. Nähtävilläpitoaikana yleiskaavaluonnoksesta on saatu yhteensä 46 lausuntoa sekä 1 041 mielipidettä.

Luonnoksen pohjalta laadittu yleiskaavaehdotus on ollut nähtävillä 27.11.2015–29.1.2016. Yleiskaavaehdotuksesta on annettu nähtävilläoloaikana 45 lausuntoa, 1 444 muistutusta sekä nähtävilläoloajan ulkopuolella 42 kirjettä (9.5.2016 mennessä).

Lisäksi yleiskaavaa on esitelty omilla verkkosivuilla ja kaupunkisuunnitteluvirasto on järjestänyt yleiskaavasta useita infotilaisuuksia. Yleiskaavaa laatineet virkamiehet osallistuivat kutsuttuina eri tahojen, muun muassa asukasyhdistysten ja eri järjestöjen järjestämiin tilaisuuksiin.

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavatyön eri vaiheista tulleet mielipiteet, kirjeet, muistutukset ja lausunnot on referoitu lyhyesti ja niihin on annettu vastineet erillisissä kaavaselostuksen liitteinä olevissa Vuorovaikutusraporteissa I–IV.

Vuorovaikutusraportin IV mukaan yleiskaavaehdotuksesta tulleet muistutukset ovat olleet kaupunkisuunnittelulautakunnan jäsenten luettavissa esityslistan liitteenä. Lisäksi kaikille virallisen muistutuksen jättäjille, jotka olivat muistutuksessaan erikseen ilmoittaneet posti- tai sähköpostiosoitteensa, on lähetetty kooste saaduista lausunnoista ja muistutuksista (Vuorovaikutusraportti IV).

Oikeudellinen arviointi kaavoitusmenettelyn ja vuorovaikutuksen osalta

Valituksissa on muun ohella esitetty, että kaavan valmistelussa ei ole noudatettu vuorovaikutusta koskevia säännöksiä ja että huomautuksissa ja muistutuksissa esitettyä ei ole joko lainkaan tai ei ainakaan riittävästi otettu huomioon. Yhdessä valituksessa on katsottu, että kaavaa on muutettu huonompaan suuntaan. Osassa valituksista on lisäksi esitetty, että huomautuksiin tai muistutukseen ei ole vastattu eikä pyydettyjä asiakirjoja ole saatu nähtäväksi. Edelleen osassa valituksista on katsottu, että vuorovaikutus ei ole voinut toteutua kaavan esitystavan ja sen vuoksi, ettei kaavan laadinnassa käytettyjä asumisväljyysoletuksia, alue- ja suurelta osin myös korttelitehokkuuslukuja eikä siten kaavaratkaisun perusteita ole ollut mahdollista arvioida ilman keskeisiä mitoitustietoja. Vielä valituksissa on katsottu, että prosessi on ollut hallintolain vastainen, koska Malmin lentokentän toimijoita, lentäjiä tai yrittäjiä ei ole kuultu yleiskaavaprosessissa.

Kaavoitusmenettelyyn liittyvän vuorovaikutuksen pääasiallisena tarkoituksena on mahdollistaa asiaan osallisten mielipiteiden saattaminen kaavoittajan tietoon ja turvata maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n tavoite osallistumismahdollisuudesta kaavan valmisteluun. Osallistumista ja vuorovaikutusta koskevalla sääntelyllä ei rajoiteta valtuuston toimivaltaa päättää kaavan sisällöstä maankäyttö- ja rakennuslain ja muiden lakien asettamissa rajoissa. Vuorovaikutusmenettelyllä ei myöskään sidota kaavan sisältöä kuulemisten yhteydessä esitettyihin mielipiteisiin. Päätös ei näin ollen ole lainvastainen sen vuoksi, että kaikki tai edes pääosa muistutuksista eivät ole vaikuttaneet yleiskaavan sisältöön muistutusten esittäjien haluamin tavoin. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei myöskään ole esteenä sille, että huomautuksiin tai muistutuksiin annetaan vastineet koosteissa, joista ei ole erotettavissa vastausta yksittäiseen kannanottoon, vaan ainoastaan asia- tai kohdekohtainen kunnan kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Kaavoitusmenettely on asiassa esitetyn selvityksen perusteella toteutettu maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti. Tämän vuoksi ja kun maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä sitä, että jonkin yksittäisen alueen, kuten esimerkiksi Malmin lentokenttäalueen toimijoita, lentäjiä tai yrittäjiä tulisi erikseen kuulla asianosaisena, menettely ei ole ollut virheellistä myöskään sillä perusteella, että tällaisten tahojen kuulemista erikseen ei ole kaavaa laadittaessa suoritettu. Maankäyttö- ja rakennuslain sääntely on lähtökohtaisesti tyhjentävää eikä hallintolaki tule täydentävästi sovellettavaksi. Asiassa ei näin ole tapahtunut sellaista menettelyvirhettä, jonka johdosta kaavapäätös tulisi vuorovaikutukseen liittyvien valitusperusteiden johdosta kumota.

Hallinto-oikeus lausuu yleiskaavan rakenteesta ja esitystavasta jäljempänä kohdassa 7.3.6 ja kaavan esitystavan lainmukaisuudesta kohdassa 7.3.7.

7.2.3 Kaavan muuttaminen kaavaehdotuksen nähtävillä pidon jälkeen (valitukset (---) ja 33 (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani))

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan, jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

Valituksissa (---) ja 33 on vaadittu yleiskaavan kumoamista, koska kaavaa on Kivinokan alueen osalta muutettu kaavan nähtävillä pitämisen jälkeen siten, että alueelle on osoitettu merellisen virkistyksen ja matkailun alueen -merkintä. (---)

Kaavaselostuksen mukaan kaavaehdotusta on muutettu muun ohella siten, että Kivinokan länsireunalle on virkistys- ja viheralue -merkinnällä olevia ruutuja muutettu merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi.

(---)

Kaupunkisuunnittelulautakunta on kokouksessaan 14.6.2016 päättänyt esittää kaupunginhallitukselle 6.10.2015 ja 14.6.2016 muutetun yleiskaavaehdotuksen hyväksymistä. Lisäksi lautakunta on muun ohella päättänyt, ettei ehdotusta aseteta uudelleen nähtäville.

Hallinto-oikeus toteaa, että muutokset eivät koske vain yksityistä etua. Kun kuitenkin otetaan huomioon Kivinokan muutosalueen suppeus ja muutoksen vaikutusten vähäisyys Kivinokan koko alueen käytön kannalta, muutos ei ole maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:ssä tarkoitetulla tavalla olennainen, eikä kaavaa näin ollen ole ollut tarpeen asettaa uudelleen nähtäville siihen nähtävillä pitämisen jälkeen Kivinokan alueen osalta tehdyn muutoksen vuoksi. (---)

7.3 Perustelut valituksiin yleiskaavan sisällön lainmukaisuudesta

7.3.1 Tarkastelun lähtökohtia

Yleiskaavaa laadittaessa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Maakuntaavan tulee olla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Yleiskaavan sisältövaatimukset maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa edellyttävät useiden erisuuntaisten näkökohtien ja maankäyttötarpeiden yhteen sovittamista kaavaa laadittaessa. Tästä syystä kaikkia säännöksessä mainittuja tavoitteita ei aina ole mahdollista ottaa täysimääräisesti huomioon.

7.3.2 Hallinto-oikeuden tutkimisvalta ja vaatimukset yleiskaavan muuttamisesta

Valitusten vireille tullessa sovelletun kuntalain 90 §:n (365/1995) 2 momentin perusteella valituksen sai tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Kaavan hyväksyvällä kaupungin toimielimellä on kunnan itsehallinnon perusteella ja maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa oikeus päättää siitä, minkälainen kaava suunnittelualueelle laaditaan. Koska kunnallisvalitusta ei voi tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella, useissa eri valituksissa esitettyjä muita mahdollisia suunnitteluvaihtoehtoja ei voida hallinto-oikeuden päätöksessä arvioida, vaan hallinto-oikeus ottaa kantaa vain siihen, onko valituksenalainen päätös lainvastainen. Jos kaavan hyväksymistä koskeva päätös on valituksissa esitetyllä perusteella kokonaan tai joltakin osin lainvastainen, päätös tulee joko kokonaan tai osittain kumota. Kaavan muuttaminen useissa valituksissa esitetyllä tavalla ei sen sijaan kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:ssä mainittua poikkeusta lukuun ottamatta, josta nyt ei ole kysymys.

7.3.3 Yleiskaavan vaikutusten selvittämistä ja kaavan sisältöä koskevia oikeusohjeita

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja pitää se ajan tasalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Saman pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestönryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 3 momentin mukaan pykälän 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Saman pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueiden käytön ja rakentamisen ohjaustarve ja yleiskaavan tarkoitus huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

7.3.4 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Valtioneuvoston päätöksellä 30.11.2000 hyväksyttyjen ja päätöksellä 13.11.2008 tarkistettujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.2 (Toimiva aluerakenne) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeet ja turvattava riittävät alueelliset edellytykset varuskunnille, ampuma- ja harjoitusalueille, varikkotoiminnalle sekä muille maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toimintamahdollisuuksille. Samalla on huomioitava muun yhdyskuntarakenteen, elinympäristön laadun ja ympäristöarvojen asettamat vaatimukset.

Kohdan 4.3 (Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu) yleistavoitteiden mukaan yhdyskuntarakennetta kehitetään siten, että palvelut ja työpaikat ovat hyvin eri väestöryhmien saavutettavissa ja mahdollisuuksien mukaan asuinalueiden läheisyydessä siten, että henkilöautoliikenteen tarve on mahdollisimman vähäinen. Liikenneturvallisuutta sekä joukkoliikenteen, kävelyn ja pyöräilyn edellytyksiä parannetaan.

Kohdan 4.3 erityistavoitteiden mukaan maakuntakaavan ja yleiskaavan lähtökohtana on oltava perusteltu väestönkehitysarvio. Erityisesti kaupunkiseuduilla on varmistettava henkilöautoliikenteen tarvetta vähentävä sekä joukkoliikennettä, kävelyä ja pyöräilyä edistävä liikennejärjestelmä. Alueidenkäytön suunnittelulla on huolehdittava, että asunto- ja työpaikkarakentamiseen on tarjolla riittävästi tonttimaata.

Alueidenkäytön suunnittelussa uusia huomattavia asuin-, työpaikka- tai palvelutoimintojen alueita ei tule sijoittaa irralleen olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta. Vähittäiskaupan suuryksiköt sijoitetaan tukemaan yhdyskuntarakennetta. Näistä tavoitteista voidaan poiketa, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen pystytään osoittamaan, että alueen käyttöönotto on kestävän kehityksen mukaista.

Alueidenkäytön suunnittelussa on edistettävä olemassa olevan rakennuskannan hyödyntämistä sekä luotava edellytykset hyvälle taajamakuvalle. Taajamia kehitettäessä on huolehdittava siitä, että viheralueista muodostuu yhtenäisiä kokonaisuuksia. Alueidenkäytössä on varattava riittävät alueet jalankulun ja pyöräilyn verkostoja varten sekä edistettävä verkostojen jatkuvuutta, turvallisuutta ja laatua.

Alueidenkäytössä on otettava huomioon viranomaisten selvitysten mukaiset tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit. Alueidenkäytön suunnittelussa uutta rakentamista ei tule sijoittaa tulvavaara-alueille. Tästä voidaan poiketa vain, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen osoitetaan, että tulvariskit pystytään hallitsemaan ja että rakentaminen on kestävän kehityksen mukaista. Alueidenkäytön suunnittelussa on tarvittaessa osoitettava korvaavat alueidenkäyttöratkaisut yhdyskuntien toimivuuden kannalta erityisen tärkeille toiminnoille, joihin liittyy huomattavia ympäristö- tai henkilövahinkoriskejä.

Yleis- ja asemakaavoituksessa on varauduttava lisääntyviin myrskyihin, rankkasateisiin ja taajamatulviin. Haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen väliin on jätettävä riittävän suuri etäisyys.

Kohdan 4.4 (Kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina.

Alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Alueidenkäyttöä on ohjattava siten, ettei näitä aluekokonaisuuksia tarpeettomasti pirstota.

Kohdan 4.5 (Toimivat yhteysverkostot ja energiahuolto) yleistavoitteiden mukaan liikennejärjestelmiä suunnitellaan ja kehitetään kokonaisuuksina, jotka käsittävät eri liikennemuodot ja palvelevat sekä asutusta että elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä. Liikennejärjestelmä ja alueidenkäyttö sovitetaan yhteen siten, että vähennetään henkilöautoliikenteen tarvetta ja parannetaan ympäristöä vähän kuormittavien liikennemuotojen käyttöedellytyksiä. Erityistä huomiota kiinnitetään lisäksi liikenneturvallisuuden parantamiseen. Tarvittaviin liikenneyhteyksiin varaudutaan kehittämällä ensisijaisesti olemassa olevia pääliikenneyhteyksiä ja -verkostoja.

Kohdan 4.5 erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on turvattava olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen, maanteiden ja vesiväylien jatkuvuus ja kehittämismahdollisuudet sekä valtakunnallisesti merkittävien satamien ja lentoasemien sekä rajanylityspaikkojen kehittämismahdollisuudet. Alueidenkäytössä on edistettävä matka- ja kuljetusketjujen toimivuutta ja turvattava edellytykset julkiselle liikenteelle sekä eri liikennemuotojen yhteistyön kehittämiselle. Alueidenkäytön suunnittelussa on varattava riittävät alueet tavara- ja henkilöliikenteen terminaalien ja matkakeskusten toimintaa ja kehittämistä varten.

Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteen kohdan 4.6. erityistavoitteen mukaan riittävän asuntotuotannon turvaamiseksi on alueidenkäytössä varmistettava tonttimaan riittävyys. Alueidenkäytön suunnittelussa merkittävä rakentaminen tulee sijoittaa joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle. Alueidenkäytön mitoituksella tulee parantaa joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä ja hyödyntämismahdollisuuksia. Alueidenkäytössä tulee ehkäistä olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta irrallista hajarakentamista. Alueidenkäytön suunnittelulla tuetaan olemassa olevaa kyläverkostoa ohjaamalla rakentamista kylien yhteyteen.

Uusien asuin-, työpaikka- ja palvelutoimintojen alueiden käyttöönotto ja jo olevien alueiden huomattava täydennysrakentaminen tulee ajoittaa siten, että mahdollisuudet joukkoliikenteen hyödyntämiseen varmistetaan.

Helsingin seudun liikennejärjestelmää tulee kehittää koko seudun kattavan liikennejärjestelmäsuunnitelman avulla siten, että se hillitsee ilmastonmuutosta sekä tukee yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja riittävän asuntotuotannon järjestämistä.

Alueidenkäytössä on turvattava edellytykset metroverkoston laajentumiselle länteen ja itään. Alueidenkäytön suunnittelussa tulee varautua raideliikenteen laajentamiseen yhdyskuntarakentamisen ja asuntotuotannon niin edellyttäessä. Alueidenkäytössä on turvattava Helsinki-Vantaan lentoaseman kytkeminen osaksi raideliikenneverkostoa. Raideliikenneverkostoa laajennettaessa on otettava huomioon ympäröivä alueidenkäyttö ja lähiympäristö, erityisesti asutus, arvokkaat luonto- ja kulttuurikohteet sekä maiseman erityispiirteet.

Alueidenkäytön suunnittelussa on turvattava väestön tarpeiden edellyttämät ylikunnalliseen virkistyskäyttöön soveltuvat, riittävän laajat ja vetovoimaiset alueet sekä niitä yhdistävän viheralueverkoston jatkuvuus.

7.3.5 Yleistä yleiskaavan tavoitteista kaavaselostuksen mukaan

Yleiskaavan suunnittelualueena on ollut koko Helsinki lukuun ottamatta Östersundomin aluetta, jonne laaditaan kuntien yhteistä yleiskaavaa.

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan tavoitteet on määritelty raporteissa Yleiskaavan lähtökohdat ja työohjelma sekä Kaupunkikaava - Helsingin uusi yleiskaava, visio 2050. Yleiskaavan kaupunkirakennemalliksi hyväksyttiin raideliikenteen verkostokaupunki ja kantakaupungin laajeneminen. Helsingin voimassaolevassa Yleiskaava 2002:ssa oli väestösuunnitteena 600 000 asukasta vuonna 2020. Viime vuosien nopeasta väestönkasvusta johtuen 600 000 asukkaan raja ylittyi elokuussa 2012. Työohjelma ja lähtökohdat perustuvat yleiskaavaa varten laadittuun väestöskenaarioon, jossa Helsingin väkiluku kasvaa 860 000 asukkaaseen vuoteen 2050 mennessä. Yleiskaavassa tulee mahdollistaa tämä kasvu.

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavassa liikenne ja maankäyttö sovitetaan entistä tiiviimmin toisiinsa ja erityisesti raideliikenneverkostolla on suuri rooli. Nykyisellään moottoritiet tulevat liian syvälle kaupungin sisään, jolloin ne erottavat kaupunginosia toisistaan eikä yhtenäistä urbaania kaupunkirakennetta pysty syntymään nykyistä kantakaupunkia laajemmalle alueelle. Heikko poikittainen saavutettavuus joukkoliikenteellä haittaa palvelujen saavutettavuutta, työssäkäyntiä ja vapaa-aikaa. Tämä ja kaupunkirakenteen hajautuminen on ongelma koko seudun mittakaavassa. Yleiskaavassa esitetään ratkaisuja näihin kysymyksiin. Kaupungin vetovoiman ja kilpailukyvyn sekä kaupunkituottavuuden parantamiseksi kantakaupunkia on laajennettu säteittäin. Sen mahdollistumiseksi uutta rakentamispotentiaalia on osoitettu huomattavasti nykyisten moottoriteiden tai moottoritiemäisten katujen varteen muuttamalla niitä kaupunkibulevardeiksi. Näillä alueilla on merkittävä osa uuden yleiskaavan kaavavarannosta.

Esikaupunkien keskusverkko on Vision 2050 mukainen. Keskukset tulee asemakaavoittaa kaupunkikeskustoiksi, joissa on toiminnallisesti sekoittunut kaupunkirakenne: asumista, virkistystä, palveluja sekä liike- ja muuta toimitilaa. Lähipalvelut ovat kävellen saavutettavissa. Kaavaratkaisussa keskusta-alueet on jaettu kolmeen luokkaan.

Yleiskaavassa asuntorakentamiseen on esitetty maankäyttövarauksia jonkin verran enemmän kuin vuoteen 2050 ulottuva väestöskenaario edellyttää. Kaikki rakentamiseen esitetyt alueet eivät ole yleiskaavan strategisia maankäytön painopistealueita eikä niiden rakentaminen ole yleiskaavan aikajänteellä helposti toteutettavissa. Näille alueille ei ole yleiskaavan väestö- ja työpaikka-arvion pohjalta juuri mitoitettu asukkaita tai työpaikkoja. Yleiskaavan toteuttamisohjelmassa tullaan ottamaan kantaa asemakaavoituksen ohjelmointiin yleiskaavan aluevarausten strategisten painoarvojen mukaisesti.

Uuden yleiskaavan keskeinen ajatus asumisen osalta on, että asumiseen voi yhdistyä kaupunkimaiseen tapaan myös muuta toimintaa. Yleiskaavamerkintä "Asuntovaltainen alue" kuvaa tätä tavoitetta. Yhtälailla jakoa pien- ja kerrostalovaltaiseen alueeseen ei enää määritetä kaavamääräyksissä. Kaavassa määritelty korttelirakenteen tehokkuus määrittää rakennustapaa tietyissä puitteissa. Uuden yleiskaavan keskeinen ohjauskeino onkin mitoitus. Sen avulla voidaan arvioida paremmin kaavan todellisia vaikutuksia ja mitoittaa palveluja sekä tukea joukkoliikenneinvestointeja.

Uusia maankäyttövarauksia asuntorakentamiseen on yleiskaavassa osoitettu moottoritiemäisten alueiden ympäristöistä noin kolmasosa yleiskaavavarannosta ja lähes yhtä suuri osa on täydennysrakentamista. Sekä laajemmat uudet maankäyttövaraukset että täydennys- ja lisärakentaminen on ohjattu erityisesti raideliikenteen asemanseuduille, raideliikenneyhteyksien solmukohtiin sekä merkittävien pysäkkien ympäristöihin. Yksi suurimpia uusia rakentamisalueita kaupunkibulevardivarsien lisäksi on Malmin lentokenttäalue. Viheralueiden reunoja on tarkistettu, mutta suurelta osin viheralueet säilyvät nykyisellään. Merkittävin muutos koskee Keskuspuiston länsireunaa, jossa nykyiset moottoritien ramppialueet ja melualueet osoitetaan rakentamiskäyttöön. Näin mahdollistetaan Hämeenlinnanväylän muuttaminen moottoritiestä kaupunkibulevardiksi.

Uusia merkittäviä viher- ja virkistysalueita osoitetaan puolustusvoimilta vapautuviin saariin. Vaikka sekoittunut kaupunkirakenne on ideaali, puhtaasti työpaikka-alueita tarvitaan edelleen. Tästä syystä nykyisiä toimivia toimitila-alueita vahvistetaan. Liikenteen osalta yleiskaavassa nostetaan kävely- ja pyöräily- sekä joukkoliikennesaavutettavuus keskeiseen asemaan. Poikittaisia joukkoliikenneyhteyksiä parannetaan merkittävästi. Kaavakarttaan on merkitty Jokeri 1 ja Jokeri 2 -linjaukset, sekä ns. Tiederatikka ja Saaristoratikka pikaraitiotieyhteyksinä. Kaupunkibulevardeille on merkitty myös raideyhteysmerkintä. Jotta kaupunkibulevardit voidaan toteuttaa, niiden välityskyvystä on huolehdittava parantamalla joukkoliikenneyhteyksiä. Parhaiten se toteutuu pikaraitioteillä. Joillakin osuuksilla yhteys voi tulevaisuudessa olla myös metro.

7.3.6 Yleiskaavan rakenteesta ja esitystavasta

Kaavaselostuksen mukaan uuden yleiskaavan yleiskaavakartta sisältää lähtökohtaisesti vain ne merkinnät ja määräykset, joita kaavan tarkoitus strategisena ja yleispiirteisenä, kaupungin kehityksen periaatteet osoittavana kaavana ja kaavan sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-alueita suunniteltaessa. Pääperiaatteena on, että yleiskaava ei sisällä merkintöjä ja määräyksiä seikoista, joista on säädetty erikseen ja joista päätetään muussa yhteydessä. Kaavaselostuksen mukaan yleiskaava ei myöskään sisällä määräyksiä asioista, jotka kuuluvat yksityiskohtaiseen kaavoitukseen ja suunnitteluun.

Kaavakartta on laadittu mittakaavaan 1:30 000 ja se muodostuu 100 metriä x 100 metrin ruuduista. Kaavaselostuksen mukaan ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Sisällön osalta ruutua ja sen kanssa samaa pääkäyttötarkoitusta olevia lähiruutuja tarkastellaan siten tarkoituksenmukaisella laajuudella useamman ruudun muodostamana ruutualueena.

Kaavaselostuksen mukaan uusi yleiskaava on mitoittava yleiskaava. Mitoituksen avulla pystytään ohjaamaan kaupungin rakentumista paremmin tavoitteellisesti ja sitä kautta mitoittamaan myös palveluverkko sekä suunnittelemaan ja aikatauluttamaan liikenneinvestoinnit vastaamaan kasvavan kaupungin tarpeita. Mitoitus on esitetty rakentamistehokkuutena asuntovaltaisilla alueilla. Jotta yleiskaavan tavoitteellinen asemakaavavaranto on mahdollista saavuttaa, asemakaavat tulee laatia vähintään yleiskaavan mahdollistamalla keskimääräisellä tehokkuudella.

Yleiskaavakarttaa tarkentavilla teemakartoilla esitetään lisäksi useita yksityiskohtaisempia ratkaisuja ja tavoitteita, joihin yleiskaava perustuu tai jotka antavat lisäinformaatiota selostuksen ja selostukseen liittyvien maankäyttösuunnitelmien ja selvitysten lisäksi. Teemakarttoja on kahdeksan: Kulttuuriympäristöt, Virkistys- ja viherverkosto 2050, Kaupunkiluonto, Kantakaupunki, Merellinen Helsinki, Joukkoliikenteen runkoverkko 2050, Tie-, katu- ja baanaverkko 2050 sekä Yhdyskuntatekninen huolto.

Kaupunkiluonto- ja Kulttuuriympäristö -teemakartat ovat osin oikeusvaikutteisia. Kaupunkiluonto-teemakartalla on osoitettu oikeusvaikutteisina Natura 2000-alueet, luonnonsuojelulain nojalla suojellut ja rajatut alueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet. Kulttuuriympäristöt-teemakartalla on osoitettu oikeusvaikutteisina valtakunnallisesti merkittävät maisema- ja kulttuuriympäristöt. Muilta osin teemakartoilla ei ole oikeusvaikutuksia.

Keskeisimmät rakentamista ohjaavat kaavamerkinnät

Tiiviiseen rakentamiseen tarkoitettuja alueita ovat Liike- ja palvelukeskustan C1-alueet, Kantakaupunki C2-alueet sekä Lähikeskusta C3-alueet. Näitä alueita koskevat seuraavat kaavamääräykset:

Liike- ja palvelukeskustan C1-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on palvelu-, liike- ja toimitilapainotteinen keskusta, jota kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on osoitettava pääsääntöisesti liiketilaksi. Alue on kävelypainotteinen. Alue erottuu ympäristöään tehokkaampana ja toiminnallisesti monipuolisempana. Liike- ja toimitilan kokonaismäärää ei lähtökohtaisesti tule vähentää. Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muutoksissa on varmistettava keskustalle ominaisen, toiminnallisesti monipuolisen ja sekoittuneen rakenteen säilyminen. Käyttötarkoituksen muutosten yhteydessä tulee tehdä alueellinen tarkastelu.

Kantakaupunki C2-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on keskusta, jota kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi. Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muutoksissa on varmistettava kantakaupungille ominaisen, toiminnallisesti monipuolisen ja sekoittuneen rakenteen säilyminen sekä liike- ja toimitilojen riittävä määrä. Käyttötarkoituksen muutosten yhteydessä tulee tehdä alueellinen tarkastelu. Aluetta kehitetään kestävien kulkumuotojen, erityisesti kävelyn ja pyöräilyn, ehdoilla. Kaupunkibulevardeihin rajautuvilla alueilla korttelitehokkuus tulee olla pääsääntöisesti yli 1,8 ja keskeisten katujen varsilla kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi.

Lähikeskusta C3-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on keskusta, jota kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on keskeisillä paikoilla osoitettava pääsääntöisesti liike- tai muuksi toimitilaksi. Alue on kävelypainotteinen. Alue erottuu ympäristöään tehokkaampana ja monipuolisempana. Lähikeskustan alueelle ei saa sijoittaa seudullisesti merkittäviä vähittäiskaupan myymälöitä. Tällä ei kuitenkaan tarkoiteta kivijalkamyymälöistä muodostuvaa kokonaisuutta.

Lisäksi kaikkia keskustoja koskevan kaavamääräyksen mukaan keskustoja tiivistetään ja kehitetään urbaanina kaupunkirakenteena. Keskustoja suunniteltaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota jalankulkijan mittakaavaan sekä jalankulku-, pyöräily-, pysäköinti-, huolto- ja julkisen liikenteen järjestelyjen toimivuuteen. Pysäköinti tulee ensisijaisesti sijoittaa laitoksiin ja kadunvarsiin. Yksityiskohtaisessa suunnittelussa on osoitettava riittävät alueet tarkoituksenmukaisille joukkoliikenteen vaihtopaikoille ja liityntäpysäköinneille. Vähittäiskaupan suuryksiköt on integroitava asumiseen, palveluihin tai sen luonteisiin muihin toimintoihin ja rakennusten maantasokerrosten tulee avautua katutilaan. Suuryksikköjen tulee tukeutua joukkoliikenteen runkoyhteyteen. Päivittäistavarakaupan suuryksikköjen mitoituksen lähtökohtana tulee olla paikallinen kysyntä. Pysäköintipaikkojen määrää rajoitetaan.

Yleiskaavassa on neljä eri asuntovaltaisen alueen merkintää, joista A1 on tehokkain ja A4 väljin.

A1-pääkäyttötarkoitusmerkinnälle on asetettu minimikorttelitehokkuus. A1-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen käyttöön. Korttelitehokkuus on pääasiassa yli 1,8. Alueen keskeisten katujen varsilla rakennusten maantasokerroksiin tulee varata liike- ja muuta toimitilaa. Alueen pinta-alasta vähintään 60 % on korttelimaata.

A2- ja A3-merkinnällä varustetuille alueille on kaavamääräyksessä asetettu tehokkuushaarukka.

A2-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään pääasiassa asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä lähipalvelujen käyttöön. Korttelitehokkuus on pääasiassa 1,0–2,0. Perustellusti korttelikohtainen tehokkuus voi olla tätä suurempikin. Alueen keskeisten katujen varsilla tulee mahdollistaa liike- ja muuta toimitilaa. Alueen pinta-alasta keskimäärin 60 % tai enemmän on korttelimaata.

A3-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään pääasiassa asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä lähipalvelujen käyttöön. Korttelitehokkuus on pääasiassa 0,4–1,2. Perustellusti korttelikohtainen tehokkuus voi olla tätä suurempikin. Alueen pinta-alasta keskimäärin 60 % tai enemmän on korttelimaata.

A4-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään pääasiassa asumisen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä lähipalvelujen käyttöön. Korttelitehokkuus on pääasiassa alle 0,4. Alueen pinta-alasta keskimäärin 70 % tai enemmän on korttelimaata.

Toimitila-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on alue, jota kehitetään ensisijaisesti toimitilojen, tuotannon, varastoinnin, satamatoimintojen, julkisten palvelujen ja opetustoiminnan sekä virkistyksen käyttöön. Merkinnän osoittamalle alueelle voidaan Roihupelto-Herttoniemessä, Konalassa ja Suutarilassa osoittaa asemakaavassa sellaisia merkitykseltään seudullisia vähittäiskaupan suuryksikköjä, jotka kaupan laatu huomioon ottaen voivat perustellusta syystä sijoittua myös keskusta-alueen ulkopuolelle. Päivittäistavarakaupan suuryksiköitä ei sallita. Elinkeinoelämän toimintaedellytykset turvataan asemakaavoittamalla riittävästi toimitilatontteja toimitila-alueille.

Keskeisimmät virkistys- ja viheralueita koskevat kaavamerkinnät

Virkistys- ja viheralueita koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään merkittävänä virkistys-, ulkoilu-, liikunta-, luonto- ja kulttuurialueena, joka kytkeytyy seudulliseen viherverkostoon ja merelliseen virkistysvyöhykkeeseen. Virkistys- ja viheralueiden kehittämisessä huomioidaan yleiskaavan teemakartalla esitetty metsäverkosto. Lähtökohtana on säilyttää verkoston metsäinen luonne.

Merellisen virkistyksen ja matkailun alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään merkittävänä virkistys-, ulkoilu-, liikunta-, luonto- ja kulttuurialueena, joka kytkeytyy mantereen virkistys- ja viheralueisiin. Merkintä sisältää loma-asumisen ja matkailun alueita.

Lisäksi sekä virkistys- ja viheralueita että merellisen virkistyksen ja matkailun alueita koskee kaavamääräys, jonka mukaan suunnittelussa tulee turvata kulttuurihistoriallisten ja maisemallisten arvojen säilyminen sekä ottaa huomioon ja turvata luonnon monimuotoisuuden, ekosysteemipalvelujen kehittämisen, luonnonsuojelun ja ekologisen verkoston sekä metsäverkoston kannalta tärkeät alueet.

Viheryhteys-merkinnällä on lisäksi osoitettu laajojen virkistysalueiden välinen, sijainniltaan ohjeellinen yhteys, viherakseli tai puistojen sarja, joka palvelee virkistys- ja/tai ekologisena yhteytenä. Alueiden suunnittelussa viheralueet tulee liittää luontevasti toisiinsa. Kulttuuri-, maisema- ja luontoarvojen säilyminen, viheryhteyksien yhtenäisyys ja jatkuvuus on otettava huomioon. Yhteyden luonne voi vaihdella rakennetusta puistomaiseen ja luonnonmukaiseen. Tarvittaessa rakennetaan vihersiltoja tai – alikulkuja.

Keskeisimmät liikennejärjestelmää koskevat kaavamerkinnät

Merkinnällä "Pikaraitiotie" on osoitettu joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Sijainti on ohjeellinen.

Valtakunnallisesti/seudullisesti tärkeät tiet tai kadut eritasoliittymineen on osoitettu leveällä harmaalla yhtenäisellä viivalla. Pääkadut on osoitettu ohuemmalla yhtenäisellä harmaalla viivalla.

Merkinnällä "Kaupunkibulevardi" on osoitettu kaavakartassa valkoisilla viivoilla liikenneväylä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä. Pituus ja liittymäratkaisut ratkaistaan tarkemmassa suunnittelussa.

Valtakunnallisesti tai seudullisesti tärkeän tien tai kadun, kaupunkibulevardin tai pääkadun maanalaiset tai katetut osuudet on osoitettu harmailla katkoviivoilla. Sijainti ja pituus ovat ohjeellisia.

Merkinnällä "Baanaverkko" on osoitettu keltaisella pisteviivalla pyöräliikenteen nopea runkoverkko. Sijainti on ohjeellinen.

Keskeisimmät koko kaava-aluetta koskevat kaavamääräykset

Koko kaava-alueella on voimassa muun ohella seuraavat määräykset:

Ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen niin, että syntyy toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullistenviheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata.

Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet ja valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt -teemakartalta. Lisäksi suunnittelussa tulee ottaa huomioon maakunnallisesti ja paikallisesti merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet sekä muinaismuistolain nojalla suojellut kohteet. Suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot.

Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kaupunkiluonto -teemakartalta. Virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen.

Rantaviiva on ohjeellinen. Rannat suunnitellaan julkisina uusilla rakentamisalueilla.

Muiden eri alueita tai kohteita koskevien kaavamääräysten sisältö selostetaan jäljempänä tarpeellisilta osin erikseen.

7.3.7 Kaavan esitystavan lainmukaisuuden arviointi (valitukset (---), 12 (Tapulikaupunki-Seura ry), (---), 25 (Laajasalo – Degerö Seura ry), (---), 33 (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani), 37 (Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry), (---))

Valitusten keskeinen sisältö

Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaavan kartta on epäselvä ja puutteellinen ja johtaa tulkintavaikeuksiin muun ohella määriteltäessä rakennettavan ja ei-rakennettavan alueen rajaa. Yleiskaavan esitystavasta johtuen on epäselvää, miten yleiskaavaa tulisi pitää ohjeena asemakaavoituksessa. Esitystapa aiheuttaa pitkälle tulevaisuuteen vaikuttavaa epätietoisuutta ja epävarmuutta. Mahdollisuus käyttää myös viereisen ruudun merkintää kaavoituksessa hävittää pienikokoiset viheralueet ja kaventaa viherkäytäviä. Tarkkuus ei vastaa maakuntakaavaan nähden tarkentuvan suunnittelun periaatetta.

Epätarkkuus johtaa maanomistajien kannalta kohtuuttomaan asemaan tiiviisti asutuilla pientaloalueilla. Esitystavan virhettä ei voida korvata teemakartoilla, koska vain yleiskaavan pääkartta on oikeusvaikutteinen. Esitystapa siirtää ratkaisuja asemakaavoitukseen sen sijaan, että yleiskaava ohjaisi niitä. Koska pikseleiden sisällöt voivat muuttua asemakaavoituksessa, kaavan arviointi ja osallistuminen on ollut mahdotonta. Kaavan strategisuus ja epäselvyys kaavan toteuttamisessa tekee käytännössä mahdottomaksi arvioida riittävällä tarkkuudella yleiskaavan vaikutuksia luontoarvioihin tai virkistysalueiden riittävyyteen. Yleiskaavaehdotuksen pohjakartta ei täytä yleiskaavan pohjakartalle asettavia vaatimuksia.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että se on arvioinut ainoastaan nyt kyseessä olevan esitystavan lainmukaisuutta. Hallinto-oikeus ei voi valituksen johdosta arvioida, olisiko joku muu esitystapa selkeämpi tai havainnollisempi. Hallinto-oikeus toteaa myös, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin sanamuoto "yleiskaava esitetään kartalla" eikä myöskään maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n 1 momentissa esitetty ole esteenä sille, että yleiskaava esitetään useammalla kartalla, kuten ei myöskään sille, että pääkarttaan liittyvä niin sanottu teemakartta tai teemakartat ovat osin oikeusvaikutteisia ja osin ei-oikeusvaikutteisia.

Yleiskaavan esitystavasta on maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:ssä lähinnä vain yleisiä säännöksiä.

Ympäristöministeriön oppaassa 2006:13 "Yleiskaavan sisältö ja esitystavat" on todettu muun muassa seuraavaa: Yleiskaava voidaan laatia myös vaiheittain, jolloin maankäyttöä suunnitellaan teema tai osa-alue kerrallaan. Eri tasoiset ja eri luonteisia alueidenkäyttökysymyksiä ohjaavat yleiskaavat voivat täydentää toisiaan ja ohjata jatkosuunnittelua ja toteutusta samanaikaisesti samoilla alueilla. Yleiskaavakartasta ja siihen liittyvästä selostuksesta on käytävä ilmi, millaisia oikeusvaikutuksia suunnitelluilla ratkaisuilla on. On voitava selvästi tulkita, millainen ohjausvaikutus yleiskaavalla on muun muassa asemakaavoitukseen.

Yleiskaavaan merkityn mukaan pohjakartan mittakaava on 1:30 000. Yleiskaavakartalla on käytetty eri värejä kuvaamaan eri alueita. Asuntovaltaiset alueet on merkitty neljällä erivärisellä ruskealla: mitä tummempi ruskea, sitä enemmän alueella on rakentamista. Kaavaselostuksen mukaan Helsingin uusi yleiskaava ja sen kaavakartta on strateginen. Samalla se on rakentamiseen osoitettujen alueiden osalta mitoittava. Kukin kaavan 100 x 100 metrin eli yhden hehtaarin ruutu kuvaa kyseisen ruudun alueen maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Tähän liittyvän koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan "Ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen niin, että syntyy toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata."

Kaavaselostuksen mukaan nähtävilläolon alkaessa avautui samanaikaisesti internetissä myös yleiskaavan karttapalvelu (Helsinki karttapalvelu). Nähtävilläoloaineistona on ollut yleiskaavan valmisteluaineisto. Hallinto-oikeus toteaa, että se on asiaa käsitellessään tarkastellut yleiskaavan kartta-aineistoja myös edellä mainitussa Helsinki karttapalvelussa.

Kaavan sitä esitystapaa, jossa kaava esitetään oikeusvaikutteisella pääkartalla ja kahdeksalla teemakartalla, jotka eivät tiettyjä Kaupunkiluonto- ja Kulttuuriympäristöt teemakartoissa esitettyä alueita ja ympäristöjä lukuun ottamatta ole oikeusvaikutteisia, ei sellaisenaan voida pitää lainvastaisena. Hallinto-oikeus toteaa, että pääkartan edellä selostetun koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen, joka mahdollistaa sen, että asemakaavaa laadittaessa vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö laajenee jommankumman pääkäyttötarkoituksen puitteissa toisen alueelle, voidaan katsoa heikentävän yleiskaavan asemakaavoitusta ohjaavaa vaikutusta ja samalla alueelle laadittavan asemakaavoituksen ennakoitavuutta. Kuten valituksissa on esitetty, päämaankäyttömuodon osoittaminen yleiskaavassa ei myöskään sulje pois sitä mahdollisuutta, että esimerkiksi virkistys- tai viheralueeksi osoitetulle alueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa kaavassa osoittaa myös muuta maankäyttöä, esimerkiksi rakentamista. Yleiskaavan kaavakartan esitystapa on myös osaltaan vaikeuttanut kaavaratkaisun vaikutusten arvioimista erityisesti niillä alueilla, joilla vierekkäisten ruutujen alueille on osoitettu toisistaan voimakkaasti poikkeavaa maankäyttöä, kuten esimerkiksi viheralueiden ja rakentamiseen tarkoitettujen alueiden rajoilla.

Toisaalta nyt hyväksytty yleiskaava ei ole voimassa kaavassa erikseen mainittujen osayleiskaavojen alueilla tai jo hyväksyttyjen asemakaavojen alueella muutoin kuin asemakaavoja muutettaessa. Kun lisäksi otetaan huomioon yleiskaavan lähtökohtainen yleispiirteisyys sekä se, että valitusta esitystavasta huolimatta kunkin alueen pääkäyttötarkoitus, jonka puitteissa alueelle voi ulottua viereisen alueen käyttötarkoituksen mukaista maankäyttöä, on sinällään arvioitavissa kaavakartan perusteella, koko kuntaa koskevan yleispiirteisen yleiskaavan esitystapaa ei kuitenkaan voida pitää kuntalaisten oikeusturvan kannalta arvioituna siinä määrin epäselvänä tai kohtuuttomana, että kaava tulisi yksinomaan valitun esitystavan vuoksi lainvastaisena kumota.

(---)

7.3.9 Vaatimukset yleiskaavan laatimisesta pääkaupunkiseudun yleiskaavana (valitukset (---), 36 (Malmin lentoaseman ystävät ry))

Valituksissa on muun ohella esitetty, että valtuuston hyväksymä yleiskaava ei ole pääkaupunkiseudun yhteinen yleiskaava eikä edes merkittävistä liikennelinjauksista eli sisääntuloväylien bulevardisoinnista ole naapurikuntien kesken yksimielisyyttä. Helsingin yleiskaava olisi pitänyt laatia pääkaupunkiseudun kuntien yhteisenä yleiskaavana.

Maankäyttö- ja rakennuslain 46 a §:n mukaan Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten kaupunkeihin laaditaan kuntien yhteinen yleiskaava (pääkaupunkiseudun yleiskaava).

Valituksissa viitatun pykälän mukaan siinä mainituilla kaupungeilla on velvollisuus laatia yhteinen yleiskaava. Laissa ei kuitenkaan ole määritelty sitä, missä ajassa yhteinen yleiskaava on laadittava ja hyväksyttävä.

Säännös ei myöskään edellytä, että yhteinen yleiskaava olisi oikeusvaikutteinen eikä aseta estettä myöskään sille, että yleiskaava laaditaan vaiheittain tai osa-alueittain. Näin ollen säännös ei osin velvoittavasta sanamuodostaan huolimatta ole ollut esteenä nyt kysymyksessä olevan yleiskaavan hyväksymiselle, vaikka yleiskaavalla on sen toteutuessa Helsingin ulkopuolellekin ulottuvia vaikutuksia erityisesti liikenteeseen liittyvien kysymysten osalta.

7.3.10 Aiemmin hyväksytyt asemakaavat, luottamuksensuoja (valitukset (---), 13 (G ja hänen asiakumppaninsa), (---)) ja yhdenvertaisuus (valitukset (---), 13 (G ja hänen asiakumppaninsa), (---))

Valitusten keskeinen sisältö

Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaava on luottamuksensuojaperiaatteen ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen sen vuoksi, että Tuomarinkylän kartanoalueen asemakaavaa hyväksyttäessä on päätetty, että mahdollisen täydennysrakentamisen yhteydessä tulee turvata ratsastus- ja koiratoiminnan jatkuminen, eikä yleiskaava ei turvaa näitä tavoitteita ja on ristiriidassa tuoreen asemakaavan tavoitteiden kanssa. Yleiskaava rikkoo luottamuksensuojaperiaatetta ja kuntalaisten oikeutettua luottamusta siihen, että Keskuspuiston ajantasaiset asemakaavat suojaavat Keskuspuiston virkistyskäytön ja luontoarvot. (---)

(---)

Oikeudellinen arviointi

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole hyväksyttäviä maankäytöllisiä perusteita.

Toisin kuin maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen lupaharkintaan kaavoitukseen liittyy laillisuusharkinnan lisäksi myös tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Kuten edellä kohdassa 7.3.2 Hallinto-oikeuden tutkimisvalta ja vaatimukset yleiskaavan muuttamisesta on todettu, kaavan hyväksyvällä kaupungin toimielimellä on kunnan itsehallinnon perusteella ja maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa oikeus päättää siitä, minkälainen kaava suunnittelualueelle laaditaan. Kun maankäyttö- ja rakennuslaissa lisäksi on nimenomaiset säännökset siitä, mitä seikkoja kaavoja muutettaessa on otettava huomioon, aikanaan hyväksytyistä asemakaavoista ei sellaisenaan muodostu estettä laatia alueelle toisenlaista asemakaavaa tai tulevaa asemakaavoitusta toisenlaiseen maankäyttöön ohjaavaa yleiskaavaa.

Maankäytön muutosten vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon paitsi se, että kaupungin maankäyttöön liittyvät tavoitteet voivat ajan kuluessa muuttua siitä, mitä ne aiempia kaavoja hyväksyttäessä ovat olleet, niin myös se, että nyt hyväksytyllä yleiskaavalla on oikeusvaikutuksia ainoastaan voimassa olevia asemakaavoja muutettaessa. Yleiskaavan muuttamista ei siten voida pitää luottamuksensuojan periaatteen vastaisena sen vuoksi, että alueen yleiskaavassa osoitettu maankäyttö muuttuu siitä, millaiseksi se on lainvoimaisten asemakaavojen perusteella aikanaan muodostunut.

Kun yleiskaava ei ole voimassa asemakaava-alueilla muutoin kuin asemakaavan muuttamista koskevilta osin, yleiskaavan toteuttamisesta ei myöskään aiheudu yksittäisten kiinteistöjen käyttöä suoraan rajoittavia vaikutuksia. Yleiskaavan voimaantulon jälkeen mahdollisesti muutettavan asemakaavan on joka tapauksessa täytettävä asemakaavan, mukaan lukien maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin sisältövaatimukset. Valituksissa viitattujen alueiden osalta on kysymys eri tavoin rakentuneista kaupunkiympäristöistä eikä pelkästään alueen luonteen muuttumista ja mahdollisia vaikutuksia kiinteistöjen arvoon voida sellaisenaan pitää maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettuna kohtuuttomana haittana maanomistajalle tai muulle oikeudenhaltijalle. Näille aiheutuvaa haittaa arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että yleiskaava-alueelle sijoittuvat toiminnot ja muut alueelle jatkosuunnittelun myötä toteutuvat palvelut tulevat osaltaan lähtökohtaisesti hyödyttämään paitsi muutoksen kohteena olevaa aluetta, myös sen lähialueita.

Myöskään yhdenvertaisen kohtelun periaate ei sellaisenaan edellytä, että lainvoimaisten asemakaavojen tai aikaisempien yleiskaavojen perusteella pääosin jo rakentuneille alueille osoitettaisiin maankäytön tavoitteiden muuttuessa edelleen uudessa yleiskaavassa samanlaista tai toisiaan vastaavaa maankäyttöä. Sen sijaan alueen maankäyttöratkaisun muuttamisen edellytyksenä kaikissa tapauksissa on, että hyväksytty uusi kaava täyttää aina sitä kaavatasoa koskevat sisältövaatimukset. Näin ollen yleiskaavan maankäyttöratkaisua tarkentavan asemakaavan muutoksen tulee laillisuustarkastelussa täyttää asemakaavan maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset eli muun ohella vaatimukset riittävien puistoalueiden ja muiden lähivirkistykseen soveltuvien alueiden riittävyydestä, elinympäristön heikentämiskiellosta ja kohtuuttomuuskiellosta.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen aiemmin hyväksyttyihin asemakaavoihin, luottamuksensuojaan, yhdenvertaisuuteen tai kohtuuttomuuteen liittyvillä valitusperusteilla.

7.3.11 Perustelut valituksiin yksittäisten kohteiden ja alueiden osalta

7.3.11.1 Kaupunkibulevardit (---)

Kaupunkibulevardeja koskevat kaavamääräykset

Kehä I:n sisäpuoliset moottoriväylät sekä eräät muut väylät on osoitettu yleiskaavassa merkinnällä "Kaupunkibulevardi". Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on liikenneväylä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä. Pituus ja liittymäratkaisut ratkaistaan tarkemmassa suunnittelussa.

Kaupunkibulevardeja koskee myös merkintä "valtakunnallisesti tai seudullisesti tärkeän tien tai kadun, kaupunkibulevardin tai pääkadun maanalainen tai katettu osuus. Merkinnän sijainti ja pituus ovat ohjeellisia."

Kaavaratkaisun sisältö ja tarkoitus kaavaselostuksen mukaan

Hallinto-oikeus viittaa siihen, mitä edellä on esitetty yleiskaavan yleisistä tavoitteista, ja toteaa lisäksi, että yleiskaavassa kaupunkibulevardeina esitetään kaikki Helsingin sisääntuloväylät Kehä I:n sisäpuolella. Vihdintien ja Itäväylän kaupunkibulevardit jatkuvat aina kaupungin rajalle saakka, sillä ne ovat kaavaselostuksen mukaan jo nykyisiltä liikenneratkaisuiltaan varsin kaupunkibulevardimaisia Kehä I:n ja kaupungin rajan välillä. Sisääntuloväylien lisäksi Laajasalontie on yleiskaavassa kaupunkibulevardi, vaikka se eroaa luonteeltaan muista sisääntuloväylistä pienempien liikennemäärien ja alueellisuutensa takia. Kaupunkibulevardiosuuksien pituus ja alkupisteet ratkaistaan tarkemmassa suunnittelussa. Kehittämismahdollisuudet Lahdenväylän kaupunkibulevardilla Viikin liittymän ja Kehä I:n välillä ovat muita kaupunkibulevardeja vähäisemmät olemassa olevan maankäytön ja Malmin hautausmaan läheisyyden takia, ja liittyvät pääasiassa kaupunkikuvaan.

Kaupunkibulevardilla tarkoitetaan maantietä tai katua, jota kehitetään laadukkaana urbaanina kaupunkiympäristönä, jossa kaupunkirakennetta tiivistetään. Nykyiset moottoritiemäiset Helsingin sisääntuloväylät Kehä I:n sisäpuolella muuttavat luonnettaan, kun niiden käyttötarkoitus muuttuu nopeaa autoliikennettä välittävistä väylistä eri liikennemuotoja palveleviksi liikennekäytäviksi. Kaupunkibulevardi on kaupunkimaisen liikkumisen väylä, joka palvelee kaikkia liikkumismuotoja: autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä kuin pyöräilijöitäkin.

Kaavaselostuksen mukaan kantakaupungin kasvaessa ulospäin Kehä I:een asti, ei kaupunkiin sisään tuovien väylien tarvitse yltää enää niin pitkälle, sillä perillä tiiviissä kaupungissa ollaan jo aiemmin. Suuret väylät eivät enää tulevaisuudessa erota kaupunginosia toisistaan yhtä vahvasti kuin nykyisin. Väylän välittömään läheisyyteen syntyy uutta maankäyttöä ja bulevardi nivoutuu osaksi olemassa olevaan kaupunkirakenteeseen.

Kävelijöiden ja pyöräilijöiden risteämismahdollisuudet lisääntyvät ja myös ajoneuvoliikenteen liittyminen kaupunkibulevardeille on mahdollista nykyistä useammasta paikasta. Kaupunkibulevardien lähistöllä olevaa katuverkkoa täydennetään yhdistävämmäksi ja kattavammaksi. Samalla huolehditaan siitä, että läpiajoliikenne alemmalla katuverkolla ei kasva merkittävästi sisääntuloväylien autoliikennekapasiteetin vähentyessä. Moottoriajoneuvoliikenteen välityskyvyn ylittävä kysyntä ohjataan joukkoliikenteeseen, kävelyyn ja pyöräilyyn.

Liikkumisympäristö kaupunkibulevardeilla muuttuu katumaisemmaksi, kun nopeusrajoituksia lasketaan ja eritasojärjestelyjä muutetaan tiiviimmäksi ja monin paikoin tasoliittymiksi. Kaupunkibulevardien liittymät voivat olla hyvin moninaisia risteävän tai liittyvän väylän tyypistä riippuen. Liikenneverkon kannalta keskeisimpien sekä liikennemääriltään suurimpien liittymien kohdalla voi olla perusteltua käyttää kaupunkimaisia ja tiiviitä eritasojärjestelyjä. Samoin risteäville pikaraitiotielinjoille sekä pyöräilyn laatukäytäville tarjotaan sujuva risteäminen kaupunkibulevardien kanssa, tarvittaessa eri tasossa. Liikenneturvallisuus bulevardeilla on pääasiassa kiinni suunnitteluratkaisuista ja bulevardeilla ratkaisuilta on vaadittava nykyisiä käytäntöjä korkeampaa tasoa.

Yleiskaavaratkaisun maankäyttöpotentiaali koostuu kolmesta yhtä suuresta osuudesta: kaupunkibulevardeista, uusista laajoista projektialueista ja täydennysrakentamisesta. Näistä yhden osuuden pienentäminen tarkoittaisi, että kahden muun pitäisi pystyä vastaanottamaan tarvittava kasvu.

Jotta asetetut tavoitteet yleiskaavan mitoituksesta, kestävien liikkumismuotojen edistämisestä, kävelyyn soveltuvien kaupunginosien laajentamisesta, suurten väylien kaupunkirakennetta hajottavan estevaikutuksen poistamisesta ja riittävästä kantakaupunkimaisesta korttelitehokkuudesta olisi mahdollista toteuttaa, ei väylien varrelle rakentaminen ole mahdollista ilman, että väylien luonne muutetaan kaupunkimaiseksi. Kaupunkibulevardiratkaisu perustuu siihen, että liittymät ympäröiviin kortteleihin voidaan osoittaa pääkadun puolelta ja uudet kaupunginosat muodostavat uutta kaupunkirakennetta ilman kaupunkia erillisiin sektoreihin jakavaa estevaikutusta, joka haittaa mm. palvelujen saavutettavuutta.

Kaupunkibulevardien vaikutuksista liikenteeseen yleiskaavaselostuksen ja yleiskaavaan liittyvien selvitysten mukaan

Kaavaselostuksen mukaan sisääntuloväylien muuttaminen kaupunkibulevardeiksi laskee ajonopeuksia ja siirtää kapasiteettia rajoittavaa pullonkaulaa hieman kauemmas ydinkeskustasta ja edistää kestävää liikkumista sekä matkojen lyhentymistä tiivistämällä kaupunkirakennetta. Ruuhkamaksut ja pysäköinnin hinnoittelun tarkistaminen vaikuttavat autonomistukseen ja edelleen Helsingin autoliikennemääriin, eikä liikenne ruuhkaudu merkittävästi nykyiseen verrattuna edes kaupunkibulevardeilla. Bulevardeille toteutettavat suurikapasiteettiset joukkoliikenteen runkolinjat tukevat tiivistämistä. Matkojen lyhentyessä nopeustason lasku ja autoilun kapasiteetin pienentyminen eivät merkittävästi kasvata matkustamiseen käytettyä aikaa.

Kaupunkibulevardeja koskeva tavoitelähtöinen vaikutusten arviointi on kaavaselostuksen liitteenä. Yleiskaavatyön aikana on lisäksi laadittu useita kaupunkibulevardeja koskevia selvityksiä, joissa on selvitetty liikenteellisten vaikutusten lisäksi niin kaupunkibulevardien ilmanlaatua, rakenneteknisiä ratkaisuja kuin saavutettavuusvaikutuksiakin. Kaupunkibulevardien seudullisissa vaikutuksissa verrattiin kahta vaihtoehtoa: yleiskaavan mukaista mallia, jossa kaupunkibulevardiratkaisu on toteutunut, sekä perusmallia, jossa bulevardeja ei ole ja niiden maankäyttö on sijoitettu seudulle. Molemmat pohjautuvat HLJ 2015 mukaisiin lähtöoletuksiin, jossa mm. seudulla on käytössä ajoneuvoliikenteen hinnoittelu. Huolimatta siitä, että näissä malleissa oli lähtötietoina tiemaksut, yleiskaavan toteuttaminen ei kaavaselostuksen mukaan edellytä tiemaksujen käyttöönottoa.

Kaavaselostuksen mukaan Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardi - liikenneselvitys keskittyy tarkastelemaan tarkemmin yhden kaupunkibulevardikohteen – Hämeenlinnanväylän – kaupunkirakenteen muuttamisen vaikutuksia paikalliseen kysyntään ja liikenteen jakautumiseen. Työssä on laadittu Hämeenlinnanväylän bulevardille Kehä I:n ja Mannerheimintien päädyn välillä kaksi alustavaa liikennesuunnitelmaa. Tarkastellut vaihtoehdot ovat: kaupunkimaisiin eritasoratkaisuihin perustuva vaihtoehto sekä liikennevalo-ohjattuihin tasoliittymiin perustuva vaihtoehto. Hämeenlinnanväylän bulevardin suorat vaikutukset seudun pääväylien sujuvuudelle voidaan hallita vuoden 2050 tilanteelle laadittujen liikenne-ennusteiden sekä toimivuustarkastelujen perusteella. Kaupunkibulevardin kapasiteetin lasku ei siis aiheuta jonoja, jotka häiritsisivät Kehä I:n tai Hämeenlinnanväylän liikennettä Kehä I:n ulkopuolella. Bulevardien toteuttaminen siirtää liikennettä niin, että Kehä I:n liikennemäärät ovat lähellä kapasiteetin maksimia. Alemman katuverkon liikenne kasvaa bulevardin ympäristössä korkeintaan puolella, eritasoliittymällisessä vaihtoehdossa tasoliittymiin perustuvaa ratkaisua enemmän. Henkilöautojen ajoajat bulevardiosuudella kasvavat bulevardittomaan vaihtoehtoon verrattuna enintään 1,5 minuuttia aamuruuhkassa ja 3 minuuttia ruuhkasuuntaa vastaan. Erot ajoajoissa johtuvat etenkin nopeusrajoituksen laskusta ja liikennevaloista. Joukkoliikenne hyötyy bulevardeista, pikaraitiotien ajoaika on pysähdyksineen bulevardiosuudella sama kuin henkilöautoilla.

Selvityksessä havaittiin, että kaupunkibulevardin autoliikenteen kapasiteettiin voidaan merkittävästi vaikuttaa suunnitteluratkaisuin. Kaupunkimaisiin eritasoratkaisuihin perustuvassa vaihtoehdossa liikenteen toimivuus oli lähes sama kuin nykyjärjestelyin. Bulevardin roolin ja tarpeiden mukaan voidaan autoliikenteen kapasiteettia lisätä esimerkiksi eritasojärjestelyin tai kolmansilla autokaistoilla. Myös joukkoliikenne hyötyy liikennevalottomista ratkaisuista. Kävelijöille ja pyöräilijöille liikennevalo-ohjattu bulevardivaihtoehto on selvästi parempi maankäytön saavutettavuuden ja kaupunkimaisen ilmeen kannalta.

Joukkoliikenne kaupunkibulevardeilla hidastunee nykyisiin nopeisiin esikaupunkien bussilinjoihin verrattuna, koska nopeusrajoitukset ovat kaupunkibulevardeilla alhaisempia ja bulevardien varsien maankäytön palveleminen lisää pysähtymistarvetta. Eritasoliittymien korvaaminen tasoliittymillä hidastaa lähtökohtaisesti joukkoliikennettä, mitä kompensoidaan riittävillä etuusjärjestelyillä. Pitkät joukkoliikennematkat ohjataan pääsääntöisesti raskaaseen raideliikenteeseen, jonka nopeus ei riipu tie- ja katuverkon ratkaisuista.

Kaavaselostuksessa on edelleen todettu, että Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardin liikenneselvityksessä väylän kohdalla olevan rautatieaseman ei todettu käytännössä vaikuttavan henkilöautoliikenteen määrään. Asema vaikuttaa aseman eteläpuolella olevien raitiovaunumatkustajien määrään, kun asemalla vaihdetaan junasta raitiovaunuun. Raideliikenteen verkkoselvityksessä uudesta rautatieasemasta todettiin, että aseman toteuttaminen parantaa joukkoliikennejärjestelmän palvelutasoa ja luo hyvän vaihtoyhteyden Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardia kulkevalle pikaraitiotielinjalle.

Kaavaselostuksen mukaan Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset -työssä on yhdistetty liikennemallinnuksen, kaupungin makrotaloustieteelliset ja kaupunkirakenteelliset näkökulmat yhdeksi tiiviiksi kokonaistarkasteluksi, ja muodostettu suuntaa-antava näkemys kaupunkibulevardien seudullisista kokonaisvaikutuksista. Selvityksessä on ollut keskeisessä roolissa yhteistyö seudullisten ja kunnallisten sidosryhmien kanssa.

Kaupunkibulevardien seudullisessa tarkastelussa kaupunkibulevardien havaittiin muuttavan liikkumista Helsingin seudulla. Kantakaupungin sisäiset matkat lisääntyvät kasvavan väestön ja työpaikkojen sekä hyvän joukkoliikenteen ansiosta. Muualta seudulta kantakaupunkiin ja seudun sisäiset matkat vähenevät verrattuna vaihtoehtoon, jossa suurempi osa väestöstä asuu kaukana keskustasta. Kokonaisuudessaan tieliikennesuorite seudulla vähenee vajaat kolme prosenttia bulevardittomaan vaihtoehtoon nähden. Kantakaupungin liikenne sujuvoituu.

Bulevardit vähentävät sisääntuloväylien autoliikennekapasiteettia, jolloin liikenneverkon kuormitus kasvaa ja matka-ajat seudulta kantakaupunkiin henkilöautolla pitenevät 5–20 % aamun huipputunteina. Bulevardien toteuttaminen suuntaa matkoja uudelleen, jolloin myös Kehä I:n liikennemäärä lisääntyy pääosalla väylää 4–14 %, Turunväylän eteläpuolella kuitenkin liikenne vähenee. Kaupunkibulevardit parantavat saavutettavuutta kestävillä kulkumuodoilla erityisesti Kehä I/II-vyöhykkeellä. Saavutettavuus henkilöautolla puolestaan heikkenee etenkin seudun ydinalueiden ulkopuolella. On kuitenkin otettava huomioon, että nykytilanteessa saavutettavuus henkilöautolla on erinomainen lähes koko pääkaupunkiseudulla. Saavutettavuus joukkoliikenteellä ja pyörällä sen sijaan vaihtelee huomattavasti alueiden kesken ja on ydinalueiden ulkopuolella pääosin heikkoa.

Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset -selvityksessä on tavaraliikenteen osalta todettu, että bulevardijaksojen ruuhkautuminen huipputunteina aiheuttaa kantakaupunkiin suuntautuville tavaraliikenteen kuljetuksille viivytyksiä vastaavasti kuin muullekin autoliikenteelle. Nopeuksien lasku vähentää logistiikan tehokkuutta (pidentää kuljetusaikoja ja lisää kalustotarvetta) ja ruuhkautuminen vahvistaa tätä vaikutusta. Lisäksi ruuhkautuminen heikentää matka-aikojen ennakoitavuutta ja lisää kuljetuskustannuksia.

Jakeluliikenne ajoittunee ja on mahdollisuuksien mukaan edullista ajoittaa huipputuntien ulkopuolelle, jolloin ruuhkautumisen vaikutukset jäävät hupputunteja pienemmiksi. Merkittävä kysymys tavaraliikenteen kannalta on Länsisataman rooli kaupunkibulevardien toteuttamisen jälkeen. Sataman synnyttämä merkittävä raskaan liikenteen määrä ei ole sopusoinnussa kaupunkibulevardien liikenteellisen perusluonteen ja niitä ympäröivän tiiviin maankäytön kanssa. Ennen Länsisataman tavaraliikenteen poistumista tai ainakin sen merkittävää vähenemistä voi Länsiväylän suunnan bulevardisointi olla vaikeaa.

Edellä mainitussa selvityksessä on pitkänmatkaisen joukkoliikenteen osalta todettu, että bulevardijaksojen ruuhkautuminen aiheuttaa huipputunteina viivytyksiä myös kantakaupunkiin suuntautuvalle pitkämatkaiselle bussiliikenteelle.

Seudullisen (Kehä III:n ulkopuolelta tulevan) työmatkaliikenteen kannalta bussiliikenteen keskeisiä suuntia ovat Porvoonväylän ja Turunväylän suunnat, joilla ei ole raideliikennettä. Pitkämatkaisen (ylimaakunnallisen) bussiliikenteen kannalta tärkeitä väyliä ovat edellisten lisäksi Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän suunnat. Kaupunkibulevardeja koskeneissa liikennemallitarkasteluissa, on Turunväylän ja Lahdenväylän suuntien bulevardeille kuvattu bussikaistat: Nämä ovat keskeisimmät seudullisen busseilla tapahtuvan työmatkaliikenteen suunnat. Tämä tarkoittaa, että bulevardin poikkileikkaus on näillä suunnilla liikennemallissa ollut 3+3 kaistaa. Muilla suunnilla mallissa ei ole bussikaistoja, mikä pitkämatkaisen bussiliikenteen kannalta huipputunteina tarkoittaa viivytyksiä ja matka-aikojen ennakoitavuuden heikkenemistä.

Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset -selvityksen johtopäätösten mukaan kaupunkibulevardien liikenteellisiä vaikutuksia arvioitaessa on syytä muistaa, että tässä selvityksessä esitetyn kaltaista ruuhkautumista on mahdollista lieventää edelleen liikennepolitiikan keinoilla, liikennejärjestelmäsuunnittelulla sekä sektorien välisellä yhteistyöllä. Tarjoamalla seudulle nyt tarkasteltua parempia joukkoliikennepalveluja sekä mahdollisuutta liityntäpysäköintiin, voidaan vähentää tarvetta matkustaa autolla Helsingin keskustaan. Merkittäviä ja edullisia tekijöitä ruuhkautumisen vähentämisessä ovat työaikojen porrastaminen ja etätyö, joilla voidaan pienentää ruuhkahuippujen autoliikenteen määriä. Kaupunkibulevardeille syntyvien työpaikkojen on arvioitu työllistävän erityisesti asiantuntija-ammateissa toimivia. Varsinkin tälle ryhmälle edellä mainitut työaikajärjestelyt ovat mahdollisia.

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan yksi tavoite on vähentää henkilöautoriippuvuutta. Kaupunkibulevardeihin liittyvä voimakas joukkoliikenteen kehittäminen ja autoliikenteen ruuhkautumisesta seuraava joukkoliikenteen kilpailukyvyn paraneminen suhteessa autoliikenteeseen edistävät siirtymistä henkilöautosta kestäviin kulkumuotoihin. Kumipyöräliikenteen kapasiteetin lasku aiheuttaa haasteita erityisesti pitkänmatkaisen linja-autoliikenteen ja tavaraliikenteen luotettavuudelle ja nopeudelle. Tavaraliikenteen kannalta bulevardit tarkoittavat piteneviä matka-aikoja ja myös linja-autoliikenteen osalta haasteet liittyvät ajoaikojen ennustettavuuteen ja luotettavuuteen. Negatiivisten vaikutusten minimointiin tulee kiinnittää huomiota bulevardien jatkosuunnittelussa. Liityntäpysäköintiä tulee tarkastella seudullisesti ja toteuttaa kohtiin, joissa joukkoliikenteen palvelutaso on hyvä. Tällaisia kohtia tarjoaa erityisesti raskaan raideliikenteen verkko. Liikennehankkeiden vakiintuneen tarkastelukehikon näkökulmasta henkilöautoliikenteen lisääntyvä ruuhkautuminen tekee kaupunkibulevardeista yhteiskuntataloudellisesti kannattamattomia. Kaupunkibulevardit vastaavat kuitenkin hyvin Helsingin ja seudun strategisiin tavoitteisiin ja kaikki kaupunkitaloudelliset hyödyt huomioiden bulevardien toteuttaminen on kannattavaa.

Sekä Hämeenlinnanväylän toimivuustarkastelussa että kaupunkibulevardien seudullisten vaikutusten arvioinnissa havaittiin vuoden 2050 liikenteen toimivuuden kannalta kaksi keskeistä tekijää: ajoneuvoliikenteen hinnoittelu sekä vahva panostus joukkoliikenteeseen. Nämä ovat tarpeen tulevaisuuden liikkumisen sujuvuuden turvaamiseksi bulevardeista riippumatta. Bulevardit lisäävät joukkoliikenteellä tehtäviä matkoja 2–3%, kävely ja pyöräily lisääntyvät ja henkilöautoilun osuus puolestaan vähenee.

Moottoriväylien korvaaminen kaupunkibulevardeilla edellyttää liikenneturvallisuuden erityistä huomioon ottamista. Kaupunkibulevardien liikenneturvallisuutta on tutkittu Kaupunkisuunnitteluviraston tilaamassa diplomityössä Kaupunkibulevardien vaikutukset liikenneturvallisuuteen kansainvälisten esimerkkien ja suunnitteluohjeiden valossa (Tuomola 2016). Diplomityössä todettiin, että onnettomuuksien määrä ei ole suoraan suhteessa väylän tyyppiin vaan monen tekijän summaan. Seudulliset liikenneturvallisuusvaikutukset riippuvat siitä, kuinka suuri määrä moottoriajoneuvoja bulevardeille suuntautuu ruuhka-aikoina. Mitä useampi autoilija siirtyy joukkoliikenteeseen, kulkemaan jalan tai pyöräilemään, sitä vähäisempiä ovat negatiiviset seudulliset liikenneturvallisuusvaikutukset. Liittymien turvallisuutta ei määritä yksin se, ovatko ne taso- vai eritasoliittymiä, vaan millaisessa toimintaympäristössä liittymät ovat ja miten niissä huomioidaan eri liikennemuodot. Alemmalle katuverkolle siirtyvän liikenteen vaikutukset liikenneturvallisuuteen riippuvat siitä, minkälaisia toimenpiteitä katuverkolla on tehty liikenteen rauhoittamiseksi. Vastaavasti kaupunkibulevardeilla moottoriajoneuvoille varatun tilan määrällä ja geometrialla on suuri merkitys risteysten ja liittymien turvallisuuteen. Jatkosuunnittelussa on tärkeää keskittyä siihen, mihin risteykset sijoitetaan ja miten ne suunnitellaan. Lisäksi tulee selvittää keinoja alemman katuverkon läpiajoliikenteen haittojen ehkäisemiseksi. Bulevardeilla suojaamattomien liikkujien, eli kävelijöiden ja pyöräilijöiden turvallisuus on nostettava nykyistä suurempaan arvoon.

Kaavaselostuksen mukaan perinteiset vaikutusarvioinnit lähtevät nykytilanteesta ja nykytilanteessa käytössä olevista teknologioista, lainsäädännöstä ja lähtökohdista. Nykymalleilla ei ole mahdollista mallintaa pitkällä aikavälillä tapahtuvaa, näin suurta kaupunkirakenteellista muutosta. Ei ole myöskään olemassa malleja, joilla saataisiin kattavasti kaikki yhteisvaikutukset selvitettyä. Liikenteen laskenta- ja arviointimallit ovat kehittyneet pisimmälle, mutta ne keskittyvät pääsääntöisesti laskennallisten aikasäästöjen kustannusvaikutuksiin, jotka tiiviissä kaupunkirakenteessa voidaan kyseenalaistaa. Laskentamallit lähtevät myös nykylähtökohdista olettaen, että kehitys jatkuu samansuuntaisena pitkälle tulevaisuuteen. Tämän vuoksi kaavaluonnosvaiheessa laadittiin tavoitelähtöinen vaikutusten arviointi, jossa oletettiin vuonna 2050 yleiskaavan mahdollistama kaupunkirakenne toteutuneeksi ja etsittiin keinoja, millä siihen voitaisiin päästä.

Tavoitelähtöisen vaikutusten arvioinnin johtopäätösten mukaan bulevardit eivät aiheuta pelättyä liikenteellistä kaaosta tai heikennä merkittävästi keskustan saavutettavuutta, kunhan autoliikenteestä poistuva kapasiteetti korvataan joukkoliikenteen lisääntyvällä palvelulla sekä täydentämällä laadukasta kävelyn ja pyöräilyn verkkoa. Siirtymää joukkoliikenteeseen sekä kävelyyn ja pyöräilyyn tukee tienkäyttömaksu, joka tarvitaan liikenteen sujuvuuden turvaamiseksi seudulla joka tapauksessa, myös ilman kaupunkibulevardien toteutusta. Bulevardisointi ei ole kerralla kaikilla bulevardisoitavilla osuuksilla yhtäaikaisesti tapahtuva muutos, joka käytännössä rajoittaa voimakkaasti autoliikennettä. Todellisuudessa noin 100 000 uuden asukkaan edellyttämien asuntojen ja palvelujen rakentaminen on pitkäaikainen urakka. Muutokset liikenneverkkoon tapahtuvat vähitellen, väylä kerrallaan. Liikenteellä, ihmisillä ja yrityksillä on runsaasti aikaa sopeutua liikenneverkossa tapahtuviin muutoksiin. Tavoitelähtöisen vaikutusarvioinnin mukaan edellytyksenä sille, että bulevardisointi ei aiheuta merkittävää ruuhkautumista, on, että tarjolla on nykyistä selvästi kehittyneempi joukkoliikennejärjestelmä sekä laadukkaat ja turvalliset kävely- ja pyöräily-ympäristöt, joiden rakentaminen juuri mahdollistuu bulevardikaupunginosien myötä.

Kaupunginhallituksen lausunnon ja kaavaselostuksen sekä siinä viitatun Vuorovaikutusraportti IV:n mukaan kaupunkibulevardien vaikutuksia on selvitetty ja arvioitu muun ohella seuraavissa kaavoituksen eri vaiheissa tehdyissä selvityksissä:

- Yleiskaavan työohjelmavaiheen materiaalit vuonna 2012: Arjen saavutettavuus pääkaupunkiseudulla – Makrotaso

- Yleiskaavan visiovaiheen selvitykset vuonna 2013: Helsingin moottoritiealueiden maankäytön muutosten kaupunkitaloudelliset vaikutukset; Helsingin uuteen yleiskaavaan liittyvien liikennehankkeiden vaikutusten arviointi, OSA A. Moottoritiemäisten alueiden tarkastelut – keskeiset tulokset; Automaattisen liikenteen metropolivisio; Helsingin kantakaupungin laajentaminen – Moottoritiemäisten ympäristöjen maankäytön tehostaminen ja muuttaminen urbaaniksi kaupunkitilaksi.

- Yleiskaavan luonnosvaiheen selvitykset ja vaikutusarvioinnit vuonna 2014: Kaupunkibulevardien ilmanlaatuselvitys, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:29; Kaupunkibulevardien tavoitelähtöinen vaikutusten arviointi, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:25; Asuinkorttelit kaupunkibulevardien varrella. Rakentamisen konsepteja, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:28; Kaupunkibulevardien rakenneteknisiä tarkasteluja. Esimerkkejä väyläalueiden kattamisesta, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:30; Laajasalon alueellinen kehittämissuunnitelma ja kaupunkibulevardi, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:13.

- Yleiskaavan ehdotusvaiheen selvitykset ja vaikutusarvioinnit vuonna 2015: Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:5;

Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardi – liikenneselvitys, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:6; Taloudellisten vaikutusten arviointi, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:1.

Maakuntakaava ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Yleiskaavassa niin sanotuiksi kaupunkibulevardeiksi osoitetut väylät ovat Vihdintietä ja Laajasalontietä sekä Itäväylän Kehä I:stä itään olevaa osuutta lukuun ottamatta voimassa olevassa, vuonna 2006 vahvistetussa Uudenmaan maakuntakaavassa moottoriväyliksi osoitettuja alueita. Maakuntakaavan moottoriväyliä koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan moottori- ja moottoriliikennetiet sekä moottorikadut. Merkintään liittyy maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Moottoriväyliä koskevan suunnittelumääräyksen mukaan maakuntakaavakartalle merkitty tieyhteys voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa esittää riittävin perustein teknisesti tai toiminnallisesti alemmanluokkaisena. Tiensuunnittelussa on otettava huomioon seudulliset ulkoilu-, virkistys- ja viheryhteystarpeet, luonnonsuojelu, kulttuuriympäristö, maisema, pohja- ja pintavesien suojelu sekä lajiston liikkuminen.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden eheytyvää yhdyskuntarakennetta ja elinympäristön laatua koskevissa 4.3 kohdan yleistavoitteissa todetaan, että yhdyskuntarakennetta kehitetään siten, että palvelut ja työpaikat ovat hyvin eri väestöryhmien saavutettavissa ja mahdollisuuksien mukaan asuinalueiden läheisyydessä siten, että henkilöautoliikenteen tarve on mahdollisimman vähäinen. Liikenneturvallisuutta sekä joukkoliikenteen, kävelyn ja pyöräilyn edellytyksiä parannetaan. Kohdan erityistavoitteissa todetaan muun ohella, että erityisesti kaupunkiseuduilla on varmistettava henkilöautoliikenteen tarvetta vähentävä sekä joukkoliikennettä, kävelyä ja pyöräilyä edistävä liikennejärjestelmä. Edelleen erityistavoitteissa todetaan, että alueidenkäytössä on varattava riittävät alueet jalankulun ja pyöräilyn verkostoja varten sekä edistettävä verkostojen jatkuvuutta, turvallisuutta ja laatua.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toimivia yhteysverkkoja ja energiahuoltoa koskevissa 4.5 kohdan yleistavoitteissa todetaan muun ohella, että liikennejärjestelmiä suunnitellaan ja kehitetään kokonaisuuksina, jotka käsittävät eri liikennemuodot ja palvelevat sekä asutusta että elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä. Liikennejärjestelmä ja alueidenkäyttö sovitetaan yhteen siten, että vähennetään henkilöautoliikenteen tarvetta ja parannetaan ympäristöä vähän kuormittavien liikennemuotojen käyttöedellytyksiä. Erityistä huomiota kiinnitetään lisäksi liikenneturvallisuuden parantamiseen. Tarvittaviin liikenneyhteyksiin varaudutaan kehittämällä ensisijaisesti olemassa olevia pääliikenneyhteyksiä ja -verkostoja. Kohdan erityistavoitteissa todetaan muun ohella, että alueidenkäytössä on edistettävä matka- ja kuljetusketjujen toimivuutta ja turvattava edellytykset julkiselle liikenteelle sekä eri liikennemuotojen yhteistyön kehittämiselle.

Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteen kohdan 4.6. erityistavoitteen mukaan uusien asuin-, työpaikka- ja palvelutoimintojen alueiden käyttöönotto ja jo olevien alueiden huomattava täydennysrakentaminen tulee ajoittaa siten, että mahdollisuudet joukkoliikenteen hyödyntämiseen varmistetaan.

Kaupunkibulevardeja koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Keskeisimmät valitusperusteet

ELY-keskuksen liikenne- ja infrastruktuuri -vastuualue ja Liikennevirasto ovat valituksissaan esittäneet Länsiväylän (kantatie 51), Turunväylän (valtatie 1), Hämeenlinnanväylän (valtatie 3) ja Lahdenväylän (valtatie 4) osalta muun ohella, että merkintä "Kaupunkibulevardi" ei riittävällä tavalla turvaa seudullisia ja valtakunnallisia liikenneyhteyksiä ja niiden kehittämistä eikä liikenneturvallisuuden sekä matka- ja kuljetusketjujen toimivuuden osalta toteuta valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ja yleiskaavan sisältövaatimuksia. Yleiskaava aiheuttaa maanteiden omistajalle kohtuutonta haittaa estämällä maantielain 3 §:n asettamien tavoitteiden toteuttamisen. Lisäksi vaikutuksia seudulliseen liikenteeseen ei kaikilta osin ole riittävästi selvitetty, tehtyjen selvitysten tulokset eivät myöskään kaikilta osin ole olleet kaavassa tehdyn ratkaisun perustana tai selvityksen tulokset ovat olleet ristiriitaisia. Liikennevirasto on valituksessaan todennut myös, että maakuntakaava ei sinänsä estä kysymyksessä olevien moottoriväylien osoittamista alemmanasteisina tieyhteyksinä yksityiskohtaisessa suunnittelussa riittävin teknisin ja toiminnallisin perustein. Kun yleiskaavassa ei kuitenkaan ole kaavamääräystä, joka sitoisi bulevardimerkinnän toteuttamisen joidenkin yksilöityjen asioiden, kuten seudullisten tai valtakunnallisten selvitysten puoltavaan vaikutukseen, ei maakuntakaavan ohjausvaikutusta voida varmistaa. Tällaiset selvitykset olisi tullut olla tehtyinä ennen kaavaratkaisun hyväksymistä eikä vasta myöhemmässä suunnittelussa. Maakuntakaavan ohjausvaikutuksen toteutuminen olisi mahdollisesti voitu varmistaa sillä, että yksittäisen jakson bulevardisointiin olisi edellytetty kaavamääräyksessä riittävät selvitykset ja valtion liikenneviranomaisten suostumus tai yleiskaavaan olisi otettu ajoitusmääräys.

Yksityisten tahojen valituksissa kaupunkibulevardeista on niistä lähemmin ilmenevin syin muun ohella esitetty, että kaupunkibulevardiratkaisu ei perustu riittäviin selvityksiin, lisää liikenteen ruuhkautumista ja heikentää liikenneturvallisuutta.

Tarkastelun lähtökohtia

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavan niin sanottuja kaupunkibulevardeja osoittava merkintä ei ole ympäristöministeriön maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä antaman asetuksen liitteen mukainen merkintä, vaan asetuksen 1 §:ssä tarkoitettu muu merkintä. Yleiskaavaselostuksen mukaan kaupunkibulevardilla tarkoitetaan maantietä tai katua. Maanteiden, jotka kuuluvat valtiolle ja joita suuri osa kaupunkibulevardeiksi yleiskaavassa osoitetuista nykyisistä liikenneväylistä on, tienpitoviranomaisena ja suunnittelijana toimii maantielain mukaan Liikennevirasto. Lisäksi tienpitoviranomaisena toimii määrätyissä tilanteissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Tien suunnittelua ja alueiden käytön suunnittelua koskevan maantielain 17 §:n 1 momentin mukaan yleissuunnitelman ja tiesuunnitelman tulee perustua maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen oikeusvaikutteiseen kaavaan, jossa maantien sijainti ja suhde muuhun alueiden käyttöön on selvitetty. Alueella, jolla on laadittavana tai muutettavana oikeusvaikutteinen kaava, voidaan ryhtyä toimenpiteisiin kaavan tavoitteisiin perustuvan yleis- tai tiesuunnitelman laatimiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 86 a §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa kaduksi osoitettu maantie muuttuu kadunpitopäätöksellä kaduksi. Maantie lakkaa, kun kadunpitopäätös on tehty.

Hallinto-oikeus toteaa, että maantien suunnittelu kuuluu Liikennevirastolle tienpitoviranomaisena, mutta kunta voi kuitenkin hyväksyä asemakaavan, jonka toteuttamisen seurauksena maantie lakkaa. Käytännössä asianmukainen väyläsuunnittelu edellyttää valtion ja kunnan viranomaisten toiminnan yhteensovittamista. Maantielain ja maankäyttö- ja rakennuslain välisestä suhteesta kuitenkin johtuu, että kunta voi lähtökohtaisesti yleiskaavassa suunnitella sellaisiakin muutoksia, jotka koskevat nykyisiä maanteitä, kuten tässä tapauksessa Helsinkiin johtavien pääosin moottoritietasoisten väylien muuttamista kaupunkibulevardeiksi, toisin sanottuna kaduiksi. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei yleiskaavasta tehtyjen kunnallisvalitusten perusteella kuulu sen seikan ratkaiseminen, onko toimivien maanteiden osoittaminen kaupunkibulevardeiksi tarkoituksenmukaista. Sen sijaan valituksissa esitetyn perusteella on ensimmäisenä arvioitava, onko Uudenmaan maakuntakaava otettu säädetyllä tavalla huomioon yleiskaavaa laadittaessa.

Maakuntakaavan huomioon ottamisen osalta asiassa on arvioitava, voidaanko yleiskaavassa kaupunkibulevardeiksi merkittyjä tieyhteyksiä pitää myös toiminnallisesti maakuntakaavan mukaisina moottoriväylinä, vai ovatko ne teknisesti tai toiminnallisesti alemmanluokkaisia väyliä, jollaisena maakuntakaavaan merkitty moottoriväylä voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa riittävin perustein esittää.

Liikenneturvallisuutta sekä joukkoliikenteen ja matka- ja kuljetusketjujen toimivuutta, kävelyn ja pyöräilyn edellytysten parantamista, turvallisuutta ja laatua koskevat tavoitteet on lisätty valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin vasta Uudenmaan maakuntakaavan vahvistamisen jälkeen, kun valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita vuonna 2008 tarkistettiin. Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentti valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta, ei yleiskaavan lainmukaisuutta voida arvioida yksin sen perusteella, onko bulevardisointia koskeva ratkaisu lähtökohdiltaan maakuntakaavan mukainen, vaan on arvioitava myös se, edistääkö ratkaisu valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumista.

Asiassa on myös arvioitava, antaako yleiskaavaa koskeva ratkaisu mahdollisuuden liikenteen järjestämiseen maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 4 kohdassa edellytetyllä tavalla.

Kaikkien edellä mainittujen seikkojen arviointi edellyttää, että yleiskaavankaupunkibulevardiratkaisun vaikutuksista on tehty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaiset selvitykset.

Maakuntakaavan ohjausvaikutuksen huomioon ottaminen

Se, että maakuntakaavassa on merkitty moottoriväylät ulottumaan Kehä I:n sisäpuolelle kohti Helsingin keskustaa, on otettava yleiskaavassa huomioon. Helsingin yleiskaavassa on näin tehtykin sikäli, että kaupunkibulevardeina osoitetut tieyhteydet ulottuvat edelleen Kehä I:ltä kohti kantakaupunkia.

Helsingistä alkavat säteittäiset maantiet ja pääkaupunkiseudun kehämäiset väylät muodostavat keskeisen osan Uudenmaan tieverkkoa. Ne on merkitty maakuntakaavaan viivamerkinnällä moottoriväyliksi ja ne ovat asemaltaan myös osa valtakunnallista tieverkkoa. Moottoriväylä-merkinnät tulee ottaa huomioon kuntakaavoituksessa. Hallinto-oikeus katsoo tämän lähtökohtaisesti edellyttävän, että maakuntakaavan moottoriväylät osoitetaan yleiskaavassa sellaisina tieyhteyksinä, jotka teknisesti ja toiminnallisesti täyttävät niiden maakuntakaavassa tarkoitetun tehtävän osana valtakunnallista ja seudullista liikennejärjestelmää. Tähän on katsottava kuuluvan ainakin sen, että suunnittelussa otetaan huomioon paitsi vaatimus väylien riittävästä kapasiteetista osana mainittua liikennejärjestelmää ja sen toimivuutta, niin myös moottoriväylämerkintöjen ilmeisen lähtökohtainen tarkoitus ulottaa valtakunnallinen ja seudullinen tieverkko moottoritie-, moottoriliikennetie- tai moottorikatutasoisena maakuntakaavakartassa osoitetusti Kehä I:n sisäpuolellekin. Helsingin kaupunki ei siten voi perustaa yleiskaavaratkaisua, jolla maakuntakaavan mukaisia moottoriväyliä lyhennetään muuttamalla ne kaupunkibulevardeiksi, pelkästään esimerkiksi sellaiseen kaavaselostuksessa esitetyn mukaiseen harkintaan, että "kantakaupungin kasvaessa ulospäin Kehä I:een asti, ei kaupunkiin sisään tuovien väylien tarvitse yltää enää niin pitkälle, sillä perillä tiiviissä kaupungissa ollaan jo aiemmin".

Yleiskaavaselostuksessa esitetyn perusteella kaupunkibulevardit eivät ole rinnastettavissa maakuntakaavan mukaisiin moottoriväyliin, vaan ne ovat niitä ainakin toiminnallisesti alemmanluokkaisia tieyhteyksiä. Tämä on maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan mahdollista, mutta vaatii riittävien perusteiden esittämistä. Asiassa on siten arvioitava, voidaanko kaavaa hyväksyttäessä käytettävissä olleiden selvitysten perusteella katsoa, että maakuntakaavan ohjausvaikutus on otettu moottoriväylien bulevardisoinnissa säädetyllä tavalla huomioon.

Selvitysten riittävyys maakuntakaavan kannalta

Yleiskaavaselostuksen kohdassa 8.4.2 on käsitelty maakuntakaavaa. Siinä on muun ohella selostettu lyhyesti Uudellamaalla hyväksyttyjä maakuntakaavoja ja sitä, miten maakuntakaavan ohjausvaikutus tulee kuntakaavoituksessa ottaa huomioon. Lisäksi on käsitelty uuden yleiskaavan maakuntakaavanmukaisuutta joidenkin alueiden, joiden yleiskaavan ratkaisujen on katsottu täsmentyneen maakuntakaavan merkinnöistä, osalta. Kaavaselostuksessa eikä kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossakaan ole kuitenkaan esitetty mitään nimenomaista yleiskaavan maakuntakaavan mukaisuudesta sen suhteen, miten moottoriväylämerkinnät on otettu huomioon yleiskaavassa. Hallinto-oikeus arvioi siten asiaa esitetyt valitusperusteet huomioon ottaen kaavaa varten laadittujen selvitysten, lähinnä kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia koskevan selvityksen, Hämeenlinnanväylää koskevan selvityksen ja tavoitelähtöisen vaikutusten arvioinnin pohjalta.

Hallinto-oikeus katsoo, että olennainen seikka arvioitaessa sitä, kuinka yleiskaavan kaupunkibulevardiratkaisussa on otettu huomioon maakuntakaavan moottoriväylämerkinnän ohjausvaikutus, on se, mikä vaikutus ratkaisulla on moottoriväyliksi maakuntakaavassa merkittyjen väylien toimivuuteen. Väylien ruuhkautuminen vaikuttaa paitsi yksityisautoiluun, niin myös muun ohella satamien ja muuhun tavaraliikenteeseen sekä linja-autojen kaukoliikenteeseen. Vaikutukset kohdistuvat myös Helsingin ulkopuoliseen liikenteeseen.

Kaupunkibulevardiratkaisu on yleiskaavan olennainen osa, jolla on asiassa esitetyn perusteella kiistatonta seudullista ja valtakunnallistakin vaikutusta. Tämä korostaa tarvetta selvittää ratkaisun vaikutukset laaja-alaisesti. Kaavaselostuksessa todetun mukaan perinteiset vaikutusarvioinnit lähtevät nykytilanteesta ja nykytilanteessa käytössä olevista teknologioista, lainsäädännöstä ja lähtökohdista. Nykymalleilla ei ole mahdollista mallintaa pitkällä aikavälillä tapahtuvaa, näin suurta kaupunkirakenteellista muutosta. Ei ole myöskään olemassa malleja, joilla saataisiin kattavasti kaikki yhteisvaikutukset selvitettyä. Osa bulevardiratkaisuun liittyvistä kysymyksistä on kaupunginhallituksen lausunnossaan esittämin tavoin taas sellaisia, että ne tulevat selvitettäväksi tai voidaankin selvittää vasta yksityiskohtaisemmassa jatkosuunnittelussa. Hallinto-oikeus toteaa, että näin voidaan monenkin asian osalta tehdä, mutta ei kuitenkaan olennaisten ja kaavaratkaisun perusteena olevien keskeisten maankäyttömuutosten kohdalla.

Selvityksen Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset perusteella kaupunkibulevardien toteuttaminen aiheuttaa ruuhkautumista, jota voidaan kuitenkin lieventää edelleen liikennepolitiikan keinoilla, liikennejärjestelmäsuunnittelulla sekä sektorien välisellä yhteistyöllä. Merkittäviä ja edullisia tekijöitä ruuhkautumisen vähentämisessä ovat työaikojen porrastaminen ja etätyö, joilla voidaan pienentää ruuhkahuippujen autoliikenteen määriä. Sekä seudullisia vaikutuksia koskevan selvityksen että kaupunkibulevardien tavoitelähtöisen vaikutusten arvioinnin johtopäätösten mukaan on mahdollista, että bulevardisoinnin aiheuttama ruuhkautuminen on vältettävissä. Edellytyksenä sille on pidetty keskeisesti sitä, että yksityisautoilu vähenee ja ihmiset siirtyvät käyttämään merkittävästi joukkoliikennettä ja enenevässä määrin myös kävelemään tai pyöräilemään. Yleiskaavassa onkin tätä silmällä pitäen merkittävä panostus raideliikenteeseen ja kevyen liikenteen väyliin.

Hallinto-oikeus toteaa, että selvitysten arvioita siitä, että autoliikenteen vähentyessä ruuhkautuminen voidaan välttää, ei ole aihetta epäillä. Selvityksistä saatavan käsityksen mukaan arvio siitä, että näin tapahtuisi, perustuu kuitenkin pitkälti asiaa koskeviin oletuksiin tai odotuksiin, joista osa ei edes ole ratkaistavissa kaavoituksen kautta. Asiaa ei ole voitu näiltä osin selvittää siten, että selvitykset antaisivat riittävät tiedot arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset. Hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainitut kaavaa hyväksyttäessä käytettävissä olleet selvitykset jättävät tämän vuoksi merkittävän epävarmuuden siitä, kuinka bulevardisointi yleiskaavassa osoitetussa laajuudessa vaikuttaisi maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen väylien toimivuuteen. Se, että kaupunkibulevardeihin perustuva ratkaisu lähtökohtaisesti selvityksissä käytetyin oletuksin mahdollistaa henkilöautoliikenteen vähenemisen verrattuna ratkaisuun, jossa kaupunkibulevardeja ei lainkaan toteutettaisi, ei yksin anna aihetta jättää tätä epävarmuutta huomiotta.

Hallinto-oikeus toteaa, että selvityksissä (esimerkiksi "Kaupunkibulevardien tavoitelähtöinen vaikutusten arviointi" sivu 38–39) Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän liikenteelliset vaikutukset on arvioitu valtakunnallisen tason vaikutuksiksi. Länsiväylän liikenteelliset vaikutukset on arvioitu pääasiassa seudullisiksi. Muiden väylien vaikutukset on arvioitu joko seudullisiksi (Vihdintie ja Tuusulanväylä) tai paikallisiksi (Itäväylä ja Laajasalontie). Väylistä Turunväylä, Hämeenlinnanväylä ja Lahdenväylä ovat valtateitä. Länsiväylä ja Tuusulanväylä ovat hallinnollisesti kantateitä. Hallinnollisesti Vihdintie on seututie ja Itäväylä sekä Laajasalontie ovat katuja. Toiminnallisesti väylistä Länsiväylä, Turunväylä, Tuusulanväylä ja Lahdenväylä ovat moottoriteitä, Vihdintie ja Hämeenlinnanväylä sekaliikenneteitä ja Itäväylä sekä Laajasalontie pääkatuja.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan selvitysten riittävyyden osalta lausunut muun ohella, että selvitykset ovat riittävät kaavan tarkkuustasoon ja strategisuuteen, kaavan tehtävään ja tarkoitukseen nähden. Hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että selvitysten pohjalta voidaan sinällään lausunnossa esitetyllä tavalla arvioida, että kaupunkibulevardeihin perustuva ratkaisu on lähtökohdiltaan kaavan keskeisimpien, väestönkasvua, joukkoliikenteen toimintaedellytysten parantamista ja yksityisautoilun kiinnostavuuden vähentämistä koskevien tavoitteiden mukainen. Ratkaisevaa yleiskaavan selvitysten riittävyyden kannalta ei kuitenkaan ole se, kuinka hyvin tai huonosti yksittäinen yleiskaavan osaratkaisu toteuttaa kaavan tavoitteita, vaan se, voidaanko käytettävissä olevien selvitysten perusteella arvioida sitä, onko tällaisessa ratkaisussa, kuten nyt käsiteltävänä olevassa kaupunkibulevardeja koskevassa ratkaisussa, otettu huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutus sekä valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja muut maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädetyt yleiskaavan sisältövaatimukset. Se, että ratkaisu toteuttaa hyvin kaavan tavoitteita, ei sellaisenaan ole syy jättää kaavan merkittäviä vaikutuksia joiltain osin selvittämättä.

Kun yleiskaavaan ei sisälly bulevardien toteuttamisjärjestystä koskevaa ajoitusmääräystä tai muitakaan toteuttamisen vaiheittaisuutta koskevia määräyksiä, selvitysten riittävyyttä arvioitaessa ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä sille kaupunginhallituksen lausunnossaan viittaamalle seikalle, että kaupunkibulevardien kaavamääräys jättää valinnanvaraa toteutustapaan ja on mahdollista toteuttaa lyhyempinä kuin kaavassa on osoitettu. Samasta syystä myöskään sillä seikalla, että kaikkia kaupunkibulevardeja ei ole tarkoitus, eikä käytännössä voitaisikaan toteuttaa samanaikaisesti, ei ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä selvitysten riittävyyttä arvioitaessa. Näin ollen yleiskaavaa hyväksyttäessä käytettävissä olleiden selvitysten perusteella tulee olla arvioitavissa, onko mahdollista laatia sisällöltään lainmukainen asemakaavoitus, jossa kaikki yleiskaavan kaupunkibulevardit esitetään, ja siten myös, onko ratkaisu lainmukainen siinä tilanteessa, kun kaikki bulevardit ovat yleiskaavan mahdollistamalla tavalla toteutuneet.

Bulevardiratkaisun vaikutuksia on selvitetty ottaen huomioon yleiskaavan lähtökohtainen strategisuus. Kuten edellä on todettu, osa bulevardiratkaisuun liittyvistä kysymyksistä on sellaisia, että ne tulevat selvitettäväksi tai voidaankin selvittää vasta yksityiskohtaisemmassa jatkosuunnittelussa. Osa kysymyksistä ei taas lainkaan kuulu maankäyttö- ja rakennuslain suunnittelujärjestelmän piiriin ja yleiskaavalla ratkaistaviin kysymyksiin.

Hämeenlinnanväylää koskevan selvityksen perusteella on alustavasti pääteltävissä, että liikenne on tämän yksittäisen kaavassa kaupunkibulevardiksi osoitetun väylän osalta järjestettävissä ilman, että se merkittävästi vaikuttaa seudun muiden moottoriväylien toimivuuteen, ja on järjestettävissä myös maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Toisaalta kaavaselostuksessa todetaan mainittuun selvitykseen viitaten, että bulevardien toteuttaminen siirtää liikennettä niin, että Kehä I:n liikennemäärät ovat lähellä kapasiteetin maksimia. Hämeenlinnanväylää koskevassa selvityksessä tai muissakaan selvityksissä ei kuitenkaan ole erikseen selvitetty sitä, miten Hämeenlinnanväylää koskevassa selvityksessä todettu siirtymä muille sisääntuloväylille vaikuttaisi tilanteessa, jossa muutkin yleiskaavan mahdollistamat kaupunkibulevardit olisivat toteutuneet. Selvitysten perusteella jää näin ollen epäselväksi, miten ja mihin selvityksen osoittama liikenteen ylikysyntä ohjautuisi tilanteessa, jossa muutkin kaupunkibulevardit ovat toteutuneet.

Toisin kuin kaupunginhallituksen lausunnossa esitetään, "vaatimusta valtakunnallisten vaikutusten arvioinnista muutaman kilometrin matkalla tehtävistä muutoksista" ei edellä lausuttu huomioon ottaen voida pitää kohtuuttomana. Näin ollen selvitykset ovat puutteelliset siltä osin kuin niissä ei ole tarkemmin tarkasteltu bulevardiratkaisujen vaikutuksia seudulliseen ja valtakunnalliseen liikenteeseen.

Hallinto-oikeus toteaa, että oikeusvaikutteinen yleiskaava on päätös, jonka pääasiallinen tehtävä on yksityiskohtaisemman maankäytön suunnittelun ohjaaminen, mutta yleiskaava on sen ohella otettava huomioon useassa muussakin suunnittelussa. Yleiskaava tulee lähtökohtaisesti laatia siten, että se voidaan esitetyssä muodossaan keskeisiltä osiltaan asemakaavoituksella toteuttaa. Toteuttamiskelpoisuuden kannalta olennaisia kaavan merkittäviä vaikutuksia ei tämän vuoksi voida jättää vasta myöhemmässä suunnittelussa selvitettäväksi ja ratkaistavaksi. Tällaisena selvityksenä on pidettävä kaupunkibulevardien kokonaisvaikutusta pääkaupunkiseudun maakuntakaavan mukaisiin moottoriväyliin sen liikennejärjestelmään liittyvän keskeisen aseman vuoksi.

Hallinto-oikeus katsoo edellä todetut seikat huomioon ottaen, että yleiskaavan kaupunkibulevardeja koskevan ratkaisun kokonaisvaikutusta maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen väylien toimivuuteen ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n edellyttämällä tavalla tarpeellisessa määrin selvitetty. Selvitysten perusteella ei sen vuoksi ole arvioitavissa, onko alueelle laadittavissa maakuntakaavan ohjausvaikutuksen säädetyllä tavalla huomioon ottava asemakaavoitus, jossa sisääntuloväylät on yleiskaavassa osoitetun mukaisesti muutettu kaupunkibulevardeiksi. Tähän nähden ei myöskään ole mahdollista arvioida, onko maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaisia riittäviä perusteita osoittaa nykyisiä sisääntuloväyliä teknisesti tai toiminnallisesti alemmanluokkaisina.

Selvitysten riittävyys kaupunkibulevardien liikenneturvallisuutta koskien

Helsingin kaupungin laatimassa selvityksessä Liikenteen pitkän aikajänteen kehittämismahdollisuuksia (Osa A. Moottoritiemäisten alueiden tarkastelut 11.12.2013) on tarkasteltu kaupunkibulevardien toteuttamisen vaikutuksia liikenneturvallisuuteen ja todettu, että moottoriväylien muuttaminen kaupunkibulevardeiksi kasvattaa kuitenkin selvästi säteittäisväylien onnettomuusalttiutta. Tasoliittymin varustetun useampikaistaisen pääkadun onnettomuusaste on tyypillisesti noin kolminkertainen moottoritiehen verrattuna. Bulevardivaihtoehdossa turvallisuutta heikentää myös se, että liikennettä siirtyy pääväyliltä muulle verkolle. Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset -selvityksessä 2015:15 on esitetty ristiriitaisia tuloksia bulevardien vaikutuksista liikenteen kannalta.

Selvityksen (Tuomola 2016) liikenneturvallisuutta koskevissa johtopäätöksissä on puolestaan todettu, että liikenneturvallisuus kokonaisuutena arvioiden jossain määrin paranisi bulevardien toteutuessa. Lisäksi selvityksessä on todettu muun ohella, että liikenneturvallisuus ei riipu yksin siitä, toteutetaanko liittymäratkaisut taso- vai eritasoliittyminä.

Hallinto-oikeus toteaa, että selvityksissä on ollut oletuksena henkilöautoliikenteen merkittävä väheneminen ja siirtyminen joukkoliikenteen sekä kevyen liikenteen käyttämiseen. Vähenemisen on arvioitu perustuvan muiden liikennemuotojen suosion kasvun lisäksi keskeisesti tiemaksujen käyttöönottoon. Kaavaselostuksessa todetaan tältä osin, että vaikka "näissä malleissa oli lähtötietoina tiemaksut, yleiskaavan toteuttaminen ei edellytä tiemaksujen käyttöönottoa."

Kaavan tarkoittama kaupunkibulevardien kokonaisratkaisu käytännössä edellyttää pääosin muuta kuin eritasoliittymiin pohjautuvaa perusratkaisua. Tähän nähden ja kun oletuksena joka tapauksessa on, että muut tavanomaiset liittymien liikenneturvallisuutta parantavat keinot eli nopeuden alentaminen ja liikennevalo-ohjaus ovat jo käytössä, selvitysten perusteella jää epäselväksi myös se, millainen vaikutus bulevardeilla olisi liikenneturvallisuuteen siinä tapauksessa, että henkilöautoliikenteen merkittävään vähenemiseen liittyvät oletukset jäisivät toteutumatta.

Kaupunkibulevardeja koskeva lopputulos

Hallinto-oikeus toteaa edellä lausutun huomioon ottaen, että käytettävissä olevien selvitysten perusteella ei voida tulla siihen johtopäätökseen, että yleiskaavaa laadittaessa olisi maakuntakaavan suunnittelumääräyksen edellyttämällä tavalla esitetty riittävät perusteet kaupunkibulevardeihin perustuvalle ratkaisulle. Kaavaratkaisun ei tämän vuoksi myöskään voida katsoa turvaavan ELY-keskuksen ja Liikenneviraston valituksissa tarkoitettujen maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän osalta seudullisia ja valtakunnallisia liikenneyhteyksiä ja niiden kehittämistä yleiskaavan sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellyttämällä tavalla. Asiassa esitetystä selvityksestä ei myöskään ilmene, että valtakunnallinen ja seudullinen yhteys voitaisiin edellä mainittujen väylien osalta korvata muulla tavoin. Yleiskaavassa ei ole myöskään määräyksiä, jotka varmistaisivat rakentamisen ja raideyhteyden toteutumisen samanaikaisesti niin, että väestön lisääntymisestä johtuva liikennekysyntä voisi ohjautua joukkoliikenteeseen.

Tämän vuoksi hallinto-oikeus katsoo kaiken edellä esitetyn huomioon ottaen, että kaavaa laadittaessa ei ole Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän osalta esitetty sellaisia selvityksiä, joiden perusteella maakuntakaavan suunnittelumääräyksen edellyttämät riittävät perusteet nykyisten väylien muuttamiseksi kaupunkibulevardeiksi voidaan katsoa olevan olemassa. Samasta syystä kaavaa laadittaessa ei voida myöskään katsoa esitetyn sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin arvioida kaavan täyttävän näiltä osin liikenneturvallisuutta ja matka- ja kuljetusketjujen toimivuutta koskevat maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaiset valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, 32 §:n 1 momentin ja 39 §:n 1 momentin mukaisen maakuntakaavan ohjausvaikutuksen sekä 39 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaisen liikenteen järjestämistä koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen. Näin ollen yleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös on kaupunkibulevardi-merkintöjen osalta lainvastaisena kumottava edellä mainittujen väylien osalta.

Yleiskaavan keskeisenä suunnitteluperiaatteena on ollut, että uudet lisärakentamisen mahdollistavat asuntovaltaiset alueet tukeutuvat ja rajautuvat välittömästi kaupunkibulevardeihin. Kaupunkibulevardeja koskeva ratkaisu on edellä kumottu lainvastaisena Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän osalta. Asumisen bulevardiratkaisu ei siten voi kumoamisen johdosta olla enää sellaisenaan toteuttamiskelpoinen, koska yleiskaavan tavoitelähtöisessä vaikutusten arvioinnissa tai muuallakaan kaava-aineistossa ei ole selvitetty sellaisen vaihtoehdon toteuttamiskelpoisuutta, jossa kaupunkibulevardeihin välittömästi rajoittuvat asuinalueet toteutuisivat sellaisenaan, mutta kaupunkibulevardit jäisivät toteutumatta. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaava on kaupunkibulevardeihin liittyvän kiinteän suunnittelullisen yhteyden vuoksi välttämätöntä kumota myös yleiskaavassa osoitettujen ja kaupunkibulevardien varteen rajautuvien uusien asuntoalueiden osalta seuraavin rajauksin ja perustein:

Yleiskaava on laadittu niin sanotulla pikselitekniikalla, jossa kukin kaavan 100 x 100 metrin suuruinen ruutu kuvaa kyseisen ruudun alueen maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Hallinto-oikeus kumoaa Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän kaupunkibulevardeihin koko matkan varrelta niiden varteen rajautuvat C2-, A1-, A2- ja A3- kaavamerkinnät bulevardien molemmilta puolilta yhden pikselin eli 100 metrin levyiseltä alueelta. Hallinto-oikeus toteaa, että pikselitekniikasta johtuen ja tarkasteltavasta ruudusta riippuen yhden pikselin alueella voi olla useita kaavamerkintöjä. Kumoaminen koskee kuitenkin vain mainittuja kaavamerkintöjä C2, A1, A2 ja A3 sanotuilta alueilta ja edellä mainittujen merkintöjen alueelle mahdollisesti sijoittuvat muut kaavamerkinnät jäävät voimaan. Hallinto-oikeus toteaa, että Hämeenlinnanväylän itäpuolelle, Keskuspuiston alueelle osoitettu C2-aluetta koskeva kaavamerkintä tulee kokonaan kumotuksi myös jäljempänä Keskuspuistoa koskevalla perusteella.

Hallinto-oikeus toteaa ottaen huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 3 momentin, ettei yleiskaavan kumoaminen kysymyksessä olevien alueiden osalta sen enempää kuin yleiskaavan pysyttäminenkään estä niiden kaavallista jatkosuunnittelua. Tämän vuoksi se kaupunginhallituksen lausunnossa esitetty seikka, että yleiskaavan liikennejärjestelmä on tarkoitettu olemaan kokonaisuus, josta ei voida poistaa merkittäviä osuuksia ilman, että vaikutukset kohdistuvat liikennejärjestelmäkokonaisuuteen tai että kaupunkibulevardeihin liittyvän on arvioitu käsittävän kolmasosan yleiskaavan mahdollistamasta väestönkasvusta, ei ole esteenä nyt tehdylle kumoamisen rajaukselle. Helsingin uutta yleiskaavaa ei ole syytä kumota myöskään edellä määriteltyä kumottavaa aluetta laajemmin, kun otetaan huomioon, että kumoaminen koskee vain osaa kaavassa kaupunkibulevardimerkinnällä osoitetuista väylistä ja asuntovaltaisia alueita rajatulta alueelta.

Kun ELY-keskuksen ja Liikenneviraston valituksissa ei ole vaadittu bulevardiratkaisun kumoamista muiden kuin edellä mainitun neljän väylän osalta, näistä valituksista ei tule arvioitavaksi muita bulevardeja koskevien selvitysten riittävyys tai niitä koskevien ratkaisujen muu lainmukaisuus näissä valituksissa esitetyillä perusteilla. Kun niissä valituksissa (---), joiden voidaan katsoa koskevan myös Vihdintietä (mt 120), Tuusulanväylää (kt 45), Itäväylää (mt 170) ja Laajasalontietä, joista ainoastaan Itäväylä Kehä I:ltä keskustaan on maakuntakaavan mukainen moottoriväylä, ei taas ole tarkemmin yksilöity, millä perusteella kaavaratkaisu olisi näiden väylien osalta riittämättömästi selvitetty tai muutoin lainvastainen, valitukset on Vihdintien, Tuusulanväylän, Itäväylän ja Laajasalontien kaupunkibulevardeihin kohdistuvilta osin hylättävä.

7.3.11.2 Keskuspuisto (---)

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Hämeenlinnanväylä on Hakamäentien ja Kehä I:en väliseltä osuudeltaan osoitettu runsaan kolmen kilometrin matkalta merkinnällä kaupunkibulevardi. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on liikenneväylä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä. Pituus ja liittymäratkaisut ratkaistaan tarkemmassa suunnittelussa. Pääosin Hämeenlinnanväylän itäpuolelle on lisäksi osoitettu merkinnällä pikaraitiotie joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Kaavamääräyksen mukaan sijainti on ohjeellinen.

Kaupunkibulevardiksi osoitetun alueen itä- ja länsipuolelle on osoitettu nauhamainen rakentamiseen tarkoitettu vyöhyke merkinnällä C2. Mainittua merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on keskusta, jota kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi. Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muutoksissa on varmistettava kantakaupungille ominaisen, toiminnallisesti monipuolisen ja sekoittuneen rakenteen säilyminen sekä liike- ja toimitilojen riittävä määrä. Käyttötarkoituksen muutosten yhteydessä tulee tehdä alueellinen tarkastelu. Aluetta kehitetään kestävien kulkumuotojen, erityisesti kävelyn ja pyöräilyn, ehdoilla. Kaupunkibulevardeihin rajautuvilla alueilla korttelitehokkuus tulee olla pääsääntöisesti yli 1,8 ja keskeisten katujen varsilla kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi.

C2-alueet sijoittuvat pääosin Hämeenlinnanväylän aiemmin rakentamattomille suojavyöhykkeille tai niiden välittömään taustamaastoon. Nauhamaisen vyöhykkeen leveys vaihtelee kartalta mitaten kymmenistä metreistä noin 300 metriin. Lisäksi C-2-alueita on osoitettu etelään Mannerheimintien varteen muun ohella Laakson alueelle.

C2-alueen itäpuoliset Keskuspuiston alueet on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi. Virkistys- ja viheralueita koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään merkittävänä virkistys-, ulkoilu-, liikunta-, luonto- ja kulttuurialueena, joka kytkeytyy seudulliseen viherverkostoon ja merelliseen virkistysvyöhykkeeseen. Virkistys- ja viheralueiden kehittämisessä huomioidaan yleiskaavan teemakartalla esitetty metsäverkosto. Lähtökohtana on säilyttää verkoston metsäinen luonne.

Virkistys- ja viheralue rajoittuu idässä A1-, A2-, A3- ja A4-merkinnöillä osoitettuihin asuntovaltaisiin alueisiin. Näiden merkintöjen rajaukset noudattavat pääosin jo toteutuneiden rakentamisalueiden rajoja.

Hakamäentien eteläpuolelle on Keskuspuiston Ruskeasuon-Laakson alueelle merkitty virkistys- ja viheralueita ja C2-, A2- ja A3- rakentamisalueita pääosin jo toteutuneiden rakentamisalueiden rajojen mukaisesti.

Aluetta koskevat maakuntakaavamääräykset

Keskuspuiston alue on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi. Merkinnän kuvauksen mukaan merkinnällä osoitetaan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetut alueet. Merkintä sisältää virkistysalueella olemassa olevat sekä yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeelliset kokoojakadut ja vastaavat yhdystiet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus.

Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. Virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta. Virkistysalueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä ja yhdyskuntateknisen huollon laitteita ja rakenteita. Välttämättömien väylien suunnittelussa on turvattava virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetön ja turvallinen jatkuminen.

Virkistysalue rajoittuu lännessä Uudenmaan maakuntakaavassa moottoriväylää koskevalla merkinnällä Hämeenlinnanväylään. Idässä virkistysaluerajaus rajoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettuun taajamatoimintojen alueeseen.

Yleiskaavaratkaisun perustelut kaavaselostuksen mukaan

Viheralueiden reunoja on tarkistettu, mutta suurelta osin viheralueet säilyvät nykyisellään. Merkittävin muutos koskee Keskuspuiston länsireunaa, jossa nykyiset moottoritien ramppialueet ja melualueet osoitetaan rakentamiskäyttöön. Näin mahdollistetaan Hämeenlinnanväylän muuttaminen moottoritiestä kaupunkibulevardiksi, mutta toisaalta myös rauhoitetaan Keskuspuiston keskeiset alueet melulta.

Säteittäiset vihersormet, joita ovat Länsipuisto, Keskuspuisto, Helsinkipuisto, Viikki-Kivikon puisto, Itä-Helsingin kulttuuripuisto ja Vuosaaren ulkoilupuisto, ovat keskenään erilaisia laajoja viheraluekokonaisuuksia omista lähtökohdistaan käsin. Keskuspuisto ja Helsinkipuisto ovat keskeisimmät vihersormet. Vihersormiin kuuluu paljon maisemallisesti arvokkaita ja kulttuurihistoriallisesti merkittäviä kokonaisuuksia, suuria toiminnallisia virkistysalueita, kuten liikuntapuistot ja kaupunginosapuistot sekä suojelualueita, kuten Natura-alueita. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden ja paikallisen viherverkoston jatkuvuus tulee turvata koko kaava-alueella. Vihersormille laaditaan yleissuunnitelmat, jotta vihersormien palveluita voidaan parantaa ja niiden arvot ja jatkuvuus voidaan turvata.

Liito-oravien osalta arviointi on tehty siitä lähtökohdasta, että liito-oravien ydinalueet ja kulkuyhteydet otetaan huomioon riittävästi tarkemmassa suunnittelussa. Yleiskaavan vihersormet ja poikittaiset viheryhteydet sekä yleiskaavan valmistelun rinnalla tehty uusi luonnonsuojeluohjelma ja metsäverkostotarkastelu turvaavat osaltaan myös liito-oravan elinympäristöt. Ekologiseen verkostoon kohdistuvat vaikutukset liittyvät Keskuspuiston mahdolliseen kapenemiseen, Vantaanjokilaakson ekologiseen yhteyteen sekä poikittaisiin viheryhteyksiin.

Keskuspuistoa koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Valituksissa on vaadittu yleiskaavaratkaisun kumoamista Keskuspuistoon osoitetun uuden rakentamisen osalta maakuntakaavan ohjausvaikutusta, selvitysten riittävyyttä ja yleiskaavan sisältövaatimusten vastaisuutta koskevilla valitusperusteilla.

Maakuntakaavan ohjausvaikutus ja yleiskaavan sisältövaatimukset Hämeenlinnanväylän Keskuspuiston C2-alueen osalta

Uudenmaan maakuntakaavan selostuksesta ilmenee, että maakuntakaavan viherverkosto rakentuu pääkaupunkiseudun keskeiseltä alueelta lähtevistä säteittäisistä, keskuspuistotyyppisistä virkistysalueista ja niitä yhdistävistä viheryhteyksistä. Alueet ja yhteydet perustuvat pääosin vahvistettujen seutukaavojen virkistysalueisiin ja vahvistavat jo seutukaavoissa hyväksytyn pysyväisluonteisen rajauksen rakennettavien ja rakentamattomiksi jätettävien alueiden välillä.

Hallinto-oikeus toteaa, että se yleiskaavan kaavaselostuksessa mainittu seikka, että Hämeenlinnanväylän muuttaminen moottoritiestä kaupunkibulevardiksi rauhoittaisi osaltaan Keskuspuiston keskeiset alueet melulta, voi arvioijasta riippuen paikoin parantaa virkistysalueen soveltuvuutta maakuntakaavassa osoitettuun käyttötarkoitukseen eli yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että Hämeenlinnanväylän varteen maakuntakaavan virkistysalueelle on yleiskaavalla osoitettu nauhamaisesti noin kolmen kilometrin pituisella matkalla rakentamisen C2-aluetta, joka ulottuu Keskuspuistoon syvimmillään noin 300 metrin päähän Hämeenlinnanväylästä, yleiskaavan toteutuminen merkitsisi maakuntakaavassa osoitetun virkistysalueen supistumista ja myös kaventumista laajalti. Notorisena seikkana voidaan toisaalta todeta, että yleiskaavassa osoitettu uusi rakentaminen ja sen tuoma asukasmäärän kasvu lisää virkistysalueiden tarvetta. Kun rakentaminen pääkaupunkiseudulla yleensäkin vähentää yhtenäisiä virkistykseen käytettävissä olevia alueita, on maakuntakaavassa Keskuspuiston kohdalle osoitetun virkistysalueen seudullisen merkityksen katsottava korostuvan voimakkaasti. Tähän nähden ja kun otetaan myös huomioon Keskuspuiston merkitys maakuntakaavassa osoitetun viherjärjestelmän kannalta, kyseessä olevaa yleiskaavaratkaisua ei voida pitää maakuntakaavassa osoitetun maankäytön täsmentymisenä tai hyväksyttävänä eroavuutena maakuntakaavasta. Kun maakuntakaava ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, yleiskaava on Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardin viereen ja sen itäpuolelle osoitettujen C2-aluetta koskevan kaavamerkinnän osalta lainvastaisena kumottava.

(---)

Keskuspuiston yleiskaavaa koskeva lopputulos

Keskuspuiston alueelle ja maakuntakaavan virkistysalueelle osoitetut uudet C2-rakentamisalueet kumotaan maakuntakaavan vastaisena perusteluilla, jotka ilmenevät edellä maakuntakaavan ohjausvaikutusta kokevasta kohdasta.

(---)

7.3.11.3 Tuomarinkylän alue (valitukset (---), 13 (G ja hänen asiakumppaninsa), (---))

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Tuomarinkylän kartano rakennuksineen sijoittuu yleiskaavassa virkistys- ja viheralueeksi osoitetulle alueelle. Valituksissa on kysymys kartanoalueen lounaispuolelle ja Tuusulanväylän väliselle alueelle osoitetusta asuntovaltaisesta A2-alueesta, joka rajoittuu etelässä asuntovaltaiseen jo rakentuneeseen A4-alueeseen. A2-alue rajoittuu lähikeskusta C3-merkintään, joka ulottuu Tuusulanväylän länsipuolelle asti. Virkistys- ja viheralueen sekä A2-alueen keskivaiheilta on lisäksi osoitettu itä-länsisuuntainen ja sijainniltaan ohjeellinen pikaraitiotie; joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Toinen vastaava pikaraitiotien runkoyhteys on osoitettu kulkemaan Tuusulanväylän suuntaisena. Viimeksi mainitun runkoyhteyden itäpuolelle on osoitettu sijainniltaan ohjeellinen baanaverkko, joka on pyöräliikenteen nopea runkoverkko. Lisäksi Tuomarinkylän virkistys- ja viheralueelta on osoitettu Tuusulanväylän länsipuolelle ulottuva viheryhteysmerkintä jatkuen Keskuspuistoon saakka. Merkintöjen sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset

Kehä I:n pohjoispuolinen alue Tuusulanväylän varrella on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueeksi. Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan muun ohella yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Taajamatoimintojen alue -merkintä ei estä maa- ja metsätalouskäytössä olevien alueiden säilyttämistä tarvittaessa nykyisessä käytössään.

Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta suunnitellaan asumisen, ympäristöönsä soveltuvien työpaikkatoimintojen sekä näihin liittyvien palveluiden ja toimintojen alueena. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen. Uusi rakentaminen ja muu maankäyttö on sopeutettava suunnittelulla ympäristöönsä tavalla, joka vahvistaa taajaman omaleimaisuutta ja turvaa ympäristö- ja luontoarvot sekä ottaa huomioon alueen kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet.

Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on toimintojen sijoittelulla ja alueiden käytön riittävällä tehokkuudella edistettävä pyöräilyä, jalankulkua ja joukkoliikennettä tukevaa yhdyskuntarakennetta. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava päivittäisten palveluiden saatavuus, riittävät ulkoilu- ja virkistysmahdollisuudet sekä pyöräily- ja jalankulkuyhteydet seudullisille virkistysalueille.

Tuomarinkylän kartanoa maakuntakaavan RKY 2009 -alueena ja Vantaanjokilaaksoa maisema-alueena koskeva selvitys

Tuomarinkylän kartanon alue on osoitettu Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa merkinnällä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Merkinnän kuvauksen mukaan ominaisuusmerkinnällä osoitetaan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta valtakunnallisesti merkittävät alueet, tiet ja kohteet RKY 2009). Alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen, sen kokonaisuus ja identiteetti ja turvattava merkittävien maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot. Maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen on turvattava myös osittain tai kokonaan keskustatoimintojen alueen kohdemerkinnän alle jäävillä alueilla ja kohteissa.

Lisäksi alueelle on jäänyt voimaan Uudenmaan maakuntakaavassa valtioneuvoston periaatepäätökseen 5.1.1995 perustuen osoitettu Vantaanjokilaakson (Helsinki, Vantaa, Tuusula) valtakunnallisesti arvokasta maisemakokonaisuutta kuvaava rajaus, joka jatkuu sekä edellä mainitun RKY 2009 rajauksen etelä- että pohjoispuolelle. Merkintää koskeva suunnittelumääräys on asiallisesti samansisältöinen kuin edellä selostettu Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeitä alueita koskeva suunnittelumääräys. Rajaus ulottuu osin myös Natura 2000 -verkostoon kuuluvan Vantaanjoen itäpuoliselle alueelle. Vantaanjoen länsipuolinen alue on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavan virkistysalueeksi.

Tuomarinkylän kartano sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009). Kohteen kuvauksen mukaan Tuomarinkylän kartano on Viaporin vaikutuksesta Helsingin seudulle syntyneitä upseerikartanoita ja kartanon päärakennus on esimerkki Carl Wijnbladin mallikirjan mukaan rakennetusta kustavilaisesta kartanotyypistä. Tuomarinkylän kartano vanhoine kartanorakennuksineen ja 1900-luvulla rakennettuine talousrakennuksineen ja puistoineen muodostaa Vantaanjokivarren kulttuurimaisemassa kartanolaitosta hyvin kuvastavan kokonaisuuden. Tuomarinkylän kartanoon eli Domarbyhyn tulee etelästä Vanhastakaupungista vanha tie, joka on varmaankin jatkunut Vantaanjoen yli Tapaninkylään ja yhtynyt siellä varsinaiseen "Hämeentiehen". Tuomarinkylän kartanon kustavilainen päärakennus on valmistunut 1790 ja piharakennukset ovat samalta ajalta. Matalarunkoista, tiilestä muurattua rakennusta kattaa mansardikatto. Alkuperäissuunnitelman mukaisesti pihapiirissä on päärakennuksen lisäksi neljä symmetrisesti sijoitettua siipirakennusta, kaikissa alunperin mansardikatot. Kolme siipirakennusta on säilynyt meidän päiviimme. Pihaneliön erottaa talouspihasta kiviaita portteineen. Kartanoon kuuluu samalta ajalta periytyvä ruutupuutarha sekä puisto 1800-luvun alusta. Tilanhoitajan hirsirakenteinen asuintalo ja kartanopihan pohjoispuolella sijaitsevan karjapihan rakennukset ovat 1800-luvun lopulta. Tuomarinkylän kartanon alueella on pääkaupunkiseudun ensimmäisen maailmansodan linnoitteista tukikohta XV, asema 1 ja 2. Kartanon peltojen ansiosta asemiin liittynyt laaja ampuma-ala on edelleen nähtävissä. Kartanon eteläpuolella olevaan asema 1:teen kuuluu juoksuhautoja ja ainoa ehjänä säilynyt katettu konekivääriasema sekä kaksi tähystysasemaa ja suojahuone. Kaikkien katoissa ovat säilyneet teräspalkit, jotka yleensä on räjäytetty irti metalliarvon vuoksi.

Kohteen nykykäytöstä todetaan muun ohella, että kartano on myyty vuonna 1917 Helsingin kaupungille. Kartanon päärakennus restauroitiin museoksi 1960-1961 kaupunginarkkitehti Taina Laineen suunnitelmin. Ulkoasultaan ja väritykseltään se ennallistettiin 1700-luvun lopun asuun. Museo avattiin yleisölle 1962. Helsingin kaupunki hoitaa ja viljelee kartanon maita. Kartanon entisessä tallissa ja navetassa toimivat ratsastuskoulut.

Tuomarinkylän aluetta koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Selvitysten riittävyys ja niiden huomioon ottaminen

Valituksissa on esitetty muun ohella, että selvitykset ja vaikutusarvioinnit ovat puutteellisia. Vaikutuksia visualisoivat karttapiirrokset ja ilmakuvahahmotelmat sisältävät useita virheitä ja puutteita. Asiakirjoista ei käy ilmi, miten alueen kulttuuri-, maisema- ja luontoarvot sekä harrastus- ja virkistyskäyttö on otettu huomioon RKY-alueen läpi osoitetun pikaraitioteiden osalta. Valituksen mukaan yleiskaava edellyttäisi selvityksiä vaikutuksista arvomaisemaan ja kulttuuriympäristöön, luonnonarvoihin, koirakeskuksen ja ratsastuskeskuksen toimintaa ja alueen tiestöön. Peltoalue on arvokasta linnustoaluetta samoin kuin peltoa reunustavat metsät. Alue on myös arvokasta lepakkoaluetta ja Lystikukkulalta on löydetty äärimmäisen uhanalaiseksi luokiteltu lahokaviosammal.

Kaavaselostuksessa on todettu vaikutusten osalta, että valtakunnallisesti arvokkaan Vantaanjokilaakson maisema-alueen keskeiset arvot: jokilaakson pitkät näkymät, pellot ja kartanoympäristöt, voidaan säilyttää. Raportissa Helsingin keskeisimmät muutosalueet on käyty läpi uuden yleiskaavan tuomat keskeisimmät maankäytön muutosmahdollisuudet ja niiden sijoittuminen kaupunkiin. Tarkastelut ovat olleet pääosin yleiskaavatasoisia ja ne kuvaavat maankäytön mahdollisia kehityssuuntia, eivät välttämättä tarkkoja lopullisia maankäyttöratkaisuja. Raportissa on todettu Torpparinmäki-Tuomarinkartanon osalta, että alue sijaitsee Keskuspuiston ja Helsinkipuiston kainalossa ja virkistyspalveluiltaan se on hyvin korkeatasoinen. Monipuolisten viheralueiden verkosto avautuu lähes joka ilmansuunnassa. Mikäli Uusipellon alue otetaan rakentamiskäyttöön, suosittu vinttikoirarata voitaisiin siirtää Tuomarinkartanon pohjoispuolelle.

Yleiskaavan luontovaikutuksia on selvitetty raportissa Luontovaikutusten arviointi (Ramboll Oy, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:39). Raportissa on todettu, että laajalla alueella alueidenkäyttöä ohjaava strateginen yleiskaava on yleispiirteinen, josta johtuen myös kaavan vaikutusten arviointi on tasoltaan yleispiirteinen. Linnuston osalta raportissa on todettu, että tausta-aineistona on muiden ohella käytetty Helsingin luontotietojärjestelmän linnustokohdeaineistoa. Kasvillisuuden osalta raportissa todetaan, että tietoja kasvillisuudesta on saatu Helsingin kaupungin luontotietojärjestelmästä, Eliölajit-tietojärjestelmästä sekä Helsingin kasvillisuutta käsittelevästä kirjallisuudesta.

Lepakkojen osalta raportissa todetaan, että Helsingin arvokkaat lepakkoalueet on kartoitettu vuonna 2003 ja niiden tilanne on päivitetty vuonna 2014. Helsingin lepakkolajisto ja tärkeät lepakkoalueet 2014 päivityksessä (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:38) ilmenee, että Tuomarinkylän kartanon alueelle sijaitsee paikallisesti arvokas (arvoluokka III) lepakkoalue, joka sijaitsee Tuomarinkartanossa ja käsittää Tuomarinkylän kartanon välittömän pihapiirin ja Lystikukkulan alueen. Lajeina on mainittu pohjanlepakko ja viiksisiippa. Vuoden 2014 kartoituksessa ei havaittu korvayökköä. Kuvauksen mukaan alue soveltuu lepakoille, koska siellä on vanhaa metsää, vanha kartanon pihapiiri sekä kotieläimiä, jotka houkuttelevat hyönteisiä. Lystikukkula on vanha linnoitusalue ja siellä on vanhaa maltillisesti hoidettua metsää, jossa havaittiin viiksisiippoja ja pohjanlepakkoja. Viiksisiippojen kannalta Lystikukkulan alueen vanhaa metsää ei kannattaisi hakata tai valaistusta lisätä.

Koko kaava-aluetta koskeva kaavamääräys edellyttää, että valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet ja valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt -teemakartalta. Lisäksi suunnittelussa tulee ottaa huomioon maakunnallisesti ja paikallisesti merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet sekä muinaismuistolain nojalla suojellut kohteet. Suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot. Lisäksi suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen.

Kun näiden yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjaavan kaavamääräysten lisäksi otetaan huomioon, että yleiskaavalla ei ole ratkaistu sen mahdollistaman rakentamisen tarkempaa laatua tai sijoittelua, kuten ei myöskään alueelle ohjeellisina osoitettujen pikaraitioteiden tarkkaa sijaintia, jo olevaan asuinalueeseen tukeutuvan lisärakentaminen mahdollistavan yleiskaavaratkaisun vaikutuksia on voitu riittävässä määrin arvioida kaavaa laadittaessa käytettävissä olleiden selvitysten pohjalta. Samasta syystä ja kun otetaan huomioon, että yleiskaavan selostus tai sen liitemateriaali eivät ole kaavan vahvistuvia osia, eri toteuttamisvaihtoehtojen eroja ja vaikutuksia kuvaavien piirrosten tai hahmotelmien mahdollisilla puutteilla ei ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä selvitysten riittävyyttä arvioitaessa. Erityiset luontoarvot on selvitetty riittävästi, kun otetaan huomioon yleiskaavan yleispiirteisyys ja se, että luontoarvot tulee ottaa huomioon alueelle asemakaavaa laadittaessa ja sitä seuraavassa lupamenettelyssä maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n, 54 §:n ja 197 §:n 1 momentin mukaisesti.

Maakuntakaavan ohjausvaikutus ja yleiskaavan sisältövaatimukset

Valituksissa on muun ohella esitetty, että kaavaratkaisu ohjaa Tuomarinkylän alueelle sen rakennetun kulttuuriympäristön luonteen kannalta liian raskasta rakentamista. Yleiskaavan kaavamääräykset eivät riittävästi ohjaa asemakaavoitusta siten, että Tuomarinkylän kartanon valtakunnallisesti merkittävät rakennetun ympäristön arvot voitaisiin ottaa huomioon tavalla, joka sovittaisi yhteen alueen valtakunnalliset kulttuuriympäristön arvot ja lisärakentamisen. Yleiskaava ei ota huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutusta viheralueen ja valtakunnallisesti merkittävän rakennetun ympäristön osalta. Yleiskaava ei mahdollista koirakeskuksen toiminnan jatkamista ja haittaa ratsastuskeskuksen nykyistäkin toimintaa merkittävästi. Ennalta määrittelemättömän ajan tieverkkoa käyttävään julkiseen liikenteeseen ja yksityisautoiluun tukeutuva kaavaratkaisu ei täytä liikenteen järjestämistä koskevaa sisältövaatimusta. Lisäksi valituksessa on esitetty, että yleiskaava on luottamuksensuojan ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen. Yleiskaava on ristiriidassa tuoreen asemakaavan ratsastus- ja koiratoiminnan jatkamista koskevien tavoitteiden kanssa.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavassa osoitettu A2-alue ulottuu RKY-rajauksen alueelle sen lounaisosassa Siliuksenmäen ja Uusipellon alueelle ja supistaa tältä osin kartanoalueeseen liittyviä avoimia peltoalueita. Toisaalta kaavaratkaisu mahdollistaa Vantaanjokilaakson valtakunnallisesti arvokkaaseen maisemakokonaisuuteen kuuluvien Vantaanjokeen rajautuvien peltoaukeitten ja avoimien jokimaisemien säilymisen rakentamisesta vapaana lukuun ottamatta alueelle osoitettua ohjeellista poikittaista pikaraitiotietä. Kun yleiskaavassa osoitetun rakentamisen vaikutukset eivät ole esteenä RKY-kuvauksessa tarkoitettujen Tuomarinkylän kartanon rakennusten arvon säilymiselle ja yleiskaavassa osoitettu laaja virkistys- ja viheralue varmistaa osaltaan sekä avoimien peltomaisemien että avoimien jokimaisemien säilymisen, hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaavan voidaan kokonaisuudessaan arvioiden katsoa olleen riittävästi ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että A2-merkintä käsittää asumisen lisäksi myös puistojen, virkistys- ja liikuntapalveluiden sekä lähipalveluiden alueet ja että koko kaava-aluetta koskeva määräys, joka edellyttää muun ohella maisema- ja kulttuuriympäristöarvojen huomioon ottamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, yleiskaavaratkaisua ei voida pitää myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen tai 9 kohdassa tarkoitetun virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevan sisältövaatimuksen vastaisena.

Valituksissa viitattu liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitettu sisältövaatimus ei ota kantaa siihen, millä tavoin tai millä välineellä liikenne ja erityisesti julkinen liikenne tulee järjestää. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti pidetty riittävänä, että kaavaratkaisun liikenne on vaikutusselvitysten perusteella järjestettävissä muun ohella alueen sijainti ja sen ympäristön olemassa oleva liikenneverkko huomioon ottaen lainmukaisella tavalla. Näin ollen ja kun otetaan huomioon, että nyt kysymyksessä oleva alue rajoittuu lännessä Tuusulanväylään ja etelässä Kehä I:een ja kaavassa osoitettu uusi rakentaminen liittyy suoraan jo rakentuneisiin alueisiin ja toimivaan liikenneverkkoon, kaavaratkaisu ei ole valituksessa esitetyillä perusteluilla liikenteen järjestämistä koskevan sisältövaatimuksen vastainen sen vuoksi, että kaavaan ei sisälly ajoitusmääräystä, joka varmistaisi sen, että kaavassa osoitetut raideyhteydet toteutetaan samanaikaisesti rakentamisen kanssa.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että rakentaminen on sijoitettu Uusipellon alueelle, joka on kulttuuriympäristön ydinalueiden kannalta syrjäinen. Yleiskaava ei estä Tuomarinkylän kartanon ratsastuskeskuksen kehittymistä eikä uuden maneesirakennuksen rakentamista. Lausunnon mukaan yleiskaavassa on pyritty turvaamaan nykyiset harrastustoiminnat, mutta myös kehittämään ja laajentamaan niitä. Ratkaisu edellyttää rakentamisen, harrastustoimintojen, pysäköinnin ja kulttuuriympäristöarvojen yhteensovittamista tarkemmassa suunnittelussa. Ratsastusreitistö on mahdollista säilyttää alueelle sijoitettavasta rakentamisesta huolimatta vaihtelevana ja monipuolisena. Turvallisuusnäkökulma reitistöjen osalta selvitetään tarkemmassa suunnittelussa.

Kun otetaan huomioon, että Tuomarinkylän kartanon ympäristöön osoitetut laajat virkistys- ja viheralueet lähtökohtaisesti jatkossakin mahdollistavat lukuisien eri toimintojen ja laajamittaisen ratsastustoiminnankin sijoittumisen alueelle, yleiskaavasta ei asiassa saadun selvityksen perusteella voida katsoa aiheutuvan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa sen vuoksi, että kaavan toteuttaminen saattaa johtaa siihen, että joidenkin toimintojen harjoittamisen edellytykset tietyllä alueella muuttuvat tai osa toiminnoista joudutaan mahdollisesti siirtämään toisaalle. Yleiskaavalla ei lopullisesti eikä muutoinkaan tarkemmin ratkaista sitä, mitä virkistystoimintoja alueella jatkossa on. Hallinto-oikeus toteaa, että asemakaavassa nro 12072 osoitetut alueet on yleiskaavassa osoitettu virkistys- ja viheralueeksi ja sijainniltaan ohjeellisen pikaraitiotien alueeksi. Tämän vuoksi ja asiassa saatu muu selvitys huomioon ottaen luottamuksen suojaan liittyvät näkökohdat eivät tule harkittaviksi.

Edellä lausuttu huomioon ottaen yleiskaavaratkaisu ei valituksenalaisen alueen osalta ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Näin ollen valitukset on hylättävä.

7.3.11.4 Puolustusvoimien käytössä olevat saaret (valitukset 5 (Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta), (---))

Yleiskaavassa osoitettu maankäyttö ja saaria koskevat maakuntakaavan määräykset

(---) Saaret Hintholma, Neitsytsaari, Hernesaari ja Itä-Villinki on osoitettu yleiskaavassa merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi. Saaret Kuusiluoto, Lehmäsaari ja Nuottasaari on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi. Mainittujen kaavamääräysten sisältö on selostettu edellä kokonaisuudessaan kohdassa 7.3.6. (---)

Melkin saari ja Villingin itäosa on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa merkinnällä EP/u puolustusvoimien alueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus on virkistys-, matkailu- ja/tai koulutustoiminta. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueet varataan puolustusvoimien käyttöön. Mikäli alue vapautuu puolustusvoimien käytöstä, se varataan virkistys-, matkailu- ja/tai koulutustoimintaan. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristö- ja luontoarvojen säilyminen.

Lisäksi Itä-Villinkiä koskee merkintä kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde.

Muiden saarten osalta maakuntakaavassa ei ole puolustusvoimien toimintaa koskevia kaavamerkintöjä tai -määräyksiä.

Puolustusvoimien saaria koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Valitusten keskeinen sisältö

Valituksissa on muun ohella esitetty, että Melkkiin osoitettu rakentaminen on maakuntakaavan vastaista ja maakuntakaavassa puolustusvoimien alueiksi osoitetut saaret Itä-Villinki ja Melkki olisi myös yleiskaavassa tullut osoittaa mainittuun tarkoitukseen. Näiden ja muidenkin saarten osalta yleiskaavan mukainen ratkaisu merkitä puolustusvoimien hallinnassa olevat saaret merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi, virkistys- ja viheralueeksi sekä asuntovaltaiseksi alueeksi on ristiriidassa myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kanssa. (---).

Melkki ja Itä-Villinki

(---)

Muut puolustusvoimien käytössä olevat saaret

Hallinto-oikeus toteaa, että sikäli kun asiassa nyt on kysymys, maakuntakaavassa ei ole puolustusvoimien toimintaa koskevia kaavamerkintöjä tai -määräyksiä muiden puolustusvoimien käytössä olevien saarien osalta. Voimassa oleva maakuntakaava on ensisijainen väline sovitettaessa valtakunnallisia maanpuolustusta ja rajavalvontaa koskevia erityistavoitteita yhteen alueidenkäyttöön liittyvien maakunnallisten ja paikallisten tavoitteiden kanssa. Valtakunnallinen erityistavoite on joka tapauksessa otettava huomioon mahdollista asemakaavaa laadittaessa.

Lisäksi kysymyksessä olevien saarten käyttäminen rakentamiseen ei ole mahdollista ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ja vasta tässä vaiheessa selviää, mihin yksittäistä yleiskaavassa merellisen virkistyksen ja matkailun merkinnällä osoitettua saarta voidaan käyttää. Näin ollen ja kun yleiskaavalla ei ole ratkaistu eikä voitukaan ratkaista, voiko näille puolustusvoimien käytössä oleville saarille viime kädessä sijoittua toimintoja, jotka voisivat olla ristiriidassa maanpuolustusta ja rajavalvontaa koskevien erityistavoitteiden kanssa, yleiskaavaratkaisua ei Hintholman, Neitsytsaaren, Hernesaaren, Kuusiluodon, Lehmäsaaren tai Nuottasaaren ole syytä kumota sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaavaa laadittaessa ei ole riittävästi otettu huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeita eikä turvattu niiden toimintamahdollisuuksia, siten kuin valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentti huomioon ottaen edellytetään. Tämän vuoksi puolustusvoimien valitus on näiden saarten osalta hylättävä.

Yleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole maakuntakaavan ohjausvaikutusta koskevilla valitusperusteilla lainvastainen muiden puolustusvoimien saaren osalta, vaikka yleiskaavassa ei ole puolustusvoimien käyttöä tai sen päättymistä koskevia ajoitusmääräyksiä.

(---)

7.3.11.7 Vartiosaari (---)

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Vartiosaaren keskiosa on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaiseksi alueeksi A2- ja A3-merkinnöillä ulottuen paikoin joko rantaan saakka tai lähelle rantaa. A2-alueen läpi kulkee merkinnällä pikaraitiotie osoitettu joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Lisäksi saaren läpi kulkevaksi on osoitettu baanaverkko, joka on pyöräliikenteen nopea runkoverkko. Kummankin yhteyden sijainti on osoitettu ohjeellisena. A2- ja A3-merkintöjen sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

Koko kaava-aluetta koskevan yleismääräyksen mukaan valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet ja valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt-teemakartalta. Lisäksi suunnittelussa tulee ottaa huomioon maakunnallisesti ja paikallisesti merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet sekä muinaismuistolain nojalla suojellut kohteet. Suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot.

Koko kaava-alueita koskevan yleismääräyksen mukaan tämä yleiskaava ei korvaa Vartiosaaren osayleiskaavaa, mikäli se tulee voimaan ennen tätä yleiskaavaa.

Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja määräykset

Vartiosaaren alue on voimassa olevassa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu ominaisuusmerkinnällä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Maakuntakaavan mukaan alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen, sen kokonaisuus ja identiteetti ja turvattava merkittävien maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot.

Vartiosaarelle ei ole maakuntakaavassa osoitettu aluevarausmerkinnällä erityistä käyttötarkoitusta. Vartiosaari on siten niin sanottua valkoista aluetta, jota koskee maakuntakaavan erityinen Helsingin seudun valkoisia alueita koskeva suunnittelumääräys. Määräyksen mukaan alue on tarkoitettu ensisijaisesti maa- ja metsätalouden ja niitä tukevien sivuelinkeinojen käyttöön. Alueelle suuntautuvaa asuin- ja työpaikkarakentamista on ohjattava taajamatoimintojen alueelle ja kyliin. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa voidaan alueelle osoittaa muutakin vaikutuksiltaan paikallisesti merkittävää maankäyttöä. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on selvitettävä ja otettava huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteet, sekä maa- ja metsätaloudellisesti, ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät pelto-, metsä ja muut luontoalueet ja vältettävä niiden tarpeetonta pirstomista.

RKY 2009

Vartiosaari sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) osana kohdetta Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutus. Kohteen kuvauksessa todetaan muun ohella, että Helsingin lähisaaristoon höyrylaivareittien varteen syntynyt huvila-asutus ilmentää pääkaupunkilaisten 1800-luvulla alkanutta ja 1900-luvun alkupuolella laajentunutta kesäasumiskulttuuria. Monet edustavien huviloiden rakennuttajat ja asukkaat ovat lukeutuneet aikansa elinkeino- ja kulttuurielämän eliittiin, rakennusten ja puistojen suunnittelijat aikansa parhaimmistoon. Huvila-asutus on sijoittunut entisille kartanoiden maille höyrylaivareittien varrelle. Huviloiden päärakennuksiin liittyy mm. arvokkaita puistoja ja puutarhoja, huvimajoja, pelikenttiä, uimakoppeja ja laitureita.

Vartiosaaren huvila-alue koostuu rantoja kiertävästä pääosin 1900-luvun alun kesäkoti- ja huvila-asutuksesta sekä saaren sisäosien vanhasta pienimuotoisesta maatalousalueesta. Saaren monista edustavista huviloista mainittakoon ns. Waseniuksen hieno jugend-ajan huvila.

Kaavaratkaisun suhde voimassa olevaan maakuntakaavaan ja kaavaratkaisun tarkoitus kaavaselostuksen mukaan

Kaavaselostuksen mukaan uudessa yleiskaavassa Vartiosaaren alueen läpi on osoitettu kulkemaan sijainniltaan ohjeellinen pikaraitiotieyhteys ja tähän tukeutuen on alue merkitty keskiosaltaan asuntovaltaiseksi alueeksi ja reunoiltaan virkistys- ja viheralueeksi. Vartiosaaren osalta kysymys on maakuntakaavan tulkinnasta ja täsmentymisestä tai hyväksyttävästä perustellusta poikkeamisesta maakuntakaavasta. Suunniteltu maankäyttö on maakuntakaavaan tavoitteiden mukaista. Myös valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet velvoittavat erityisesti Helsingin seudulla, että varsinkin raideliikenteeseen tukeutuvaa ja eheytyvää yhdyskuntarakennetta on edistettävä, ehkäistävä irrallista hajarakentamista, täydennettävä olemassa olevaa kaupunkirakennetta, varmistettava riittävän asuntotuotannon turvaamiseksi tonttimaan riittävyys sekä varautua yhdyskuntarakentamisen edellyttämään raideliikenteen laajentamiseen.

Kaavaselostuksen mukaan Vartiosaaren osalta suunnittelu on edennyt osayleiskaavavaiheeseen. Osayleiskaavatyössä Vartiosaareen on suunniteltu raideliikenteen piiriin tukeutuva 5 000–7 000 asukkaan asuntoalue.

Vartiosaaren valmisteilla olevan osayleiskaavan mahdollistama uusi kaupunginosa keskustasta Vuosaareen johtavan raitiotieyhteyden varrella on Helsingin mittakaavassa paikallisesti merkittävää rakentamista, jolla ei ole seudullista merkitystä eikä seudullisia vaikutuksia. Saaren arvioitu asukasmäärä vastaa pääkaupunkiseudun nykyisestä väestöstä noin 0,5 % ja Helsingin väestömäärästä 1 %. Väestömäärä mahdollistaa Helsingin sisäisen raitiotieyhteyden laajentamisen Vartiosaaren kautta. Vartiosaaren yhdyskuntarakenteellinen asema keskellä Helsingin kaupunkirakennetta on paikallinen. Suunnitellulla maankäytöllä ei ole vaikutuksia muihin kuntiin. Maakuntakaavassa ei Vartiosaaren alueelle ole osoitettu seudullista viheryhteystarvetta. Alueen viheralueverkosto- ja yhteys on paikallinen.

Osayleiskaavatyön yhteydessä on tehty osayleiskaavatasoiset selvitykset kaikkien merkittävien suunnitteluratkaisujen ja vaikutusten osalta. Selvitykset ovat riittävät koko kaupunkia koskevan huomattavasti yleispiirteisemmän uuden yleiskaavan selvityksinä. Selvitykset on otettu huomioon tässä yleiskaavassa ja ne on liitetty yleiskaavan valmisteluaineistoon.

Kaavaselostuksen mukana uuden yleiskaavan määräysten mukaan suunnittelussa tulee ottaa maakuntakaavan ohjaamalla tavalla huomioon merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet ja sovittaa yhteen kaavan mukainen maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot. Määräysten mukaan vihersormien ja viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata. Osayleiskaavaehdotuksessa alueen maankäyttö on uutta yleiskaavaa tarkemmin sovitettu virkistys- ja kulttuuriarvojen kanssa siten, että arvot voidaan turvata. Vartiosaaren rakentamisella ei heikennetä alueen valtakunnallisia ja maakunnallisia arvoja.

Vartiosaarta koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Valituksissa on esitetty, että yleiskaava on maakuntakaavan, kulttuuriperintöä koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen. Edelleen valituksissa on katsottu, että alueelle osoitettu rakentaminen on siinä määrin laajamittaista, että se tulisi osoittaa taajamatoimintojen alueelle eikä sitä voida pitää maakuntakaavan tarkoittamalla tavalla paikallisesti merkittävänä edes Helsingin mittakaavassa. Lisäksi valituksissa on muun ohella katsottu, että alueen luontoarvot on selvitetty riittämättömästi ja että tehtyjä selvityksiä ei ole otettu huomioon.

Ympäristöministeriön 30.10.2014 vahvistamassa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa Vartiosaareen ei ole osoitettu kulttuuriympäristön vaalimista koskevan ominaisuusmerkinnän lisäksi aluevarausmerkinnällä erityistä käyttötarkoitusta, vaan se on niin sanottua valkoista aluetta.

Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan kaavaselostuksen mukaan maakuntakaavan alueita, joille ei ole osoitettu erityistä käyttötarkoitusta, kutsutaan valkoisiksi alueiksi. Nämä alueet ovat pääasiassa maa- ja metsätalousalueita maaseudulla ja saaristossa. Valkoisille alueille voi sijoittua paikallisesti merkittävää maankäyttöä, ja niiden suunnittelusta päättää kunta. Se, ovatko maankäyttö ja sen vaikutukset paikallisia vai maakunnallisia, on aina arvioitava tapauskohtaisesti sekä suunnittelualueesta että sille suunniteltavasta maankäytöstä riippuen. Kunnan on alueen käytöstä päättäessään otettava huomioon maakuntakaavassa alueelle esitetyt ominaisuusmerkinnät suunnittelumääräyksineen. Valkoisia alueita koskevassa vaikutusten arvioinnissa on lisäksi todettu muun ohella, että valkoisia alueita koskeva määräys ja suositus voivat vahvistaa yhdyskuntarakenteen toimivuutta parantamalla muun muassa palvelujen tarjontaa taajamissa ja niiden säilymistä kylissä. Lisäksi ne mahdollistavat infrastruktuurin tehokkaamman käytön ohjatessaan uutta rakentamista nykyisen yhdyskuntarakenteen yhteyteen. Muutos edistää pelto-, metsä- ja muiden luontoalueiden säilymistä yhtenäisempinä. Tämä voi parantaa maa- ja metsätalouden toimintaedellytyksiä ja siten myös arvokkaiden kulttuuriympäristö- ja maisemakokonaisuuksien säilymistä.

Hallinto-oikeus toteaa, että arvioitaessa sitä, millaista rakentamista maakuntakaavassa on paikallisesti merkittävällä rakentamisella tarkoitettu, on otettava huomioon ensinnäkin maakuntakaavassa alueelle esitetyt ominaisuusmerkinnät suunnittelumääräyksineen. Vartiosaari on yleiskaavaa laadittaessa ohjeena olleessa maakuntakaavassa osoitettu ominaisuusmerkinnällä valtakunnallisesti merkittäväksi kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeäksi alueeksi ilman, että alueelle olisi samalla osoitettu ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelevää aluevarausmerkintää, jonka tarkoituksena olisi ollut varautua asuntorakentamiseen. Hallinto-oikeus toteaa, että tällaista merkintää ei sisälly myöskään sittemmin 24.5.2017 hyväksyttyyn Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavaan, joka ei vielä ole lainvoimainen.

Lisäksi tulkinnassa voidaan ottaa huomioon se, että maakuntakaavassa on taajamatoimintojen alueiden lisäksi erikseen osoitettu tiivistettäviksi tarkoitetut alueet. Tällaisia Vartiosaaren lähialueella sijaitsevia alueita ovat muun ohella Laajasalo, Yliskylä, Herttoniemi, Itäkeskus, Rastila ja Vuosaari. Tiivistettäviä alueita koskevan maakuntakaavan merkinnän kuvauksen mukaan kysymyksessä on kehittämisperiaate-merkintä, jolla osoitetaan tiivistettävät taajama- ja keskustatoimintojen alueet, jotka tukeutuvat kestävään liikennejärjestelmään. Arvioitaessa sitä, millaista rakentamista nyt kysymyksessä olevalle alueelle on valkoisia alueita koskevan määräyksen perusteella tarkoitettu voitavan sijoittaa, merkitystä voidaan antaa myös sille, että maakuntakaavassa ei ole osoitettu liikenteen yhteystarvetta Vartiosaareen, kuten esimerkiksi välillä Keskusta–Laajasalo on tehty.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavassa Vartiosaareen on osoitettu asumiseen tarkoitettuja aluevarauksia siten, että sinne voisi yleiskaavan kaavaselostuksen ja siinä viitatun osayleiskaavan kaavaselostuksen mukaan saarella nyt asuvien parinkymmenen asukkaan lisäksi sijoittua noin 5 000–7 000 uutta asukasta tukeutuen uuteen raideliikenteeseen perustuvaan joukkoliikenneratkaisuun. Yleiskaavassa saaren keskiosaan osoitettujen A2-alueiden korttelitehokkuus on pääasiassa 1,0–2,0 A2-alueella ja pääasiassa 0,4–1,2 A3-alueella. Perustellusti korttelikohtainen tehokkuus voi olla näitä suurempikin. Alueiden pinta-alasta keskimäärin 60 % tai enemmän on korttelimaata.

Maakuntakaavaratkaisun tarkoituksena on edellä lausuttu huomioon ottaen ollut yhdyskuntarakenteen tiivistäminen ja rakennustehokkuuden lisääminen muualle kuin nyt kysymyksessä olevalle Vartiosaaren alueelle. Yleiskaavaratkaisussa, jonka tarkoituksena on mahdollistaa Vartiosaareen valtakunnallisesti merkittävälle kulttuuriympäristöalueelle huomattava määrä asuntorakentamista, joka tehokkuudeltaan vastaisi jo ennestään tiiviisti rakennettujen ja jo toteutuneiden liikenneyhteyksien varrella sijoittuvien alueiden tehokkuutta, ei Vartiosaarta koskeva maakuntakaavan ominaisuusmerkintä huomioon ottaen voida katsoa olevan kysymys Helsingin seudun valkoisia alueita koskevassa suunnittelumääräyksessä tarkoitetusta pelkästään paikallisesti merkittävästä maankäytöstä, vaan sillä on katsottava olevan myös laajempia vaikutuksia.

Arvioitaessa sitä, onko kaava-asiakirjoissa esitetty riittävät perusteet aluetta koskevasta maakuntakaavaratkaisusta poikkeamiseksi, ratkaisevaa on se, turvaako valituksenalainen yleiskaavaratkaisu maakuntakaavassa osoitetun RKY-ominaisuusmerkinnän tarkoittamat arvot. Hallinto-oikeus toteaa, ettei edellä mainitun ominaisuusmerkinnän huomioon ottaminen sinällään edellytä alueen jättämistä uudesta rakentamisesta vapaaksi.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavan yleismääräys valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden ja valtakunnallisesti merkittävien rakennettujen kulttuuriympäristöjen huomioon ottamisesta turvaa osaltaan alueen kulttuurihistoriallisten arvojen huomioon ottamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Samaan aikaan yleiskaavan ohjausvaikutus edellyttää kuitenkin myös sitä, että kaikille rakentamiseen tarkoitetulle alueille on voitava myös asemakaavaa laadittaessa osoittaa asuntorakentamista yleiskaavassa osoitetussa laajuudessa. Tavoitteena olevan rakentamisen määrä ja rakentamiseen osoitettujen alueiden laajuus sekä kysymyksessä olevaan alueeseen liittyvät arvot huomioon ottaen jo yleiskaavaa laadittaessa on tullut selvittää ja varmistua muun ohella siitä, että tiiveydeltään keskusta-alueita vastaavat uuden rakentamisen alueet ovat toteuttavissa ja sovitettavissa yhteen tavalla, joka turvaa alueen maisema- ja kulttuuriympäristöä koskevat arvot.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavassa ei ole yleispiirteisyydestä johtuen annettu rakentamista koskevia määräyksiä, mikä erityisesti yhdessä kaavassa käytetyn pikselitekniikan kanssa vaikeuttaa olennaisesti maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitettujen yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymisen arvioimista sekä johtaa siihen, että alueen arvojen turvaaminen jää riippumaan siitä, millainen asemakaava alueelle laaditaan. Vartiosaaren kulttuuriympäristöarvot ja aluetta koskevat maakuntakaavamääräykset huomioon ottaen arvojen turvaamista ei hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ole voitu jättää vasta asemakaavoituksessa ratkaistavaksi, vaan jo yleiskaavaa laadittaessa olisi tullut joko kaavaratkaisun sisällön tai kaavamääräysten kautta varmistaa, että kulttuuriympäristöä koskevan ominaisuusmerkinnän tarkoittamat arvot tulevat asianmukaisesti turvatuiksi.

Näin ollen ja kun otetaan huomioon Vartiosaaren maakuntakaavassa todetut valtakunnallisesti merkittävään rakennettuun kulttuuriympäristöön liittyvät arvot sekä alueen luontoarvot, ratkaisua ei voida pitää myöskään maakuntakaavassa osoitetun maankäytön täsmentymisenä tai hyväksyttävänä eroavuutena maakuntakaavasta. Maakuntakaavassa esitetystä ratkaisusta poikkeamiseksi ei siten ole esitetty riittäviä perusteita. Toisin kuin kaavaselostuksessa esitetään Helsingin seutua koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osalta, myöskään Helsingin seudun erityistavoitteita ei voida tulkita niin, että ne puoltaisivat kokonaan uusien asuinalueiden osoittamista maakuntakaavan taajamatoimintojen tai tiivistettäväksi tarkoitettujen alueiden ulkopuolelle ja maakuntakaavan valkoiselle alueelle.

Kun maakuntakaava ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, on kaupunginvaltuuston päätös lainvastainen. Koska Vartiosaareen osoitettu asumisen, liikenneratkaisujen ja yleiskaavassa osoitettujen muiden ratkaisujen on tarkoitettu muodostavan suunnittelullinen kokonaisuus, on yleiskaava kumottava tältä osin kokonaisuudessaan.

Kun otetaan huomioon, että päätös on Vartiosaaren osalta kumottu edellä mainituin perusteluin, ei muista valitusperusteista ole tarpeen enemmälti lausua.

7.3.11.8 Ramsinniemi (---)

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Ramsinniemen keskiosa on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaiseksi A2-alueeksi. A2-alueen läpi kulkee merkinnällä pikaraitiotie osoitettu joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Lisäksi niemen läpi kulkevaksi on osoitettu niin sanottu baanaverkko, joka on pyöräliikenteen nopea runkoverkko. Kummankin yhteyden sijainti on osoitettu ohjeellisena. Muilta osin Ramsinniemi on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi. Merkintöjen tarkempi sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

Oikeusvaikutteisella Kaupunkiluonto-teemakartalla on Ramsinniemen pohjoisosaan osoitettu luonnonsuojelualueet ja luonnonsuojelulain rauhoitetut luontotyypit sekä suojeltavaksi tarkoitetut alueet.

Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja määräykset

Ramsinniemen alue on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu pienehköltä osin luonnonsuojelualueeksi ja muilta osin kokonaisuudessaan virkistysalueeksi.

Luonnonsuojelualueita koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä on osoitettu luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltaviksi tarkoitettuja alueita. Niitä ovat kansallispuistot, luonnonpuistot ja muut luonnonsuojelualueet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Luonnonsuojelualueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan suojelualueiksi osoitetuille alueille ei saa suunnitella toimenpiteitä, jotka vaarantavat tai heikentävät niitä luonto- ja ympäristöarvoja, joiden perusteella alueesta on muodostettu luonnonsuojelualue tai tavoitteena on perustaa siitä sellainen. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus.

Virkistysalueita koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä on osoitettu yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetut alueet. Merkintä sisältää virkistysalueella olemassa olevat sekä yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeelliset kokoojakadut ja vastaavat yhdystiet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Virkistysalueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. Virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta. Virkistysalueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä ja yhdyskuntateknisen huollon laitteita ja rakenteita. Välttämättömien väylien suunnittelussa on turvattava virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetön ja turvallinen jatkuminen.

Kaavaratkaisun perustelut kaavaselostuksen mukaan

Kaavaselostuksen mukaan Ramsinniemi on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa, oikeastaan Uudenmaan maakuntakaavassa, pääosin virkistysaluetta, (Rastasniemessä on luonnonsuojelualuemerkintä). Maakuntakaavaselostuksen mukaan aluevarausmerkinnät osoittavat alueen pääasiallisen käyttötarkoituksen, joten myös muut maankäyttömuodot ovat alueella sallittuja.

Ramsinniemi on yleiskaavassa asuntovaltaista aluetta ja virkistys- ja viheraluetta ja sen läpi kulkee ohjeellinen pikaraitiotieyhteys. Ramsinniemen osalta on kysymys hyväksyttävästä eroavuudesta maakuntakaavasta. Yleiskaavan kaavamääräykset turvaavat maisema- ja kulttuuriarvot sekä luonnonsuojelualueen ja Ramsinniemen virkistyskäytön.

Yleiskaavan mukainen maankäyttö Ramsinniemen osalta on Vartiosaaren tavoin maakuntakaavan tavoitteiden ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaista. Kyseessä on rakentaminen tulevan raideliikenneyhteyden varaan ja siten tiivistetään kaupunkia kestävästi joukkoliikenneyhteyksien äärellä. Yleiskaava turvaa myös virkistys- ja viheryhteydet Laajasalon, Vartiosaaren, Ramsinniemen ja Meri-Rastilan kautta koko Itä-Helsingin kulttuuripuiston alueella.

Ramsinniemeä koskevan yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaava on Ramsinniemen osalta maakuntakaavan, valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen.

Arvioitaessa sitä, onko maakuntakaavan ohjausvaikutus otettu riittävästi huomioon, on maakuntakaavassa osoitetun aluevarauksen ohella vastaavasti kuin Vartiosaaren osalta otettava huomioon, että tiivistettäviksi tarkoitetut alueet on osoitettu toisaalle ja että tältäkään osin maakuntakaavaan ei sisälly yhteystarvetta Ramsinniemestä Vartiosaareen.

Maakuntakaavaratkaisun tarkoituksena on edellä lausuttu huomioon ottaen ollut yhdyskuntarakenteen ja rakennustehokkuuden lisääminen muualle kuin nyt kysymyksessä olevalle alueelle. Yleiskaavaratkaisua, jonka tarkoituksena on mahdollistaa Ramsinniemeen merkittävää uutta asuntorakentamista, ei voida pitää Uudenmaan maakuntakaavassa Ramsinniemen alueelle osoitettujen virkistyskäyttötarkoituksen täsmentymisenä eikä sitä voida pitää myöskään hyväksyttävänä eroavuutena maakuntakaavasta. Toisin kuin kaavaselostuksessa esitetään valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osalta, myöskään Helsingin seudun erityistavoitteita ei voida tulkita niin, että ne puoltaisivat uusien ja raitioliikenteeseen perustuvien asuinalueiden osoittamista maakuntakaavan taajamatoimintojen tai tiivistettäväksi tarkoitettujen alueiden ulkopuolelle ja maakuntakaavan virkistysalueelle.

Kun otetaan huomioon se, että yleiskaavassa Ramsinniemen alueelle osoitettu uusi rakentaminen sijoittuisi maakuntakaavassa virkistysalueeksi ja osin luonnonsuojelualueeksi varatulle alueelle sekä näiden varausten merkitys maakuntakaavan viherjärjestelmän kannalta, maakuntakaava ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, yleiskaava on Ramsinniemen osalta lainvastaisena kumottava. Koska Ramsinniemeen osoitetun asuminen, virkistys- ja viheralueiden sekä liikenneratkaisujen on tarkoitettu muodostavan suunnittelullinen kokonaisuus, joka olisi liittynyt Vartiosaaren vastaaviin ratkaisuihin, on yleiskaava kumottava Ramsinniemen osalta kokonaisuudessaan.

Kun otetaan huomioon, että päätös on Ramsinniemen osalta kumottu edellä mainituin perusteluin, ei muista valitusperusteista ole tarpeen enemmälti lausua.

7.3.11.9 Malmin lentokenttä (valitukset (---), 22 (L),

(---), 36 (Malmin lentoaseman ystävät ry), (---))

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Lentoaseman ja kiitoratojen alue on osoitettu yleiskaavassa lähikeskusta C3-merkinnällä. Idässä ja koillisessa C3-merkintä rajoittuu virkistys- ja viheralueeksi osoitettuun alueeseen ja muilta osin C3-aluetta ympäröi laajahko asuntovaltaisen alueen A2-merkinnällä osoitettu alue. Mainittujen merkintöjen tarkempi sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

C3-alueen keski- ja pohjoispään kohdalle on osoitettu virkistys- ja viheralueen kautta kulkeva viheryhteys. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on laajojen virkistysalueiden välinen, sijainniltaan ohjeellinen yhteys, viherakseli tai puistojen sarja, joka palvelee virkistys- ja/tai ekologisena yhteytenä. Alueiden suunnittelussa viheralueet tulee liittää luontevasti toisiinsa. Kulttuuri-, maisema- ja luontoarvojen säilyminen, viheryhteyksien yhtenäisyys ja jatkuvuus sekä ekologinen kytkeytyneisyys on otettava huomioon. Yhteyden luonne voi vaihdella rakennetusta puistomaiseen ja luonnonmukaiseen. Tarvittaessa rakennetaan vihersiltoja tai -alikulkuja.

Lisäksi C3-alueen läpi kulkee merkinnällä pikaraitiotie osoitettu yhteys. Kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Sijainti on ohjeellinen. Yhteys haarautuu C3-alueen pohjoisosassa siten, että toinen haara jatkuu pohjoiseen ja toinen länteen.

Lisäksi yleiskaavassa on määrätty, että virkistys- ja viheralueilla suunnittelussa tulee turvata kulttuurihistoriallisten ja maisemallisten arvojen säilyminen sekä ottaa huomioon ja turvata luonnon monimuotoisuuden, ekosysteemipalvelujen kehittämisen, luonnonsuojelun ja ekologisen verkoston sekä metsäverkoston kannalta tärkeät alueet. Edelleen yleiskaavassa on määrätty, että valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon kulttuuriympäristöt teemakartalta. Malmin lentoaseman alue on osoitettu teemakartalla, jonka kaavamääräyksen mukaan valtakunnallisesti merkittävillä maisema- ja kulttuuriympäristöalueilla valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon suunnittelussa. Suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot. Yksityiskohtaisessa suunnittelussa tulee selvittää ajankohtainen päätöstilanne.

Kaavaratkaisun tarkoitus ja liittyminen yleiskaavan muihin ratkaisuihin sekä keskeisimmät vaikutukset kaavaselostuksen mukaan

Malmin lentokentän alue yksi yleiskaavassa osoitetuista 19 lähikeskustan alueesta. Kaavaselostuksen mukaan Malmin lentokenttäalueelle voidaan rakentaa jopa noin 25 000 asukkaan kaupunginosa. Tämän uuden alueen rakentuminen vaikuttaa merkittävästi myös Malmin nykyiseen rakenteeseen ja koko koilliseen Helsinkiin. Kaavaselostuksen mukaan Jokeri 2 kytkee Malmin lentokentän alueen tehokkaasti raideliikenneverkkoon, muun muassa uuden Malmin eritasoliittymän kautta. Malmi–Kivikon eritasoliittymä Lahdenväylällä, Kehä I:n ja Porvoonväylän välillä, yhdistää puolestaan Malmin lentokenttäalueen, Tattariharjun ja Kivikon suoraan pääväyläverkkoon.

Helsingin yleiskaava heikentää yleisilmailun edellytyksiä Helsingissä. Tämä johtuu yleiskaavan esittämästä maankäytön muutoksesta Malmin lentokentälle, joka on nykyisellään Suomen merkittävin yleisilmailun lentokenttä. Yleiskaavaratkaisu perustuu valtion aiemmin tekemään päätökseen lentotoiminnan lakkauttamisesta Malmin lentokentällä. Valtioneuvosto päätti 3.4.2014 julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2015–18. Siinä linjattiin, että Malmin lentokenttä otetaan asuntokäyttöön ja että valtion toiminnot lopetetaan kenttäalueella mahdollisimman nopeasti, viimeistään vuoteen 2020 mennessä. Oikeuskansleri vahvisti vielä päätöksen vuoden 2015 syyskuussa. Finavia on päättänyt lopettaa toimintansa Malmin lentokentällä vuoden 2016 lopussa.

Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja määräykset

Malmin lentoaseman alue on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu liikennealueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus on taajamatoimintojen alue. Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan Malmin lentokenttäalue, joka toimii liikennealueena siihen asti, kunnes korvaava sijaintipaikka tai Malmin lentokentän toimintojen sijoittaminen olemassa oleville kentille ja tukikohtiin on ratkaistu. Alueen ensisijaiseen käyttötarkoitusmerkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleisilmailulentokentäksi. Kun alueen käyttö lentokenttätoimintaan päättyy, se varataan taajamatoimintojen alueeksi.

Liikennealueen ulkopuoliset alueet on osoitettu taajamatoimintojen alueeksi. Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Aluetta koskevassa suunnittelumääräyksessä on muun ohella määrätty, että aluetta suunnitellaan asumisen, ympäristöönsä soveltuvien työpaikkatoimintojen sekä näihin liittyvien palveluiden ja toimintojen alueena. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen. Uusi rakentaminen ja muu maankäyttö on sopeutettava suunnittelulla ympäristöönsä tavalla, joka vahvistaa taajaman omaleimaisuutta ja turvaa ympäristö- ja luontoarvot sekä ottaa huomioon alueen kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota hulevesien hallintaan ja varauduttava sään ääri-ilmiöihin.

Alueen käyttöä suunniteltaessa on huolehdittava siitä, että rakentaminen tai muu käyttö ei yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa aiheuta aluevaraukseen rajoittuvalla tai alueen läheisyydessä sijaitsevalla Natura 2000 -verkostoon kuuluvalla tai valtioneuvoston verkostoon ehdottamalla alueella sellaisia haitallisia vaikutuksia veden laatuun, määrään, vesitasapainoon tai vesialueen pohjaolosuhteisiin eikä sellaisia melu- tai muita häiriöitä, jotka merkittävästi heikentävät alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on toimintojen sijoittelulla ja alueiden käytön riittävällä tehokkuudella edistettävä pyöräilyä, jalankulkua ja joukkoliikennettä tukevaa yhdyskuntarakennetta.

Alue on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu merkinnällä kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Merkinnän kuvauksen mukaan ominaisuusmerkinnällä osoitetaan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta valtakunnallisesti merkittävät alueet, tiet ja kohteet (RKY 2009). Alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen, sen kokonaisuus ja identiteetti ja turvattava merkittävien maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot. Maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen on turvattava myös osittain tai kokonaan keskustatoimintojen alueen kohdemerkinnän alle jäävillä alueilla ja kohteissa.

Lentokenttäalueen ympärille on osoitettu lentomelualue merkinnällä lme-M. Merkinnän kuvauksen mukaan kysymyksessä olevalla ominaisuusmerkinnällä osoitetaan Helsingin Malmin lentokentän melualue, jolla melutaso (LAeq 7–22) on yli 55 dB. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueella on toimintojen sijoittelun ja rakennusten rakenteiden yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava lentomelu huomioon, kunnes Malmin lentokentän toiminta päättyy.

Malmin lentoasema RKY 2009 -alueena

Malmin lentokenttä sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009). Kohteen kuvauksen mukaan:

Malmin lentoasema on pääkaupunkiseudun ensimmäinen siviililentoliikenteen maalentoasema, joka on yhdistänyt maamme kansainväliseen lentoliikenteeseen. Malmin lentoasema on rakennushallituksen toteuttamaa dynaamista ja funktionaalista rakentamista – kuin symbolina lentämisen ennakkoluulottomuudelle. Terminaali on kansainvälisestikin arvioiden harvinaisen hyvin alkuperäisessä asussa ja käytössä säilynyt 1930-luvun lentoasemarakennus.

Malmin lentoasema on valittu kansainvälisen DOCOMOMO-järjestön hyväksymään valikoimaan suomalaisen modernismin merkkiteoksia 1920-luvun lopulta 1970-luvulle.

Kokeellinen teräsbetoniseinärakenne on mahdollistanut mm. nauhaikkunat ympäri koko sylinterinmuotoisen terminaalirakennuksen. Terminaali tarjoaa lentomatkustajille modernit puitteet ja lentoaseman toiminnalle lyhyet etäisyydet liikennealueille sekä hyvät näköalat. Kolmikerroksisen pyöreäpohjaisen päärakennuksen keskellä on koko rakennuksen korkuinen kattovalaistu asemahalli. Pyöreästä rungosta erkanee kaksi matalaa siipeä toisiinsa nähden suorassa kulmassa. Pohjakerroksessa ovat olleet mm. tulli, lentoyhtiöt, poliisi sekä käytävät saapuville ja lähteville matkustajille. Toisen kerroksen ravintolasta on yhteys siipirakennusten kattoterasseille ja kerroksen ympäri kiertävälle parvekkeelle ulkoilmaravintolaan. Kolmannessa kerroksessa on asemapäällikön tilat, ylimpänä lennonjohtotorni ja kattoterassi henkilökunnalle.

Terminaalirakennuksen lisäksi kenttäkokonaisuuteen kuuluvat lentokonehalli ja kiitoradat. Ensimmäiset neljä betonikiitorataa olivat 800 metrin mittaisia. 1940 olympialaisten takia pääkiitorata on jatkettu 1400-metriseksi. Kiitoratoja on sittemmin laajennettu ja päällystetty uudelleen.

Malmin lentokentän alueen yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Korvaavan kentän puuttuminen

Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaava on valtion kehysriihen 2014 päätösten vastainen, koska päätöksen mukaan Malmin lentokentän toiminnalle tulee löytää vaihtoehtoinen toimintapa. Malmin lentokenttäalue, joka toimii liikennealueena siihen asti, kunnes korvaava sijaintipaikka tai Malmin lentokentän toimintojen sijoittaminen olemassa oleville kentille ja tukikohtiin on ratkaistu.

Hallinto-oikeus toteaa, että korvaavan kentän löytymiseen liittyvät kysymykset, siltä osin kuin kysymys on kentän sijoittamisesta muualle kuin Helsingin alueelle, eivät voi tulla ratkaistuksi valituksenalaisella yleiskaavalla. Toisaalta se, että korvaavaa ratkaisua ei ainakaan toistaiseksi ole löydetty, ei rajoita kaupungin maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvaa toimivaltaa päättää alueelleen laadittavasta kaavasta.

Uuden meluselvityksen merkitys

Valituksissa on muun ohella esitetty, että yleiskaavassa käytetyt Malmin lentokentän meluselvitykset vuosilta 1993 ja 2003 ovat vanhentuneita. Vuoden 2016 mallinnuksen mukaan lentomelualue on vain noin neljännes yleiskaavan valmistelussa käytetystä 485 hehtaarista, joten Malmin lentokentän lähialueelle voitaisiin kaavoittaa runsaasti asuntorakentamista ja silti säilyttää lentoasema ilmailukäytössä.

Yleiskaavan nimenomaisena tarkoituksena on kaupungin kaavoittajana tekemän harkinnan mukaisesti Malmin lentokentän ottaminen asuinkäyttöön siten, että lentokenttätoiminta kokonaisuudessaan nykyisellä paikallaan lakkaa. Tähän nähden lentomeluselvityksiä ei voida pitää riittämättöminä. Yleiskaavapäätös ei ole lainvastainen, sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että viimeisin meluselvitys valittajien mukaan olisi mahdollistanut sen, että lähialueille olisi ollut melualueen pienentyminen huomioon ottaen mahdollista kaavoittaa sekä runsaasti asuntorakentamista että säilyttää lentoasema ilmailukäytössä.

Selvitysten riittävyys rakennettavuuden osalta

Valituksissa on muun ohella esitetty, että selvitykset ovat riittämättömät alueen rakennettavuutta, hule- ja pohjavesien hallintaa koskevilta osin. Edelleen valituksissa on katsottu, että asuinrakentamisen edellyttämässä stabilointi- ja paalutustyössä liikkeelle lähtevät saviliejumassat ja teollisuusalueelta mahdollisesti valuneet ympäristömyrkyt päätyisivät väistämättä äärimmäisen uhanalaisen meritaimenen kutupuroksi kunnostettuun Longinojaan, joka laskee Vantaanjokeen, jossa elää luontodirektiivin liitteen IV tiukkaa suojelua edellyttävä vuollejokisimpukka.

Yleiskaava-alueiden rakennettavuutta on maaperän, pohjaveden ja hulevesien osalta selvitetty raportissa Teknistaloudellinen suunnittelu (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvitys 2015:3). Malmin lentokenttäalueen rakennettavuuden selvityksen yhteenvedossa on todettu muun ohella seuraavaa: alue on normaalisti rakennettavaa savialuetta; rakennukset voidaan perustaa tavanomaisia menetelmiä käyttäen; painumaherkät alueet vaativat maaperän lujittamista ja kitkamaa-alueilla maanvarainen perustaminen on mahdollista. Pohjaveden osalta selvityksessä on muun ohella todettu, että pohjaveden pinnan taso pitää säilyttää ennallaan.

Kaavaselostuksessa on todettu muun ohella, että rakennettavuudeltaan heikommatkin alueet voidaan riittävällä tehokkuudella toteutettuna nähdä toteuttamiskelpoisina huolimatta korkeista maa- ja pohjarakentamiskustannuksista. Johtopäätöksenä kaavaselostuksessa on esitetty, että maaperä ei aseta rajoitteita yleiskaavaehdotuksenmukaiselle maankäytölle.

Natura-arvioinnissa, joka on laadittu Ramboll Finland Oy:ssä Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston toimiseksiannosta (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:2), on Vantaanjoen (FI0100104) osalta todettu johtopäätöksinä muun ohella, että yleiskaavan vaikutukset Vantaanjoen Natura-alueeseen muodostuvat valuma-alueilla tapahtuvista muutoksista, jotka vaikuttavat Vantaanjokeen valuvan huleveden määrään ja laatuun. Lisäksi lisääntyvä virkistyskäyttö voi aiheuttaa kulumista ja eroosiota jokivarressa. Vuollejokisimpukkaan kohdistuvien vaikutusten osalta keskeisin tekijä on kiintoaineksen määrä vedessä, johon voidaan vaikuttaa uusien rakentamisalueiden hulevesien laatuun vaikuttavalla käsittelyllä (mm. laskeutusaltailla ja vesien suodatuksella). Lievennystoimet huomioiden yleiskaavassa osoitettu rakentaminen on mahdollista toteuttaa siten, että vuollejokisimpukkaan kohdistuvat vaikutukset jäävät vähäisiksi.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaavassa osoitetulla tavanomaisella asuinrakentamisella ei selvitysten perusteella ennalta arvioituna ole sellaisia ympäristövaikutuksia, että niitä olisi erikseen tullut selvittää enemmälti kuin edellä mainituissa selvityksissä on tehty jo yleiskaavaa laadittaessa. Näin ollen, ja kun vasta asemakaavavaiheessa on käytettävissä riittävän yksityiskohtaista tietoa rakentamisesta ja sen sijoittumisesta alueelle, rakennettavuuteen ja maaperän puhdistamistarpeeseen liittyvät kysymykset on voitu jättää yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tarkemmin selvitettäväksi. Kun koko kaava-aluetta koskeva yleismääräys lisäksi edellyttää, että merkittäviä vaikutuksia aiheuttavien maankäytön muutosten yhteydessä tulee laatia hulevesien hallintasuunnitelma, kaavan voidaan katsoa perustuvan maaperän, pohjaveden ja hulevesien osalta riittäviin selvityksiin.

Rakentamisen mahdollisesti vaatimien tavanomaista tasoa kalliimpien rakentamisratkaisujen tai maaperän mahdollisen puhdistamistarpeen kustannusten osalta kysymys on tarkoituksenmukaisuudesta, joka ei voi tulla hallinto-oikeuden arvioitavaksi kaavavalituksia tutkittaessa.

Selvitysten riittävyys ja niiden huomioon ottaminen luontoarvojen osalta

Valituksissa on muun ohella esitetty, että selvitykset ovat lepakoiden ja liito-oravan osalta riittämättömiä ja että tehtyjä selvityksiä ei ole otettu huomioon. Alueella ei ole tehty luontoarvoihin liittyvää tutkimusta, vaikka alueella on harvinainen niittybiotooppi. Lisäksi Tattarisuon lehtoalueen päälle esitetty rakentaminen on lainvastaisena kumottava.

Yleiskaavan luontovaikutuksia on selvitetty raportissa Luontovaikutusten arviointi (Ramboll Oy, Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:39).

Lepakoiden osalta raportissa todetaan muun ohella, että lepakoiden esiintymistä koskevat tiedot ovat Wermundsenin (2014) laatimasta raporttiluonnoksesta "Helsingin tärkeät lepakkoalueet vuonna 2014". Pohjatietoina on hyödynnetty myös Yrjö Siivosen aiemmin laatimaa raporttia "Helsingin lepakkolajisto ja tärkeät lepakkoalueet vuonna 2003". Hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä oleva alue ei kuulu selvityksessä Helsingin lepakkolajisto ja tärkeät lepakkoalueet vuonna 2014 (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2014:38) mainittuihin Helsingin tärkeimpiin lepakkoalueisiin.

Liito-oravien osalta raportissa todetaan, että liito-oravan esiintymistä koskevat tiedot ovat Environ (Lammi & Routasuo) keväällä 2014 laatimasta selvityksestä Helsingin luoteisosan liito-oravakartoitus 2014. Helsingin alueelta ei ole aikaisemmin laadittu liito-oravaselvityksiä. Vuonna 2014 laadittu selvitys ei kata yleiskaava-aluetta kokonaisuudessaan, vaan selvitys on laadittu alueelle, jolla liito-oravien esiintyminen arvioitiin todennäköisimmäksi.

Liito-oravien esiintymistä on selvitetty tarkemmin raportissa Helsingin liito-oravakartoitus 2016 (Helsingin kaupungin ympäristökeskuksen julkaisuja 7/2016). Raportissa todetaan, että kysymyksessä oleva uusintainventointi keväällä 2016 osoitti Luoteis-Helsingin liito-oravakannan kasvaneen nopeasti. Kaksi vuotta aiemmin todetuista 12 liito-oravaesiintymästä 11 oli edelleen asuttuna, ja uusia liito-oravan asuttamia metsiköitä löytyi aiemmin tutkituilta alueilta peräti 28. Esiintymien määrä on kolminkertaistunut kahdessa vuodessa. Liito-oravia on eniten Keskuspuistossa. Useita elinalueita on myös Meilahdessa ja Munkkivuoren–Talin alueella. Keskuspuiston itäpuolella laji tavattiin Kumpulassa, Veräjämäellä, Pihlajamäessä ja Malmilla.

Malmin alueen osalta raportissa todetaan muun ohella, että Malmin lentokentän lounaispuolelta löytyi liito-oravan jätöksiä kahdesta paikasta, Sepänmäeltä ja Tattariharjuntien eteläpuolelta. Sepänmäen pohjoisrinteen metsäalueen (nro 48) länsiosa on varttuvaa–varttunutta haapavaltaista metsää, jossa on sekapuuna jonkin verran kuusta. Metsän itäosa on kuusivaltaisempaa, mutta haapaa on myös runsaasti. Metsikön itäreunassa Tullivuorentien varrella on joitain varttuneita haapoja. Liito-oravalle sopiva metsä jatkuu Tullivuorentien itäpuolelle, jossa on lehtipuustoa, etenkin varttunutta haapaa, mutta myös raitaa, tuomea ja koivua. Liito-oravan jätöksiä löytyi tien länsipuolelta kuuden haavan ja kolmen kuusen alta. Tullivuorentien itäpuolelta jätöksiä löytyi yhden pihahaavan alta tien varresta sekä yhden haavan alta kauempana tiestä. Lentokentän eteläpuolella Tattariharjuntien varrella on pieni metsikkö varttunutta haavikkoa, jossa on sekapuuna mm. harmaaleppää ja tuomea. Liito-oravien jätöksiä löytyi kahden haavan tyveltä (alue 49).

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV(a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Kaikki Suomessa esiintyvät lepakot ja liito-orava ovat luontodirektiivin liitteessä IV(a) tarkoitettuja lajeja. Sinänsä pelkästään se seikka, että jokin alue on tyypillisesti mainittujen lajien elinalueeksi soveltuvaa, ei merkitse, että alueella olisi luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin säännöksessä tarkoitettu lisääntymis- ja levähdyspaikka, sillä luonnonsuojelulain 49 § ei velvoita suojelemaan lajin elinympäristöä kokonaan eikä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikalla myöskään tarkoiteta koko lajin reviirinään käyttämää aluetta.

Myös oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin tarkoittama suoraan lain nojalla voimassa oleva siinä tarkoitettujen eläinten luonnossa selvästi havaittavien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto voi koskea vain verrattain suppeita alueita. Siten sanottu kielto ei sinänsä voi estää laajojen metsä- ja muiden alueiden käytön yleispiirteistä suunnittelua yleiskaavalla. Hävittämis- ja heikentämiskielto on lisäksi otettava huomioon muun muassa asemakaavaa alueelle hyväksyttäessä ja rakennuslupia myönnettäessä. Edellä lausuttuun nähden alueen osoittamiselle yleiskaavassa rakentamiseen käytettäväksi ei ole estettä, jos luonnossa havaittavien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen säilyminen kaavaa toteutettaessa voidaan turvata ja sovittaa yhteen luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettujen eläinten suojelu muiden maankäyttötarpeiden kanssa.

Hallinto-oikeus toteaa, että käytettävissä olevien lepakkoselvitysten riittävyyttä arvioitaessa on valituksissa esitetyillä tavoin otettava huomioon muun ohella se, että valituksissa viitatut selvitysalueiden rajaukset ovat osaltaan saattaneet vaikuttaa havaintojen kattavuuteen. Vastaavasti liito-oravan esiintymisestä lentokenttäalueen lounais- ja eteläpuolella, on saatu uutta tietoa varsin myöhäisessä vaiheessa kaavaprosessia. Kun otetaan huomioon, että näiden lajien tiedossa olevien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen säilyminen on mahdollista varmistaa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja sekä se, että yleiskaavan rakentamismerkintöjä koskevat kaavamääräykset käsittävät rakentamiseen käytettävien alueiden lisäksi muun ohella puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueita, selvitysten perusteella voidaan riittävässä määrin arvioida yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymistä luonnonympäristön vaalimisen osalta.

Kun edellä viitatun C3-aluetta koskevan kaavamääräyksen ja suoraan lain nojalla voimassa olevan hävittämis- ja heikentämiskiellon lisäksi otetaan huomioon se, että koko kaava-aluetta koskevat yleismääräykset edellyttävät muun ohella, että suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen, kaavamääräykset mahdollistavat lepakoiden ja liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen sekä niiden välisten yhteyksien huomioon ottamisen alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, yleiskaavan hyväksymispäätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että siinä ei olisi otettu riittävästi huomioon alueella esiintyviä lepakoita tai liito-oravaa.

Niittybiotoopin osalta selvityksessä 2014:39 on todettu, että kaikki niityt ja avoimet elinympäristöt eivät ole kuitenkaan perinnebiotooppeja, vaan niittyihin kuuluu myös uudempia elinympäristöjä, kuten käytöstä poistuneille pelloille muodostuneita niittyjä. Helsingissä on myös uudempia ihmistoiminnan vaikutuksesta syntyneitä avoimia elinympäristöjä ja niittyjä. Näistä luontoarvoiltaan merkittävimpiä ovat mm. Malmin lentokentän ympäristöön muodostuneet lentokenttäkäytöstä huolimatta luontoarvoiltaan (linnusto, hyönteiset) merkittävät niityt.

Tattarisuon lehtoalueen osalta on Helsingin ylläpitämässä luontotietojärjestelmässä kohteen Tattarisuo (M63/13) kohdekuvauksessa todettu, että Malmin lentokentän itäreunan metsäalueella oleva kohde on hyvin monipuolinen ja rehevä lehto- ja kangasmetsäalue. Kohde kuuluu arvoluokkaan II–III.

Kun otetaan huomioon koko kaava-aluetta koskevat yleismääräykset siitä, että suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen, kaavamääräykset mahdollistavat luonnon arvojen välttämättömän huomioon ottamisen alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Yleiskaavan hyväksymispäätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että siinä ei olisi selvitetty ja otettu riittävästi huomioon alueella olevaa niittybiotooppia ja lehtoaluetta.

Uhanalaisten lajien esiintyminen rakentamiseen osoitetulla alueella

Valituksissa on muun ohella esitetty, että äärimmäisen uhanalaisen heinäkurpan esiintymistä alueella ei ole otettu huomioon. Valituksissa on muun ohella esitetty, että tehdyt perhosselvitykset on sivuutettu päätöksenteossa.

Linnustovaikutusten arviointi on yleiskaavan luontovaikutuksia koskevan raportin mukaan painottunut yleiskaavan rakennettavien alueiden elinympäristöjen menetyksiin. Muiden vaikutusten kohdalla arviointi on yleiskaavan yleispiirteisyyden vuoksi epävarmempaa ja tuo esille riskejä, jotka todennäköisesti toteutuisivat tavoitteena olevilla asukas- ja työpaikkamäärillä. Yleiskaava muuttaisi osaa Helsingin tärkeistä linnustoalueista: suurimmat muutokset kohdistuisivat Malmin lentokentälle, Ramsinniemeen, Vartiokylänlahden metsiin sekä Viikkiin. Ihmistoiminnan vaikutuksesta syntyneinä avoimina elinympäristöinä ja niittyinä on mainittu Malmin lentokentän ympäristöön muodostuneet lentokenttäkäytöstä huolimatta luontoarvoiltaan (linnusto, hyönteiset) merkittävät niityt.

Yleiskaavan aiheuttamista muutoksista selvityksessä todetaan muun ohella, että yleiskaava muuttaisi maankäytön kautta osaa tärkeistä linnustoalueista. Suhteellisesti suurimmat maankäytön muutokset kohdistuisivat Malmin lentokentälle sekä Ramsinniemen ja Vartiokylänlahden metsiin. Malmilla vaikutukset kohdistuisivat mm. alueellisesti uhanalaiseen kuoviin. Lentokentän pohjoispuolella sijaitsevat Tattarisuon pellot ovat lisäksi ainakin aiemmin olleet keltavästäräkin (VU) ja peltosirkun (CR) elinympäristöä.

Johtopäätöksinä on todettu muun ohella, että lajitasolla linnustovaikutusten arvioidaan jäävän paikallisiksi, eikä yleiskaava vaikuta yksittäisten lajien maakunnallisiin tai valtakunnallisiin kantoihin. Kaavan toteutumisen jälkeen linnustovaikutuksista merkittävimpiä ovat lisääntyneen virkistyskäytön ja liikenteen häiriövaikutukset.

Edellä mainitussa luontovaikutuksia koskevassa raportissa todetaan, että strategisen yleiskaavan yleispiirteisestä tarkastelutasosta johtuen hyönteiset on rajattu tämän arvioinnin ulkopuolelle. Näin ollen myös vaikutukset luontodirektiivin liitteen IV(a) hyönteislajeihin tulevat arvioitaviksi osayleiskaavojen ja asemakaavojen yhteydessä. Helsingin kaupungin alueella kesällä 2014 toteutetussa luontodirektiivin liitteen IV(a) hyönteislajien selvityksessä (Ympäristötutkimus Yrjölä 2014) ei tehty havaintoja luontodirektiivin sudenkorento- tai päiväperhoslajeista.

Sikäli kuin valituksissa on muutoin viitattu uhanalaisiin eliölajeihin, hallinto-oikeus toteaa, että luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää erityisesti suojeltavaksi lajiksi sellainen uhanalainen eliölaji, jonka häviämisuhka on ilmeinen. Ympäristöministeriön on tarvittaessa laadittava ohjelma erityisesti suojeltavan lajin kannan tai kantojen elvyttämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitettu kielto tulee voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille.

Asiassa saadun selvityksen mukaan nyt kysymyksessä olevalla alueella ei ole tehty päätöksiä, joilla olisi edellä mainitun 47 §:n nojalla määritelty minkään erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikkojen rajoja.

Valituksissa viitattu heinäkurppaa koskeva selvitys Heinäkurpan esiintyminen Malmin lentokentän alueella syksyllä 2016 on tehty niin myöhäisessä vaiheessa (päivätty 25.10.2016), että se ei käytännössä ole voinut vaikuttaa kaavaratkaisun sisältöön. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että uhanalaisen lajin esiintyminen kaava-alueella ei sellaisenaan muodosta estettä sille, etteikö aluetta voitaisi osoittaa yleispiirteisellä yleiskaavalla sellaisen alueen osaksi, joka mahdollistaa alueelle rakentamisen lisäksi muitakin käyttötarkoituksia, kysymys ei ole sellaisesta puutteesta, joka estäisi yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymisen arvioinnin. Näin ollen ja kun yleiskaavan C3- ja A2-alueita koskevat kaavamääräykset käsittävät rakentamiseen käytettävien alueiden lisäksi muun ohella puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueita ja koko kaava-aluetta koskeva yleismääräys edellyttää muun ohella, että jatkosuunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen, yleiskaavaratkaisu ei ole lainvastainen sillä valituksissa esitetyllä perusteella, että uhanalaisten lajien esiintymistä alueella ei olisi riittävästi selvitetty. Mainitut kaavamääräykset huomioon ottaen yleiskaavaa ei voida pitää myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen vastaisena.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden, maakuntakaavan ohjausvaikutuksen sekä yleiskaavan sisältövaatimusten huomioon ottaminen

Valituksissa on muun ohella esitetty, että valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ei ole otettu huomioon ja että yleiskaava on ristiriidassa maakuntakaavan kanssa. Vielä valituksissa on esitetty, että kaavamääräykset eivät ohjaa asemakaavoitusta siten, että Malmin lentokentän valtakunnallisesti merkittävät rakennetun ympäristön arvot otetaan huomioon.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on tullut ottaa huomioon maakuntakaavaa laadittaessa. Maakuntakaavan määräyksistä ilmenee, että alueen kulttuuriarvot ja sen asuinrakentamiseen liittyvät tavoitteet on siinä pyritty sovittamaan yhteen.

Hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaavan RKY 2009-aluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Maakuntakaavan liikennealuetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan, kun alueen käyttö lentokenttätoimintaan päättyy, se varataan taajamatoimintojen alueeksi. Hallinto-oikeus toteaa, että Helsingin kaupunki on ostanut myös lentoaseman kiinteistön maa-alueen vuonna 2014 ja Finavia on lopettanut toimintansa Malmin lentokentällä vuoden 2016 lopussa. Edellä kerrottu huomioon ottaen alueen käytön maakuntakaavamääräyksen tarkoittamaan lentokenttätoimintaan on katsottava päättyneen ja sanotussa tilanteessa maakuntakaavan mukaiseksi ensisijaiseksi maankäyttömuodon määritteleväksi aluevarausmerkinnäksi on näin ollen tullut taajamatoimintojen alue aiemman liikennealueen sijaan. Kun otetaan huomioon, että Malmin lentokentän alue on osoitettu C3- ja A2-merkinnöillä lähikeskustan ja asuntovaltaisen alueen alueiksi, jotka käsittävät muun ohella puistot, virkistysalueet ja kaupunkikulttuurin alueet sekä lisäksi koko kaava-aluetta koskeva määräys, joka edellyttää muun ohella maisema- ja kulttuuriympäristöarvojen huomioon ottamista ja yhteen sovittamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, yleiskaavassa esitetylle ratkaisulle on ollut riittävät perusteet ja kaavaa laadittaessa on siten riittävästi otettu huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaavan ohjausvaikutus. Voidaan arvioida, että paitsi lentoasemarakennus ja lentokonehallit niin myös kulttuuriarvojen säilymisen kannata tärkeät kiitotiet ja alueen maisemallinen avoimuus on mahdollista tarpeellisessa määrin turvata jatkosuunnittelussa. Näin ollen yleiskaava ei ole lainvastainen edellä mainittuihin näkökohtiin liittyvillä valitusperusteilla.

Kun edellä lausutun lisäksi otetaan huomioon, että kaavassa on erikseen osoitettu C3-alueen itäpuolelle virkistys- ja viheralue sekä se, että kaavaratkaisu mahdollistaa lentokenttärakennusten ja rakennelmien säilyttämisen, yleiskaava ei ole valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen tai 9 kohdassa tarkoitetun virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevan sisältövaatimuksen vastainen.

Hallinto-oikeus toteaa, että lentokenttätoiminnan lakkaamisesta tai siirtymisestä toisaalle ei tässä tapauksessa voi maanomistusolosuhteet huomioon ottaen aiheutua maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa maanomistajalle. Se seikka, että toimintojen lakkaaminen tai siirtyminen toisaalle vaikuttaa alueen nykyisten toimijoiden mahdollisuuksiin harjoittaa lentotoimintaa tai tähän liittyviä toimintoja, ei muodosta laissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

Lopputulos Malmin lentokentän alueen osalta

Edellä lausutuilla perusteilla Malmin lentokentän alueelle osoitettua yleiskaavaa koskevat valitukset on hylättävä.

7.3.11.10 Ilmalan varikkoalue (---)

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Veturitien ja pääradan välinen alue on osoitettu yleiskaavassa kantakaupunki C2-merkinnällä keskusta-alueeksi.

C2-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi. Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen muutoksissa on varmistettava kantakaupungille ominaisen, toiminnallisesti monipuolisen ja sekoittuneen rakenteen säilyminen sekä liike- ja toimitilojen riittävä määrä. Käyttötarkoituksen muutosten yhteydessä tulee tehdä alueellinen tarkastelu. Aluetta kehitetään kestävien kulkumuotojen, erityisesti kävelyn ja pyöräilyn, ehdoilla. Kaupunkibulevardeihin rajautuvilla alueilla korttelitehokkuus tulee olla pääsääntöisesti yli 1,8 ja keskeisten katujen varsilla kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi.

Idässä C2-alue rajoittuu eteläpäänsä osalta asuntovaltaiseen A4-alueeseen ja pohjoispäänsä osalta Tuusulanväylään. Lännessä C2-alue rajoittuu merkinnällä kaupunkibulevardi osoitetuksi liikenneväyläksi. Kaupunkibulevardi on osoitettu yhtymään Tuusulanväylään C2-alueen pohjoispuolelle siten, että väylä jatkuu kaupunkibulevardina Kehä I:n liittymään asti.

C2-alueen keskivaiheille on osoitettu nykyinen päärata merkinnällä "rautatie asemineen" sekä pääradasta pohjoiseen haarautuva "raideliikenteen yhteystarve", jota koskevan kaavamääräyksen mukaan yhteys voidaan toteuttaa pikaraitiotienä, metrona tai rautatienä. Varauksen tarkentaminen edellyttää maankäytön ja liikenteen selvityksiä.

Veturitien länsipuolelle sijoittuva Ilmalan junavarikon alue on osoitettu kaavassa merkinnällä yhdyskuntateknisen huollon alue. Aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään yhdyskuntateknisen huollon, tietoliikenteen ja liikenteen käyttöön. Alueelle saa rakentaa liikenteen hoidon ja yhdyskuntateknisen huollon kannalta tarpeellisia tiloja ja laitteita. Liike- ja palvelukeskustan alue C1 on osoitettu Koskelantien eteläpuolelle.

Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset

Valituksessa tarkoitettu alue sijoittuu eteläosastaan Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan keskustatoimintojen alueelle ja pohjoisosastaan Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueeksi osoitetulle alueelle. Aluetta koskee myös Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan tiivistettävää aluetta koskeva merkintä.

Keskustatoimintojen aluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan aluevarausmerkinnällä osoitetaan Helsingin pääkeskuksessa sijaitseva valtakunnankeskus ja valtakunnallisten palvelu-, hallinto- ja muiden toimintojen alue niihin liittyvine liikennealueineen ja puistoineen. Alue voi sisältää myös asumista. Suunnittelumääräyksessä on muun ohella määrätty, että kohdemerkinnällä osoitettujen keskustatoimintojen alueiden sijainti ja laajuus on määriteltävä yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa siten, että alueet muodostavat toiminnallisesti yhtenäisen keskustahakuisiin toimintoihin painottuvan kokonaisuuden.

Taajamatoimintojen aluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta suunnitellaan asumisen, ympäristöönsä soveltuvien työpaikkatoimintojen sekä näihin liittyvien palveluiden ja toimintojen alueena. Lisäksi suunnittelumääräys edellyttää muun ohella, että kunnan yleis- ja asemakaavoituksessa on otettava huomioon ja turvattava seudullisiin tarveselvityksiin perustuvat riittävät varikkoalueet joukkoliikenteen varikoille. Suunniteltaessa muuta maankäyttöä olemassa olevien varikoiden alueille on varmistettava, että korvaava varikkokapasiteetti on toteutettu ennen olemassa olevan varikon toiminnan päättymistä.

Tiivistettävää aluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan tiivistettävät taajama- ja keskustatoimintojen alueet, jotka tukeutuvat kestävään liikennejärjestelmään. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta on suunniteltava joukkoliikenteeseen, kävelyyn ja pyöräilyyn tukeutuvana kyseisen taajaman muuta aluetta tehokkaammin rakennettavana alueena. Yhdyskuntarakennetta tiivistettäessä on kiinnitettävä huomiota erityisesti alueen ominaispiirteisiin ja kulttuuriympäristöön, elinympäristön laatuun, ekologisen verkoston toimivuuteen sekä lähivirkistysalueiden riittävyyteen.

Kaavaratkaisun perustelut kaavaselostuksen mukaan

Kaavaselostuksessa todetaan valituksessa tarkoitettujen raideliikenneyhteyksien osalta muun ohella, että Helsingissä varaudutaan kansainvälistymisen jatkumiseen ja kansainvälisen liikenteen kasvuun. Lentorata kytkee Helsingin keskustan ja Pasilan suoralla maanalaisella rautatieyhteydellä Helsinki-Vantaan lentoasemaan. Lentorata palvelee tehokkaasti myös lentoaseman ja muun Suomen välistä liikkumista. Tulevaisuudessa myös Tallinnaan saattaa päästä raiteilla rautatien jatkuessa Helsingistä tunnelissa Tallinnaan ja edelleen Keski-Eurooppaan. Tallinnan rautatieyhteyden sekä suoran lentoasemaradan varsinainen sijainti selviää tarkemmassa suunnittelussa.

Kaavaselostuksessa on kaavaratkaisun tarkoittamien muiden liikenneratkaisujen osalta todettu muun ohella, että pääväyläverkon maanpäällisiä uusia osia ovat Tuusulanväylän kääntö, eritasoliittymä Lahdenväylällä sekä Kehä II:n jatke. Tuusulanväylä käännetään Käpylän aseman kohdalta Pasilan ratapihalle, tarkempi linjaus ratkaistaan myöhemmin. Edelleen kaavaselostuksessa todetaan, että Tuusulanväylän pääsuunnan kääntäminen Veturitielle mahdollistaa sujuvamman liittymisen Hakamäentielle ja keventää Mäkelänkadun liikennemääriä.

Ilmalan varikkoalueen yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Liikennevirasto on vaatinut, että yleiskaava kumotaan Ilmalan varikkoalueen itäpuolelle Hakamäentien, Veturitien, pääradan ja Käpylän aseman väliin osoitetun kantakaupunki C2-alueen osalta. Liikennevirasto on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että C2-merkintä ei turvaa riittävällä tavalla valtakunnallisesti ja seudullisesti merkittävän varikkoalueen toimintaa, kehittämistä ja laajenemistarpeita. Yleiskaavassa ei ole kyseisen alueen osalta riittävällä tavalla varauduttu varikkoalueen kehittämisen ja uusien tunneliratojen (Lentorata ja Tallinnan tunneliyhteys) päättymiskohtien tarpeisiin.

Liikenneviraston mukaan Ilmalan nykyisin käytössä oleva varikkoalue on tämänhetkisen raideliikenteen tarpeisiin nähden riittävä, mutta raideliikenteen kasvu edellyttää liikenteelle välttämättömien varikkoalueiden lisäämistä. Kaavaselostuksesta, kuten myös kaupunginhallituksen lausunnosta ilmenee, että pääkaupunkiseudun väkiluvun kasvusta seuraava joukkoliikenteen kapasiteetin lisätarve on tarkoitus ratkaista alueesta riippuen joko pääosin tai ainakin suurelta osin raideliikenteeseen perustuvilla ratkaisuilla. Kapasiteetin kasvu perustuisi osaltaan siis myös junaliikenteeseen. Kaavaselostuksesta tai kaupunginhallituksen lausunnosta ei kuitenkaan ilmene, miten kaavaratkaisun lähtökohtana olevaan junaliikenteen kasvuun on junamäärien lisäämisen tai liikennöinnin edellyttämien varikkoalueiden vaatimien lisätilantarpeiden osalta tarkoitus varautua. Epäselväksi jää myös, minne varikkoalueet voisivat Liikenneviraston valituksessa esitetyt seikat huomioon ottaen siirtyä, jos nykyinen toiminta alueella lakkaisi kaupunginhallituksen lausunnossa viitatulla tavalla. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että C2-kaavamerkintä ei mahdollista Liikenneviraston valituksessa viitattujen toimintojen sijoittamista kysymyksessä olevalle C2-alueelle eikä yleiskaavaan sisälly ajoitusmääräystä, jossa C2-alueen toteutuminen olisi kytketty nykyisten toimintojen lakkaamiseen tai korvaavien sijaintien löytymiseen, yleiskaavaa laadittaessa ei ole maakuntakaavan edellyttämällä tavalla tarveselvityksiin perustuen turvattu riittäviä varikkoalueita esimerkiksi siinä tilanteessa, että yleiskaavassa osoitetut liikenteeseen liittyvät varaukset toteutuvat ja junaliikenteen määrät kasvavat kaavaratkaisuun liittyvien oletusten mukaisesti. Maankäyttöä suunniteltaessa ei myöskään ole varmistettu sitä, että korvaava varikkokapasiteetti olisi toteutettavissa siinä tapauksessa, että olemassa olevan varikon toiminta olisi päättymässä.

Edellä lausuttu huomioon ottaen kaavaratkaisua ei valituksenalaisilta osin voida pitää myöskään olemassa olevien pääliikenneyhteyksien ja -verkostojen kehittämistä ja olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen turvaamista koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden 4.5 kohdan yleis- ja erityistavoitteiden mukaisena, kun otetaan huomioon, että näiden tavoitteiden toteutuminen edellyttää myös ratojen käytön välttämättömänä edellytyksenä olevien varikkoalueiden tulee sijaita riittävän lähellä muita toimintoja.

Kun maakuntakaava ei ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, eikä kaavaa laadittaessa myöskään ole otettu valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita siten kuin maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentti edellyttää, yleiskaava on kumottava Liikenneviraston valituksen mukaisesti Veturitien ja pääradan väliin sijoittuvan C2-alueen osalta.

7.3.11.11 Vanhankaupunginlahti (valitukset (---), 23 (Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue), (---), 33 (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani) ja 37 (Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry))

Yleiskaavassa valituksenalaisille alueille osoitettu maankäyttö ja Natura-alueita koskevat kaavamääräykset

Valituksissa tarkoitettu uusi Viikin peltoalueisiin kohdistuva maankäyttö, A2- ja A4-alueet, sijoittuu Viikintien eteläpuolella olevan Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle.

Jo rakentunut alue on osoitettu yleiskaavassa A3-merkinnällä asuntovaltaiseksi alueeksi. Mainittu A3-alue rajoittuu puolestaan lännessä ja idässä asuntovaltaisiin A2-alueisiin ja etelässä asuntovaltaiseen A4-alueeseen. A2-ja A3-merkintöjä koskevat kaavamääräykset on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

Alueelle on osoitettu myös Viikintien suuntainen Viikinkaaren kautta kulkeva pikaraitiotie eli ohjeellinen joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Runkoyhteyden eteläpuolelle on lisäksi osoitettu ohjeellisena baanaverkko eli pyöräliikenteen nopea runkoverkko.

Edellä tarkoitetut uudet asuinalueet liittyvät pikaraitiotien pohjoispuolelle osoitettuihin uusiin asuinalueisiin, jotka puolestaan rajoittuvat jo rakentuneisiin alueisiin. Muissa valituksissa tarkoitetuille alueille sijoittuvassa rakentamisessa on kysymys jo olevaan asuinrakentamiseen liittyvästä täydennysrakentamisesta tai vähäisestä laajentamisesta. Pornaistenniemessä yleiskaavassa osoitettu C2-alue ulottuu osin Pornaistenniemen tervaleppälehdon alueelle.

Koko kaava-aluetta koskevien määräysten mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon kaupunkiluonto-teemakartalta. Virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen. Pääkartan määräyksellä viitataan Natura-alueiden osalta kaupunkiluonto-teemakartan Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden rajauksiin ja määräykseen, jonka mukaan suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Aluetta koskevat maakuntakaavamääräykset

Viikintie kulkee alueella, joka on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu lähinnä taajamatoimintojen alueeksi. Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet.

Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Taajamatoimintojen alue -merkintä ei estä maa- ja metsätalouskäytössä olevien alueiden säilyttämistä tarvittaessa nykyisessä käytössään.

Taajamatoimintojen aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta suunnitellaan asumisen, ympäristöönsä soveltuvien työpaikkatoimintojen sekä näihin liittyvien palveluiden ja toimintojen alueena. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen. Uusi rakentaminen ja muu maankäyttö on sopeutettava suunnittelulla ympäristöönsä tavalla, joka vahvistaa taajaman omaleimaisuutta ja turvaa ympäristö- ja luontoarvot sekä ottaa huomioon alueen kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota hulevesien hallintaan ja varauduttava sään ääri-ilmiöihin.

Alueen käyttöä suunniteltaessa on huolehdittava siitä, että rakentaminen tai muu käyttö ei yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa aiheuta aluevaraukseen rajoittuvalla tai alueen läheisyydessä sijaitsevalla Natura 2000 -verkostoon kuuluvalla tai valtioneuvoston verkostoon ehdottamalla alueella sellaisia haitallisia vaikutuksia veden laatuun, määrään, vesitasapainoon tai vesialueen pohjaolosuhteisiin eikä sellaisia melu- tai muita häiriöitä, jotka merkittävästi heikentävät alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on toimintojen sijoittelulla ja alueiden käytön riittävällä tehokkuudella edistettävä pyöräilyä, jalankulkua ja joukkoliikennettä tukevaa yhdyskuntarakennetta.

Pornaistenniemi sijoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitetulle alueelle, joka rajautuu Vanhankaupunginlahden Natura-alueeseen. Vanhankaupunginlahden pohjukkaan rajautuvaa Viikin aluetta koskevat edellä mainitun Natura-alueen lisäksi myös Uudenmaan ja Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan merkinnät luonnonsuojelualue, kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde ja pääkaupunkiseudun poikittainen joukkoliikenteen yhteysväli sekä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009).

Vanhankaupunginlahden Natura-alue ja suoritettu Natura-arviointi

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan vaikutuksia Natura-alueisiin on tarkasteltu yleiskaava-alueella Vanhankaupunginlahden lintuvesien (FI0100062) osalta.

Natura-arvioinnissa, joka on laadittu Ramboll Finland Oy:ssä Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston toimeksiannosta (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:2), on todettu muun ohella, että kysymyksessä oleva Natura-alue sijaitsee Helsingin niemen itäpuolella noin kuuden kilometrin etäisyydellä kaupungin keskustasta. Kooltaan 316 hehtaarin suuruinen Natura-alue (FI0100062) on suojeltu sekä luonto- että lintudirektiivin mukaisena alueena (SCI ja SPA). Alueen suojelu toteutetaan kokonaisuudessaan luonnonsuojelulain keinoin ja valtaosa alueesta on rauhoitettu yksityiseksi luonnonsuojelualueeksi (YSA010453, YSA201790). Alue on suojeltu myös vesipuitedirektiivin mukaisena Natura-alueena ja alueen suojeluperusteeksi on mainittu linnusto. Vanhankaupunginlahti kuuluu myös yhdessä Laajalahden lintuvesien Natura-alueen kanssa RAMSAR-kosteikoihin (3FI008) sekä Suomen kansainvälisesti ja kansallisesti tärkeisiin lintualueisiin (FINIBA 210247 Laajalahden-Viikin alue ja IBA FI078 Laajalahti-Vanhankaupunginlahti-Viikki).

Helsingin luonnonsuojeluohjelmaluonnoksessa vuosille 2015–2024 on esitetty useita uusia luonnonsuojelualueita Vanhankaupunginlahden lintuvesien Natura-alueelle ja sen läheisyyteen.

Vanhankaupunginlahden Natura-alueelle on laadittu hoito- ja käyttösuunnitelma vuonna 2006 (Ympäristötutkimus Enviro Oy) sekä luonnos uudeksi suunnitelmaksi vuonna 2014 (Ympäristötutkimus Yrjölä Oy). Keskeisiä hoitotoimenpiteitä ovat olleet ruovikoiden niitot ja ruoppaukset, laidunten perustaminen, pienpetojen torjunta, hoitokalastukset, vieraslajien torjuminen sekä alueen palveluvarustuksen parantaminen (polut, lintutornit ja -lavat ym.). Hoito- ja käyttösuunnitelmassa on todettu Vanhankaupunginlahden nykyisestä polkuverkostosta, että sitä tulee kehittää etenkin nykyisen leveän ulkoilutien ja rannan välisellä alueella. Lintujen tarkkailua varten suunnitelmassa on esitetty useiden matalien lavojen sekä kahden uuden lintutornin rakentamista.

Natura-arvioinnissa merkittävimmäksi Natura-alueeseen kohdistuvaksi vaikutukseksi on tunnistettu lähialueiden asukasmäärän lisäys. Tältä osin Natura-arvioinnissa on todettu muun ohella, että Natura-aluetta ympäröiville alueille on osoitettu jonkin verran täydennysrakentamista, mutta pääasiassa täydennysrakentaminen on osoitettu jo rakennetuille alueille. Selvimmin rakentaminen laajentuisi Pornaistenniemen alueella, Länsi-Herttoniemessä, Viikin peltoalueilla ja vähäisemmin myös Saunalahden läheisyydessä Herttoniemen alueella. Asukasmäärä lisääntyy Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueen läheisyydessä (yhden kilometrin etäisyydellä Natura-alueen rajasta) noin 23 000 asukkaalla vuoteen 2049 mennessä. Vaikka asukasmäärän lisäys on huomattava, rakentaminen on pääasiassa täydennysrakentamis-luonteista. Kaavassa osoitetun rakentamisen toteuduttua Natura-alueen ympärillä on edelleen laaja ja yhtenäinen viheralue, joka yhdessä alueen puistojen ja muiden ulkoiluun soveltuvien alueiden kanssa jakaa kasvavaa virkistyskäyttöpainetta. Natura-alueen eteläkärjen eteläpuolelle Herttoniemeen on suunniteltu asuinrakentamista ja keskustatoimintojen alueen laajentamista lähemmäs Vanhankaupunginlahtea. Vaikka asukasmäärä lisääntyy, lisääntyvän virkistyskäytön aiheuttamat vaikutukset jäävät vähäisiksi, sillä Natura-alueen eteläkärjessä ei ole maa-alueita, jotka soveltuisivat virkistyskäyttöön. Kivinokka varataan yleiskaavassa virkistysalueeksi.

Muiden virkistysalueiden osalta Natura-arvioinnissa on todettu muun ohella, että kahden kilometrin säteellä Natura-alueesta on virkistyskäyttöön varattuja alueita yhteensä 750 hehtaaria, mikä on hieman yli kaksi kertaa Natura-alueen pinta-ala. Yleiskaavassa on lisäksi osoitettu laajoja, kokonaan rakentamisen ulkopuolelle jääviä virkistysalueita Kivinokan, Vallilan ja Kumpulan alueille, lisäksi valtaosa Viikin pelloista jää rakentamisen ulkopuolelle. Viikin peltojen rakentamisalueiden osalta on puolestaan todettu muun ohella, että Viikin peltojen pinta-ala on noin 175 hehtaaria. Kaavan aluevarauksista ainoastaan asumisen aluevaraukset sijoittuvat Viikin koetilan pelloille. Rakentaminen on mahdollista 30 hehtaarin alalla, mikä on noin 17 % koko peltopinta-alasta. Vaikutukset direktiiviluontotyyppeihin on arvioitu enimmillään vähäisiksi.

Linnuston osalta Natura-arvioinnissa on todettu muun ohella, että Uuden yleiskaavan vaikutuksista Natura-alueella esiintyvän linnuston kannalta merkittävimpiä ovat Etu-Viikin alueelle rakentaminen ja virkistyskäyttäjien määrän kasvu, sekä vähäisemmin myös Natura-alueen reuna-alueiden täydennysrakentaminen. Etu-Viikin rakentamisen kielteisiin vaikutuksiin lukeutuvat peltoalueen pieneneminen, alueen maisemallinen sulkeutuminen sekä rakentamisesta aiheutuva häiriö. Etu-Viikin rakentamisella on merkitystä lähinnä alueella pesivälle pelto- ja niittylinnustolle ja peltoalueita ravinnonhankintaan käyttävälle ruskosuohaukalle, sekä pelloilla ja Purolahden hoitoniityn alueella levähtävälle muuttolajistolle. Etu-Viikin peltoalueet (kuten täydennysrakennettava aluekaan) eivät sisälly Natura-alueeseen, mutta niillä on laajempaa, lajien kantoja vahvistavaa ja lajistoa monipuolistavaa merkitystä Natura-alueen pesimä- ja muuttolajistoon. Peltojen ja Purolahden pesimälajeihin kuuluvat mm. ruisrääkkä, peltosirkku ja keltavästäräkki. Merkittävimpiä muuttolintulajeja alueilla ovat hanhet, puolisukeltajasorsat sekä kahlaajat, joita tavataan runsaana etenkin Purolahden hoitoniityllä. Yleiskaavassa esitettyä täydennysrakentamista ei voida pitää muuttolinnuston kannalta vaikutuksiltaan merkittävänä, mutta se on osaltaan Viikin peltoalueiden viime vuosikymmenten kehityksen jatkumoa, joka on pienentänyt avomaiden pinta-alaa ja maiseman avonaisuutta. Yleiskaavan positiivisena vaikutuksena voidaan mainita Lahdenväylän alueen muuttaminen kaupunkibulevardiksi, jolloin Lahdenväylän liikenteen meluvaikutus pienenee. Meluvaikutuksen pieneneminen saattaa vaikuttaa positiivisesti lähinnä Natura-alueen pohjoisimman osan lehtipuuvaltaisen luhta-alueen pesimälinnustoon.

Natura-alueen kosteikko- ja vesialueisiin sekä reunametsiin kohdistuvat vaikutukset muodostuvat pääasiassa virkistyskäyttöpaineen kasvusta, eikä yleiskaavalla ole merkittäviä, suoria vaikutuksia näillä alueilla esiintyvään linnustoon. Vanhankaupunginlahden virkistyskäyttöaste on jo nykyisin korkea, mutta kosteikolla esiintyvälle lajistolle aiheutuva häiriö on melko pientä. Selittävinä tekijöinä nykyiselle alhaiselle häiriövaikutukselle ovat mm. virkistysreittien pääasiallinen sijoittuminen rantojen ja metsäalueiden suojaan sekä reittien ja virkistysrakenteiden etäisyys linnustolle tärkeimmistä alueista. Yleiskaavan epäsuoriin vaikutuksiin kuuluvan virkistyskäytön lisääntymien vaikutukset riippuvat ensisijaisesti virkistysreittejä ja -palveluita koskevista tarkemmista suunnitelmista, joita yleiskaava ei sisällä. Natura-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa lisääntyvää virkistyskäyttöä pyritään ohjaamaan herkimpien kohteiden ohi.

Valituksissa viitatun ruskosuohaukan osalta Natura-arvioinnissa todetaan muun ohella, että yleiskaavassa Viikin alueen täydennysrakentaminen pienentää lajin ravinnonhankintaan soveltuvan avomaan määrää Viikin peltojen ja Vanhankaupunginlahden kosteikon alueella maksimissaan noin 7 %, ja muualla yleiskaavan alueella vaikutukset mahdollisiin ravinnonhankinta-alueisiin ovat samaa suuruusluokkaa. Ravinnonhankintaan soveltuvien alueiden väheneminen heikentää lajin asettumista vakinaiseksi pesimälajiksi, mutta pääasiallisina pesimiseen vaikuttavina tekijöinä arvioidaan kuitenkin olevan kosteikon ominaisuuksien ja kosteikon tilan välilliset, muuhun linnustoon kohdistuvat vaikutukset ja pienpetojen saalistuspaine. Alueen linnustonseurannassa on havaittu, että pienpetojen runsaus saattaa estää alueella aiemmin pesineiden kosteikkolajien, kuten naurulokin, uudelleenasettumista alueelle (Mikkola-Roos, ym. 2013). Samasta ilmiöstä on viitteitä myös ruskosuohaukalla: pesiminen alueella todettiin vuonna 2004, jota edelsi vuoden 2003 intensiivinen pienpetopyynti ja supikoiratiheysindeksin aleneminen (Väänänen ym. 2007). Yleiskaavan vaikutuksia ruskosuohaukkaan pesimälajina ei arvioida merkittäviksi. Yleiskaavalla ei katsota olevan vaikutusta lajin esiintymiseen alueella muuttoaikoina.

Natura-arvioinnissa on johtopäätöksinä todettu muun ohella, että Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueella merkittävimmät vaikutukset aiheutuvat Viikin peltoalan sekä Natura-alueen ulkopuolisten reunametsien pinta-alan pienenemisestä. Vaikutukset eivät kuitenkaan minkään lintulajin osalta kohoa merkittäviksi, sillä vielä rakentamisen jälkeenkin Vanhankaupunginlahden ja Viikin peltojen muodostama ekologinen kokonaisuus säilyy toimivana ja ehjänä. Direktiiviluontotyyppeihin yleiskaavalla ei ole vaikutuksia, eikä alueen ympäristössä ole vireillä sellaisia hankkeita, jotka yhdessä tarkasteltavan kaavan kanssa aiheuttaisivat merkittäviä yhteisvaikutuksia. Viikin peltoihin ja reunametsiin kohdistuvia vaikutuksia pyritään kompensoimaan osoittamalla useita uusia alueita luonnonsuojelualueiksi kaupungin uudessa luonnonsuojeluohjelmassa.

ELY-keskus on todennut Natura-arvioinnin osalta muun ohella, että Helsingin uudella yleiskaavalla on luonnonsuojelulain 66 §:ssä tarkoitettuja merkittävästi heikentäviä vaikutuksia Vanhankaupunginlahden lintuvesi (FI0100062) Natura 2000-alueen suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin. Lisäksi varovaisuusperiaatetta noudattaen vaikutukset on katsottava merkittävästi heikentäviksi lintudirektiivin liitteen I lajeista ruskosuohaukalle ja edelleen varovaisuusperiaatetta noudattaen varsinkaan pitkällä aikavälillä linnuston kannalta tarkasteltuna ei ole perusteltua sulkea pois Natura-alueen eheyteen kohdistuvien merkittävästi heikentävien yhteisvaikutusten mahdollisuutta.

Luonnonsuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelma sekä luontoarvoja koskeva selvitys rakentamiseen osoitettujen alueiden osalta

Uudenmaan ELY-keskus on 25.7.2016 hyväksynyt Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000-alueelle laaditun uuden hoito- ja käyttösuunnitelman vuosille 2015–2024. Päätös käsittää Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen kokonaisuudessaan sekä lisäksi suunnitelmaan sisältyvät myös luonnonsuojelualueet Mölylän metsä ja Pornaistenniemen tervaleppälehto, joka on perustettu luonnonsuojelualueeksi ELY-keskuksen päätöksellä 10.5.2016. Hoito- ja käyttösuunnitelman vahvistamista koskevassa päätöksessä todetaan muun ohella, että luonnonsuojelualueiden rauhoitusmääräysten mukaan alueita saadaan hoitaa vahvistetun hoito- ja käyttösuunnitelman mukaisesti.

Helsingin ympäristökeskuksen ylläpitämän luontotietojärjestelmän kohdekuvauksessa todetaan Pornaistenniemen tervaleppälehdon osalta muun ohella seuraavaa: Alue sijaitsee Vanhankaupunginlahden pohjoisosassa, rajautuen Viikin-Vanhankaupunginlahden luonnonsuojelualueeseen ja Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueeseen. Tervaleppä-lehdon kasvillisuus on rehevää ja lehtipuuvaltaista. Kasvillisuutta hallitsevat lehdot ja lehtomaiset metsät, joiden pääpuulajeina ovat koivu ja tervaleppä. Alueen ydin on luhtainen tervaleppälehto, jonka puusto on varttunutta ja lahopuuta on runsaasti. Pornaistenniemestä on löytynyt 52 kääpä- ja 102 orvakkalajia, mikä on korkeimpia tutkittuja määriä Suomessa. Osa lajeista on uhanalaisia tai silmälläpidettäviä. Alueen arvo kääväkkäille perustuu hoitamattomaan ja rehevään rantametsän puustoon. Alueella on myös erittäin runsas lehtometsän peruslinnusto. Uhanalaisista lajeista alueella on useana vuonna tavattu valkoselkätikka ja pussitiainen. Muita huomionarvoisia lajeja ovat mm. sirittäjä, pikkutikka ja palokärki. Pornaistenniemi kuuluu myös Helsingin arvokkaisiin matelija- ja sammakkoeläinalueisiin. Pornaistenniemen luonnonsuojelualueella on luonnonvaraisia selkärankaisia eläimiä koskeva tappamis-, pyydystys- ja häirintäkielto, joten myös kalastus on kielletty.

Luonnonsuojelulain säännökset

Luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin (1587/2009) mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Viikin ja Vanhankaupunginlahden pohjukan alueen yleiskaavaratkaisun oikeudellinen arviointi

Valituksissa on vaadittu, että yleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös kumotaan Viikintien eteläpuolen peltoalueelle Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle osoitettujen uusien asuntovaltaisten alueiden merkintöjä A2 ja A4 osalta. Lisäksi valituksissa on vaadittu rakentamispikseleiden poistamista Saunalahden kärjen, Pornaistenniemen ja Viikinrannan osalta sekä kaikkien Länsi-Herttoniemen länsi- ja luoteispuolen nykyiselle yhtenäiselle metsäalueelle osoitettujen rakentamispikseleiden osalta. Valitusten mukaan yleiskaavalla on merkittävästi heikentäviä vaikutuksia kysymyksessä olevan alueen suojelun perusteena oleviin Natura-arvoihin ja luonnonarvoihin ja että varovaisuusperiaate huomioon ottaen vaikutukset on katsottava merkittävästi heikentäviksi lintudirektiivin liitteen I lajeista erityisesti ruskosuohaukalle. Pornaistenniemen osalta vaatimusta on perusteltu myös rakentamispikseleiden sijoittumisella maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitetulle alueelle.

Asiassa saadun selvityksen mukaan yleiskaava mahdollistaa ELY-keskuksen valituksessa viitatulla Viikintien eteläpuolisella alueella noin 30 hehtaarin suuruisen nykyisin peltoalueena olevan alueen ottamisen rakentamiskäyttöön. Se on noin 17 % Viikin peltojen noin 175 hehtaarin pinta-alasta. Lähimmät uutta asuintorakentamista mahdollistavat pikselit sijoittuvat lähimmillään noin 250 metrin päähän Natura-alueesta. Viikin alueen täydennysrakentaminen on arvioitu pienentävän ruskosuohaukan ravinnonhankintaan soveltuvan avomaan määrää Viikin peltojen ja Vanhankaupunginlahden kosteikon sekä yleiskaavan muilla alueilla maksimissaan noin seitsemän prosenttia. Tämän on arvioitu jossain määrin heikentävän lajin asettumista vakinaiseksi pesimälajiksi. Pääasiallisiksi pesimiseen vaikuttaviksi tekijöiksi on kuitenkin arvioitu kosteikon ominaisuuksien ja kosteikon tilan välilliset, muuhun linnustoon kohdistuvat vaikutukset ja pienpetojen saalistuspaine.

Hallinto-oikeus toteaa, että luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin heikentämiskieltoa koskeva säännös edellyttää elinympäristöjä koskevaa kokonaisarviota. Näin ollen lintulajien kantojen vuotuisella vaihtelulla ei sinänsä ole sellaista merkitystä, että tuossa lainkohdassa tarkoitettu heikentämiskielto poistuisi asianomaisten populaatioiden heikentyessä tai kadotessa kohteen alueelta. Tarkastelussa on otettava huomioon muun ohella hankkeen vaikutus kohteen avoimiin peltoalueisiin, kosteikkoihin tai muihin kohteen valintaperusteina olevien lajien elinympäristöjen ominaispiirteisiin.

Asiassa esitetyn selvityn perusteella Viikintien etäpuolisille peltoalueille osoitettu uusi asuinrakentaminen vähentää jossain määrin ruskosuohaukan ravinnonhankintaan soveltuvien peltoalueiden ja kosteikkojen määrää Natura-alueen ulkopuolisilla alueilla. Valituksissa ei kuitenkaan ole väitettykään, että tällä tai muillekaan Vanhankaupunginlahden Natura-aluetta ympäröiville alueille osoitetulla täydennysrakentamisella sellaisenaan olisi vaikutuksia kysymyksessä olevan Natura-alueen luontotyyppeihin tai muihinkaan kohteen alueella olevien peltoalueiden tai kosteikkojen määriin. Valituksissa tarkoitettu uusi rakentaminen ei muutoinkaan käytettävissä olevan tiedon perusteella johda minkään valintaperusteena olevan lintulajin varsinaisen elinympäristön taikka ainoan tällaisen lintulajin elinympäristöksi soveltuvan habitaatin merkittävään heikentymiseen.

Sen sijaan valituksissa tarkoitettu yleiskaavan mahdollistama asukasmäärän lisäys ja tästä seuraava koko Viikin alueen ja siten myös Vanhankaupunginlahden Natura-alueen virkistyskäytön lisääntyminen lisää osaltaan myös kohteen kosteikko- ja vesialueisiin sekä reunametsiin kohdistuvia vaikutuksia. Natura-arvioinnissa näiden vaikutusten on kuitenkin katsottu riippuvan ensisijaisesti virkistysreittejä ja -palveluita koskevista tarkemmista suunnitelmista, joita yleiskaava ei sisällä.

Hallinto-oikeus toteaa, että Natura-arvioinnin ja siihen liittyvän lausuntomenettelyn perusteella voidaan riittävässä määrin arvioida Viikin alueen täydennysrakentamisen vaikutuksia Vanhankaupunginlahden Natura-alueen luontotyyppeihin ja lajeihin, kuten myös ruskosuohaukan ravinnonhankintaan soveltuviin alueisiin. Näin ollen yleiskaava ei ole selvitysten riittävyyttä koskevilla valitusperusteilla lainvastainen. Se, että valittajat ovat eri mieltä osasta Natura-arvioinnin yhteydessä esitetyistä johtopäätöksistä, ei anna aihetta arvioida asiaa selvitysten riittävyyden osalta toisin.

Yleiskaavan toteuttamisen vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon koko kaava-aluetta koskeva määräys, jonka mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon kaupunkiluonto-teemakartalta. Määräys edellyttää lisäksi, että virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään ja että suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen. Edellä mainitun oikeusvaikutteisen kaupunkiluonto -teemakartan määräysten mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Kun näiden määräysten ja suoritetun Natura-arvioinnin lisäksi otetaan huomioon luonnonsuojelulain 64 a §:n säännös, joka koskee myös sellaista toimintaa, joka ei ole luvanvaraista, hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaava mahdollistaa yksityiskohtaisemman suunnittelun siten, että yleiskaavan toteuttamisesta ei aiheudu luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuja Natura-alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Valituksissa viitattu luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentti ei siten ole ollut yleiskaavan hyväksymisen esteenä. Samoilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaava täyttää Vanhankaupunginlahden Natura-alueen lähiympäristöön osoitetun rakentamisen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun luonnonarvojen vaalimista sekä saman momentin 9 kohdassa tarkoitetun virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevat vaatimukset. Näin ollen ELY-keskuksen Viikintien eteläpuolelle sijoittuvia A2- ja A4-alueita koskeva valitus on hylättävä. Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että edellä lausuttu huomioon ottaen myöskään lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan viimeisen virkkeen tulkintavaikutus ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Edellä lausuttu huomioon ottaen myöskään muissa valituksissa tarkoitetuilla Saunalahden kärjen, Pornaistenniemen tai Viikinrantaa sivuavilla jo olevaan rakentamiseen liittyvillä vähäistä täydennysrakentamista mahdollistavilla rakentamispikseleillä ei yksin eikä yhdessä ELY-keskuksen valituksessa tarkoitettujen Viikintien eteläpuolelle sijoittuvien A2- ja A4-alueidenkaan kanssa ole sellaisia vaikutuksia Natura 2000 -alueeseen tai Pornaistenniemen tervaleppälehtoon, että yleiskaava olisi luonnonsuojelulain säännösten tai maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitettujen sisältövaatimusten vastainen. Näin ollen valitukset on hylättävä.

(---)

7.3.11.13 Pitäjänmäki (---)

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Pitäjänmäen kaupunginosassa sijaitseva Pajamäen jo rakentunut osa-alue on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaiseksi A2-alueeksi. A2-alue rajoittuu etelässä laajaan virkistys- ja viheralueeksi osoitettuun alueeseen. Myös A2-alueen pohjoispuolelle sijoittuva Patterinmäen alue on osoitettu yleiskaavassa pääosin virkistys- ja viheralueeksi. Tämän virkistys- ja viheralueen länsipuolelle on osoitettu Espoon rajalle asti ulottuva toimitila-alue ja virkistys- ja viheralueen ja Pitäjänmäentien välinen alue on osoitettu A1-merkinnällä tehokkaammin rakennettavaksi asuntovaltaiseksi alueeksi. A1-alue rajoittuu pohjoisessa Pitäjänmäen aseman ympärille ja Pitäjänmäentien varteen osoitettuun liike- ja palvelukeskusten C1-alueeseen ja etelässä jo toteutuneeseen A2-alueeseen. Pajamäen alueen läpi kulkevaksi on osoitettu ohjeellisena myös pikaraitiotie, joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka kaavamääräyksen mukaan voidaan toteuttaa bussiratkaisuna. Yhteys sijoittuu Pitäjänmäen puoleisessa päässä A1-alueelle, keskivaiheillaan virkistys- ja viheralueelle ja itäpäässään toimitila-alueelle.

Teknos Oy:n tehdasalueen sijaintipaikkana oleva tontti 91-46-23-9 sekä määräalat 91-428-3-10-M501 ja 91-428-3-11-M501 sijoittuvat edellä mainitulle C1-alueelle, jota kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, asumisen puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Edellä mainittu A1-alue sijoittuu tontin 91-46-23-9 välittömään läheisyyteen Takkatien eteläpuolelle.

A1- ja A2-alueita ja C1-aluetta sekä virkistys- ja viheralueita koskevien kaavamääräysten sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

Aluetta koskevat maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset ja RKY 2009 -alue

Pitäjänmäen alue sijoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa ja Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavoissa taajamatoimintojen alueeksi osoitetuille alueille.

Lisäksi osaa alueesta koskee 2. vaihemaakuntakaavan merkintä tiivistettävä alue.

(---)

Oikeudellinen arviointi

(---)

Teknos Oy:n tehdasalueen ympärille sijoittuva C1-alue ja tehdasalueen eteläpuolinen A1-alue

Valituksissa (---)on muun ohella esitetty, että Teknos Oy:n tehtaan konsultointivyöhykkeen kaavoittaminen liike- ja palvelukeskustan alueeksi C1 ja asuntovaltaiseksi alueeksi A1 ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaista mahdollisuutta turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön. Kaavaratkaisulla on yhtiön osalta sivuutettu vaatimus olla aiheuttamatta kohtuutonta haittaa maanomistajalle tai muun oikeuden haltijalle. Lisäksi tehdasalueen kaavoittaminen kuuluvaksi Niittyverkosto-alueeseen aiheuttaisi väistämättä painetta tehdastoiminnan siirtämiselle pois Niittyverkosto-alueelta. Kaavamuutoksen vaikutuksista ei ole tehty selvityksiä tuotantolaitoksen toiminnan jatkumiseen ja kehittämiseen ympäristöministeriön kirjeessä vaadittavalla tasolla eikä päätöksenteossa ole vaaditulla tasolla otettu huomioon Teknos Oy:n toimintaedellytyksiä alueella sekä mahdollista laajenemisvaraa.

Teknos Oy:n maalitehtaan toimintoja koskeva selvitys ja onnettomuusvaaran huomioon ottamista koskeva sääntely

Teknos Oy:n maalitehtaalla valmistetaan ja varastoidaan yhtiön tuotteita, minkä lisäksi tehtaalla käsitellään ja varastoidaan tuotannossa tarvittavia kemikaaleja ja aineita. Tehdas on Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) valvoma toimintaperiaateasiakirjalaitos. Tukes on määritellyt Teknos Oy:n maalitehtaan ympärille yhden kilometrin laajuisen konsultointivyöhykkeen.

Helsingin kaupunginhallituksen lausunnossa hallinto-oikeudelle on viitattu kaupunginvaltuuston 27.4.2016 § 116 hyväksymän Pitäjänmäentien pohjoispuolelle sijoittuvaa aluetta koskevan asemakaavamuutoksen käsittelyn yhteydessä teetettyyn arviointiin Teknos Oy:n tehtaan onnettomuuksien vaikutuksista (Pöyry, 7.12.2015), jossa on todettu, että terveydelle vaarallinen riskialue tulipalon sattuessa ulottuu palokaasujen vuoksi suurimmillaan noin 150 metrin päähän tehtaasta.

Lisäksi lausunnossa on viitattu Teknos Oy:n liuotemaalituotannon laajennushankkeen yhteydessä laadittuun ympäristövaikutusten arviointiselostukseen 19.5.2000 (Viatek Oy), jossa on arvioitu maalitehtaan onnettomuusriskejä. Tuolloin vaaranarvioinnin suurimmiksi riskitekijöiksi todettiin palavien nesteiden varastointi, käsittely sekä niihin liittyvä tulipaloriski ja palon seurauksena ympäristöön leviävät savu, noki sekä mahdollisesti myrkylliset savukaasut ja sadevesiviemäreihin kulkeutuvat sammutusvedet. Muut riskit ovat kemikaalien luonteesta ja käsittelymääristä johtuen vähäisiä. Koska tehtyjen selvitysten perusteella maalitehtaissa on tapahtunut erittäin vähän vakavia onnettomuuksia, voidaan olettaa, että laajamittainen tulipalo on erittäin harvinainen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Valtioneuvoston 13.11.2008 vahvistamien tarkastettujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.3 eheytyvän yhdyskuntarakenteen ja elinympäristön laatua koskevan erityistavoitteen mukaan haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen välille on jätettävä riittävän suuri etäisyys. Suuronnettomuusvaaraa aiheuttavat laitokset on sijoitettava riittävän etäälle asuinalueista, yleisten toimintojen alueista ja luonnon kannalta herkistä alueista.

Euroopan unionin neuvoston direktiivi 96/82/EY vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta on korvattu parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2012/18/EU. Tämän niin kutsutun Seveso III -direktiivin maankäytön suunnittelua ja tuotantolaitosten turvallisuutta koskeva osuus on Suomessa saatettu voimaan kemikaali- sekä maankäyttö- ja rakennuslainsäädännöllä. Molempien lainsäädäntöalueiden yhteisenä tavoitteena on, että onnettomuuksien vaara otetaan huomioon sekä uusia tuotantolaitoksia sijoitettaessa ja niitä laajennettaessa, että suunniteltaessa alueidenkäyttöä ja rakentamista olemassa olevien tuotantolaitosten läheisyydessä. Erityisesti tämä vaara on otettava huomioon, jos teolliseen käsittelyyn liittyy suuronnettomuusvaara.

Ympäristöministeriö on kirjeessään 26.9.2001 (3/501/2001) ja Seveso III -direktiiviä koskevassa kirjeessään 22.6.2015 kuvannut menettelyitä, joita muun muassa kaavoitusviranomaisten suositellaan noudattavan silloin, kun ne ovat laatimassa tai muuttamassa kaavaa vaarallisia kemikaaleja käsitteleville tai varastoiville tuotantolaitoksille tai muille toiminnoille näiden laitosten eli tehtaiden ja varastojen läheisyydessä. Kaavoituksessa on huolehdittava siitä, ettei riskille alttiita toimintoja sijoiteta liian lähelle vaaraa aiheuttavia laitoksia ja varastoja. Tällaisia riskialttiita toimintoja ovat esimerkiksi päiväkodit, koulut, hoitolaitokset, sairaalat, asuinalueet ja vilkkaat liikenneväylät sekä luonnon kannalta erityisen herkät tai tärkeät alueet. Kaavoitettaessa tulee ottaa huomioon myös tuotantolaitoksen toiminnan mahdollinen laajenemisvara, evakuointitarpeet ja pelastuslaitoksen toimintaedellytykset. Tukes on määritellyt tuotantolaitoksille ja varastoille vyöhykkeet, joiden sisällä kaavoituksessa on kiinnitettävä erityistä huomiota riskeihin ja suuronnettomuusvaaran torjuntaan. Nämä niin sanotut konsultointivyöhykkeet on muodostettu laitosten riskeistä yleisesti tiedossa olevien arvioiden perusteella, joten niitä ei voi suoraan soveltaa suojaetäisyyksinä tuotantolaitosten ja herkkien toimintojen välillä. Suunniteltaessa riskille alttiiden toimintojen sijoittamista suuronnettomuusriskin piiriin kuuluvan konsultointivyöhykkeen sisälle on kaavaa laadittaessa pyydettävä Tukesin sekä pelastusviranomaisen lausunto.

Selvitysten riittävyys ja yleiskaavan sisältövaatimukset

Kuten edellä on Pajamäen muun rakentamisen osalta todettu, yleiskaava on lähtökohdiltaan voimassa olevan maakuntakaavan mukainen.

Yleiskaava on yleispiirteinen maankäytön suunnitelma. Oikeusvaikutteinen yleiskaava on kuitenkin maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaisesti ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa. Oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitetaan maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 2 momentin mukaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen perustaksi. Tämän vuoksi yleiskaava voi sisältää sellaisen ratkaisun asemakaavan suunnittelun lähtökohdiksi, että yleiskaavaratkaisusta poikkeaminen ei yleiskaavan ohjausvaikutus huomioon ottaen ole pääsääntöisesti mahdollista asemakaavallisen suunnittelun yhteydessä.

Yleiskaavassa voidaan lähtökohtaisesti suunnitella alueelle muutakin käyttöä kuin missä käytössä se yleiskaavaa laadittaessa on. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan C1-merkintä mahdollistaa Teknos Oy:n nykyisen toiminnan jatkumisen kyseisellä alueella. Hallinto-oikeus toteaa käsityksenään, että C1-merkinnän mukainen toimitila ei kuitenkaan voi kattaa yleiskaavan toimitila-alueita koskevan merkinnän mukaisia tuotanto- ja varastotoimintoja. C1-merkinnässä toimitila tarkoittaa siten varsinaisesta teollisuusalueesta poikkeavaa työpaikka-aluetta.

Yleisenä lähtökohtana voidaan oikeuskäytännön mukaan pitää sitä, että laadittaessa kaavaa alueelle, jolla sijaitsee laitos, jota koskee EU-direktiivi vaarallisten aineiden aiheuttaminen suuronnettomuusriskien torjunnasta, jo kaavaratkaisussa tulisi ottaa huomioon se, onko kaava toteutettavissa riittävin suojaetäisyyksin tai kaavamääräyksissä tulisi tarkemmin määritellä toimintojen luonne ja asettaa reunaehdot toimintojen ympäristövaikutuksille. Toisaalta pelkästään se, että Teknos Oy:n tehdas on valituksen mukaan sijainnut alueella yli 70 vuotta, ei ole esteenä sille, että alueelle osoitetaan yleiskaavassa muutakin maankäyttöä. Tämä edellyttää kuitenkin, että kaavaa laadittaessa on selvitetty ja otettu huomioon vaaraa aiheuttavien laitosten ja varastojen vaikutukset kaavaratkaisuun.

Yleiskaavan ohjausvaikutus huomioon ottaen kysymyksessä olevalle C1-alueelle tulee osoittaa kauppaan ja julkisiin palveluihin, toimitiloihin, hallintoon tai asumiseen liittyvää rakentamista. Asuntovaltaiselle A1-alueelle on puolestaan asemakaavaa laadittaessa osoitettava asumiseen, kauppaan ja julkisiin palveluihin tai toimitiloihin liittyvää rakentamista. Kun lisäksi otetaan huomioon, että A1-alueen pienehkö koko sekä sen sijainti C1-alueen keskellä sijaitsevan Teknos Oy:n tehdasalueen välittömässä läheisyydessä sekä tehdasalueen toimintojen edellyttämät suojaetäisyydet rajaavat erilaisia suunnitteluvaihtoehtoja, aluevarausten toteuttamisen edellytykset on tullut selvittää ja arvioida jo yleiskaavaa laadittaessa. Tämä edellyttää muun ohella sitä, että asuntoaluevarauksen mahdollistama asemakaava on laadittavissa olemassa olevaan ympäristöön ja että C1-alueelle voi sijoittua kaavamääräyksessä tarkoitettuja toimintoja.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavaa laadittaessa on voitu ja tullutkin ottaa huomioon aiemmin laaditut selvitykset. Asiakirjoista ilmenee, että lähialueen asemakaavoituksen yhteydessä tehtyjen onnettomuusriskejä koskevien selvitysten ja arviointien perusteella Teknos Oy:n tehdasalueen terveydelle vaarallinen riskialue tulipalon sattuessa ulottuu enimmillään noin 150 metrin etäisyydelle tehtaasta. Vaikka yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on mahdollista vähentää edellä kuvattuja riskejä esimerkiksi rakennusten sijoittelulla ja teknisillä ratkaisuilla, uuden riskille alttiin A1-asuinalueen sijoittamista mainittua etäisyyttä lähemmäksi Teknos Oy:n toiminnassa olevaa tehdasaluetta ei käytettävissä olevien selvitysten perusteella voida pitää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen terveellistä ja turvallista elinympäristöä koskevien yleiskaavan sisältövaatimusten mukaisena.

Kun lisäksi otetaan huomioon, että myös liike- ja palvelukeskustan C1-kaavamääräys mahdollistaa uusien riskille alttiiden toimintojen sijoittumisen Teknoksen alueelle ja sen välittömään läheisyyteen, ja kun kaavan tarkoituksena on kaupunginhallituksen lausunnon mukaan asemanseudun tiivistäminen pidemmällä aikavälillä, kaavaratkaisua ei myöskään tältä osin voida pitää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 5 kohdan sisältövaatimusten mukaisena.

Teknos Oy:n aluetta koskeva lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla kaupunginvaltuuston yleiskaavaa koskeva päätös on lainvastaisena kumottava kysymyksessä olevan A1-alueen osalta sekä välittömästi sen pohjoispuolelle osoitetun C1-alueen siltä osalta, joka rajautuu pohjoisessa junarataan asti, lännessä Takkakujaan ja idässä Pitäjänmäentiehen. Koska päätös on edellä mainitulla perusteella kumottu, asiassa ei ole tarpeen arvioida yleiskaavan mahdollista kohtuuttomuutta Teknos Oy:n kannalta.

Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että Teknos Oy:n valituksessa viitattu Niittyverkosto-alue ei kuulu kaupunkiluonto-teemakartalla oikeusvaikutteisena osoitettuihin alueisiin. Tähän nähden mainitulla alueella ei myöskään ole yhtiön valituksessa kuvattuja oikeudellisesti sitovia vaikutuksia nyt kysymyksessä olevan jo rakennetun alueen mahdollisessa myöhemmässä suunnittelussa.

(---)

7.3.11.21 Yliskylä, Kuukiventie ja Hevossalmi–Jollaksenlahti (valitukset 25 (Laajasalo – Degerö Seura ry) ja (---))

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö

Laajasalon liikuntapuiston kohdalla sijaitseva Yliskylän itäranta on osoitettu yleiskaavassa virkistys- ja viheralueeksi. Alue rajoittuu pohjoisessa Reposalmeen osoitettuun asuntovaltaiseen A3-alueeseen ja etelässä Degerön kartanon alueeseen, joka on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaisen alueen A4-merkinnällä. Liikuntapuiston alue on osoitettu A3- jaA2-merkinnöillä niin ikään asuntovaltaisiksi alueiksi. A2-alueen eteläosan kautta kulkee itä-länsisuuntainen viheryhteys, joka ulottuu Tullisaaren virkistys- ja viheralueiden läpi edelleen Kruunuvuoren rantaan asti. Lisäksi kaavassa on osoitettu viheryhteyden kanssa samansuuntainen sijainniltaan ohjeellinen baanaverkko eli pyöräliikenteen nopea runkoverkko.

Viheryhteyttä koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on laajojen virkistysalueiden välinen, sijainniltaan ohjeellinen yhteys, viherakseli tai puistojen sarja, joka palvelee virkistys- ja/tai ekologisena yhteytenä. Alueiden suunnittelussa viheralueet tulee liittää luontevasti toisiinsa. Kulttuuri-, maisema- ja luontoarvojen säilyminen, viheryhteyksien yhtenäisyys ja jatkuvuus sekä ekologinen kytkeytyneisyys on otettava huomioon. Yhteyden luonne voi vaihdella rakennetusta puistomaiseen ja luonnonmukaiseen. Tarvittaessa rakennetaan vihersiltoja tai -alikulkuja.

Valituksissa tarkoitetun Kuukiventien alue on osoitettu yleiskaavassa pääosin asuntovaltaisen alueen A4-merkinnällä ja Laajasalon yleiskaavan mukaiseen kaupunkibulevardiin rajautuvilta osiltaan asuntovaltaisen alueen A1-merkinnällä. Alueen ja kaupunkibulevardin väliin on lisäksi osoitettu pyöräliikenteen nopean runkoverkon yhteys ohjeellisena merkinnällä baanaverkko. Osa A1-alueen ja baanaverkkoa koskevan välisestä alueesta on osoitettu C1-merkinnällä liike- ja palvelukeskustan alueeksi, joka liittyy kaupunkibulevardin itäpuolella sijaitsevaan laajempaan C1-alueeseen.

Valituksessa tarkoitettu Hevossalmen ja Jollaksenlahden välinen alue on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaisen alueen A4-merkinnällä lukuun ottamatta Furuvikintien ympäristöön ulottuvaa virkistys- ja viheralueeksi osoitettua aluetta.

A1-, A2-, A3- ja A4-alueita ja C1-aluetta sekä virkistys- ja viheralueita koskevien kaavamääräysten sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

Valituksissa tarkoitettuja alueita koskevat maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset

Valituksissa tarkoitettu Yliskylän itäranta on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa pohjois-eteläsuuntaisella virkistysaluemerkinnällä.

Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetut alueet. Merkintä sisältää virkistysalueella olemassa olevat sekä yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeelliset kokoojakadut ja vastaavat yhdystiet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. Virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta. Virkistysalueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä ja yhdyskuntateknisen huollon laitteita ja rakenteita. Välttämättömien väylien suunnittelussa on turvattava virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetön ja turvallinen jatkuminen.

Kuukiventien alue sijoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueeksi osoitetulle alueelle. Merkinnällä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet.

Hevossalmen ja Jollaksen lahden välistä ranta-aluetta koskee Uudenmaan maakuntakaavan viheryhteystarve-merkintä. Merkinnällä osoitetaan virkistysalueverkostoon ja ekologiseen verkostoon kuuluvat viheryhteydet ja -alueet. Viheryhteyksiä koskevan suunnittelumääräyksen mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava siitä, että merkinnällä osoitettu yhteys säilyy tai toteutuu tavalla, joka turvaa virkistys- ja ulkoilumahdollisuudet, alueen maisema-arvot, arvokkaiden luontokohteiden säilymisen sekä lajiston liikkumismahdollisuudet. Viheryhteyden mitoituksessa on kiinnitettävä huomiota yhteyden merkitykseen ekologisen verkoston osana sekä seudullisten ja paikallisten virkistystarpeiden yhteensovittamiseen siten, että olemassa olevat virkistykseen varatut tai siihen soveltuvat rakentamattomat alueet varataan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa mahdollisuuksien mukaan virkistyskäyttöön.

Oikeudellinen arviointi

Valituksissa on muun ohella esitetty, että Yliskylän itärannan virkistysalueelle osoitettu asuntovaltainen alue (A4) sijoittuu maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitetulle alueelle. Liikuntapuiston alueelle osoitettu kerrostalorakentaminen estää liikuntapuiston nykyistä käyttöä ja edelleen kehittämisen sekä on vastoin voimassa olevaa maakuntakaavaa, jossa liikuntapuisto on kokonaan virkistysaluetta. Yleiskaavasta puuttuu myös maakuntakaavan osoittama viheryhteystarve Hevossalmesta Jollaksenlahdelle. Maakuntakaavan vastaista on myös se, että yleiskaava osoittaa Kuukiventien alueen tiiviisti rakennetulle pientaloalueelle, sen viereiseen kaupunkipuistoon ja Laajasalontien vierustaa kulkevalle ulkoilureitille kerrostalovaltaista rakentamista.

Hallinto-oikeus toteaa, että asuntovaltaisten alueiden A1–A4-merkinnät käsittävät rakentamisen lisäksi alueita myös muun ohella puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen käyttöön. Näin ollen yleiskaavaratkaisu ei ole lainvastainen sen vuoksi, että Laajasalon liikuntapuiston alue on osoitettu yleiskaavassa osin A2- ja osin A3-merkinnöillä, jotka mahdollistavat tarvittaessa myös näihin toimintoihin liittyvien rakennusten rakentamisen, toisin kuin alueen osoittaminen yleiskaavassa kokonaisuudessaan virkistys- ja viheralueeksi. Samasta syystä ja kun lisäksi otetaan huomioon, että valituksissa tarkoitetun Degerön kartanon kohdalla yleiskaavassa osoitetut asuntorakentamisen merkinnät noudattavat kaavan suunnittelutarkkuudella alueellisilta rajauksiltaan jo toteutunutta rakentamista, yleiskaavaa ei voida pitää valituksissa esitetyin tavoin lainvastaisena sen vuoksi, että osa maakuntakaavan virkistysaluevarauksista ulottuu paikoin myös sellaisille alueille, joita ei toteutuneen rakentamisen vuoksi ole perusteltua eikä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin säännös huomioon ottaen välttämättä mahdollistakaan osoittaa rakentamattomiksi tarkoitetuiksi virkistys- ja viheralueiksi. Se, että Degerön kartanon alue sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) osana kohdetta Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutus, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Valituksissa tarkoitettu Kuukiventien alue, kuten Laajasalontietä ympäröivät alueet muutoinkin, sijoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueeksi osoitetulle alueelle. Alueelle ja sen ympäristöön osoitettu rakentaminen on näin ollen maakuntakaavan mukaista. Hevossalmen ja Jollaksenlahden välinen alue on suurelta osin jo yleiskaavan keveintä A4-alueen mitoitusta vastaavalla tavalla rakennettua aluetta. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että asuntovaltaisen A4-alueen merkintä voi pitää sisällään myös pientaloalueita ja käsittää alueita myös puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen käyttöön, alueen osoittamista A4-merkinnällä ei voida pitää maakuntakaavan vastaisena. Yleiskaava ei ole myöskään valituksissa esitetyillä maakuntakaavan ohjausvaikutukseen liittyvillä valitusperusteilla lainvastainen.

Edellä todetuin perusteluin valitukset on hylättävä.

7.3.11.22 Stansvik–Tullisaari (valitukset 25 (Laajasalo – Degerö Seura ry), (---))

Yleiskaavassa valituksenalaiselle alueelle osoitettu maankäyttö ja sen suhde aiemmin osittain kumottuun Kruunuvuorenrannan osayleiskaavaan

Stansvikin ja Tullisaaren väliselle alueelle yleiskaavassa osoitettu pohjois-eteläsuuntainen virkistys- ja viheralue. Kapeimmillaan virkistys- ja viheralue on Tullisaaren ja Kaitalahden välisellä alueella Päätien ja Rosalankujan kohdalla. Päätien puolelle sijoittuva lännessä rantaan rajoittuva alue on osoitettu yleiskaavassa jo toteutuneen rakentamisen rajoja seuraavalla asuntovaltaisen alueen A4-merkinnällä. Virkistys- ja viheralueen itäpuolelle sijoittuva Rosalankujan puoleinen alue on osoitettu asuntovaltaisen alueen A3-merkinnällä, jonka rajaus vastaa likimäärin alueelle jo toteutunutta rakentamista.

Stansvikinrannan pohjoispuolella sijaitseva alue on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaiseksi alueeksi A3-merkinnällä ulottuen Koirasaarentien pohjoispuolelle saakka. Alue rajoittuu lännessä lähikeskustan C3-alueeseen. A3-alueen länsipuolinen alue on puolestaan osoitettu yleiskaavassa Tahvonlahdenniemeltä Tullisaareen ulottuvaksi virkistys- ja viheralueeksi.

A3- ja C3-aluetta sekä virkistys- ja viheralueita koskevien kaavamääräysten sisältö on selostettu kokonaisuudessaan edellä kohdassa 7.3.6.

Stansvikinrannan pohjoispuolelle osoitettu A3-alue sijoittuu Koirasaarentien pohjoispuolta lukuun ottamatta pääosin samalle alueelle kuin kaupunginvaltuuston päätöksellä 10.12.2008 § 305 hyväksytyssä Kruunuvuorenrannan osayleiskaavassa osoitettu Stansvikinnummen asuntoalue. Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 7.6.2011 taltionumero 1478 pysyttänyt hallinto-oikeuden päätöksen jolla Kruunuvuorenrannan osayleiskaava on mainitun A-alueen osalta kumottu. Korkein hallinto-oikeus on tältä osin perusteluissaan lausunut seuraavaa: "Osayleiskaavassa asuntoalueeksi (A) osoitettu Stansvikinnummen alue on edellä kohdassa 4 mainituissa osayleiskaavaan liittyvissä luontoselvityksissä rajattu selvitettävän alueen ulkopuolelle. Myöskään Stansvikinnummen A-alueen luonnonarvoja koskevat kaupungin ympäristökeskuksen luontotietojärjestelmän tiedot eivät ole olleet osayleiskaavaa laadittaessa osallisten käytettävissä sellaisessa muodossa, että osalliset olisivat voineet lausua niistä mielipiteensä maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla. Mainitut tiedot ovat sisältyneet kaupungin intranetissä toimivaan luontotietojärjestelmään, joka on muun ohella kaavoittajien käytössä. Yleisön käytössä internetissä oleva järjestelmä ei ole sisältänyt samoja tietoja. Näin ollen osayleiskaava ei perustu näiltä osin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin."

Koko kaava-aluetta koskevan yleiskaavan määräyksen mukaan yleiskaava ei korvaa muun ohessa voimassa olevaa Kruunuvuorenrannan osayleiskaavaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainittu määräys huomioon ottaen yleiskaava tulee voimaan Kruunuvuorenrannan osayleiskaava-alueen osalta ainoastaan edellä tarkoitetun Stansvikinnummen A-alueen osalta, koska siellä ei kumoamisen vuoksi ole ollut voimassa olevaa osayleiskaavaa. Muilta osin alueella on voimassa Kruunuvuorenrannan osayleiskaava, joka siis mainittua aluetta lukuun ottamatta ohjaa myös asemakaavoitusta.

Valituksessa tarkoitettuja alueita koskevat maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset

Stansvikin ja Tullisaaren välinen alue on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa pohjois-eteläsuuntaisella virkistysaluemerkinnällä.

Merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetut alueet. Merkintä sisältää virkistysalueella olemassa olevat sekä yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeelliset kokoojakadut ja vastaavat yhdystiet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. Virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta. Virkistysalueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä ja yhdyskuntateknisen huollon laitteita ja rakenteita. Välttämättömien väylien suunnittelussa on turvattava virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetön ja turvallinen jatkuminen.

Virkistysaluemerkintää ympäröivät alueet ovat sijoittuvat Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueeksi osoitetulle alueelle, joka rajoittuu pohjoisessa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettuun tiivistettävään alueeseen. Taajamatoimintojen aluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Taajamatoimintojen alueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta suunnitellaan asumisen, ympäristöönsä soveltuvien työpaikkatoimintojen sekä näihin liittyvien palveluiden ja toimintojen alueena. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen. Uusi rakentaminen ja muu maankäyttö on sopeutettava suunnittelulla ympäristöönsä tavalla, joka vahvistaa taajaman omaleimaisuutta ja turvaa ympäristö- ja luontoarvot sekä ottaa huomioon alueen kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota hulevesien hallintaan ja varauduttava sään ääri-ilmiöihin.

Oikeudellinen arviointi

Valituksissa 25 ja (---) on esitetty, että seudullisesti tärkeän yhtenäisen Stansvik–Tullisaari -virkistys- ja vihervyöhykkeen kaventuminen Tullisaaren ja Kaitalahden kohdalla on maakuntakaavan vastaista. (---)

Kuten edellä on todettu, valituksenalainen yleiskaava ohjaa Stansvikinnummen alueen rakentamista siinä osoitetun uuden rakentamisen osalta ainoastaan aiemmin kumotun osayleiskaavan A-alueen kohdalla. Tätä aluetta koskeva A3-merkintä mahdollistaa alueen kehittämisen muun ohella asumisen, puistojen, virkistys- ja lähipalvelujen alueena. Tähän nähden A3-merkinnän mahdollistamalla rakentamisella ei ole valituksessa esitettyjen perustelujen johdosta sellaisia vaikutuksia paikalliseen luontoon, Stansvikin kartanoalueen tai luonnonsuojelualueeksi suunnitellun Tahvonlahdenharjun ekologiseen kokonaisuuteen, että vaikutuksia olisi erikseen ollut tarpeen yleiskaavavaiheessa selvittää, vaan nämä seikat voidaan tutkia asemakaavan laadinnan yhteydessä. Samasta syystä kaavaa laadittaessa ei ole myöskään ollut erikseen tarpeen selvittää kysymyksessä olevan tavanomaisen asuntorakentamisen vaikutuksia valituksessa viitattuihin Hopeakaivoksen luonnonsuojelualueeseen, Vanhankaupunginlahden Natura 2000 -alueeseen, lintujen pesinnälle ja muuttoreiteille tai maailmanperintökohteelle tai Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutukseen RKY-rajauksiin kuuluville alueille.

Yleiskaavassa osoitetut rakentamiseen käytettävät alueet kaventavat Stansvikin alueella jossain määrin maakuntakaavassa virkistysaluemerkinnällä osoitettua pohjois-eteläsuuntaista aluetta. Yleiskaavassa osoitettu virkistys- ja viheralue turvaa kuitenkin maakuntakaavan edellyttämällä tavalla virkistysyhteyksien jatkumisen Stansvikistä Tullisaareen. Näin ollen yleiskaava, jossa osoitetun rakentamisen laajuus vastaa kysymyksessä olevalla alueella likimäärin jo rakentuneiden alueiden rajoja, ei ole lainvastainen maakuntakaavan ohjausvaikutukseen liittyvillä valitusperusteilla.

(---)

7.3.11.28 Vaatimus valituksen liitekartalla yksilöityjen alueiden kumoamisesta (valitus 33 (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani))

Yleiskaavan viherverkoston jatkuvuutta ja luontoarvoja turvaavat määräykset

Koko yleiskaava-aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen niin, että syntyy toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata.

Niin ikään koko yleiskaava-aluetta koskevan määräyksen mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kaupunkiluonto-teemakartalta. Virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen.

Oikeudellinen arviointi

Valituksessa 33on muun ohella esitetty, että liitekartalla 6 on merkitty noin 1 000 rakentamispikseliä, jotka on sijoitettu tavalla, joka mahdollistaa Helsingin viheralueverkoston olennaisen heikentymisen. Yhdessä ne muodostavat keskeisen osan Helsingin viheralueverkostosta. Alueiden ohjaaminen rakentamiseen on vastoin yleiskaavan sisältövaatimuksiin sisältyviä luonto- ja virkistysarvojen vaalimisvelvoitteita.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavaratkaisu mahdollistaa monin paikoin maakuntakaavoissa osoitetun virkistysaluejärjestelmän aluevarausten kaventumisen. Vaikutus virkistysalueiden riittävyyden ja ekologisten käytävien kaventumisen osalta jää kuitenkin edellä kohdassa 7.3.7 Kaavan esitystapa todetulla tavalla riippumaan keskeisesti siitä, miten vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Kun yksityiskohtaiseen suunnitteluun tältä osin jäävän suuren liikkumavaran lisäksi otetaan huomioon edellä selostettu koko kaava-aluetta koskeva määräys, yleiskaavaratkaisu edellyttää yksityiskohtaisemman suunnittelun toteuttamista siten, että seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus on turvattava. Näin ollen yleiskaavaa ei ole aihetta pitää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tai maakuntakaavan ohjausvaikutukseen liittyvien valitusperusteiden vuoksi lainvastaisena, vaikka yleiskaavassa osoitetut viheralueet ovat osin suppeampia kuin maakuntakaavassa osoitetut viheralueet.

Hallinto-oikeus kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että edellä viitattu yksityiskohtaisempaan suunnitteluun jäävä tavanomaista suurempi liikkumavara tarkoittaa käytännössä sitä, että yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee aina erikseen arvioida, turvaako asemakaavaratkaisu vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuuden riippumatta siitä, onko asemakaavaratkaisu lähtökohdiltaan yleiskaavan mukainen tai kuinka suppeaa aluetta yksityiskohtaisempi suunnittelu koskee.

(---)

7.4 Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset (valitukset 13 (G ja hänen asiakumppaninsa), (---), 36 (Malmin lentoaseman ystävät ry) ja (---))

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

(---)

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, G:lle asiakumppaneineen (valitus 13), (---), Malmin lentoaseman ystävät ry:lle (valitus 36) ja (---) ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § ja kuntalaki (410/2015) 147 §

Kuntalaki 135 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen (osin eri mieltä), Jaana Moilanen ja Petteri Leppikorpi, joka on myös esitellyt asian.

3. Valituslupahakemukset ja valitukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue (ELY-keskus) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan Viikintien eteläpuolen peltoalueelle, Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle osoitettujen uusien asuntovaltaisten alueiden merkintöjen A2 ja A4 osalta.

Vaatimustensa tueksi ELY-keskus on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Helsingin uudella yleiskaavalla on luonnonsuojelulain 66 §:ssä tarkoitettuja merkittävästi heikentäviä vaikutuksia Vanhankaupunginlahden lintuvesi (FI0100062) Natura 2000 -alueen suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin. Yleiskaavan hyväksyminen olisi edellyttänyt arviointi- ja lausuntomenettelyn kautta saatua varmuutta merkittävästi heikentävien vaikutusten poissulkemisesta. ELY-keskus on 16.2.2016 antanut yleiskaavan Natura-arvioinnista luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen lausunnon, jossa on todettu yleiskaavan merkittävästi heikentävän Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja.

Viikin peltoalueiden tärkeimmät lintujen levähdys- ja ruokailualueet sijoittuvat Etu-Viikin puolelle, peltoalueen pohjoisosiin sekä Viikinojan varrelle. Mainittujen alueiden kokonaispinta-ala on noin 60 hehtaaria. Yleiskaavassa osoitetut uudet A2- ja A4- merkinnät kohdistuvat näiden alueiden välittömään läheisyyteen ja osittain suoraan niiden päälle.

Rakentamisesta aiheutuva visuaalinen häiriövaikutus voi olla avoimella peltoaukealla huomattavan laaja varsinkin aroille lintulajeille, kuten metsähanhelle, laulujoutsenelle ja petolinnuista muun muassa ruskosuohaukalle. Yleiskaavassa osoitetun uuden rakentamisen häiriövaikutus kattaisi vähintään 50 prosenttia tärkeimpien levähdys- ja ruokailualueiden pinta-alasta. Metsähanhen ja laulujoutsenen osalta ainoa nykyisin riittävän rauhallinen osa peltoalueesta muuttuisi käytännössä kokonaan lajeille soveltumattomaksi. Samoin ruskosuohaukan osalta merkittävä osa tärkeästä Viikinojan varren saalistusalueesta häiriintyisi. Häiriön lisääntyminen heikentäisi myös useiden kahlaajalajien, muiden muassa äärimmäisen uhanalaisten suokukon ja heinäkurpan, levähdys- ja ruokailualueita.

Vaikutukset Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen ja Etu-Viikin peltojen muodostamalle ekologiselle kokonaisuudelle ovat merkittävästi heikentäviä ja vaarantavat Natura-alueen säilymisen eheänä ja luontodirektiivin tarkoittamalla tavalla koskemattomana. Natura-alueeseen kohdistuu lisäksi suuri joukko muita jo toteutuneita tai käynnissä olevia hankkeita ja suunnitelmia, joiden yhteisvaikutukset ovat linnustoon kohdistuvien häiriövaikutusten osalta kumuloituvia. Yhteisvaikutusten arviointi on jäänyt olennaisesti puutteelliseksi samoin kuin Vanhankaupunginlahden linnustoseurannan ja TIIRA-lintutietopalvelun laajojen havaintoaineistojen käyttäminen.

Luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n mukaisen arviointi- ja hyväksymismenettelyn soveltamisessa on otettava huomioon luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa koskeva unionin tuomioistuimen tulkintakäytäntö. Hanke tai suunnitelma voidaan hyväksyä vasta silloin, kun ei ole olemassa tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä hankkeen tai suunnitelman vahingollisista vaikutuksista Natura 2000 -alueen valinnan perusteisiin. Vaikutusten arviointiin sovelletaan varovaisuusperiaatetta. Jos hankkeen merkittäviä vaikutuksia ei ole riittävällä varmuudella voitu sulkea pois, niitä tulee käsitellä merkittävinä.

Koska Natura-arvioinnin lopputuloksen ja ELY-keskuksen siitä antaman lausunnon välillä on ristiriita yleiskaavan Viikintien eteläpuolisille alueille mahdollistaman rakentamisen vaikutuksista, jää tieteelliseltä kannalta järkevä epäily yleiskaavan merkittävistä heikentävistä vaikutuksista Natura 2000 -alueen valinnan perusteisiin. Uusia asuntovaltaisia alueita Viikintien eteläpuolen peltoalueille ei tule rakentaa edes yksityiskohtaisemman suunnittelun avulla.

2. Tapulikaupunki-Seura ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yleiskaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain vaatimuksia yleiskaavan esittämistavasta. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n mukaan yleiskaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueiden käytön ja rakentamisen ohjaustarve yleiskaavan tarkoitus huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö.

Yleiskaavan kaavamääräykset ja käytetty pikselikarttaesitystapa ovat epäselviä. Ruututekniikan käyttö asemakaavoitetulla alueella ja erityisesti osoitettaessa rajaa rakentamisalueen ja rakentamattoman virkistysalueen välillä on epäselvä ja lainvastainen.

Yleiskaavassa ei esitetä ylärajaa C1-, C2-, C3- eikä A1-alueiden korttelitehokkuudelle. Tämä merkitsee erittäin raskasta ja rakennusoikeudeltaan rajoittamatonta rakentamista, jonka sijoittuminen on ruututekniikan vuoksi epämääräistä. Epämääräiset kaavamerkinnät tekevät myös maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyn osallistumisjärjestelmän hyödyttömäksi, koska kaupunkilaisten ja kaupungin päätöksentekijöiden ei ole mahdollista arvioida kaavan vaikutuksia.

3. Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry ovat valituksessaan vaatineet, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan lukuun ottamatta kaavan liitekartalta Kaupunkiluonto löytyviä oikeusvaikutteisiksi esitettyjä luonnonsuojelualueita ja luonnonsuojelulain perusteella rauhoitettuja luontotyyppejä, Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita ja suojeltavaksi tarkoitettuja alueita. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin päätöksellä on hylätty yhdistysten valitus. Toissijaisesti kaava tulee kumota valituksessa ja valituksen liitekartoilla osoitettuihin yksittäisiin alueisiin ja kaavamerkintöihin liittyvien ratkaisujen osalta sekä merellisen virkistyksen ja matkailun alueen kaavamerkinnän ja sitä koskevan kaavamääräyksen osalta.

Vaatimustensa tueksi yhdistykset ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Yleiskaava ei täytä asemakaavoitusta ohjaamaan tarkoitetun oikeusvaikutteisen yleiskaavan kriteereitä. Kaavan esittämistapa jättää liikaa tulkinnanvaraa ja yleiskaava on epäselvä sekä alemman tason ohjausvaikutuksen että siinä käytetyn mitoituksen osalta.

Yleiskaavassa ei ole esitetty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytettyjä selvityksiä ja vaikutustenarviointeja. Mitoitus- ja asumisväljyysluvut ovat puutteellisia, ja myös kaavan vaikutukset viheralueverkostoon sekä lukuisiin suojeltuihin luonnonarvoihin on selvitetty riittämättömästi.

Yleiskaavan esitystavaksi valittu niin sanottu pikselimalli sekä se, ettei ruuduista muodostuvilla alueilla ole kaavamääräyksen mukaan tarkkaa rajaa, tekevät yhdessä mitoituslukujen epäselvyyden kanssa kaavan vaikutusten arvioinnista erittäin vaikeaa ja osin mahdotonta. Mitä enemmän vierekkäisten pikseleiden käyttötarkoitukset eroavat toisistaan, sitä suuremmaksi kasvavat ohjausvaikutuksen tulkintaongelmat. Kaava koostuu lisäksi lukuisista kaavakartoista, joista osa on oikeusvaikutteisia ja osa ei. Erityisongelma on osittain oikeusvaikutteisen kaupunkiluonto-teemakartan sekä kulttuuriympäristöt-teemakartan esittäminen erillisenä. Luonnonsuojelualueiden ja kulttuuriympäristöjen asema heikkenee yleiskaavassa olennaisesti esitystavan vuoksi, koska esitystavan ja mitoituksen puutteiden yhteisvaikutus mahdollistaa tehokkaan rakentamisen myös monille Helsingin luontoalueille.

Valitun esitystavan vuoksi ei voida varmistua siitä, että kaava täyttää yleiskaavan sisältövaatimukset ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Yleiskaavan oikeusvaikutusten on oltava siinä määrin selkeitä, että kaikilla osallisilla on mahdollisuus ymmärtää, mitä kaavalla on ratkaistu.

Yleiskaavan kaavakartan määräykset ja niihin sisältyvät poikkeukset mahdollistavat niin korkean rakentamisen kuin teknisesti on mahdollista C1-, C2-, C3- ja A1-alueilla. Myös A2- ja A3-alueilla korttelitehokkuusmääräyksistä voidaan tarvittaessa perustellusti poiketa ilman, että mikään tätä poikkeamista rajoittaa. Yleiskaavasta puuttuvat lisäksi kaikki keskeiset mitoitustiedot kuten väestötavoite uuden kaupunkikaavan alueella, asumisväljyysoletukset, yleiskaavan sallima suurin mahdollinen asemakaavavaranto, aluetehokkuudet sekä korttelitehokkuudet C1-, C2- ja C3-alueilta.

Yleiskaava on monilta osin maakuntakaavan vastainen. Tämä ilmenee erityisesti maakuntakaavassa osoitettujen viheralueiden ja viheralueverkoston huomioimisessa. Maakuntakaavan viheryhteystarvemerkintää koskeva suunnittelumääräys edellyttää viheryhteyksillä osoitettujen alueiden turvaamisen alemman tason kaavoissa. Helsingin yleiskaavassa on lukuisia alueita, joissa tämä suojaamis- ja huomiointivelvoite on sivuutettu tai jätetty asemakaavatasolla ratkaistavaksi. Yleiskaavan suunnittelumääräys, joka edellyttää vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuuden turvaamista, mutta ei kuitenkaan viheralueiden riittävyyden ja pinta-alan säilyttämistä, on sisällöltään ja vaatimuksiltaan selvästi kapea-alaisempi kuin maakuntakaavan suunnittelumääräys.

Yleiskaavassa vallitsee epätasapaino eri sisältövaatimusten suhteen. Muun muassa maiseman ja luonnonarvojen vaalimisen ja virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyden turvaamisen velvoitteet ovat pääsääntöisesti väistyneet muiden vaatimusten ja maankäyttömuotojen tieltä. Helsingin viheralueverkoston ydinalueen muodostavat niin sanotut vihersormet on huomioitu yleiskaavassa puutteellisesti. Kaavan sisältövaatimusten täyttymistä on aluekohtaisten merkintöjen ohella arvioitava myös eri kohteiden yhteisvaikutuksien ja vähintäänkin tarkoitustenmukaisten alueellisten kokonaisuuksien valossa. Yleiskaavan sisältövaatimuksia on tarkasteltava myös luonnonsuojelulain velvoitteiden näkökulmasta. Erityisesti niiltä osin kuin kaava-alueilla on tiedossa muun muassa luonnonsuojelulaissa suoraan suojeltuja lajeja, on yleiskaavan merkintöjen oltava selkeitä, täsmällisiä ja riittävän yksiselitteisiä. Asemakaavatasolla ei ole mahdollista riittävällä tavalla arvioida seudullisia tai viherverkoston jatkuvuutta turvaavia ratkaisuja, vaan se on tehtävä yleiskaavatasolla.

Yleiskaavassa ei ole riittävästi huomioitu valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita. Rakentamista ja kasvua tukevat tavoitteet ovat ylikorostuneet ja luonto- ja viheralueita turvaamaan tarkoitetut alueidenkäyttötavoitteet saavat selvästi vähäisemmän painoarvon.

Vanhankaupunginlahden lintuvesi on yksi Helsingin kolmesta Natura-alueesta. Lisäksi se on Ramsar-kohteena kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen luettelossa sekä kansainvälisesti arvokas lintualue eli IBA-alue. Rakentamisen osoittaminen Etelä-Viikin peltoalueelle, Pornaistenniemen alueelle, Herttoniemen länsi- ja luoteispuolen yhtenäiselle metsäalueelle sekä Lahdenväylän eteläpuolelle Viikinrantaan vaarantaa luonnonsuojelulain vastaisesti Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueen arvoja ja on valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja yleiskaavan sisältövaatimusten vastaista. Pornaistenniemen alueelle rakentaminen on myös Uudenmaan maakuntakaavan vastaista, koska alue on maakuntakaavassa osoitettu virkistysalueeksi.

Vanhankaupunginlahtea koskeva Natura-arviointi on puutteellinen. Natura-arviointia varten ei ole tehty maastoselvityksiä eikä hyödynnetty Vanhankaupunginlahden linnustosta julkaistun seurantaraportin eriteltyjä tietoja Natura-alueeseen rajautuvien peltojen merkityksestä. Arvioinnissa on tämän vuoksi jäänyt pääosin tunnistamatta, että yleiskaavassa osoitettu uusi rakentaminen kohdistuu linnuston kannalta nimenomaan kaikkein tärkeimpien peltoalueiden välittömään läheisyyteen ja osittain niiden päälle. Jotta arvioinnin johtopäätökset olisivat uskottavia, on tehdyn arvioinnin oltava riittävän monipuolinen ja kokonaisvaltainen. Laaditut selvitykset eivät kuitenkaan ole tunnistaneet keskeisiä kokonaisvaikutuksia, jotta luonnonsuojelulain mukainen arviointivelvoite täyttyisi. Natura-arvioinnin ja siihen liittyvän lausuntomenettelyn perusteella ei voida riittävässä määrin arvioida esimerkiksi Viikin alueen täydennysrakentamisen vaikutuksia Vanhankaupunginlahden Natura-alueen luontotyyppeihin ja lajeihin.

On erittäin todennäköistä, että yleiskaavalla on Natura-alueen luontoarvoja merkittävästi heikentäviä vaikutuksia ja yleiskaava on siten hyväksytty vastoin luonnonsuojelulain 66 §:n vaatimuksia. Vähintäänkin haitallisten vaikutusten aiheutuminen on mahdollista, minkä vuoksi arviointi- ja hyväksymismenettelyssä varovaisuusperiaatteella on erityisen suuri painoarvo. Yleiskaavan yleispiirteisyys ei oikeuta siirtämään keskeisiä alueellisia luonnonsuojeluratkaisuja myöhempien suunnitelmien varaan, vaan yleiskaavan tulee varmistaa, ettei merkittävää heikentymistä tapahdu.

4. Malmin lentoaseman ystävät ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan Malmin lentokentän osalta. Asia on lisäksi palautettava hallinto-oikeuden käsiteltäväksi siltä osin kuin yhdistyksen valitukseen ei ole annettu hallintolainkäyttölain mukaisesti perusteltua päätöstä. Yhdistyksen oikeudenkäyntikulut on korvattava.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Malmin lentokentän aluetta koskevan, 13.12.2016 hyväksytyn asemakaavarungon mukaan joukkoliikenne on suunniteltu toteutettavaksi Lahdenväylän kaupunkibulevardia pitkin johdetulla pikaraitiotiellä. Mikäli hallinto-oikeuden päätös jää voimaan eikä Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardi toteudu, myöskään Malmin lentokentän alue ja sitä tukeva liikenneratkaisu ei ole enää toteutettavissa yleiskaavan suunnitelman mukaisesti.

Hallinto-oikeuden päätöksellä kumotut yleiskaavan osa-alueet ovat kokonaisuutena tarkasteltuna merkittäviä, estävät kaavan tavoitteiden saavuttamisen sekä vaikuttavat keskeisesti muun muassa runkoliikenneratkaisujen mitoitukseen. Koska hallinto-oikeuden päätöksen yhteydessä ei ole kuultu niitä osallisia, joihin muutokset vaikuttavat, kaava on syntynyt maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen vastaisessa järjestyksessä. Kaavaan hallinto-oikeuden päätöksellä tehtyjen muutosten vaikutuksia ei myöskään ole maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytetyllä tavalla arvioitu.

Helsinki-Malmin lentokenttä on asetuksella määrätty lentoliikenteen rajanylityspaikka. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu kantaa siihen, voiko kunta muuttaa rajanylityspaikkana toimivan lentokentän kaavamerkintöjä siten, että sen toimintaedellytykset lakkaavat, ja perustuuko yleiskaava tältä osin riittäviin selvityksiin.

Yleiskaava on Malmin lentokentän alueen osalta Uudenmaan maakuntakaavan vastainen. Pelkästään aluetta hallinnoivan oikeussubjektin vaihtuminen Finaviasta Malmin lentokenttäyhdistys ry:een ei merkitse toiminnan päättymistä. Kaavapäätös on lisäksi tehty 26.10.2016 eli yli kaksi kuukautta ennen Finavian poistumista Malmin lentokentältä 31.12.2016. Toimintaan on edelleen ilmailulain mukainen lentopaikan pitolupa ja ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa. Lentokentällä on ollut vuoden 2017 aikana yli 40 000 operaatiota ja Malmin lentokenttä on edelleen toiminut valtakunnallisena rajanylityspaikkana. Koska yleiskaava ei sisällä ilmailutoiminnan päättymiseen liittyvää ajoitusmääräystä, on oikeudellisesti epäselvää, miten yleiskaavaa tulisi pitää ohjeena siinä tilanteessa, että alueen ilmailukäyttö asemakaavaa laadittaessa edelleen jatkuisi.

Valtioneuvoston kehysriihen päätös 25.3.2014 valtion vetäytymisestä Malmin lentoasemalta sisältää ehdon, jonka mukaan Malmin lentokentän alueen asumiskäyttöön ottamisen edellytyksenä on siviili-ilmailun korvaavan ratkaisun löytyminen. Luottamuksensuoja edellyttää, että tämä ehto otetaan asian myöhemmissä käsittelyvaiheissa huomioon. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ovat korvaavan kenttää koskevilta osin luottamuksensuojaperiaatteen vastaiset ja hallinto-oikeuden päätös on ristiriidassa myös oikeuskanslerin 23.9.2015 tekemän päätöksen perustelujen kanssa. Oikeuskansleri on päätöksessään todennut, että valtion sopimusten sitovuus ratkaistaan kaavoituksen yhteydessä.

Lentokentän lakkauttamisen valtakunnallisia vaikutuksia liikenteen ja lentokoulutuksen toimintaedellytyksiin ei ole yleiskaavaa laadittaessa selvitetty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytetyllä tavalla. Malmin lentokenttäalueen ilmailukäyttöä koskevaa kaavamääräystä ei voida muuttaa selvittämättä kaavamuutoksen vaikutusta Suomen lentoasemaverkostoon. Hallinto-oikeuden päätökseen ei sisälly oikeudellista arviointia ilmailutoiminnan lakkauttamiseen liittyen ja päätös on siten tältä osin puutteellisesti perusteltu.

Lentokenttäalueen kulttuuriympäristöarvoja koskevassa arvioinnissa on jätetty huomiotta, että valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö kattaa koko kentän alueen mukaan lukien kiitoradat. Alueen kulttuurihistoriallinen ominaispiirre on sen avoimeksi rakennettu maisematila. Myös kansainvälisten kulttuurisopimusten merkitys tulee ottaa oikeudellisessa arvioinnissa huomioon, koska kysymys on kansainvälisesti tunnustetusta kulttuurikohteesta.

Osa lentokenttäalueen luontoarvoja koskevista selvityksistä eli liito-oravakartoitus 24.10.2016, heinäkurpparaportti 25.10.2016 ja lepakkoselvitys 8.11.2016 ovat valmistuneet vasta kaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen. Kaavaehdotusta tai kaavaselostusta ei ole päivitetty selvityksissä tehtyjen havaintojen jälkeen näitä havaintoja vastaavaksi, eikä kunnan jäsenillä ole ollut mahdollista lausua selvityksistä. Kaavoitusmenettely on ollut tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen, kuntalain, perustuslain ja Rion sopimuksen vastaista.

Liito-oravien elinalueita arvioitaessa on huomioitava ympäristöoikeudellinen varovaisuusperiaate, johon Suomen valtio on sitoutunut Rion sopimuksen yhteydessä. Liito-oravien asuinalueen päälle on yleiskaavassa osoitettu C3- ja A2-alueet. Malmin lentokentän alueella on tehty vuosittain heinäkurppahavaintoja, jotka ovat vastanneet kaupungin selvityksen mukaan noin 20–30 prosenttia Suomen heinäkurppahavainnoista vuosina 2015–2016. Heinäkurpan lajinomainen käytös ja yleiskaavan mitoittavuus huomioon ottaen lintudirektiivin vaatimaa suojelua ei ole mahdollista toteuttaa enää asemakaavavaiheessa. Heinäkurpalle soveltuvan elinympäristön häviäminen luonnonsuojelulain vastaisesti on ilmeistä, mikäli yleiskaavapäätös jää voimaan.

Yhdistys on jo kaavaluonnoksesta ja kaavaehdotuksesta antamissaan muistutuksissa huomauttanut lepakkoselvitysten puutteellisuudesta ja runsaista lepakkohavainnoista Malmin lentoaseman alueella. Pelkästään sitä seikkaa, että alue ei aiemmin ole sisältynyt tärkeiden lepakkoalueiden listaukseen, ei voida varovaisuusperiaate huomioon ottaen pitää perusteena tarkempien selvitysten tekemättä jättämiselle. Asian käsittelyä ei tältä osin ole myöskään mahdollista siirtää seuraavaan kaavavaiheeseen. Lepakkojen lisääntymis- ja levähdyspaikkojen häviäminen alueelta yleiskaavassa osoitetun rakentamisen johdosta on ilmeistä.

Malmin lentokentän noin 100 hehtaarin laajuinen ja noin 40 kilometriä pitkä salaojajärjestelmä toimii osaltaan Longinojan lähteenä. Näin laajan salaojajärjestelmän purkamisen vaikutusten selvittäminen ja erityisesti vaikutukset Longinojan meritaimeneen ja Vantaanjoen vuollejokisimpukkaan olisi tullut käsitellä yleiskaavapäätöksen yhteydessä. Yleiskaavan vaikutusarviointi on siten myös tältä osin puutteellinen.

Malmin lentokentän niittybiotooppia ja sen lajistoa koskevat selvitykset ovat puutteellisia. Malmin lentokentän niityn maanisäkkäistä, kuoriaisista ja muista selkärangattomista ei ole tehty minkäänlaisia selvityksiä lentokentän yli 100 hehtaarin niittyalueella. Helsingin kaupungin päätös rajata uhanalaiset tai rauhoitetut hyönteiset selvitysten ulkopuolelle on ympäristöoikeuden varovaisuusperiaatteen ja siten Rion sopimuksen vastainen.

5. Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin saaret Hintholma, Neitsytsaari ja Hernesaari on osoitettu yleiskaavassa merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi, ja saaret Kuusiluoto, Lehmäsaari ja Nuottasaari virkistys- ja viheralueeksi. Saaret on osoitettava yleiskaavassa puolustusvoimien alueeksi (EP).

Vaatimustensa tueksi Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valituksessa mainitut saaret ovat puolustusvoimien hallinnassa olevia alueita ja ne sijaitsevat Santahaminan ampumatoiminnan 55 dB LAeq melualueella. Saaret Hintholma, Lehmäsaari ja Nuottasaari sijaitsevat myös Santahaminan suoja-alueella. Suoja-alueet ovat valtakunnan turvallisuuden ja aluevalvonnan kannalta tärkeitä ja rajoiltaan tarkkaan määriteltyjä aluevesien osia. Suoja-alueita koskee aluevalvontalain mukainen 100 metrin lähestymiskielto. Puolustusvoimat ei ole tehnyt saarten osalta mitään sellaista päätöstä, joka viittaisi saarista tai niiden käyttötarpeesta luopumiseen.

Saarien merkitseminen yleiskaavassa merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi ja virkistys- ja viheralueeksi on ristiriidassa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kanssa. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan alueiden käytön suunnittelussa on otettava huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeet ja turvattava riittävät alueelliset edellytykset varuskunnille, ampuma- ja harjoitusalueille, varikkotoiminnalle sekä muille maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toimintamahdollisuuksille.

Vaikka maakuntakaava onkin ensisijainen väline sovitettaessa maanpuolustusta koskevia erityistavoitteita yhteen alueiden käyttöön liittyvien maakunnallisten ja paikallisten tavoitteiden kanssa, on näitä erityistavoitteita maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n perusteella velvollisuus edistää myös muussa alueiden käytön suunnittelussa kuten yleiskaavoituksessa.

6. Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan koskien uusia rakentamisvarauksia Vanhankaupunginlahden ympäristössä Viikin pelloilla, Pornaistenniemessä, Herttoniemessä ja Hallainvuoressa sekä Saunalahdessa.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yleiskaavassa osoitetaan uutta rakentamista Vanhankaupunginlahden lintuvesi -Natura 2000 -alueen ympärille. Kaavaratkaisu ei turvaa Natura-alueen arvojen säilymistä. Alue on myös kansainvälisesti tärkeää IBA-lintualuetta, joka rajaus on Natura-aluetta kattavampi. IBA-lintualueen rajauksen sisäpuolelle osoitettu rakentaminen on lisäksi vastoin maakäyttö- ja rakennuslaissa asetettua luontoarvojen vaalimista koskevaa vaatimusta.

Vanhankaupunginlahden lintuveden hoito- ja käyttösuunnitelman mukaan alueen pesimälinnusto on runsas ja monipuolinen, ja alue on erittäin merkittävä linnuston muutonaikainen levähdyspaikka. Lintualue koostuu vesialueen ja kosteikkojen sekä ympäröivien metsien ja peltojen muodostamasta kokonaisuudesta käsittäen Natura-alueen rajausta laajemman alueen.

Vanhankaupunginlahti kuuluu sekä Natura 2000 -verkostoon että kansainvälisen kosteikkojen suojelusopimuksen ns. Ramsar-kohteisiin. Natura-verkostoon alue on valittu sekä luontodirektiivin että lintudirektiivin perusteella. Lintudirektiivin mukaisen SPA-alueen suojeluperusteena on 38 lintudirektiivin liitteen I lajia sekä 25 säännöllisesti tavattavaa muuttolintulajia.

Natura-alue koostuu laajoista ruovikoista, vesialueesta ja rantaniityistä. Natura-alueen arvot ovat kuitenkin sidoksissa laajempaan kokonaisuuteen, johon kuuluvat elimellisesti Viikin peltoalueet, rantametsät ja muut viheralueet lahden ympärillä. Natura-alueen tietolomakkeen mukaan yhdessä läheisten peltojen kanssa alue muodostaa luonnoltaan monimuotoisen ja etenkin linnustolle erittäin tärkeän alueen. Tietolomake osoittaa, että Natura-alueen rajaus on linnuston kannalta liian suppea.

Vanhankaupunginlahden Natura-alueeseen rajautuvat pellot ovat tärkeä osa linnustollista kokonaisuutta, sillä ne täydentävät, vahvistavat ja tukevat Natura-alueen lajistoa. Peltoalueet ovat tärkeitä levähdys- ja ruokailualueita muiden ohella usealle Natura-alueen suojelun perusteena olevalle lajille. Perustelajeista pelloilla pesivät ruisrääkkä, peltosirkku ja keltavästäräkki. Peltojen merkitys ravinnon lähteenä on keskeinen esimerkiksi kosteikolla pesiville sinisorsille ja kosteikolla pesivistä Natura-alueen perustelajeista punajalkaviklolle, ruskosuohaukalle ja laulujoutsenelle. Ruokailu- ja muutonaikaisena levähdysalueena pellot ovat erittäin tärkeitä hanhille, kahlaajille, petolinnuille, joillekin varpuslinnuille, laulujoutsenelle sekä pikkujoutsenelle.

Yleiskaavan Natura-arviointi ei täytä asianmukaisen arvioinnin edellytyksiä, sillä arvioinnissa ei ole kattavasti hyödynnetty olemassa olevaa tietoa alueen linnustosta ja yksilömääristä. Natura-arvioinnin lajistotiedon pohjana on käytetty Vanhankaupunginlahden linnustonseurantaraporttia, jossa esitetään yhteenvetona tulokset vuosien 2000–2012 laskennoista. Kyseinen raportti ei ole tähän tarkoitukseen riittävä. Seuranta kattaa Natura-alueen lisäksi vain osan Natura-alueen lähialueista eikä lainkaan muun muassa Taka-Viikin peltoja. Natura-arvioinnissa ei ole myöskään suoraan hyödynnetty BirdLife Suomen ylläpitämää Tiira-lintuhavaintotietokantaa. Ottaen huomioon, että peltoalueet ovat keskeinen osa Vanhankaupunginlahden linnuston kokonaisuutta, Natura-arvioinnissa olisi tullut tarkastella peltoalueita kokonaisvaltaisemmin ja tarkemmin.

Natura-arvioinnissa esitetty yhteisvaikutusten tarkastelu on puutteellinen. Yhteisvaikutusten arvioinnissa on tarkasteltu vain Kruunuvuoren siltahanketta, vaikka keskeisiä maankäytön muutoksia ovat olleet myös lintualuekokonaisuuteen ja kansainvälisesti tärkeään IBA-lintualueeseen kuuluneiden Taka-Viikin peltojen rakentaminen sekä lahden länsiosan kosteikon rakentaminen Viikinrannan, Kyläsaaren ja Arabianrannan alueilla. Myös Verkkosaaren pohjoisosan asemakaavan vaikutukset olisi tullut sisällyttää Natura-arviointiin. Alueen poikki kulkeva voimalinja vaikuttaa heikentävästi linnustoon ja sen vaikutus olisi tullut huomioida Natura-arvioinnissa. Tilanteessa, jossa Natura-alueen suojeluarvot ovat jo ennestään heikentyneet, ei uusia rakentamissuunnitelmia Natura-alueen lähelle voida hyväksyä. Yleiskaava ei siten täytä maankäyttö- ja rakennuslain vaatimuksia riittävistä selvityksistä ja tutkimuksista eikä luonnonsuojelulain ja luontodirektiivin Natura-alueita koskevia vaatimuksia.

Yleiskaavan toteuttamisen myötä Viikin peltoalueiden pinta-ala vähenisi 30 hehtaaria, mikä vastaa 17 prosenttia koko peltoalasta. Peltoalueiden rakentaminen aiheuttaisi haittoja myös itse rakentamisalueita laajemmalle alueelle, koska rakentaminen ja rakennettu ympäristö lisäävät erilaisia häiriöitä, jotka vaikuttavat linnustoon monella tavalla ja ulottuvat itse rakentamisaluetta laajemmalle. Peltojen rakentamisesta aiheutuisi haittaa erityisesti pelloilla pesiville pelto- ja niittylinnuille, peltoalueita ravinnonhankintaan käyttäville petolinnuille sekä pelloilla levähtäville muuttolajeille. Petolinnuista erityistä haittaa kohdistuisi ruskosuohaukkaan, joka tarvitsee laajoja peltoalueita ravinnonhankinnassa.

Myös muiden Natura-alueen reuna-alueiden rakentaminen on haitallista, sillä rakentaminen kaventaa Natura-alueen suojavyöhykettä ja tuo siten häiriöitä lähemmäs ydinaluetta ja vähentää monien suojeluperusteena olevien lajien elinympäristöjä. Kasvavan asukasmäärän aiheuttama virkistyskäyttöpaine ja elinympäristöjen supistuminen rakentamisen vuoksi aiheuttavat huomattavaa haittaa useiden pesivien ja muuttavien direktiivilajien esiintymiselle alueella. On varsin todennäköistä ja oletettua, että yleiskaavalla on merkittäviä haitallisia vaikutuksia Vanhankaupunginlahden lintuvedet -Natura-alueen eheyteen ja suojelun perusteena oleviin lintulajeihin. Rakentamisen ulottaminen IBA-lintualueen rajauksen sisäpuolelle väistämättä heikentää lintualueen yhtenäisyyttä.

Pornaistenniemi on osoitettu maakuntakaavassa virkistysalueeksi. Yleiskaavan kantakaupunkia tarkoittavat rakentamismerkinnät ovat maakuntakaavan vastaisia, eikä alueen kaavoittamiselle rakentamista varten ole edellytyksiä.

7. Helsingin kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen, ja että kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset hylätään.

Vaatimustensa tueksi kaupunginhallitus viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yleiskaavan luonne ja esittämistapa

Asian arvioinnissa on otettava huomioon yleiskaavan luonne strategisena kaavana. Yleiskaavakartta sisältää lähtökohtaisesti vain ne merkinnät ja määräykset, joita kaavan tarkoitus strategisena ja yleispiirteisenä, kaupungin kehityksen periaatteet osoittavana kaavana ja kaavan sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-alueita suunniteltaessa.

Strategisessa kaavassa tehtäviin ratkaisuihin liittyvä selvitys eroaa luonteeltaan ja sisällöltään siitä, mitä edellytetään esimerkiksi yksityiskohtaisen aluevarausyleiskaavan kohdalla. Yleiskaavan selvitykset ovat kaavan tarkkuustasoon nähden riittävät ja yleiskaavan pohjalta on mahdollista tehdä jatkoselvityksiä tarkemmassa suunnittelussa. Asemakaavoitus perustuu tarkempiin vaikutusarviointeihin ja selvityksiin.

Mitoitus on uuden yleiskaavan keskeinen strateginen tekijä. Asemakaavat tulee laatia vähintään yleiskaavan mahdollistamalla keskimääräisellä tehokkuudella, jotta yleiskaavan tavoitteellinen asemakaavavaranto on mahdollista saavuttaa.

Uudenmaan maakuntakaavan maankäyttöratkaisujen lähtökohtana on varautuminen väestönkasvuun erityisesti Helsingin seudulla. Voimassa oleva 2. vaihemaakuntakaava on joiltakin osin hyvin yksityiskohtainen, vaikka maakuntakaavassa tulisi ensisijaisesti käsitellä vain sellaisia kysymyksiä, joilla on seudullista tai valtakunnallista merkitystä. Hallinto-oikeus on eräissä kohdin tulkinnut maakuntakaavan ohjausvaikutusta liian tiukasti sellaisissa kysymyksissä, jotka ovat puhtaasti paikallisia. Maakuntakaavan ohjausvaikutusta arvioitaessa on otettava huomioon sen tarkoitus yleispiirteisenä, vain alueiden käytön periaatteet ja maakunnan kehittämisen kannalta tarpeelliset alueet esittävänä kaavana.

Kaupunkibulevardit

Nykyiset liikenneselvitykset tukevat kaupunkimaisia pääväyliä eli kaupunkibulevardeja. Liikennejärjestelyt on selvitysten mukaan kokonaisuutena järjestettävissä siten, että haitallisia vaikutuksia ei olennaisesti synny. Kaupunkibulevardien osalta on esitetty riittävät selvitykset ja nämä selvitykset osoittavat, että kaupunkibulevardit ja liikenteen kehittämistä koskevat järjestelyt yhdessä turvaavat riittävän häiriöttömän liikenteen. Perusteet maakuntakaavasta poikkeamiselle ovat olemassa.

Maakuntakaavan moottoriväyliä koskevat määräykset ovat perusteidensa osalta vanhentuneita. Maakuntakaavan liikenneratkaisu perustuu yli 10 vuotta sitten tehtyihin liikennejärjestelmäsuunnitelmiin, joista on tehty maakuntakaavan hyväksymisen jälkeen lukuisia päivitettyjä versioita. Viimeisin Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelma (HLJ) on vuodelta 2015. Pääkaupunkiseudun voimakkaan kehityksen johdosta liikennejärjestelyitä on tarkasteltava HLJ 2015:n perusteella.

Yleiskaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin riittäviin selvityksiin maankuntakaavan tarkoittamien moottoriväylien muuttamiseksi kaupunkibulevardeiksi. HLJ 2015:ssä tarkoitetut selvitykset ovat riittävät yleiskaavan tarkkuustasoon ja strategisuuteen sekä kaavan tehtävään ja tarkoitukseen nähden. Selvitysten pohjalta voidaan todeta, että kaupunkibulevardit ja niihin kiinteästi liittyvät joukkoliikenneratkaisut turvaavat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet liikenteen järjestämisessä seudullisesti ja valtakunnallisesti. Kaupunkibulevardien vaikutuksia on lisäksi arvioitu muun muassa kaupunkibulevardien tavoitelähtöisessä vaikutustenarvioinnissa, kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia koskevassa selvityksessä sekä Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardia koskevassa liikenneselvityksessä.

Kaupunkibulevardeiksi osoitetut väylät on HLJ 2015 -suunnitelmassa esitetty kaupunkimaisina pääväylinä, jotka ovat tiiviissä kaupunkirakenteessa kulkevia tärkeitä seudun työssäkäynnin ja logistiikan yhteyksiä. Näiden väylien palvelu- ja nopeustaso sovitetaan tukemaan maankäytön tiivistymistä ja väylien palvelutasotavoitteena on hyvä matka-aikojen ennakoitavuus. HLJ 2015 ei edellytä, että pääväylät jatkossa toteutetaan moottoriväylinä Kehä I:n sisäpuolella.

HLJ 2015:n mukaan valtakunnallisesti merkittävä liikenne vaikuttaa Kehä III:n ulkopuolella. Tämän suhteen kaavaratkaisu ei käytännössä tuo muutosta. Valtakunnallisesti tärkeä yhteys tavaraliikenteen kannalta on Kehä III Turunväylältä Vuosaaren satamaan, joka on osoitettu merkinnällä valtakunnallisesti merkittävä yhteys. Koska valtakunnalliset vaikutukset ilmenevät lähinnä Kehä III:n ulkopuolella, ei valtakunnallisten vaikutusten arviointiin kaupunkibulevardien osalta ole ollut perusteita.

Seudullinen tie- ja katuverkko jää Kehä I:n tasolle. Siten valtakunnallisesti ja seudullisesti merkittävien maanteiden jatkuvuus rajoittuu Kehä I:een ja sen ulkopuoliseen alueeseen. Kehä I:n sisäpuolella tärkeät yhteydet Helsingin keskustaan ja siellä esimerkiksi satamiin hoidetaan katuverkon kautta. Kehä I ja sen sisäpuolella Länsisataman yhteys ovat tärkeitä logistiikan yhteyksiä, toisin kuin muut Kehä I:n sisäpuolella olevat valtion hallinnoimat maantieosuudet. Matka-ajat autolla aivan ydinkeskustaan pitenevät joillakin minuuteilla, mutta välityskyky ydinkeskustaan säilyy nykyisenkaltaisena, koska nykyisen kantakaupungin verkko rajoittaa ydinkeskustaan mahtuvan autoliikenteen määrää. Kaupunkibulevardeista aiheutuviksi väitetyt ruuhkat eivät juurikaan lisäänny nykyisistä liikenteen olemassa olevista pullonkauloista. Kaupunkibulevardeilla ja niihin kiinteästi liittyvillä joukkoliikenteen ratkaisuilla pyritään helpottamaan myös nykyisiä liikenteen ruuhkia. Yleiskaavaratkaisu tarjoaa mahdollisuudet ajoneuvo- ja tavaraliikenteen sekä joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen järjestämiseen tarkoituksenmukaisesti.

Kaupunkibulevardien liikenneturvallisuus muodostuu useamman tekijän yhteisvaikutuksesta, jota koskevat tarkemmat selvitykset ja ratkaisut tehdään tarkemmassa suunnittelussa. Yleiskaavassa esitetyt ratkaisut mahdollistavat maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin liikenneturvallisuutta koskevien edellytysten toteuttamisen.

Nykyisten vaikutusarviointimenetelmien avulla ei ole mahdollista saavuttaa sellaisia johtopäätöksiä, jotka yksiselitteisesti ohjaisivat liikenteen järjestämistä. Liikenne mukautuu joko ajallisesti, kulkutavan osalta tai suuntautumisen osalta ja hakee näillä keinoin tasapainotilan. Näin ollen kaupunkibulevardien liikenteellisiä vaikutuksia tulee pyrkiä hallitsemaan siten kuin nyt puheena olevassa yleiskaavaratkaisussa on tehty eli kehittämällä kaupunkibulevardien ohella voimakkaasti joukkoliikenneratkaisuja ja toteuttamalla bulevardit vaiheittain. Kaavaselostuksessa on todettu, että Helsingin sisääntuloväylien muuttaminen kaupunkibulevardeiksi tapahtuu vaiheittain, arvioimalla liikenteellisten vaikutusten, maankäyttömahdollisuuksien sekä kustannusvaikutusten suhdetta eri väylien välillä. Kaavaselostuksessa todetaan edelleen, että pikaraitiotiet tulee tehdä yhdessä maankäytön kanssa. Tehokkaat joukkoliikenneyhteydet ovat kaupunkibulevardien toteuttamisen edellytys, jotta kaupunkibulevardien kyky välittää riittävän suuri määrä ihmisiä säilyy tai kasvaa. Bulevardisointi ei aiheuta merkittävää ruuhkautumista edellyttäen, että tarjolla on nykyistä selvästi kehittyneempi joukkoliikennejärjestelmä sekä laadukkaat ja turvalliset kävely- ja pyöräily-ympäristöt, joiden rakentaminen mahdollistuu juuri bulevardikaupunginosien myötä.

Mikäli bulevardeja koskeva hallinto-oikeuden päätös edellä esitetysti kumotaan, on samalla hallinto-oikeuden päätös kumottava myös kaupunkibulevardeihin rajautuvia rakentamisalueita koskevilta osin, koska nämä kaavaratkaisut ovat riippuvaisia toisistaan.

Keskuspuisto

Maakuntakaava mahdollistaa aluevarausten joustavan muuttamisen yleiskaavassa. Maakuntakaavassa osoitettujen aluevarausten laajuutta ja sijaintia voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa muuttaa tai aluevarauksesta voidaan kokonaan luopua edellyttäen, etteivät maakuntakaavan keskeiset tavoitteet vaarannu.

Keskeisin osa Keskuspuistosta on osoitettu maakuntakaavan mukaisesti virkistys- ja viheralueeksi. Yleiskaava sisältää yleispiirteisyydestään huolimatta yksityiskohtaiset kaavamääräykset koskien Helsingin vihersormia, joista yksi Keskuspuisto on. Lisäksi koko kaava-aluetta koskevat kaavamääräykset edellyttävät vihersormien jatkuvuuden turvaamista ja luonto- ja kulttuuriympäristöarvojen säilyttämistä.

Yleiskaavan laatimisen yhteydessä on tehty Keskuspuiston länsireunan viitesuunnitelma ja siihen liittyvät selvitykset, luontovaikutusten arviointi ja maisemallinen tarkastelu osaksi kaavaselostusta. Viitesuunnitelmasta ilmenee, että Keskuspuiston arvot ja jatkuvuus voidaan säilyttää maakuntakaavan edellyttämällä tavalla.

Keskuspuistoon osoitettu C2-aluevaraus ei edellä esitetty huomioon ottaen ole vastoin maakuntakaavaa. Kaavaratkaisussa on joka tapauksessa esitetty perusteet poiketa maakuntakaavan virkistysaluetta koskevasta määräyksestä.

Ramsinniemi

Ramsinniemeen ehdotettu rakentamisen määrä on vähäinen. Kaavamerkintä on rakentamisen suhteen joustava ja antaa jatkossa mahdollisuuden ottaa huomioon alueen virkistys- ja kulttuuriarvoihin liittyvät näkökohdat. Yleiskaavan aluerajaus on toteutettu siten, että luonnonsuojelualue ja kulttuurihistoriallisesti merkittävät alueet säilyvät käytännössä nykyisellään.

Yleiskaavan määräykset edellyttävät, että koko kaava-alueen suunnittelussa tulee ottaa huomioon merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet, sovittaa maankäyttö näihin arvoihin ja turvata vihersormien ja viherverkoston jatkuvuus. Myös luonnonsuojelualueet tulee ottaa oikeusvaikutteisina huomioon. Kaava sisältää lisäksi koko kaava-aluetta koskevan määräyksen luontoarvojen turvaamisesta. Yleiskaava turvaa siten maisema- ja kulttuuriarvot ja Ramsinniemen virkistyskäytön. Ramsinniemen osalta on kysymys hyväksyttävästä eroavuudesta maakuntakaavasta.

Ramsinniemen alueella ei ole seudullista merkitystä ja yleiskaava turvaa alueen maakuntakaavan tavoitteet. Ramsinniemen maankäyttö perustuu raideyhteyteen, niin sanottuun Saaristoratikkaan, joka on keskeinen osa Helsingin keskustasta Vuosaareen johtavaa pikaraitiotieyhteyttä. Sen varteen rakentaminen tukee raideyhteyden toteutettavuutta. Yleiskaavassa on otettu raideliikenneverkostoa laajennettaessa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti huomioon ympäröivä alueiden käyttö, arvokkaat luonto- ja kulttuurikohteet sekä maiseman erityispiirteet.

Ilmalan varikkoalue

Ilmalan varikkoalueen itäpuolelle osoitettu C2-merkintä mahdollistaa varikkotoimintojen jatkumisen ja edelleen kehittämisen kyseisellä alueella. Junaliikenteen varikkotoiminnoille on yleiskaavassa nimenomaisesti varattu tilaa Veturitien länsipuolelle.

Junaliikenteen varikkojen kehittämistarpeet Helsingin seudulla tulee ratkaista yleiskaavan jatkotöinä yhteistyössä valtion, junaliikenteen operaattorien ja muiden seudun toimijoiden kanssa. C2-merkintä ei estä varikon pysymistä pääradan ja Veturitien välisellä alueella. Yleiskaava ilmaisee sen, mihin suuntaan alue kehittyy, mikäli nykyinen toiminta alueella lakkaa.

Teknos Oy:n tehdasalueen etelänpuoleinen A1-merkintä ja tehdasaluetta ympäröivä C1-merkintä

C1-kaavamerkintä mahdollistaa Teknos Oy:n toiminnan jatkumisen kyseisellä alueella. Yleiskaavaan sisältyy koko kaava-aluetta koskeva määräys terveellisyyden ja turvallisuuden huomioon ottamisesta yleiskaavan toteutuksessa ja yleiskaavan ohjausvaikutus asemakaavoitusta varten on riittävä. Myös asemakaavoituksessa edellytetään terveellisyyden ja turvallisuuden huomioon ottamista.

Yleispiirteisessä kaavoituksessa ei ole tarpeellista eikä edes mahdollista määritellä suojaetäisyyksiä hallinto-oikeuden päätöksessä tarkoitetulla tarkkuustasolla. Jatkosuunnittelussa on joka tapauksessa selvitettävä yksityiskohtaisemmin toimintojen ympäristövaikutukset ja mahdolliset riskit sekä määriteltävä suojaetäisyydet, tarvittavat tekniset suojaukset ja kaavamääräykset, joilla huolehditaan ympäristöhäiriöiden ja riskien vaikutusten hyväksyttävyydestä muuttuvan maankäytön kannalta. Jatkosuunnittelussa on kiinnitettävä huomiota myös teollisuuden ja muiden ympäristöhäiriöitä tai riskejä aiheuttavien kohteiden toimintaedellytysten turvaamiseen niille osoitetuilla alueilla.

Hallinto-oikeuden päätöksessä edellytettyjä selvityksiä toimintojen sijoittumisesta alueelle ei ole tarpeen eikä edes mahdollista laatia tässä vaiheessa. Kaavaratkaisussa on otettu riittävästi huomioon Teknos Oy:n toiminta ja siitä johtuvat terveellisyyttä ja turvallisuutta koskevat vaatimukset. Kaavaratkaisu ohjaa riittävästi alueen tulevaa jatkosuunnittelua ja kaavoitusta.

Yleiskaavassa 2002 kyseinen alue on aluemerkinnällä: kerrostalovaltainen alue, asuminen/toimitila, jossa ympäristöhäiriötä aiheuttamatonta toimitilaa. Uuden yleiskaavan kaavamerkintä C1 on käytännössä voimassa olevan yleiskaava 2002:n mukainen, eikä siten merkitse muutosta alueen käytön suhteen. Maakuntakaavassa alue on osoitettu tiivistettäväksi alueeksi.

Vartiosaari

Yleiskaavatyön yhteydessä on tehty selvitykset kaikkien merkittävien suunnitteluratkaisujen ja vaikutusten osalta. Kaava perustuu myös Vartiosaaren osalta riittäviin selvityksiin.

Vartiosaareen esitetty rakentamisen määrä on sopeutettu alueelle siten, että alueen kulttuurihistorialliset arvot on turvattu. Kaavamerkintä on rakentamisen määrän suhteen joustava ja antaa jatkossa mahdollisuuden ottaa huomioon alueen virkistys- ja kulttuuriarvoihin liittyvät näkökohdat. Kaavan aluerajaus on toteutettu siten, että luonnonsuojelualue ja kulttuurihistoriallisesti merkittävät alueet säilyvät käytännössä nykyisellään.

Vartiosaari on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu valkoiseksi alueeksi, jolle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutuksiltaan paikallisesti merkittävää maankäyttöä. Vartiosaareen yleiskaavassa osoitetussa rakentamisessa on kysymys lähtökohtaisesti pelkästään paikallisesti merkittävästä maankäytöstä. Kaavaratkaisun sisältö ja kaavamääräykset varmistavat, että saaren kulttuuriympäristöä koskevan ominaisuusmerkinnän tarkoittamat arvot tulevat asianmukaisesti turvatuiksi. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet osaltaan puoltavat kokonaan uusien asuinalueiden osoittamista maakuntakaavan valkoiselle alueelle. Raideliikenneverkoston laajentaminen noudattaa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden Helsingin seudun erityistavoitetta. Yleiskaavassa on otettu huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutus ja vähintäänkin asiassa on esitetty perusteet poiketa maakuntakaavasta.

8. G ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin yleiskaavassa on osoitettu asuntovaltainen alue ja kaksi pikaraitiotietä Tuomarinkylän kartanon alueelle. Aluetta rajaavat Vantaanjoki, Vanha Tuusulantie, Siliuksenmäki, Lystikukkula ja Pakilan siirtolapuutarha. Päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä. Helsingin kaupunki on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vaatimustensa tueksi G ja hänen asiakumppaninsa ovat uudistaneet hallinto-oikeudessa esittämänsä perusteet sekä lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on virheellisesti todettu, että valituksessa tarkoitettu alue olisi Uudenmaan maakuntakaavassa taajamatoimintojen aluetta. Koko kartanoalue on Uudenmaan maakuntakaavassa merkitty virkistysalueeksi. Vantaanjoen länsipuolen lähimmät taajama-alueet ovat kartanoalueesta etelään päin sijoittuva Itä-Pakila ja Tuusulanväylän länsipuolelle jäävä Torpparinmäki. Maakuntakaavassa osoitettu virkistysalueen raja noudattaa kartanoalueen ympäristössä varsin tarkasti nykyistä rakennetun ja rakentamattoman alueen rajaa. Kartanoalue on lisäksi merkitty maakuntakaavassa alueen erityisominaisuuksia ilmaisevilla merkinnöillä valtakunnallisesti merkittäväksi kulttuuriympäristöksi ja valtakunnallisesti arvokkaaksi maisema-alueeksi. Noin 3 800−7500 asukkaan asuttamisen mahdollistavien taajamatoimintojen osoittaminen Tuomarinkylän kartanon alueelle ja pikaraitiotien linjaaminen kartanoalueen poikki on voimassa olevan maakuntakaavan vastaista ja edellyttäisi ensin maakuntakaavan muuttamista. Yleiskaavassa on jäänyt ratkaisematta, miten Tuomarinkylän kartanoalueen valtakunnalliset kulttuuriympäristö- ja maisema-arvot turvataan. Ratkaisematta on jäänyt myös se, millä tavoin huolehditaan aluetta koskevien maakuntakaavan suunnittelumääräysten toteutumisesta koskien muun muassa virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetöntä ja turvallista jatkumista. Kysymys on kokonaan uuden asuinalueen ja lähikeskuksen rakentamisen mahdollistamisesta valtakunnallisesti arvokkaalle alueelle ja virkistysalueelle irralleen muusta jo rakennetusta alueesta ja tätä rakentamista perustelevien ja palvelevien uusien pikaraitiotieyhteyksien linjaamisesta ilman, että kaavaan sisältyy määräystä niiden ja muun rakentamisen samanaikaisuudesta.

Yleiskaava-asiakirjojen perusteella ei ole mahdollista todeta alueidenkäyttötavoitteiden ja yleiskaavan sisältövaatimuksien täyttymistä Tuomarinkylän kartanoalueella. Riittäviä selvityksiä ja vaikutusten arviointia ei ole tehty. Tuomarinkylän kartanon valtakunnallista kulttuuriympäristöä ja -maisemaa koskevissa alueidenkäyttötavoitteissa on kysymys paitsi kartanonmäen rakennusten, pihan ja puutarhan myös kartanonmäkeä ympäröivien historiallisten peltojen ja tielinjojen suojelusta ja säästämisestä kartanoalueen arvoja heikentävältä rakentamiselta. Valtakunnallisesti arvokkaaseen ympäristöön ja maisemaan kuuluvat myös Siliuksenmäen ja Lystikukkulan metsämäiset reunat sekä näiden ja kartanonmäen väliin jäävä Uusipelto. Yleiskaavan mitoitus on täydellisessä ristiriidassa kartanoalueen arvojen ja käytön kanssa, eikä ristiriita ole ratkaistavissa rakentamisen tarkemmalla laadulla ja sijoittelulla.

Yleiskaava-aineistoon sisältyvä liikenteen järjestämistä koskeva selvitys on ristiriitainen, harhaanjohtava ja täysin riittämätön. Helsingin keskeisimpiä maankäytön muutosalueita koskevassa selvityksessä 14.6.2016 on Torpparinmäkeä ja Tuomarinkylää koskevilta osin luonnosteltu muun muassa Tuusulanväylän siirtämistä Vanhan Tuusulantien päälle esittämättä samalla mitenkään, miten tämän muutoksen aiheuttamat liikenneongelmat järjestetään. Kartanoalueelle on lisäksi merkitty kaksi sijainniltaan ohjeellista pikaraitiotien linjausta. Yleiskaavamerkinnän mukaan kyseessä on joukkoliikenteen nopea runkoyhteys, joka voidaan toteuttaa myös bussiratkaisuna. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa ainoastaan vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä. Jokeri 2 -pikaraitiotie ei ole paikallinen väylä, vaan koko pääkaupunkiseutua palveleva joukkoliikenneyhteys.

Vuorovaikutus ei yleiskaavaa valmisteltaessa ole toteutunut perusoikeuksien ja maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n edellyttämällä tavalla. Yleiskaava on lisäksi hallintolain 6 §:ssä tarkoitettujen luottamuksensuoja- ja yhdenvertaisuusperiaatteiden vastainen. Ratsastuskeskuksen yrittäjät ovat vuonna 2013 voimaan tulleeseen Tuomarinkartanon asemakaavaan luottaen suorittaneet vuosina 2013-2014 yhteensä 3,6 miljoonaa euroa maksaneet tallilaajennukset. Yleiskaava ei toteuta asemakaavassa määriteltyjä tavoitteita. Tuomarinkylän kartanoalueesta yleiskaavaa valmisteltaessa esitettyjä mielipiteitä ei ole otettu huomioon, ja myös alueen toimijoiden laatima vaihtoehtoinen yleiskaavaehdotus sivuutettiin.

Yleiskaava estää ratsastuskeskuksen kehittämisen ja vie pohjaa jo toteutettujen tallilaajennusten investointilaskemilta, joiden lähtökohtana oli asemakaavan mahdollistama alueen kehittäminen tarkoittaen erityisesti kisamaneesin rakentamista ja ratsastusreittien ja harjoittelukenttien lisäämistä kasvavan hevosmäärän tarpeisiin. Yleiskaava uhkaa näivettää ratsastuskeskuksen nykyisenkin toiminnan, jos merkittävästä osasta jo toteutettuja maastoratsastusreittejä joudutaan luopumaan ilman niitä korvaavia turvallisia reittejä. Koirakeskuksen toiminnan yleiskaava lopettaa kokonaan, koska koirakeskuksen nykyisten rakennusten ja radan paikalle on osoitettu rakentamista, eikä koirakeskukselle ole osoitettu yleiskaavassa uutta soveliasta paikkaa. Yleiskaavasta aiheutuu siten ratsastuskeskuksen yrittäjille ja koirakeskusta ylläpitävän yhdistyksen jäsenille kohtuutonta haittaa.

Kaupunki on ilmoittanut, että ratsastusreitistön säilyttämistä on tarkasteltu yleiskaavan tueksi laaditussa maankäyttötarkastelussa. Mainittuja kaava-asiakirjoja ei ole kuitenkaan pyynnöistä huolimatta esitetty valittajille.

9. Laajasalo – Degerö Seura ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan uudelleen valmisteltavaksi Laajasalon Yliskylän itärannan virkistys- ja viheraluevyöhykkeen, Stansvik-Tullisaaren läntisen virkistys- ja viheraluevyöhykkeen sekä Kuukiventien puistojen ja pientaloalueen osalta.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Voimassa olevan Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan mukaiselle Yliskylän itärannan virkistysalueelle on yleiskaavassa osoitettu asuntovaltainen alue A4, joka pienentää maakuntakaavassa osoitettua virkistysaluetta merkittävästi. Kysymyksessä oleva Degerön kartanon alue on maakuntakaavassa lisäksi rakennetun kulttuuriympäristön aluetta (RKY 2009). Degerön kartano liittyy Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutukseen, ja kartanoalueeseen kuuluu päärakennuksen lisäksi lukuisia muita rakennuksia. Alueella on lisäksi muinaismuistolain suojelema kiinteä muinaisjäännös, luonnonsuojelulain mukaisia arvokkaita kohteita sekä geologisesti, kasvistollisesti ja linnustollisesti arvokkaita kohteita.

Maisemallisesti, luonnonsuojelullisesti ja kulttuurihistoriallisesti tärkeä Stansvik-Tullisaaren yhtenäinen vihervyöhyke kaventuu yleiskaavassa merkittävästi maakuntakaavassa esitettyyn virkistysaluemerkintään verrattuna. Vihervyöhykkeen eteläosassa oleva Stansvikinnummi on olennainen osa kysymyksessä olevaa vihervyöhykettä ja se on osoitettava maakuntakaavan mukaisesti vihervyöhykkeeksi. Lisäksi kaavakartassa on lisätty rakentamispikseleitä 100-200 metriä Kaitalahdesta länteen ja pohjoiseen verrattuna Kruunuvuoren osayleiskaavaan.

Laajasalon itäranta kuuluu samaan vihersormi- ja maisemakokonaisuuteen kuin Vartiosaari ja Ramsinniemi. Raitiovaunuyhteys Laajasalosta Vartiosaareen on poistettava kaavakartoista, koska yhteystarvetta ei ole osoitettu maakuntakaavassa ja yhteys tuhoaisi vihervyöhykkeen ominaisuudet sekä aiheuttaisi tosiasiassa valtavat rakennuspaineet.

Yleiskaavaehdotus on lainvastainen myös Laajasalon Yliskylän pohjoisosassa sijaitsevaa Kuukiventien aluetta koskevilta osin, koska se osoittaa tiiviisti rakennetulle pientaloalueelle sekä Laajasalontien vierustaa kulkevalle ulkoilureitille kerrostalovaltaista rakentamista.

Yleiskaavan esittämistapa on maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n vastainen. Laajasalon asutuksesta noin puolet on pientaloasutusta, ja yhteen kaavakartan pikseliin mahtuu 10−15 pientalotonttia. Kaavakartan esittämistarkkuus asettaa maanomistajat kohtuuttomaan ja täysin ennakoimattomaan tilanteeseen. Lisäksi yleiskaavassa osoitetut tehokkuudet ovat kohtuuttomia nykyiseen tilanteeseen nähden. Kaavakartan hierarkkisesti ja ajallisesti sekavien merkintöjen vaikutuksia on arvioitava myös asukkaiden ja maanomistajien oikeusturvan kannalta.

10. L on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin hänen valituksensa on hallinto-oikeudessa hylätty ja että Malmin lentokenttäalueen osalta yleiskaava palautetaan uuteen valmisteluun.

Vaatimustensa tueksi L on viitannut hallinto-oikeudessa esittämäänsä ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Malmin lentokenttäalue on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu liikennealueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus on taajamatoimintojen alue. Malmin lentokentän toiminta ei ole siirtynyt alueelta pois, eikä alueen käyttö lentokenttätoimintaa ole ollut päättynyt Helsingin kaupunginvaltuuston päätöksentekoajankohtana 26.10.2016. Toiminta ei päättynyt myöskään 31.12.2016 lentokenttäalueen operaattorin vaihtuessa Finaviasta Malmin lentokenttäyhdistykseen. Lentokenttätoiminta on tosiasiallisesti jatkunut keskeytymättä ja jatkuu edelleen.

Ainoastaan osa lentokentän toiminnoista on pystytty hajasijoittamaan. Liikenne- ja viestintäministeriön selvityksessä harrasteilmailun sijoittamismahdollisuuksista Nummelan ja Hyvinkään lentokentille todetaan, ettei harrasteilmailun sijoittaminen muille kentille ole nykyisessä laajuudessaan mahdollista.

Maakuntakaavassa mainitut edellytykset alueen varaamiseksi taajamatoimintojen alueeksi eivät ole täyttyneet. Yleiskaavan kaavaselostuksessa esitetty toteamus siitä, että yleiskaavaratkaisu perustuu valtion aiemmin tekemään päätökseen lentotoiminnan lakkauttamisesta Malmin lentokentällä, on virheellinen. Suomen hallitus päätti 25.3.2014 siitä, että valtio vetäytyy toimintoineen Helsinki-Malmin lentoasemalta siten, että alue on mahdollista ottaa asuntotuotantokäyttöön 2020-luvun alussa. Valtioneuvosto on edelleen 2014 budjettikehysriihen yhteydessä tehnyt päätöksen Helsinki-Malmin lentoaseman siirtymisestä Finavia Oyj:n ylläpitovastuun ulkopuolelle. Kentän lakkauttamisesta ei tässä yhteydessä päätetty. Koska kaavaratkaisu perustuu virheellisiin tietoihin, ei myöskään valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden Malmin lentokenttäaluetta koskevia ristiriitaisia tavoitteita ole voitu sovittaa yhteen. Valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista on yleiskaavassa huomioitu ainoastaan Helsingin seudun erityiskysymyksenä mainittu asuntotuotannon turvaaminen varmistamalla tonttimaan riittävyys.

Valituksessaan hallinto-oikeudelle L on edellä mainitun ohella vedonnut siihen, että Malmin lentoasema on valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö (RKY 2009), eikä yleiskaava täytä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kulttuuriperintöä koskevaa erityistavoitetta eikä yleiskaavan sisältövaatimusta rakennetun ympäristön vaalimisesta.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 30.5.2018 taltionumero 2582 myöntänyt valitusluvan Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle, Tapulikaupunki-Seura ry:lle, Malmin lentoaseman ystävät ry:lle, Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnalle, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:lle, G:lle ja hänen asiakumppaneilleen, Laajasalo – Degerö Seura ry:lle sekä L:lle.

Korkein hallinto-oikeus mainitulla välipäätöksellä myöntänyt lisäksi valitusluvan Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:lle ja sen asiakumppanille siltä osin kuin valituslupahakemuksessa on vaadittu kaupunginvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätöksien kumoamista kaavan esittämistapaan liittyvillä perusteilla ja sillä perusteella, että yleiskaava ei riittävällä tavalla turvaa Uudenmaan maakuntakaavoissa osoitettujen virkistysaluevarauksien ja viheryhteyksien eikä Helsingin viheralueverkoston säilymistä ja luontoarvojen huomioon ottamista sekä sillä perusteella, että yleiskaavalla on merkittävästi heikentäviä vaikutuksia Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueeseen.

Korkein hallinto-oikeus on edelleen myöntänyt valitusluvan Helsingin kaupunginhallitukselle siltä osin kuin sen valitus koskee niitä

- Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän kaupunkibulevardimerkintöjä ja mainittujen väylien varrelle rajautuvien
C2-, A1-, A2- ja A3-alueiden kaavamerkintöjä,

- Keskuspuistoon, Keskuspuiston länsireunaan ja Hämeenlinnanväylän itäpuolelle osoitettujen C2-alueiden kaavamerkintöjä,

- Vartiosaaren ja Ramsinniemen alueiden kaavamerkintöjä,

- Ilmalan varikkoalueen itäpuolelle sijoittuvan C2-alueen kaavamerkintöjä sekä

- Teknos Oy:n tehdasalueen läheisyyteen sijoittuvien A1- ja C1-alueiden kaavamerkintöjä,

joiden osalta hallinto-oikeus on kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen.

Korkein hallinto-oikeus mainitulla välipäätöksellä vielä hylännyt G:n ja hänen asiakumppaneidensa vaatimuksen yleiskaavapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

5. Lausunnot, selitykset ja vastaselitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

5.1 Helsingin kaupunginhallituksen selitys valitusten 1–6 ja 8–10 johdosta

Helsingin kaupunginhallitus on antanut valitusten johdosta selityksen, jossa se on esittänyt valitusten ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevien vaatimusten hylkäämistä, viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Uudenmaan ELY-keskuksen valitus

Viikkiin yleiskaavassa osoitettu rakentaminen sijoittuu maakuntakaavan taajamatoimintojen alueelle. Myös maakuntakaavan yhteydessä on laadittu Natura-arviointi, joka on osoittanut, ettei maakuntakaavan mukaisella rakentamisella ole merkittäviä vaikutuksia Natura-alueen luontoarvoihin.

Yleiskaavan laatimisen yhteydessä tehdyssä Natura-arvioinnissa todetaan, että Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueella merkittävimmät vaikutukset aiheutuvat Viikin peltoalueiden sekä Natura-alueen ulkopuolisten reunametsien pinta-alan pienenemisestä rakentamisen myötä. Vaikutukset eivät Natura-arvioinnin mukaan kuitenkaan minkään direktiivilintulajin osalta kohoa merkittäviksi, sillä vielä rakentamisen jälkeenkin Vanhankaupunginlahden ja Viikinpeltojen muodostama ekologinen kokonaisuus säilyy toimivana. Vanhankaupunginlahden direktiiviluontotyyppeihin yleiskaavalla ei arvioida olevan vaikutuksia.

Euroopan komission tiedonannon mukaan ennalta varautumisen periaatteeseen voidaan valituksessa vedota silloin, kun jostakin ilmiöstä tai menettelystä voi tieteellisesti ja objektiivisesti arvioituna aiheutua vaarallisia vaikutuksia. ELY-keskuksen Natura-lausunto ei käytössä olevien tietojen perusteella perustu sellaiseen uuteen selvitykseen, joka olisi laadittu Natura-arvioinnin jälkeen. Vaikutusten merkittävyyden arviointi pelkän varovaisuusperiaatteen nojalla ei siten ole perusteltua. Yleiskaavan mukainen rakentaminen ei komission tulkintaohjeen ja EU-tuomioistuimen ratkaisukäytännön tarkoittamalla tavalla suurella todennäköisyydellä vaikuta Natura-alueen koskemattomuuteen eivätkä arvioinnin tulokset ole epävarmoja siten, että varovaisuusperiaate tulisi sovellettavaksi.

Yleiskaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin vaatimukset luonnonarvojen vaalimisesta. Luontoselvitykset, luontovaikutusten arviointi ja Natura-arviointi ovat selvityksinä riittävät. Luontovaikutusten arvioinnissa ja Natura-arvioinnissa on otettu huomioon rakentamisen ja lisääntyvän asukasmäärän virkistyskäytön vaikutukset ja Natura-arvioinnissa on arvioitu myös virkistyskäyttöpainetta. Luontovaikutusten arvioinnissa on todettu Viikin peltoalueiden pienenemisen vaikutukset. Pesimä- ja muuttolinnusto sekä levähdysalueet on otettu selvityksissä ja yleiskaavasuunnitelmassa huomioon.

Vaikutukset Natura-alueen eheyteen ja yhteisvaikutukset muiden hankkeiden kanssa on arvioitu. Vaikutusten muodostuminen ja vaikutusmekanismit on kuvattu Natura-arvioinnissa. Kasautuvien vaikutusten osalta on otettu huomioon muut hankkeet lähiympäristössä ja niiden aiheuttama virkistyskäytön lisääntyminen. Yhteisvaikutusten arvioinnin pohjana on ollut koko yleiskaavan mahdollistama rakentamisen ja asukkaiden määrä. Yhteisvaikutukset on siten Natura-arvioinnissa pystytty arvioimaan todellisen asukasmäärän mukaisina, mikäli yleiskaava toteutuu kokonaan. Tehdyt selvitykset osoittavat, että ehdotettu ratkaisu on mahdollista toteuttaa ilman merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Myös Tiira-lintutietopalvelun havaintotietoja on hyödynnetty Natura-arvioinnissa, sillä ne ovat olleet aineistona selvityksen lähteenä käytetyssä julkaisussa Helsingin Vanhankaupunginlahden linnustoseuranta 2012 – vuosien 2000−2012 yhteenveto (Mikkola-Roos ym., 2013).

Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologista Förening Tringa ry:n valitus

Kaupunginhallitus on viitannut edellä ELY-keskuksen valituksen osalta lausumaansa ja lisäksi todennut, että yleiskaava turvaa linnustoarvot koko kaava-aluetta koskevalla määräyksellä, jonka mukaan suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeät alueet ja turvata niiden säilyminen. Muuttolintujen ruokailu- ja levähdyspaikkojen merkitys on otettu arvioinnissa huomioon.

Natura-arvioinnin tietolomake on ollut keskeinen vaikutusarvioinnin lähde. Viikin peltojen merkitys linnuston kannalta on ollut mukana vaikutusarvioinnissa ja tehtäessä johtopäätöksiä. Vaikutustenarvioinnin vuoksi Viikkiin osoitettua rakentamisaluetta on pienennetty kaavaehdotusvaiheessa. Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelma 2015−2024 on ollut aineistona uuden yleiskaavan luontovaikutuksia arvioitaessa.

Verkkosaaren asemakaavan muutos on valmistelu yleiskaavan vaikutusarvioinnin tekemisen jälkeen. Alueelle suunniteltu venesatama ei ulotu linnustoltaan arvokkaiksi inventoiduille alueille ja veneilyreitit suuntautuvat ensisijaisesti niiltä poispäin.

Maakuntakaava on Viikin Pornaistenniemen osalta otettu huomioon kaupunkirakennetta, seudullisia viher- ja virkistysyhteyksiä sekä luontoarvoja ja kulttuuriympäristöarvoja ja niiden yhteensovittamista koskevissa kaavamerkinnöissä ja -määräyksissä. Pornaistenniemen luonnonsuojelualue on perustettu 25.7.2016 yleiskaavan Kaupunkiluonto-teemakartassa osoitetun luonnonsuojeluohjelman mukaisesti.

Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin valitus

Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueeseen kohdistuviin vaikutuksiin liittyvien valitusperusteiden osalta kaupunginhallitus on viitannut ELY-keskuksen valituksen johdosta lausumaansa.

Yleiskaavan esittämistavasta on maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa vain yleisiä säännöksiä. Säännökset eivät ole esteenä sille, että yleiskaava esitetään useammalla kartalla ja siten, että pääkarttaan liittyvät teemakartat ovat osin oikeusvaikutteisia ja osin ei-oikeusvaikutteisia. Yleiskaavan joustava esittämistapa mahdollistaa yksityiskohtaisempien maankäyttöratkaisujen ja rajausten tekemisen tarkemmassa suunnittelussa. Rakentamistehokkuudelle ei ole osoitettu ylärajaa myöskään nykyisessä Helsingin yleiskaava 2002:ssa.

Yleiskaavan esitystapa ja mitoitusperiaatteet eivät ole tehneet ympäristövaikutusten arviointia mahdottomaksi. Vaikutusten arvioinnin pohjana ovat olleet kaavaesitystä tarkemmat paikkatiedot ja arviot, jotka on esitetty luonto- ja Natura-vaikutusten arviointiraporteissa ja raporttien liitekartoissa. Luontovaikutusten arvioinnin liitekartoissa on esitetty rakentamisen painopistealueet ja asukasmäärän muutos. Arvioinnin epävarmuustekijät on tunnistettu, mutta käytettävissä oleva Helsingin luontotieto on ollut poikkeuksellisen laajaa, mikä vähentää epävarmuutta. Vaikutusarviointi on laadittu tilanteesta, jossa kaikki kaavassa osoitetut aluevaraukset on toteutettu. Vaikka luonnonsuojelualueita ei ole merkitty pääkartalle on luontovaikutukset arvioitu riittävästi paikkatietoa hyödyntäen. Myös suojavyöhykkeet on tunnistettu.

Kaavaratkaisu turvaa kaavamerkinnöin ja -määräyksin kaavan tavoitteiden mukaiset vihersormet, metsäverkoston keskeiset osat sekä muut ekologiset verkostot ja Natura 2000 -verkoston. Pääkartan merkintöjen lisäksi kaavaan kuuluu suojelualueiden osalta oikeusvaikutteinen Kaupunkiluonto-teemakartta. Kaava mahdollistaa nykyisen suojeluverkoston pinta-alan kaksinkertaistumisen ja asettaa tavoitteita ekologisten verkostojen kehittämiselle. Muiden luontoarvojen turvaamisen osalta kaavassa on sanalliset määräykset, jotka velvoittavat ottamaan luontoarvot huomioon myös rakentamiseen osoitetuilla pikseleillä sekä turvaamaan virkistys- ja viheralueiden jatkuvuuden.

Yleiskaava määrää ja osoittaa viherrakenteen maakuntakaavan, yleiskaavan sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti. Yleiskaavassa on esitetty kartalla seudullisesti tärkeät viheralueet ja annettu niiden jatkuvuutta koskeva kaavamääräys. Maakuntakaavan viheryhteystarpeet on osoitettu yleiskaavassa sijainniltaan ohjeellisella merkinnällä. Rannoille sijoittuvat yhteydet on osoitettu rantaraittimerkinnällä.

Laajasalo – Degerö Seura ry:n valitus

Laajasalon Yliskylän itärannan virkistys- ja viheraluevyöhyke liittyy maakuntakaavan tiivistettävään taajamatoimintojen alueeseen. Yleiskaava tarkentaa maakuntakaavan merkintää yleiskaavan tavoitteiden ja olemassa olevan kaupunkirakenteen perusteella. Kaavaratkaisussa on otettu huomioon Vartiosaaren joukkoliikenneyhteys ja siihen liittyvä täydennysrakentaminen. Laajasalon osalta yleiskaavaan merkityllä raideyhteydellä on ainoastaan paikallista vaikutusta. Tiivistettävään kaupunkirakenteeseen on osoitettu viheryhteyksiä, jotka turvaavat lisääntyvän asukasmäärän pääsyn virkistysalueille. Uusilla alueilla rannat suunnitellaan yleiskaavamääräyksen mukaan julkisina.

Degerön kartanon alue suojeltuine ympäristöineen on asemakaavoitettu asumistarkoitukseen. Yleiskaavan asuntovaltainen alue A4-merkintä perustuu kartanon asemakaavaratkaisuun ja tarkentaa tältä osin maakuntakaavan kartanoa koskevaa virkistysaluemerkintää. Yleiskaavan Kulttuuriympäristöt -teemakartassa on osoitettu Degerön kartanon valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valitus

Puolustusvoimien saaria koskeva yleiskaavaratkaisu on kaavan tavoitteiden mukainen. Kaupungin merellisen strategian tavoitteena on parantaa saari- ja rantakohteiden vetovoimaa, palveluja ja saavutettavuutta sekä edistää merellisiä tapahtumia ja jatkaa lähisaariston avaamista virkistyskäyttöön. Alueiden erityispiirteet on tunnistettu, eivätkä yleiskaavamerkinnät ole ristiriidassa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kanssa.

G:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus

Yleiskaavassa Tuomarinkylän kartanon alueelle osoitettu rakentamisalue liittyy Itä-Pakilan ja Torpparinmäen maakuntakaavassa osoitettuun taajamatoimintojen alueeseen ja säilyttää Tuomarinkylän kartanon keskeiset arvot. Valtakunnallisesti merkittävän Vantaanjokilaakson maisema-alueen ja Tuomarinkylän kartanon rakennetun ympäristön arvot on turvattu virkistys- ja viheralue -kaavamerkinnällä sekä maiseman ja kulttuuriympäristön turvaamista koskevilla kaavamääräyksillä.

Rakentaminen on sijoitettu Uusipellon alueelle, joka on kulttuuriympäristön ydinalueiden kannalta syrjäinen. Yleiskaava ei estä Tuomarinkylän kartanon ratsastuskeskuksen kehittymistä eikä uuden maneesirakennuksen rakentamista. Yleiskaavassa on pyritty turvaamaan nykyiset harrastustoiminnat ja myös kehittämään niitä.

Yleiskaavan vuorovaikutusraportissa viitataan Helsingin keskeisimmät maankäytön muutosalueet -liiteraporttiin sisältyvään tarkasteluun, jossa on esitetty idealuonnosvaihtoehtoja Tuomarinkylän kartanon länsipuolelle sijoittuvasta uudesta kaupunginosasta. Tuomarinkylän kartanon ratsastusreitit ja korvaava paikka koiraradalle on merkitty tarkasteluihin. Nämä myös kaupunginhallituksen selitykseen sisällytetyt kuvat osoittavat, että ratsastuskeskuksen alue reitteineen on otettu tarkastelussa huomioon. Osa ratsastusreiteistä jäisi yleiskaavan mahdollistaman rakentamisen alle, mutta reitistö sijoittuu asemakaavan mukaisesti edelleen Vantaanjokilaakson valtakunnallisesti arvokkaalle maisema-alueelle, mitä voidaan pitää Helsingissä riittävän vaihtelevana ja monipuolisena alueena ratsastusreitistölle. Osa nykyisistä reiteistä voidaan säilyttää ja vuonna 2013 laadittu asemakaava mahdollistaa myös uusien reittien rakentamisen. Turvallisuusnäkökulma selvitetään yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.

Tuomarinkylän alueelle yleiskaavassa osoitettu raitiotielinjaus on ohjeellinen. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti pidetty riittävänä, että kaavaratkaisun liikenne on vaikutusselvitysten perusteella järjestettävissä muun ohella alueen sijainti ja sen ympäristön olemassa oleva liikenneverkko huomioon ottaen lainmukaisella tavalla.

Tapulikaupunki-Seura ry:n valitus

Kaupunginhallitus on viitannut yleiskaavan esittämistavan osalta Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin valituksen osalta lausumaansa. Yleiskaava on luonteeltaan mitoittava. Jotkin kaavamerkinnät ohjaavat tavoitteellista maankäytön enimmäistehokkuutta (A4) ja jotkin kaavamerkinnät vähimmäistehokkuutta (C1, C2, C3, A1). Muuten rakentamisen tehokkuutta on ohjattu niin sanotulla tehokkuushaarukalla. Vasta asemakaavavaiheessa määritellään tarkoituksenmukaiset kaavaratkaisut, kuten korttelitehokkuudet, viher- ja katualueiden laajuudet ja rakennusten korkeudet. Yleiskaava toteutuu asemakaavoituksen kautta, joten kaupunkilaisilla on mahdollisuus osallistua suunnitteluun myös siinä vaiheessa.

L:n valitus

Yleiskaavaratkaisu perustuu valtion aiemmin tekemään päätökseen lentotoiminnan lakkauttamisesta Malmin lentokentällä. Lentotoimintojen päättymisestä ja viranomaistoimintojen siirtymisestä muualle on tehty tarvittavat päätökset, joten alueen osoittaminen taajamatoimintojen alueeksi on maakuntakaavan mukaista. Korvaavan lentokentän löytymiseen liittyvät kysymykset, siltä osin kuin kysymys on kentän sijoittamisesta muualle kuin Helsingin alueelle, eivät voi tulla ratkaistuksi valituksenalaisella yleiskaavalla.

Kaupunkisuunnittelulautakunta hyväksyi Malmin lentokenttäalueen kaavarungon 1.12.2015 (muutettu 29.11.2016) jatkossa laadittavien asemakaavojen, asemakaavamuutosten ja poikkeamispäätösten pohjaksi. Kaavarunkoa voidaan pitää yleiskaavaa tarkempana ohjeellisena maankäyttösuunnitelmana. Malmin lentokenttärakennuksien alueella on lisäksi vireillä asemakaavan muutos, jossa keskeisimmät rakennukset suojellaan. Rakennukset osoitetaan sr-1 ja sr-2-merkinnöillä kaupunkikuvallisesti, rakennustaiteellisesti ja historiallisesti huomattavan arvokkaina rakennuksina ja annetaan niitä koskevat määräykset. Asemakaavan muutosehdotus on hyväksytty kaupunkiympäristölautakunnassa 21.11.2017.

Malmin lentoasema ystävät ry:n valitus

Kaupunginhallitus on viitannut L:n valituksen osalta lausumaansa ja todennut lisäksi, että rajanylityspaikkaa koskeva ensisijainen ohjaus tulee voimassa olevasta maakuntakaavasta, jossa alue on liikennealuetta, jonka toissijainen käyttötarkoitus on taajamatoimintojen alue.

5.2 Vastaselitykset Helsingin kaupunginhallituksen selityksen johdosta

Uudenmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Olennainen kysymys yleiskaavan vaikutusten arvioinnissa on se, miten rakentaminen vaikuttaa Etu-Viikin peltoalueella sijaitseviin suojeluperustelajien tärkeimpiin ruokailu- ja levähdysalueisiin. ELY-keskuksen valituksessaan esittämät ruokailu- ja levähdysalueiden rajaukset perustuvat sekä mittavien Vanhankaupunginlahden linnustonseurannan ja TIIRA-lintutietopalvelun havaintoaineistojen yksityiskohtaiseen tarkasteluun että alueen linnuston parhaaseen asiantuntemukseen.

Tärkeimpien ruokailu- ja levähdysalueiden sijoittumiselle Etu-Viikin peltoalueille on useita syitä. Alueet sijaitsevat Etu-Viikin halki Vanhankaupunginlahteen laskevien valtaojien varsilla ja muuta peltoaluetta alavampina ne ovat tulvaherkkiä. Erityisesti keväällä tai runsaiden sateiden jälkeen alueet ovat pitkään märkiä ja osin myös veden peittämiä. Kahlaajat suosivat tyypillisesti tällaisia alueita. Etu-Viikin peltoalueen pohjoisreuna Viikinojan varressa ja sen itäpuolella ovat peltoalueen selvästi rauhallisimpia osia, jotka ovat sen vuoksi erityisesti arkojen isojen lintujen suosimia alueita. Näitä tärkeimpiä ruokailu- ja levähdysalueita ja niiden merkitystä ei ole yleiskaavan Natura-arvioinnissa riittävällä tarkkuudella tunnistettu.

Tapulikaupunki-Seura ry on antanut vastaselityksen.

Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani ovat antaneet vastaselityksen, jossa ne ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Yleiskaavan esittämistapa vaikuttaa merkittävällä tavalla muun muassa Vanhankaupunginlahden Natura-alueeseen kohdistuvien vaikutusten arvioitiin siltä osin kuin kysymys on lisääntyvän virkistyskäytön sille aiheuttamasta paineesta. Natura-arvioinnissa näiden vaikutusten on katsottu riippuvan ensisijaisesti virkistysreittejä ja -palveluita koskevista tarkemmista suunnitelmista, joita yleiskaava ei sisällä. Natura-arvioinnissa ei siten ole kyetty riittävästi arvioimaan virkistyskäytön aiheuttamaa vaikutusta, ja yleiskaavassa asia on jätetty tulevan asemakaavoituksen varaan.

Natura-arvioinnin riittävyyttä arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon varovaisuusperiaate sekä unionin tuomioistuimen viimeaikainen oikeuskäytäntö luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan tulkinnasta. Tehty Natura-arviointi ei ole tuon oikeuskäytännön edellyttämällä tavalla siinä määrin täsmällinen ja päätelmiltään lopullinen, että mahdolliset haitalliset vaikutukset voitaisiin sulkea pois.

Kaavan esittämistapaan liittyy myös se ongelma, että tosiasiatietoa kaavan lähtökohdista, mitoituksesta ja vaihtoehdoista on liian vähän, jotta kaavan vaikutuksia voitaisiin riittävästi arvioida. Yleiskaavan kaavavarantoa ei ole mahdollista arvioida, koska kaupunki ei ole ilmoittanut kaavalaskelmien perusteena olleita tehokkuuslukuja. Koska kaupunki on laiminlyönyt yleiskaavan kokonaiskaavavarannon, maankäyttöalueiden varantojen sekä keskimääräisten tehokkuuslukujen ilmoittamisen kaavoitusmenettelyssä, kaavoituksen osallisilla ei ole ollut mahdollisuutta arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta. Vaikutusarvioita yleiskaavan sellaisesta toteutusvaihtoehdosta, jossa kaavan rakentamisvaranto on hyödynnetty täysimääräisesti, ei ole tehty.

Vihersormia ja muita seudullisia viheralueita koskeva kaavamääräys on epätarkempi kuin maakuntakaavan luonto- ja virkistysalueita koskeva suunnittelumääräys. Yleiskaavan kaavamääräys ei suojaa viheralueita rakentamiselta eikä myöskään turvaa viheralueverkoston ekologista jatkuvuutta. Viheryhteyksiä koskevan kaavamääräyksen mukaan yhteyden luonne voi vaihdella rakennetusta puistomaiseen tai luonnonmukaiseen.

Malmin lentoaseman ystävät ry on antanut vastaselityksen.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on antanut vastaselityksen.

Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vanhankaupunginlahtea on ehdotettu Natura-alueeksi vuonna 1998. Tämän jälkeen toteutuneen rakentamisen ja yleiskaavan yhteisvaikutuksia ei ole Natura-arvioinnissa käsitelty käytännössä lainkaan, vaikka kumuloituvat vaikutukset ovat sopivien elinympäristöjen vaiheittaisen vähenemisen kautta erittäin oleellisia Natura-alueen eheyden säilymistä arvioitaessa. Yleiskaavan mahdollistaman rakentamisen ja jo aiemmin toteutuneen rakentamisen ja maankäytön muutosten yhteenlaskettu pienennys Viikin peltojen pinta-alaan on noin 39 prosenttia.

Tutkimusten mukaan laajoja avoimia peltoaukeita elinympäristönään suosivien lintujen määrät ovat jo pienempiä tai niitä ei esiinny ollenkaan alle 60 metrin etäisyydellä rakennetun tai puustoisen alueen reunasta. Monilla lajeilla lintumääriä vähentävä vaikutus ulottuu 100–150 metrin päähän pellonreunasta. Suurin osa Natura-alueen peltoja hyödyntävistä suojelun perustelajeista on tällaisia metsäisiä tai rakennettuja pellonreunoja välttäviä lajeja. Riittävän kaukana reunasta sijaitsevan pellon yhteispinta-ala on siis selvästi biologisesti merkityksellisempi arvioitaessa vaikutuksia Natura-alueen linnustoon kuin Natura-arvioinnissa käytetyt peltojen pinta-alat sellaisinaan. Riittävän avoimen peltoalan pienentymisen vaikutukset olisi tullut arvioida Natura-arvioinnissa.

Viikintien eteläpuolinen peltoalue sekä Viikintien pohjoispuoliset tien viereiset pellot on kokonaisuudessaan määritelty Vanhankaupunginlahden Natura-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa Natura-alueeseen ekologisesti liittyväksi peltoalueeksi. Myös virallisessa Natura-lomakkeessa Viikin peltojen on mainittu lisäävän Vanhankaupunginlahden Natura-alueen linnustoarvoa.

Ihmisten lintuihin kohdistama häirintävaikutus on todennäköisesti jo nykyään suurin Viikintien läheisillä pelloilla molemmin puolin tietä. Rakentaminen lisäisi häirintävaikutusta todennäköisesti merkittävästi, koska aikaisemmin selkeästi rakentamaton pellonreunaympäristö muuttuisi rakennetuksi, jolloin kynnys liikkua pelloilla alentuisi entisestään. Jo melko vähäisellä häirinnällä, eli noin kerran tunnissa tai jopa vain kerran muutamassa tunnissa, voi olla lintujen riittävää ravinnonhankintaa selvästi haittaava vaikutus.

Natura-arvioinnissa on yhteisvaikutusten arvioinnin ohella puutteita myös lajikohtaisessa tarkastelussa. Tiira-tietopalvelun havaintoja ei ole hyödynnetty. Etu-Viikin peltoalueiden laajuuden merkitystä alueella levähtäville ja ruokaileville metsähanhille ei ole riittävällä tavalla huomioitu. Heinäkurpan osalta Natura-arvioinnissa ei ole huomioitu Tiira-tietokannasta ilmeneviä havaintoja, jotka on tehty rakentamiselle osoitetuilla tai niiden läheisillä alueilla, kuten ei muuallakaan Viikin pelloilla säännöllisesti tehtyjä havaintoja. Etu-Viikin peltojen merkitys heinäkurpan esiintymisalueena on Natura-arvioinnissa muutoinkin sivuutettu; myös valkoposkihanhiin, jänkäkurppaan, suokukkoon, punajalkavikloon ja ruskosuohaukkaan kohdistuvat vaikutukset on arvioitu puutteellisesti. Myöskään sitä, että haitalliset vaikutukset kohdistuvat yhteensä 14:ään Natura-alueen suojelun perusteena olevaan lajiin, ei ole huomioitu asianmukaisesti.

G ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen, jossa he ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kartanoalueelle osoitettu rakentaminen olisi irrallaan Itä-Pakilan ja Torpparinmäen taajama-alueista, koska Tuusulanväylä ja alueen muu tiestö erottavat uuden asuntoalueen nykyisistä taajama-alueista. Kartanoalueelle osoitettu rakentaminen poikkeaisi myös luonteeltaan ja tehokkuudeltaan näistä alueista.

Kaupungin selityksessä esitetyt ratsastusreitit merkitsisivät ratsastusreittien puolittumista nykytilanteeseen verrattuna. Kaikki yleiskaavassa osoitetun rakentamisen jälkeen käyttöön jäävät reitit on merkitty kaupungin tarkasteluun, eikä niitä ole mahdollista lisätä. Jäljelle jäävä reitistö olisi täysin riittämätön sekä määrällisesti että laadullisesti.

Laajasalo − Degerö Seura ry on antanut vastaselityksen.

L on antanut vastaselityksen.

5.3 Helsingin kaupunginhallituksen lisäselitys Uudenmaan ELY-keskuksen, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppanin, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n sekä G:n ja hänen asiakumppaneidensa vastaselitysten johdosta.

Helsingin kaupunginhallituson antanut lisäselityksenUudenmaan ELY-keskuksen, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppanin, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n sekä G:n ja hänen asiakumppaneidensa vastaselitysten johdosta.

Kaupunginhallituksen lisäselitys on lähetetty tiedoksi Uudenmaan ELY-keskukselle, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:lle ja sen asiakumppanille, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:lle sekä G:lle ja hänen asiakumppaneilleen.

5.4 Helsingin kaupunginhallituksen valituksen johdosta annetut lausunnot ja selitykset

Asunto Oy Pohjoiskaari 40 on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä Länsiväylän bulevardisointia koskevilta osin.

Uudenmaan ELY-keskuksen liikenne- ja infrastruktuuri -vastuualue on antanut lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa, esittänyt valituksen hylkäämistä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yleiskaavassa on tehty merkittäviä seudullisen liikennejärjestelmän kehittämistä linjaavia ratkaisuja, joilla on laajoja, jopa valtakunnallisia vaikutuksia. Kantakaupungissa sijaitsevat kansainväliset satamat, erityisesti Länsisatama, ja Kampin valtakunnallinen linja-autoliikenteen terminaali ja niihin kytkeytyvät väylät muodostavat osan valtakunnallista liikennejärjestelmäkokonaisuutta. Valtakunnalliset solmupisteet Helsingin kantakaupungissa eivät ole liikenteen päätepisteitä, vaan solmupisteissä matka- ja kuljetusketjut jatkuvat liikenne- tai kuljetusmuotoa vaihtaen. Helsingin keskustan kansainvälisiin ja valtakunnallisiin solmuihin suuntautuva ja niistä lähtevä liikenne käyttää tieverkon bulevardisoitaviksi suunniteltuja osuuksia. Helsingin sisääntuloväylien muutosten vaikutukset tulisivat heijastumaan valtakunnan tasolle erityisesti tavara- ja joukkoliikenteen kuljetus- ja matkaketjujen osalta. Kaupunkibulevardit ovat erittäin merkittävä seudullinen liikennejärjestelmätason ratkaisu, jonka vaikutuksia tulisi selvittää seudullisesti ja jopa valtakunnallisesti.

HLJ 2015 on seudullinen liikennejärjestelmäsuunnitelma, jolla ei voida sivuuttaa maakuntakaavan edellyttämiä selvityksiä. HLJ 2015:n yhteydessä ei ole laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiä selvityksiä kaupunkibulevardien seudullisista tai laajemmista vaikutuksista. HLJ 2015 ei näin ollen osoita, että maakuntakaavassa osoitetut moottoriväylät voitaisiin yleiskaavassa osoittaa alemman asteisina. HLJ 2015:ssa ei myöskään ole arvioitu kaupunkibulevardeja, koska HLJ 2015:n valmistelun aikana ei vielä ole ollut käytettävissä kaupunkibulevardien liikenneteknistä kuvausta. HLJ 2015:ssa valtatiet 1, 3 ja 4 sekä kantatie 51 ovat eritasoliittymin varustettuja pääväyliä, joiden nopeusrajoitus on 60–80 km/h. Liikennejärjestelmäratkaisuja liikennemallilla arvioitaessa ei näin ollen ole voitu selvittää kaupunkibulevardien vaikutuksia.

Länsiväylän (kt 51), Turunväylän (vt1), Hämeenlinnanväylän (vt3) ja Lahdenväylän (vt4) osoittaminen yleiskaavassa kaupunkibulevardeina ei perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin selvityksiin. HLJ 2015:n jatkotyönä tehtävistä selvityksistä yleiskaavaa hyväksyttäessä on ollut käytettävissä Ajoneuvoliikenteen verkkoselvitys ja Helsingin seudun tieverkon arviointi valtakunnallisen liikenteen näkökulmasta. Kummassakaan selvityksessä ei tutkittu kaikkien Kehä I:n sisäpuolisten maanteiden muuttamista kaupunkibulevardeiksi, ei laajoja seudullisia tai valtakunnallisia vaikutuksia eikä kaupunkibulevardien toimivuutta ilman tienkäyttömaksuja. Yleiskaavassa ei myöskään ole kaavamääräystä, joka sitoisi kaupunkibulevardien toteuttamisen tienkäyttömaksujen, seudullisen joukkoliikennejärjestelmän tai pikaraitioteiden toteuttamiseen.

Helsingin keskustan valtakunnallisiin satamiin ja Kampin valtakunnalliseen linja-autoliikenteen terminaaliin suuntautuva liikenne käyttää tieverkon bulevardisoitaviksi suunniteltuja osuuksia. Helsingin seudun tieverkon arviointi valtakunnallisen liikenteen näkökulmasta -selvityksen mukaan pitkämatkaisen liikenteen rooli valtatiellä 1, valtatiellä 3, valtatiellä 4 ja kantatiellä 51 on merkittävä.

Pääkaupunkiseudulla paikallisen liikenteen määrä tieverkolla on niin suuri, että valtakunnallisen liikenteen suhteellinen osuus jää pieneksi. Verrattaessa pitkämatkaisen liikenteen absoluuttisia määriä muun Suomen tieverkkoon voidaan todeta, että valtakunnallista liikennettä on Kehä I:n sisäpuolisella tieverkolla paljon. Pitkämatkaisten tiekuljetusten, bussiliikenteen ja henkilöautoliikenteen määrät ovat valtakunnallisesti vertaillen merkittäviä Kehä I:n sisäpuolisella tieverkolla eli koko valtion hallinnoimalla maantieverkolla.

Yleiskaavan taustaselvitykset osoittavat, että merkittävää ruuhkautumista tulee tapahtumaan Kehä I:llä ja sen ulkopuolella. Matka-ajat kasvavat ja niiden ennakoitavuus heikkenee. Lisäksi liikenneturvallisuus heikkenee bulevardijaksoilla, mikä lisää entisestään väylien vaurioherkkyyttä.

Liikennevirasto on antanut lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa, esittänyt valituksen hylkäämistä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Uudenmaan maakuntakaava on voimassa oleva kaava, jonka oikeusvaikutusta ei voida sivuuttaa. Helsingin yleiskaavan kaupunkibulevardiratkaisulla on seudullista ja valtakunnallista vaikutusta. Helsingin Länsisatama sijaitsee yleiskaava-alueella ja on tällä hetkellä merkittävä satama myös valtakunnallisen tavaraliikenteen kannalta. Yleiskaava-alueelle Kampin terminaaliin suuntautuu myös pitkämatkaista linja-autoliikennettä. Bulevardit tulevat väistämättä vaikuttamaan näiden valtakunnallisten matka- ja kuljetusyhteyksien sujuvuuteen. Vaikutusten on oltava riittävästi arvioituja ja mahdollisten ongelmien ratkaistuja ennen bulevardien toteuttamista. Bulevardien toteuttamista ei ole yleiskaavassa kytketty esimerkiksi julkisen liikenteen yhteyksien toteuttamiseen.

Ilmalan varikkoalueen merkitys rautatieliikenteelle tulee kasvamaan rautatieliikenteen kilpailulle avaamisen seurauksena. Lentorata ja Tallinnan tunneli toteutuessaan tulevat vaikuttamaan samansuuntaisesti. Ilmalan alueen jatkokehittäminen edellyttää riittäviä varikkoalueita.

A on antanut selityksen, jossa hän on muun ohella viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä ja esittänyt valituksen hylkäämistä kaupunkibulevardeja ja Keskuspuistoa koskevilta osin.

Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry ovat antaneet selityksen, jossa yhdistykset ovat esittäneet valituksen hylkäämistä kaupunkibulevardeja, Keskuspuistoa, Vartiosaarta ja Ramsinniemeä koskevilta osin.

B on antanut selityksen, jossa hän on esittänyt valituksen hylkäämistä kaupunkibulevardeja ja Keskuspuistoa koskevilta osin.

C on antanut selityksen, jossa hän on esittänyt valituksen hylkäämistä kaupunkibulevardeja ja Vartiosaarta koskevilta osin.

Pirkkolan Omakotiyhdistys ry, Pohjois-Haaga-Seura ry, M ja N ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet valituksen hylkäämistä Keskuspuistoa koskevilta osin sekä lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Maakuntakaavassa osoitetun virkistysalueen keskeiset tavoitteet vaarantuvat yleiskaavassa, joka osoittaa Keskuspuistoon 15 000–20 000 asukkaan asuinalueet ja toimitiloja samaan aikaan, kun Keskuspuiston käyttö kasvaa ja rakentaminen laajenee myös monille muille Helsingin virkistys- ja viheralueille.

Yleiskaavan liiteaineistona olevassa luontovaikutusten arvioinnissa todetaan, että jos Keskuspuisto kapenee, on riski, että menetetään toimiva ekologinen yhteys. Myös metsäverkostoselvitys ja Keskuspuiston länsireunan toiminnallinen ja maisemallinen tarkastelu osoittavat alueen arvojen heikentymisen, jos Keskuspuistoon tulee yleiskaavassa osoitettua rakentamista. Edelleen liito-oravakartoitus osoittaa Keskuspuiston olevan Helsingin tärkein liito-oravien elinpiiri.

Museovirasto on antanut lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä, esittänyt valituksen hylkäämistä Vartiosaarta koskevilta osin sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Vartiosaari on maakuntakaavassa osoitettu valkoiseksi alueeksi eli ensisijaisesti maa- ja metsätalouden ja niitä tukevien sivuelinkeinojen käyttöön. Alueelle suuntautuva asuin- ja työpaikkarakentaminen ohjataan taajamatoimintojen alueelle ja kyliin. Alueelle voidaan osoittaa muutakin vaikutuksiltaan paikallisesti merkittävää maankäyttöä kuin asuin- ja työpaikkarakentamista. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on sovitettava yhteen alueen pääkäyttötarkoitus sekä alueen maisema ja kulttuuriympäristöarvot.

Helsingin yleiskaavassa Vartiosaareen osoitetun maankäytön johdosta alue muuttuu kantakaupunkitehokkuudella rakennetuksi kerrostalovaltaiseksi asuinalueeksi, jolle samalla tulee uudenlaista infrastruktuuria kuten raitiotie, kaksi siltaa ja pyöräilybaana. Vartiosaaren muuttamista luonnontilaisesta huvilayhdyskunnasta kerrostalovaltaiseksi asuinalueeksi ei voida pitää maakuntakaavan tarkoittamana paikallisesti merkittävänä rakentamisena, erityisesti kun otetaan huomioon aluetta koskevat valtakunnalliset kulttuuriarvot. Vartiosaari on osa suunniteltua raideliikennejärjestelmän varassa olevaa saaristokaupunkien nauhaa eikä yksittäinen irrallinen alue. Tämä myös osaltaan viittaa Vartiosaaren merkitykseen osana seudullista kokonaisuutta.

Vartiosaarta koskevat kulttuuriympäristöintressit ovat valtakunnallisia ja ne on tasapainotettu suhteessa siihen, että saareen ei ole osoitettu merkittävää maankäyttöä. Maakuntakaavan ohjausvaikutus ei ole vanhentunut, kun otetaan huomioon, että kulttuuriympäristöjä koskevia seikkoja on tarkasteltu vuonna 2013 hyväksytyssä Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa sekä vuonna 2017 hyväksytyssä 4. vaihemaakuntakaavassa.

Helsingin kaupunginhallituksen väite kulttuuriympäristöarvojen kohdistumisesta vain Vartiosaaren ranta-alueisiin on virheellinen, eikä perustu kaavoituksen valmistelun yhteydessä saatuun selvitykseen. Vartiosaari on kokonaisuutena kulttuuriperintöä ja -ympäristöä, johon luonto lomittuu.

Yleiskaava on esitystavaltaan strateginen, mutta perustuu siihen lähtökohtaan, että kullekin yleiskaavassa osoitetulle alueelle asetetaan tietty vähimmäismitoitus, joka yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa tulee saavuttaa. Yleiskaava on siten vaikutukseltaan sitova eikä jätä kovinkaan paljon liikkumavaraa yksityiskohtaisemmalle kaavoitukselle. Vartiosaareen osoitettu mitoitus ei ole sovitettavissa yhteen saaren kulttuuriarvojen kanssa yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa. Valtakunnallisesti merkittävillä kulttuuriympäristön alueilla alueidenkäytön tulee perustua alueen historialliseen kehitykseen varmistuen siitä, etteivät alueen kulttuurihistorialliset arvot häviä. Vartiosaareen osoitettu ratkaisu ei myöskään tue valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden muodostamaa kokonaisuutta eikä sovita yhteen erisuuntaisia tavoitteita.

O ja H ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet valituksen hylkäämistä Vartiosaarta ja Ramsinniemeä koskevilta osin sekä lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Ramsinniemeen osoitettu rakentaminen on alueen kokoon suhteutettuna mittavaa. Ramsinniemen kapeudesta ja Ramsinniementien mutkaisuudesta johtuen myöskään raitiotietä ja sen ohessa baanayhteyttä ei ole mahdollista toteuttaa ilman huomattavaa vahinkoa ympäristölle. Myös Vartiosaareen osoitettu rakentaminen on niin laajamittaista, ettei se toteuta maakuntakaavan määräyksiä.

I on antanut selityksen, jossa hän on muun ohella viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja esittänyt valituksen hylkäämistä Vartiosaarta koskevilta osin.

Vartiosaari-seura ry on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä Vartiosaarta koskevilta osin.

Laajasalo – Degerö Seura ry on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä Vartiosaarta koskevilta osin.

Laajasalon pienkiinteistöyhdistys ry on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä Vartiosaarta koskevilta osin.

Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä Vartiosaarta ja Ramsinniemeä koskevilta osin.

J ja K ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet valituksen Pitäjänmäen aluetta koskevilta osin.

Pajamäkiseura ry on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä Pitäjänmäen aluetta koskevilta osin.

Lauttasaariseura – Drumsösällskapet ry:lle, D:lle, E:lle, F:lle, Asunto Oy Helsingin Riitankuja 2:lle, Asunto Oy Poutamäentie 15:lle Teknos Oy:lle ja Asunto Oy Sulkapolku 6:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

5.5 Helsingin kaupunginhallituksen vastaselitys sen valituksesta annettujen lausuntojen ja selitysten johdosta

Helsingin kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, jossa se on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kaikkiin kaupunkibulevardeihin liittyy kaavakartalla myös merkintä pikaraitiotie tai raideliikenteen runkoyhteys. Yleiskaavan kaavamääräyksen mukaan yleiskaavan tulkinta on esitetty kaavaselostuksessa ja kaavaselostuksessa todetaan, että suuret liikennehankkeet ja maankäyttö eivät voi tämän yleiskaavan pohjalta toteutua erillisinä, vaan maankäytön mittava tiivistäminen vaatii kaavassa esitettyjä raideratkaisuja ja päinvastoin. Yleiskaavaan liittyy lisäksi toteuttamisohjelma, jossa tullaan ottamaan kantaa asemakaavoituksen ohjelmointiin yleiskaavan aluevarausten strategisten painoarvojen mukaisesti.

Helsingin keskustassa olevat satamat ja terminaalit ovat jo nykytilanteessa kytkeytyneenä kaupungin pääkatuverkkoon, ja reitit kulkevat siten katumaisten tasoliittymien ja lukuisien liikennevalojen kautta. Helsingin pääkadut suunnitellaan siten, että autoliikenne on mahdollisimman sujuvaa kaupunkiympäristö ja muut liikkumistarpeet huomioiden. Kaupunkibulevardeilla tämä suunnittelun reunaehto liikenteen sujuvuudelle on myös voimassa.

Kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia on tutkittu osana yleiskaavatyötä raporteissa Kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset ja Kaupunkibulevardien tavoitelähtöinen vaikutustenarviointi. Maakuntakaavan edellyttämiä selvityksiä ei ole sivuutettu. Yleiskaavassa on huomioitu sekä HLJ 2015:n esittämä tavoite ajoneuvoliikenteen luokittelusta mukaan lukien esitetyt kaupunkimaiset pääväylät Kehä I:n sisäpuolella että osoitettu selvitysten avulla, että yleiskaavassa esitetty kaupunkibulevardeihin perustuva strateginen, yksityiskohtaisemmilta ratkaisuiltaan täsmentyvä tavoite, on mahdollinen.

Vartiosaaren RKY-status ei ole sellainen maakuntakaavan aluevaraus, jonka tarkoituksena on estää alueen kehittäminen ja täydennysrakentaminen. Vartiosaaren rakentaminen asuin- ja virkistysalueeksi edistää saaren kulttuuriympäristöjen säilymistä asuttuna ja niiden käyttöä palveluntarjoajina. Yleiskaavamerkinnät ja -määräykset ohjaavat jatkosuunnittelua riittävästi alueen arvojen säilyttämiseksi.

Vartiosaareen suunniteltu raideyhteys on maakuntakaavan tavoitteiden mukainen. Vartiosaari ei sijaitse erillään muusta Helsingin taajamarakenteesta, ja kaavaa laadittaessa on otettu huomioon Helsingin sisäisen joukkoliikenteen tarkoituksenmukainen järjestäminen.

Helsingin kaupunginhallituksen vastaselitys on lähetetty tiedoksi Vartiosaari-seura ry:lle, Museovirastolle, A:lle, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys - Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:lle, Liikennevirastolle, B:lle, C:lle, Pajamäki-Seura ry:lle, I:lle, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen Liikenne ja infrastruktuuri –vastuualueelle, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:lle ja sen asiakumppanille, Laajasalon pienkiinteistöyhdistys ry:lle, Laajasalo – Degerö Seura ry:lle, Pirkkolan omakotiyhdistys ry:lle, Asunto Oy Pohjoiskaari 40:lle, J:lle ja K:lle sekä G:lle ja H:lle.

B on toimittanut omasta aloitteestaan lisäkirjelmän.

6. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian niiltä osin kuin muutoksenhakijoille on myönnetty valitusluvat.

1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Helsingin hallinto-oikeuden ja Helsingin kaupunginvaltuuston päätökset

- Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin sekä Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n valituksista Viikintien eteläpuolen peltoalueelle Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle sijoittuvien A2- ja A4-merkintöjen osalta,

- Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin ja Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n valituksista Pornaistenniemeen Jokisuuntien kaakkoispuolelle sijoittuvien C2-merkintöjen osalta sekä

- G:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksista Tuomarinkylän kartanon lounaispuolelle Uusipellolle sijoittuvan, Vanhan Tuusulantien, Siliuksenmäen ja Lystikukkulan rajaaman A2-alueen osalta siltä osin kuin A2-merkinnät sijoittuvat Tuomarinkylän kartanon RKY-aluerajauksen sisäpuolelle.

Muilta osin valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muilta osin muuteta.

2. G:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Malmin lentoaseman ystävät ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Ratkaisut valituksiin

1.1 Yleiskaavan esittämistapa (Tapulikaupunki-Seura ry:n, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin sekä Laajasalo – Degerö Seura ry:n valitukset)

Yleiskaavan esittämistapaa ja oikeusvaikutuksia koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan sisältyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueidenkäytön ja rakentamisen ohjaustarve ja yleiskaavan tarkoitus huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä. Yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Yleiskaavan esittämistapaa koskeva selvitys

Kaavakartta on laadittu mittakaavaan 1:30 000 ja se muodostuu 100 metriä x 100 metrin ruuduista. Ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Yleiskaavan yleiskaavakartta sisältää kaavaselostuksen mukaan lähtökohtaisesti vain ne merkinnät ja määräykset, joita kaavan tarkoitus strategisena ja yleispiirteisenä, kaupungin kehityksen periaatteet osoittavana kaavana ja kaavan sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-alueita suunniteltaessa.

Yleiskaava on rakennusoikeuden osalta mitoitettu. Yleiskaavaratkaisu perustuu tältä osin kaavaselostuksessa esitettyyn väestöskenaarioon, jonka mukaan Helsingissä on vuonna 2050 noin 860 000 asukasta ja 560 000 työpaikkaa. Kaavaselostuksen mukaan mitoituksen avulla pystytään ohjaamaan kaupungin rakentumista paremmin tavoitteellisesti ja sitä kautta mitoittamaan myös palveluverkko sekä suunnittelemaan ja aikatauluttamaan liikenneinvestoinnit vastaamaan kasvavan kaupungin tarpeita. Mitoitus on esitetty rakentamistehokkuutena asuntovaltaisilla alueilla. Jotta yleiskaavan tavoitteellinen asemakaavavaranto on mahdollista saavuttaa, asemakaavat tulee laatia vähintään yleiskaavan mahdollistamalla keskimääräisellä tehokkuudella. Kaavaselostuksessa on edelleen todettu, että yleiskaavassa on esitetty maankäyttövarauksia asuntorakentamiseen jonkin verran enemmän kuin vuoteen 2050 ulottuva väestöskenaario edellyttää.

Rakentamistehokkuus on alueilla A1, A2, A3, A4 ja C2 määritelty korttelitehokkuutena. A4-alueelle on määrätty enimmäistehokkuus, A2- ja A3 -alueille on määrätty niin sanottu tehokkuushaarukka, ja alueille A1 ja C2 on asetettu minimikorttelitehokkuus. C1- ja C3-alueita koskevissa kaavamääräyksissä todetaan, että mainittujen alueiden on erotuttava ympäristöään tehokkaampina.

Yleiskaavakarttaa tarkennetaan teemakartoilla, joita on yhteensä kahdeksan: Kulttuuriympäristöt, Virkistys- ja viherverkosto 2050, Kaupunkiluonto, Kantakaupunki, Merellinen Helsinki, Joukkoliikenteen runkoverkko 2050, Tie-, katu- ja baanaverkko 2050 sekä Yhdyskuntatekninen huolto.

Kaupunkiluonto- ja Kulttuuriympäristö-teemakartat ovat osin oikeusvaikutteisia. Kaupunkiluonto-teemakartalla on osoitettu oikeusvaikutteisina Natura 2000 -alueet, luonnonsuojelulain nojalla suojellut ja rajatut alueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet. Kulttuuriympäristöt-teemakartalla on osoitettu oikeusvaikutteisina valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet ja valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt. Muilta osin teemakartoilla ei ole oikeusvaikutuksia.

Koko kaava-alueella ovat voimassa muun ohella seuraavat kaavamääräykset:

Ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen niin, että syntyy toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata.

Valtakunnallisesti merkittävät maisema- ja kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt-teemakartalta. Lisäksi suunnittelussa tulee ottaa huomioon maakunnallisesti ja paikallisesti merkittävät maisema-alueet ja kulttuuriympäristöt ja niiden ominaispiirteet sekä muinaismuistolain nojalla suojellut kohteet. Suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot.

Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kaupunkiluonto-teemakartalta. Virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen.

Yleiskaavan keskeisten kaavamääräyksien yksityiskohtaisempi ja kattavampi kuvaus on esitetty hallinto-oikeuden päätöksen kohdassa 7.3.6.

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on yleiskaavan esittämistapaa koskien Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin valituksesta ratkaistavana erityisesti, onko yleiskaavan vaikutusten arviointi maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetulla tavalla mahdollista, vaikka yleiskaavan pikselikarttaesitystavasta johtuen eri käyttötarkoituksiin osoitetuilla alueilla ei ole tarkkaa rajaa ja kaavan mitoitusperusteet ovat epäselvät.

Laajasalo – Degerö Seura ry on vedonnut valituksessaan siihen, että yleiskaavan epätarkkuus johtaa asukkaiden ja maanomistajien oikeusturvan heikentymiseen pientaloalueilla ja että esittämistavan epätarkkuus rajoittaa asukkaiden oikeutta vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Tapulikaupunkiseura ry on esittänyt valituksessaan, että pikselikarttaesitystapa ei ole lainmukainen asemakaavoitetuilla alueilla, että yleiskaavassa ilman rakennusoikeuden ylärajaa osoitetut rakentamisaluemerkinnät ovat lainvastaisia ja että yleiskaavan oikeusvaikutukset asemakaavoitukseen jäävät epäselviksi.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen yleiskaavan esittämistapaa koskevat säännökset ovat yleispiirteisiä. Yleiskaavan esittämistapaa, jossa kaava esitetään oikeusvaikutteisella pääkartalla ja kahdeksalla teemakartalla, jotka ovat osin oikeusvaikutteisia ja osin oikeusvaikutuksettomia, ei siten sellaisenaan voida pitää lainvastaisena.

Yleiskaavan pääkartan pikseliesittämistapa ja siihen liittyvä koko kaava-aluetta koskeva kaavamääräys, jonka mukaan ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta eikä alueilla ole tarkkaa rajaa, vaikeuttavat kaavaratkaisun vaikutusten arvioimista erityisesti niillä alueilla, joilla vierekkäisten ruutujen alueille on osoitettu toisistaan merkittävästi poikkeavaa maankäyttöä, kuten viher- ja virkistysalueiden ja rakentamiseen osoitettujen alueiden rajoilla. Esitystavasta johtuen asemakaavoitusvaiheeseen jää tavanomaista enemmän liikkumavaraa eri käyttötarkoituksiin osoitettavien alueiden rajausten suhteen. Kunkin alueen pääkäyttötarkoitus on kuitenkin sinällään kaavakartan perusteella riittävästi arvioitavissa.

Yleiskaava perustuu toisaalta siihen lähtökohtaan, että kullekin yleiskaavassa osoitetulle rakentamisalueelle asetetaan tietty vähimmäismitoitus, joka yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa täytyy saavuttaa. Yleiskaava on tältä osin vaikutuksiltaan yksityiskohtaisempaa suunnittelua sitova. Yleiskaavan rakentamisalueille osoitettu mitoitus on otettava huomioon erityisesti arvioitaessa yleiskaavassa osoitetun rakentamisen vaikutuksia suhteessa rakentamisalueisiin rajautuviin viher- ja virkistysalueisiin sekä suhteessa rakentamisalueiksi osoitetuilla alueilla oleviin luonnonarvoihin, rakennetun kulttuuriympäristön arvoihin ja maisema-arvoihin.

Yleiskaava ei ole voimassa kaavassa erikseen mainituilla osayleiskaavojen alueilla, eikä myöskään jo asemakaavoitetuilla alueilla muutoin kuin asemakaavaa muutettaessa. Yleiskaavan oikeusvaikutukset voivat siten toteutua ainoastaan asemakaavoituksen kautta. Asemakaavan laatimiseen liittyy oma erillinen vuorovaikutusmenettely sekä yleiskaavavaihetta täsmällisempi vaikutustenarviointi. Yleiskaavan yleispiirteistä esitystapaa ei siten rakentamisalueiden mitoituksen ylärajan puuttumisen tai muiden edellä esitettyjen seikkojen vuoksi voida pitää vaikutustenarvioinnin tai kuntalaisen oikeusturvan kannalta siinä määrin epäselvänä, että kaupunginvaltuuston päätös yleiskaavan hyväksymisestä tulisi yksinomaan kaavalle valitun esittämistavan vuoksi lainvastaisena kumota.

Vaikka yleiskaava ei yksinomaan esittämistapaa koskevilla perusteilla ole lainvastainen, esittämistapa vaikuttaa kuitenkin valitusten kohteina olevia alueita ja kohteita koskevien kaavaratkaisujen lainmukaisuuden arviointiin. Lähtökohdaksi on esimerkiksi selvitysten riittävyyttä tai ylempiasteisen maankäytön suunnittelun mukaisuutta arvioitaessa otettava kaikki sellaiset ratkaisut, joiden toteuttamisen yleiskaava sellaisenaan tai yksityiskohtaisempaan suunnitteluun kohdistuvan oikeusvaikutuksen kautta mahdollistaa. Arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon yleiskaavan merkitys valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden sekä yleiskaavan laatimista ohjaavien maakuntakaavojen keskeisten tavoitteiden välittämisessä asemakaavoitukseen ja muuhun yksityiskohtaisempaan suunnitteluun.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen yleiskaavan esittämistapaa koskevilta osin ei ole perusteita.

1.2 Vanhankaupunginlahden alue (ELY-keskuksen, Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin sekä Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n valitukset)

Vanhankaupunginlahden alueelle yleiskaavassa osoitettu maankäyttö

Valituksissa tarkoitettu uusi Viikin peltoalueisiin kohdistuva maankäyttö, A2- ja A4-alueet, sijoittuu Viikintien eteläpuolella olevan Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle. Jo rakentunut alue on osoitettu yleiskaavassa A3-merkinnällä asuntovaltaiseksi alueeksi. Alueelle on osoitettu myös Viikintien suuntainen Viikinkaaren kautta kulkeva sijainniltaan ohjeellinen pikaraitiotie-merkintä sekä sijainniltaan ohjeellinen baanaverkko-merkintä.

Muista valituksissa tarkoitetuista alueista Herttoniemen länsi- ja lounaisosat sekä Saunalahtea lähimmät osat samoin kuin osa Hallainvuoren aluetta on osoitettu yleiskaavassa asuntovaltaisiksi A2- ja A3-alueiksi. Lahdenväylän eteläpuolelle Viikinrantaan on osoitettu C2-alue. Myös Pornaistenniemi on osoitettu yleiskaavassa C2-alueeksi, joka ulottuu osin Pornaistenniemen tervaleppälehdon alueelle.

Koko kaava-aluetta koskevien määräysten mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kaupunkiluonto-teemakartalta. Määräysten mukaan virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen. Pääkartan määräyksellä viitataan Natura-alueiden osalta Kaupunkiluonto-teemakartan Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden rajauksiin ja määräykseen, jonka mukaan suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on Uudenmaan ELY-keskuksen ympäristö- ja luonnonvarat -vastuualueen valituksesta ratkaistavana, onko yleiskaavalla luonnonsuojelulain 66 §:ssä tarkoitettuja merkittävästi heikentäviä vaikutuksia Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000-alueen suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin sen vuoksi, että yleiskaavassa on osoitettu uusia asuntovaltaisia A2- ja A4-alueita Viikintien eteläpuolen peltoalueelle Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle.

Asiassa on lisäksi Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin valituksesta ratkaistavana, onko yleiskaavassa Viikintien eteläpuolen peltoalueelle, Pornaistenniemen alueelle, Herttoniemen länsi- ja luoteispuolen yhtenäiselle metsäalueelle ja Lahdenväylän eteläpuolelle Viikinrantaan osoitetuilla rakentamisalueilla merkittävästi heikentäviä vaikutuksia Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueeseen, ja onko mainittujen alueiden osalta otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetty luontoarvojen vaalimista koskeva yleiskaavan sisältövaatimus.

Asiassa on edelleen Tringa ry:n valituksesta ratkaistavana, turvaako yleiskaavaratkaisu Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueen arvojen säilymisen, kun otetaan huomioon yleiskaavassa Viikin pelloille sekä Pornaistenniemen, Herttoniemen, Hallainvuoren ja Saunalahden alueille osoitetut rakentamisalueet. Tringa ry on edelleen esittänyt, että kansainvälisesti tärkeän IBA-alueen rajauksen sisäpuolelle osoitettu rakentaminen ei ole linjassa maankäyttö- ja rakennuslain luontoarvojen vaalimista koskevan vaatimuksen kanssa.

Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen kuvaus

Vanhankaupunginlahden lintuvesi (FI0100062) Natura 2000 -alue sijaitsee Helsingin niemen itäpuolella noin kuuden kilometrin etäisyydellä kaupungin keskustasta. Natura-alue on kooltaan 316 hehtaaria ja se on suojeltu sekä luonto- että lintudirektiivin mukaisena alueena (SCI − eli nyttemmin SAC − ja SPA).

Aluetta koskevassa Natura-tietolomakkeessa (Suomen Natura 2000 -kohteet/Uudenmaan ympäristökeskus 1996) esitetyssä alueen kuvauksessa todetaan muun ohella seuraavaa:

"Vanhankaupunginlahti on laaja ruovikkoinen merenlahti Vantaanjoen suistossa. Vesikasvillisuusalueet, luhdat ja rantaniityt muodostavat laajoja vyöhykkeitä. Reunametsät ovat reheviä tervaleppäluhtia. Yhdessä läheisten peltojen kanssa alue muodostaa luonnoltaan monimuotoisen ja etenkin linnustolle erittäin tärkeän alueen. Suurin osa Natura-alueesta on jo perustettua luonnonsuojelualuetta.

(---)

Alueella on seurattu jatkuvasti linnustoa, veden laatua, pohjaeläimistöä ja lampareiden kasvillisuutta, joten se on merkittävä myös tieteellisen tutkimuksen kannalta. Alue on erittäin tärkeä virkistys- ja luontoharrastuskohde pääkaupunkiseudulla. Rannoilla on luontopolkuja ja lintutorneja.

Alue on kansainvälisesti merkittävä kosteikkolinnuston suojelualue, jonka arvo on hoitotoimenpiteiden ansiosta edelleen kasvamassa. Suurin osa alueesta kuuluu kansainväliseen kosteikkojen suojelusopimukseen eli ns. Ramsar-kohteisiin.

Vanhankaupunginlahden kosteikkolinnustossa on useita lajeja, joiden parimäärä ja tiheys ovat huippuluokkaa Suomessa. Linnustollisesti tärkeä alue on kokonaisuus, johon kuuluvat kosteikko, rantaniityt, lähiseudun pellot sekä rantametsät eli hieman laajempi alue kuin esitettävä Natura-kohde.

Luontotyypiltään suurin osa alueesta kuuluu jokisuistoihin, sillä Vantaanjoki tuo lahteen makeaa vettä. Rannoilla on myös edustavia metsäluhtia, joilla kasvaa tervaleppää. Osaa rantaniityistä hoidetaan laiduntamalla, joten ne ovat perinnebiotooppeina merkittäviä. Purolahden pohjukan rantaniitty on luokiteltu maakunnallisesti arvokkaaksi perinnebiotoopiksi. Siellä kasvaa muun muassa Uudellamaalla erittäin uhanalaista ojakurjenpolvea.

Pesimälinnusto on runsas ja monipuolinen, ja alue on erittäin merkittävä linnuston muutonaikainen levähdyspaikka. Alueella pesii ja levähtää useita uhanalaisia ja harvinaisia lintulajeja; levähtävistä esimerkkeinä aro- ja niittysuohaukka, pussitiainen sekä viiriäinen."

Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelma vuosille 2015–2024 on hyväksytty Uudenmaan ELY-keskuksessa 25.7.2016. Päätös käsittää Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen kokonaisuudessaan minkä lisäksi suunnitelmaan sisältyvät myös luonnonsuojelualueet Mölylän metsä ja Pornaistenniemen tervaleppälehto. Käyttö- ja hoitosuunnitelmassa todetaan, että suurin osa Vanhankaupunginlahden Natura 2000 -alueesta on jo rauhoitettu luonnonsuojelualueeksi ja vähäiset vielä suojelemattomat osat alueesta kuuluvat Helsingin kaupungin luonnonsuojeluohjelmaan vuosille 2008–2017.

Vanhankaupunginlahden alue sisältyy lisäksi kansainvälisesti tärkeään Laajalahti-Vanhankaupunginlahti-Viikki -IBA-lintualueeseen. IBA-alueen rajaus on Natura-aluetta kattavampi.

Sovellettavat säännökset

Luonnonsuojelulain 10 lukuun sisältyvillä lain 65 ja 66 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY, jäljempänä luontodirektiivi, 6 artiklan 3 ja 4 kohta.

Luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luontoarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin (1587/2009) mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin (1259/2014) mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi mainitun direktiivin tavoitteisiin.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

Luontodirektiivin 7 artiklan mukaan mainitun direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin (79/409/ETY, lintudirektiivi) 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista luontodirektiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion lintudirektiivin mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi.

Luontodirektiiviä koskeva Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja komission ohje

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on korostettu, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa erotetaan toisistaan kaksi vaihetta. Säännöksen ensimmäinen virke koskee ensimmäistä, arviointivelvollisuuden sisältävää vaihetta. Säännöksen toisen virkkeen mukainen vaihe seuraa arviointia ja liittyy suunnitelman tai hankkeen hyväksymiseen.

Unionin tuomioistuin on asiassa C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee antamassaan tuomiossa todennut luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan osalta, että kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat Natura-alueen suojelutavoitteisiin, mikäli objektiivisten seikkojen perusteella ei ole poissuljettua, että ne vaikuttavat kyseiseen alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien ja hankkeiden kanssa.

Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut edellä mainitussa tuomiossaan, että kun suunnitelma tai hanke, jolla on vaikutusta kyseiseen alueeseen, ei vaaranna sen säilyttämisen tavoitteita, sitä ei voida myöskään pitää sellaisena, että se voisi vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen. Sitä vastoin silloin, kun tällainen suunnitelma tai hanke saattaa vaarantaa kyseessä olevan alueen suojelutavoitteet, sitä on välttämättä pidettävä sellaisena, että se voi vaikuttaa merkittävästi tähän alueeseen. Kyseiseen suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyvien tulevien vaikutusten arvioinnin yhteydessä niiden merkittävyys on määritettävä erityisesti sen alueen, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee, ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen perusteella tehdyssä arvioinnissa ei saa olla aukkoja, ja siinä pitää olla täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys asianomaisella suojelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista (ks. muun muassa tuomio 17.4.2018, komissio v. Puolan tasavalta, C-441/17, 114 kohta, tuomio 11.4.2013, Sweetman ym., C-258/11, 44 kohta ja tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C-387/15 ja C388/15, 50 kohta). Kyseisen 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehtävä alueelle suunnitelmasta tai hankkeesta aiheutuvien vaikutusten asianmukainen arviointi merkitsee sitä, että alaa koskeva paras tieteellinen tieto huomioon ottaen on yksilöitävä suunnitelman tai hankkeen kaikki näkökohdat, jotka voivat yksinään tai yhdistettyinä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa vaikuttaa kyseisen alueen suojelutavoitteisiin (ks. muun muassa tuomio 17.4.2018, komissio v. Puolan tasavalta, C-441/17, 113 kohta ja tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C-387/15 ja C388/15, 51 kohta).

Oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua suunnitelmaa tai hanketta koskeva lupa voidaan siten myöntää vain edellyttäen, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat varmistuneet siitä, että se ei vaikuta pysyvällä tavalla haitallisesti kyseisen alueen koskemattomuuteen. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä (ks. muun muassa tuomio 17.4.2018, komissio v. Puolan tasavalta, C-441/17, 117 kohta, tuomio 11.4.2013, Sweetman ym., C-258/11, 40 kohta ja tuomio 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-243/15, 42 kohta).

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission julkaisema ohje, joka koskee Natura 2000 -alueisiin kohdistuvien vaikutusten arviointimenetelmiä (Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites. Methodological guidance on the provisions of Article 6(3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC, November 2001). Suomessa ympäristöministeriö on julkaissut niin ikään oikeudellisesti sitomattoman, mutta selvitysaineistoa sisältävän oppaan luontoselvityksistä ja luontovaikutusten arvioinnista kaavoituksessa, YVA-menettelyssä ja Natura-arvioinnissa (Ympäristöopas 109/2003). Ympäristöoppaan 109/2003 mukaan linnustokohteen Natura-arvioinnissa tulee suojeluperusteena olevien lintulajien lisäksi ottaa huomioon lajien elinympäristöjen ominaispiirteet ja hankkeen vaikutus näihin ominaispiirteisiin.

Natura-arviointi

Natura-arvioinnin on Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston toimeksiannosta laatinut Ramboll Finland Oy (Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksiä 2015:2).

Natura-arvioinnissa merkittävimmäksi Natura-alueeseen kohdistuvaksi vaikutukseksi on tunnistettu lähialueiden asukasmäärän lisäys. Tältä osin Natura-arvioinnissa on todettu muun ohella, että Natura-aluetta ympäröiville alueille on osoitettu jonkin verran täydennysrakentamista, mutta pääasiassa täydennysrakentaminen on osoitettu jo rakennetuille alueille. Selvimmin rakentaminen laajentuisi Pornaistenniemen alueella, Länsi-Herttoniemessä, Viikin peltoalueilla ja vähäisemmin myös Saunalahden läheisyydessä Herttoniemen alueella. Asukasmäärä lisääntyy Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueen läheisyydessä (yhden kilometrin etäisyydellä Natura-alueen rajasta) noin 23 000 asukkaalla vuoteen 2049 mennessä. Vaikka asukasmäärän lisäys on huomattava, rakentaminen on pääasiassa täydennysrakentamisluonteista. Kaavassa osoitetun rakentamisen toteuduttua Natura-alueen ympärillä on edelleen laaja ja yhtenäinen viheralue, joka yhdessä alueen puistojen ja muiden ulkoiluun soveltuvien alueiden kanssa jakaa kasvavaa virkistyskäyttöpainetta. Natura-alueen eteläkärjen eteläpuolelle Herttoniemeen on suunniteltu asuinrakentamista ja keskustatoimintojen alueen laajentamista lähemmäs Vanhankaupunginlahtea. Vaikka asukasmäärä lisääntyy, lisääntyvän virkistyskäytön aiheuttamat vaikutukset jäävät vähäisiksi, sillä Natura-alueen eteläkärjessä ei ole maa-alueita, jotka soveltuisivat virkistyskäyttöön. Kivinokka varataan yleiskaavassa virkistysalueeksi.

Muiden virkistysalueiden osalta Natura-arvioinnissa on todettu muun ohella, että kahden kilometrin säteellä Natura-alueesta on virkistyskäyttöön varattuja alueita yhteensä 750 hehtaaria, mikä on hieman yli kaksi kertaa Natura-alueen pinta-ala. Yleiskaavassa on lisäksi osoitettu laajoja, kokonaan rakentamisen ulkopuolelle jääviä virkistysalueita Kivinokan, Vallilan ja Kumpulan alueille, lisäksi valtaosa Viikin pelloista jää rakentamisen ulkopuolelle. Viikin peltojen rakentamisalueiden osalta on puolestaan todettu muun ohella, että Viikin peltojen pinta-ala on noin 175 hehtaaria. Kaavan aluevarauksista ainoastaan asumisen aluevaraukset sijoittuvat Viikin koetilan pelloille. Rakentaminen on mahdollista 30 hehtaarin alalla, mikä on noin 17 % koko peltopinta-alasta.

Vaikutukset direktiiviluontotyyppeihin on arvioitu enimmillään vähäisiksi.

Vaikutuksista lintudirektiivin liitteen I lajeihin ja alueella tavattaviin muuttolintulajeihin Natura-arvioinnissa on todettu muun ohella, että Vanhankaupunginlahden pesimälinnuston monipuolisuus selittyy pitkälti alueen elinympäristöjen monipuolisuudella. Natura-alueella ja sitä ympäröivillä alueilla esiintyy monipuolisia kosteikkoja, rantametsiä, lehtoja, iäkkäitä havumetsiä, niittyjä ja peltoalueita.

Natura-arvioinnin mukaan yleiskaavan vaikutuksista Natura-alueella esiintyvän linnuston kannalta merkittävimpiä ovat Etu-Viikin alueelle rakentaminen ja virkistyskäyttäjien määrän kasvu sekä vähäisemmin myös Natura-alueen reuna-alueiden täydennysrakentaminen. Etu-Viikin rakentamisen kielteisiin vaikutuksiin lukeutuvat peltoalueen pieneneminen, alueen maisemallinen sulkeutuminen sekä rakentamisesta aiheutuva häiriö. Etu-Viikin rakentamisella on merkitystä lähinnä alueella pesivälle pelto- ja niittylinnustolle ja peltoalueita ravinnonhankintaan käyttävälle ruskosuohaukalle sekä pelloilla ja Purolahden hoitoniityn alueella levähtävälle muuttolajistolle. Etu-Viikin peltoalueet (kuten täydennysrakennettava aluekaan) eivät sisälly Natura-alueeseen, mutta niillä on laajempaa, lajien kantoja vahvistavaa ja lajistoa monipuolistavaa merkitystä Natura-alueen pesimä- ja muuttolajistoon. Peltojen ja Purolahden pesimälajeihin kuuluvat muun muassa ruisrääkkä, peltosirkku ja keltavästäräkki. Merkittävimpiä muuttolintulajeja alueilla ovat hanhet, puolisukeltajasorsat sekä kahlaajat, joita tavataan runsaana etenkin Purolahden hoitoniityllä. Yleiskaavassa esitettyä täydennysrakentamista ei voida pitää muuttolinnuston kannalta vaikutuksiltaan merkittävänä, mutta se on osaltaan Viikin peltoalueiden viime vuosikymmenten kehityksen jatkumoa, joka on pienentänyt avomaiden pinta-alaa ja maiseman avonaisuutta.

Natura-alueen kosteikko- ja vesialueisiin sekä reunametsiin kohdistuvat vaikutukset muodostuvat Natura-arvioinnin mukaan pääasiassa virkistyskäyttöpaineen kasvusta, eikä yleiskaavalla ole merkittäviä, suoria vaikutuksia näillä alueilla esiintyvään linnustoon. Vanhankaupunginlahden virkistyskäyttöaste on jo nykyisin korkea, mutta kosteikolla esiintyvälle lajistolle aiheutuva häiriö on melko pientä. Selittävinä tekijöinä nykyiselle alhaiselle häiriövaikutukselle ovat muun muassa virkistysreittien pääasiallinen sijoittuminen rantojen ja metsäalueiden suojaan sekä reittien ja virkistysrakenteiden etäisyys linnustolle tärkeimmistä alueista. Yleiskaavan epäsuoriin vaikutuksiin kuuluvan virkistyskäytön lisääntymien vaikutukset riippuvat ensisijaisesti virkistysreittejä ja -palveluita koskevista tarkemmista suunnitelmista, joita yleiskaava ei sisällä. Natura-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa lisääntyvää virkistyskäyttöä pyritään ohjaamaan herkimpien kohteiden ohi.

Vaikutuksista Natura-alueen eheyteen on Natura-arvioinnissa todettu muun ohella, että yleiskaavassa osoitettu rakentaminen ei heikennä pesimälinnuston edellytyksiä pesiä Natura-alueella. Rakentaminen kuitenkin pienentää Viikin peltojen pinta-alaa Etu-Viikin alueella ja kaventaa jonkin verran Natura-alueen ja asutuksen väliin jäävää suojaviheraluetta. Viikin peltojen ja kosteikkoalueen kytkeytyminen toisiinsa on erityisen tärkeää useimmille puolisukeltajasorsille, hanhille, laulujoutsenille, useille kahlaajille ja ruskosuohaukalle, ja Viikin peltoalueen laajuus selittää lajirunsautta myös Vanhankaupunginlahdella. Kaavassa esitetyn rakentamisen toteuduttua Viikin peltojen pinta-ala on vähintään 145 hehtaaria, mikä riittää turvaaman muuttolintulajiston edellytykset levähtää alueella ja mahdollistamaan Natura-alueen suojeluperusteisten lajien pesimisen ja ruokailun peltoalueella. Alueen suojelutavoitteita tukevat lukuisat Vanhankaupunginlahden ympäristöön suunnitellut luonnonsuojeluohjelman kohteet, jotka on tarkoitus rauhoittaa luonnonsuojelualueiksi. Lahdenväylän muuttaminen kaupunkibulevardiksi vähentää Natura-alueen pohjoisreunan melua ja johtaa todennäköisesti pitkällä aikavälillä lajiston monipuolistumiseen. Lisäksi Viikin pelloille suunniteltu asuinrakentaminen sijoittuu pääasiassa Viikintien varteen, jonka lähiympäristöt jo nykyisellään ovat melualuetta. Rakentamisen seurauksena Vanhankaupunginlahden ja Viikin peltojen muodostama ekologinen kokonaisuus pienenee Etu-Viikin peltojen osalta jonkin verran, mutta kokonaisuuden rakenne ja toiminta eivät häiriinny tavalla, joka olisi luonnonsuojelulain tai luontodirektiivin vastaista.

Natura-arvioinnissa on johtopäätöksinä todettu muun ohella, että Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueella merkittävimmät vaikutukset aiheutuvat Viikin peltoalan sekä Natura-alueen ulkopuolisten reunametsien pinta-alan pienenemisestä. Vaikutukset eivät kuitenkaan minkään lintulajin osalta kohoa merkittäviksi, sillä vielä rakentamisen jälkeenkin Vanhankaupunginlahden ja Viikin peltojen muodostama ekologinen kokonaisuus säilyy toimivana ja ehjänä. Direktiiviluontotyyppeihin yleiskaavalla ei ole vaikutuksia, eikä alueen ympäristössä ole vireillä sellaisia hankkeita, jotka yhdessä tarkasteltavan kaavan kanssa aiheuttaisivat merkittäviä yhteisvaikutuksia. Viikin peltoihin ja reunametsiin kohdistuvia vaikutuksia pyritään kompensoimaan osoittamalla useita uusia alueita luonnonsuojelualueiksi kaupungin uudessa luonnonsuojeluohjelmassa.

Natura-arviointiin liittyvinä epävarmuustekijöinä arvioinnissa mainitaan muun ohella ruutuaineistona toteutetun kaavan yleispiirteisyys, joka tuo myös arviointiin yleispiirteisyyttä. Lisäksi arvioinnissa todetaan, että vaikutusarviointi on laadittu tilanteesta, jossa kaikki kaavassa osoitetut aluevaraukset on toteutettu, vaikka käytännössä osa aluevarauksista jää todennäköisesti toteutumatta. Virkistyskäytön lisääntymiseen liittyvissä laskelmissa on otettu huomioon ainoastaan lähivirkistys, sillä sitä kauempaa Natura-alueille kohdistuvan virkistyskäytön osuutta on vaikea arvioida.

Luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen lausunto Natura-arvioinnista

Uudenmaan ELY-keskus on 16.2.2016 antanut luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen lausunnon Helsingin uuden yleiskaavan Natura-arvioinnista. Lausunnossaan ELY-keskus on Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen osalta todennut muun ohella seuraavaa:

ELY-keskus yhtyy arvioinnissa esitettyyn näkemykseen, että useimmille Natura-alueen suojeluperusteena olevista lintulajeista uuden yleiskaavan heikentävät vaikutukset eivät ole merkittäviä. ELY-keskus katsoo, että heikentäviä vaikutuksia kuitenkin aiheutuu erityisesti lintulajeille, jotka käyttävät Natura-alueeseen rajautuvia peltoalueita levähdys- ja ruokailualueena pesimäaikana tai muutonaikana. Näitä lajeja ovat ainakin laulujoutsen, metsähanhi, valkoposkihanhi, ruskosuohaukka, sinisuohaukka, niittysuohaukka, ruisrääkkä, kapustarinta, suokukko ja heinäkurppa.
Yksittäisistä suojeluperustelajeista merkittävin vaikutus kohdistuu lintudirektiivin liitteen I lajiin ruskosuohaukkaan, jolle Natura-alueen läheisillä pelto- ja niittyalueilla on olennainen merkitys erityisesti pesimäaikaisena saalistusalueena. ELY-keskus yhtyy arvioinnissa esitettyyn näkemykseen, että Vanhankaupunginlahden kosteikko yhdessä Viikin peltoalueiden kanssa on yksinään pesivälle ruskosuohaukkaparille etenkin pesäpoikasaikana todennäköisesti liian pieni. Natura-alueen läheisyydessä sijaitsevien saalistusalueiden määrä ja laatu ovat kuitenkin todennäköisesti hyvin merkittävä tekijä pesinnän onnistumisen kannalta, jonka vuoksi peltoalueen pienenemisen vaikutukset voivat olla merkittäviä varsinkin pitkällä aikavälillä tarkasteltuna. Natura-alueen läheisyydessä sijaitsevien Viikin peltoalueiden merkitystä korostaa tulevaisuudessa myös se, että yleiskaavassa on osoitettu merkittävästi uutta rakentamista lähimmille muille lajille soveltuville ravinnonhankinta-alueille, kuten Malmin lentokentän niityille sekä jonkin verran myös Vantaanjokivarren pelloille. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan, varovaisuusperiaate huomioiden, ei ole perusteltua sulkea pois ruskosuohaukkaan kohdistuvien merkittävästi heikentävien vaikutusten mahdollisuutta.

Yleiskaavaehdotuksessa Etu-Viikin peltoalueelle osoitettu uusi rakentaminen lisää ELY-keskuksen näkemyksen mukaan lintuihin kohdistuvia häiriöitä ja vähentää useille Natura-alueen suojeluperusteena oleville lajeille tärkeitä pesimä- ja muutonaikaisia levähdys- ja ruokailualueita heikentäen siten kokonaisuuden ekologista toimivuutta. Rakentamisen vaikutukset linnustolle eivät rajoitu pelkästään suoraan rakentamisen alle jäävälle alueelle vaan häiriövaikutus ulottuu varsinkin arempien lajien kohdalla selvästi laajemmalle alueelle. Yleiskaavassa osoitetun uuden rakentamisen vaikutuksia korostaa sen sijoittuminen esimerkiksi Gardenian länsipuolella lintujen erityisesti suosiman herkästi tulvivan peltoalueen läheisyyteen.

ELY-keskus katsoo, että Vanhankaupunginlahden Natura-alueelle kohdistuvien yhteisvaikutusten osalta arviointi on jäänyt puutteelliseksi, koska muun muassa jo pitkälle toteutuneen Arabianrannan rakentamisen, käynnissä olevan Kalasataman alueen rakentamisen, Viikin vanhan puhdistamon alueen ympäristöluvanvaraisen toiminnan sekä useiden Vanhankaupunginlahden ympäristössä vireillä olevien asemakaavojen kumuloituvia vaikutuksia ei ole kattavasti huomioitu. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan Natura-alueen läheisyyteen uudessa yleiskaavassa sijoitettuna rakentamisella on vaikutuksia linnustoon rakennusaikaisen melun ja liikkumisen aiheuttaman häiriön sekä lisääntyneen ulkoilu- ja virkistyskäyttöpaineen vuoksi. Samoja häiriövaikutuksia kohdistuu alueen linnustoon myös muiden lähistöllä vireillä olevien hankkeiden ja suunnitelmien kautta. ELY-keskus katsoo, että Vanhankaupunginlahden lähiympäristön eri hankkeiden ja suunnitelmien yhteisvaikutukset ovat Natura-alueen ekologista rakennetta ja toimintaa heikentäviä.

Edellä kuvatun perusteella, varovaisuusperiaate huomioiden, ELY-keskus katsoo, että varsinkaan pitkällä aikavälillä linnuston kannatta tarkasteltuna ei ole perusteltua sulkea pois Vanhankaupunginlahden lintuvedet Natura-alueen eheyteen kohdistuvien merkittävästi heikentävien yhteisvaikutusten mahdollisuutta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset Viikin peltoalueille osoitettujen rakentamisalueiden osalta

Yleiskaava mahdollistaa valituksissa tarkoitetulla Viikintien eteläpuolisella alueella noin 30 hehtaarin suuruisen nykyisin peltoalueena olevan alueen ottamisen rakentamiskäyttöön. Tämä vastaa noin 17 prosenttia Viikin peltojen noin 175 hehtaarin pinta-alasta. Asuntorakentamista mahdollistavat yleiskaavakartan pikselit sijoittuvat lähimmillään noin 250 metrin päähän Natura-alueesta.

Valituksissa on esitetty, että yleiskaavan Natura-arvioinnissa ei ole kattavasti hyödynnetty olemassa olevaa tietoa alueen linnustosta ja yksilömääristä. Suoritetussa Natura-arvioinnissa on valitusten mukaan jäänyt lisäksi pääosin tunnistamatta, että yleiskaavassa Etu-Viikin peltoalueille osoitettu uusi rakentaminen, uusista rakentamisalueista aiheutuvat häiriövaikutukset sekä maiseman sulkeutuminen kohdistuvat linnuston kannalta kaikkein tärkeimpiin ruokailu- ja levähdysalueisiin, jotka sijaitsevat rakentamisalueiden välittömässä läheisyydessä. Valituksissa on edelleen vedottu Natura-arvioinnissa esitetyn yhteisvaikutusten arvioinnin puutteellisuuteen.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin heikentämiskieltoa koskeva säännös edellyttää elinympäristöjä koskevaa kokonaisarviota. Tarkastelussa on otettava huomioon muun ohella hankkeen vaikutus kohteen avoimiin niitty- tai peltoalueisiin, kosteikkoihin tai muihin kohteen valintaperusteena olevien lajien elinympäristöjen ominaispiirteisiin. Vaikutusten arviointia ja arvioinnin tulosten huomioon ottamista on lisäksi tarkasteltava erityisesti edellä kuvatun unionin tuomioistuimen luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa koskevan oikeuskäytännön valossa.

Asiassa on luotettavasti selvitetty, että yleiskaavassa osoitettujen A2- ja A4-alueiden läheisyyteen sijoittuvat, ELY-keskuksen valituksessa tarkemmin määritellyt osat Etu-Viikin peltoalueesta ovat erityisen tärkeitä ruokailu- ja levähdysalueita usealle Natura-alueen suojelun perusteena olevalle lajille. Rakennuksista ja niiden käytöstä aiheutuu näille linnuille rakentamisalueen ulkopuolelle ulottuva häiriövaikutus. Häiriövaikutusalueen laajuus vaihtelee lajikohtaisesti, koska eräät lintulajit ovat arempia kuin toiset. Peltoalueen pienentymisen tarkasteleminen yksinomaan prosenttiosuutena alueen kokonaispeltoalasta ei siten anna riittävän kattavaa kuvaa peltoalan pienenemisen vaikutuksista.

Peltoalan pienentymistä ja rakentamisalueiden rajauksia arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että yleiskaavan esittämistavasta johtuen rakentamisalueilla ei ole tarkkaa rajaa, ja yleiskaava mahdollistaa näin ollen alueen yksityiskohtaisemman suunnittelun myös siten, että rakentamisalueet ulottuvat peltoalueelle osin yleiskaavan kaavakartassa esitettyä laajemmin. Kaupunkiluonto-teemakartalla osoitettu Natura 2000 -alue on sinänsä otettava oikeusvaikutteisena huomioon asemakaavaa laadittaessa. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että kysymyksessä oleva rakentaminen kohdistuu Natura 2000 -alueen rajauksen ulkopuolelle, yleiskaavan mahdollistama rakentaminen ei esty pelkästään mainitun teemakartan merkinnän perusteella. Yleiskaavassa osoitettujen rakentamisalueiden häiriövaikutuksia, häiriövaikutusalueen laajuutta sekä rakentamisesta aiheutuvaa maiseman sulkeutumista arvioitaessa on erityisesti kysymyksessä olevien A2-alueiden osalta otettava huomioon myös rakentamisalueille osoitetun rakentamisen tehokkuus.

Etu-Viikin peltoalueille osoitettujen A2- ja A4-alueiden vaikutukset kohdistuvat niihin Natura-alueen suojelun perusteena oleviin lintulajeihin, jotka käyttävät Etu-Viikin peltoalueita levähdys- ja ruokailualueinaan. Peltoalue on välittömässä yhteydessä Natura-alueeseen, ja peltoalue ja Natura-alue muodostavat asiassa esitetyn selvityksen perusteella usean Natura-alueen suojelun perusteena olevan lajin osalta yhden ekologisen kokonaisuuden. Peltoalueelle kohdistuvat vaikutukset heijastuvat siten myös varsinaiselle Natura-alueelle, minkä vuoksi myös kysymyksessä olevalle Etu-Viikin peltoalueelle kohdistuvat vaikutukset on tullut arvioida vastaavalla tavalla kuin Natura-alueelle kohdistuvat vaikutukset.

Yleiskaavaan liittyvässä Natura-arvioinnissa on todettu, että yleiskaavan vaikutuksista Natura-alueella esiintyvän linnuston kannalta merkittävimpiä ovat muun ohella Etu-Viikin alueelle rakentaminen. Etu-Viikin rakentamisen kielteisiin vaikutuksiin on mainittu lukeutuvan peltoalueen pieneneminen, alueen maisemallinen sulkeutuminen sekä rakentamisesta aiheutuva häiriö. Arvioinnissa käytetyt lintujen parimäärätiedot perustuvat Natura-tietolomakkeeseen, tietolomakkeen päivitystietoihin sekä osittain koontijulkaisuun Helsingin Vanhankaupunginlahden linnustoseuranta 2012 (Mikkola-Roos ym. 2013). Arvioinnissa ei ole kuitenkaan ilmoitettu lajikohtaisia tietoja siitä, millaisia määriä lintuja esiintyy A2- ja A4-alueiden vaikutusalueilla. Arvioinnissa ei ole myöskään kiinnitetty huomiota siihen, millä tavoin rakentaminen tehokkuus ja toteutustapa vaikututtavat lajikohtaiseen häiriövaikutusalueen laajuuteen.

Yleiskaavaan liittyvää Natura-arviointia ei edellä esitetty huomioon ottaen voida kaikilta osin pitää asianmukaisena, eivätkä siinä esitetyt johtopäätökset merkittävien haitallisten vaikutusten toteutumatta jäämisestä kaikilta osin perustu sellaisiin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuihin täydellisiin, täsmällisiin ja lopullisiin päätelmiin, joilla voidaan hälventää kaikenlainen tieteellinen epäilys asianomaisella suunnittelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista. Koska yleiskaavaratkaisun mahdollisia heikentäviä vaikutuksia Natura-alueen suojelun perusteena oleviin lintulajeihin ja Natura-alueen linnustollisesti arvokkaaseen aluekokonaisuuteen ei ole riittävästi poissuljettu, on esitetyn selvityksen perusteella olemassa vaara, että Viikintien eteläpuolelle osoitetut rakentamisalueet merkittävästi heikentävät suojelun perusteena olevia luonnonarvoja Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueella. Hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset on siten luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin vastaisina kumottava Viikintien eteläpuolen peltoalueelle Viikin koetilan itä- ja kaakkoispuolelle sekä niin sanotun Gardenian alueen länsi- ja lounaispuolelle sijoittuvien A2- ja A4-merkintöjen osalta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset Pornaistenniemeen osoitetun rakentamisen osalta

Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppani sekä Tringa ry ovat valituksissaan esittäneet, että Pornaistenniemeen C2-merkinnällä osoitettu rakentaminen on maakuntakaavan vastaista, koska Pornaistenniemi sijoittuu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitetulle alueelle. Valituksissa on lisäksi vedottu siihen, että yleiskaavassa osoitettu C2-alue ulottuu osin Pornaistenniemen tervaleppälehdon alueelle.

Pornaistenniemen tervaleppälehto on perustettu luonnonsuojelualueeksi ELY-keskuksen päätöksellä 10.5.2016. Helsingin ympäristökeskuksen ylläpitämän luontotietojärjestelmän kohdekuvauksessa todetaan Pornaistenniemen tervaleppälehdon osalta muun ohella seuraavaa:

Alue sijaitsee Vanhankaupunginlahden pohjoisosassa, rajautuen Viikin-Vanhankaupunginlahden luonnonsuojelualueeseen ja Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura-alueeseen. Tervaleppälehdon kasvillisuus on rehevää ja lehtipuuvaltaista. Kasvillisuutta hallitsevat lehdot ja lehtomaiset metsät, joiden pääpuulajeina ovat koivu ja tervaleppä. Alueen ydin on luhtainen tervaleppälehto, jonka puusto on varttunutta ja lahopuuta on runsaasti. Pornaistenniemestä on löytynyt 52 kääpä- ja 102 orvakkalajia, mikä on korkeimpia tutkittuja määriä Suomessa. Osa lajeista on uhanalaisia tai silmälläpidettäviä. Alueen arvo kääväkkäille perustuu hoitamattomaan ja rehevään rantametsän puustoon. Alueella on myös erittäin runsas lehtometsän peruslinnusto. Uhanalaisista lajeista alueella on useana vuonna tavattu valkoselkätikka ja pussitiainen. Muita huomionarvoisia lajeja ovat muun muassa sirittäjä, pikkutikka ja palokärki. Pornaistenniemi kuuluu myös Helsingin arvokkaisiin matelija- ja sammakkoeläinalueisiin. Pornaistenniemen luonnonsuojelualueella on luonnonvaraisia selkärankaisia eläimiä koskeva tappamis-, pyydystys- ja häirintäkielto, joten myös kalastus on kielletty.

Pornaistenniemi on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi. Lähin Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa tiivistettäväksi osoitettu alue on Viikinmäen alue Lahdenväylän kaakkois- ja luoteispuolella. Maakuntakaavaratkaisun tarkoituksena on siten ollut rakennustehokkuuden lisääminen muualle kuin nyt kysymyksessä olevalle alueelle.

Kantakaupunki C2-merkinnällä osoitetaan yleiskaavassa keskustat, joita kehitetään toiminnallisesti sekoittuneena asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, hallinnon, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen sekä kaupunkikulttuurin alueena. Merkintää koskevassa kaavamääräyksessä todetaan edelleen, että rakennusten maantasokerrokset ja kadulle avautuvat tilat on osoitettava ensisijaisesti liike- tai muuksi toimitilaksi.

Kun otetaan huomioon valituksissa tarkoitetun C2-alueen koko, alueen käyttötarkoitus kaupungin keskustana, C2-aluetta koskevat kaavamääräykset ja alueen rajautuminen Pornaistenniemen tervaleppälehdon luonnonsuojelualueeseen, yleiskaavassa Pornaistenniemen alueelle osoitettua rakentamista ei voida pitää Uudenmaan maakuntakaavassa Pornaistenniemen alueelle osoitetun virkistyskäyttötarkoituksen täsmentymisenä eikä sitä voida pitää myöskään hyväksyttävänä poikkeamisena maakuntakaavasta. Koska maakuntakaava ei ole tältä osin ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, yleiskaava on Pornaistenniemeen, Jokisuuntien kaakkoispuolelle osoitetun C2-alueen osalta lainvastaisena kumottava.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset muiden valituksissa tarkoitettujen alueiden osalta

Valituksissa tarkoitetut Herttoniemeen, Saunalahden ympäristöön ja Hallainvuoreen yleiskaavassa osoitetut asuntovaltaiset A2- ja A3-alueet sekä C2-kantakaupunkimerkinnällä Viikinrantaan osoitettu rakentaminen liittyvät jo olevaan rakentamiseen ja mahdollistavat lähinnä kysymyksessä olevien alueiden täydennysrakentamisen ja vähäisen laajenemisen.

Nyt kysymyksessä olevien alueiden osalta merkittävin Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueelle kohdistuva vaikutus aiheutuu asukasmäärän lisääntymisestä johtuvasta Natura-alueen ja sen ympäristön virkistyskäyttäjien määrän kasvusta. Virkistyskäytön lisääntymisen vaikutukset riippuvat ensisijaisesti virkistysreittejä koskevista tarkemmista suunnitelmista, jotka laaditaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Yleiskaavan kaavamääräyksen mukaan virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään, ja suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen.

Valituksissa tarkoitettujen Herttoniemen, Hallainvuoren ja Viikinrannan alueiden rakentamisella ei asiassa esitetyn selvityksen perusteella ole yksinään eikä myöskään Natura-alueen ympärille sijoittuvaa rakentamista kokonaisuutena tarkastellen sellaisia vaikutuksia Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueeseen, että yleiskaavaa olisi pidettävä luonnonsuojelulain tai maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun luontoarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen vastainen. Rakentamisalueiden sijoittuminen pieneltä osin IBA-aluerajauksen sisäpuolelle ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen Herttoniemeen, Hallainvuoreen tai Viikinrantaan osoitetun rakentamisen osalta ei siten ole perusteita.

1.3 Tuomarinkylän kartanon alue (G:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus)

Tuomarinkylän kartanon alueelle yleiskaavassa osoitettu maankäyttö

Tuomarinkylän kartano rakennuksineen sijoittuu yleiskaavassa virkistys- ja viheralueeksi osoitetulle alueelle. G:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa on kysymys kartanoalueen lounaispuolelle Uusipellolle osoitetusta asuntovaltaisesta A2-alueesta, jota rajaavat Vanha Tuusulantie, Siliuksenmäki ja Lystikukkula. A2-alue rajoittuu lännessä Tuusulanväylän länsipuolelle asti ulottuvaan lähikeskusta C3-merkintään ja etelässä asuntovaltaiseen jo rakentuneeseen A4-alueeseen. Alueelle on lisäksi osoitettu kaksi sijainniltaan ohjeellista pikaraitiotieyhteyttä. Itä-länsisuuntainen yhteysmerkintä sijoittuu virkistys- ja viheralueen sekä A2-alueen keskiosaan ja toinen pikaraitiotien runkoyhteys on osoitettu kulkemaan Tuusulanväylän suuntaisena. Viimeksi mainitun runkoyhteyden itäpuolelle on osoitettu sijainniltaan ohjeellinen baanaverkko. Tuomarinkylän virkistys- ja viheralueelta on lisäksi osoitettu Tuusulanväylän länsipuolelle ulottuva viheryhteysmerkintä jatkuen Keskuspuistoon saakka.

Aluetta koskevat maakuntakaavan suunnittelumääräykset

Toisin kuin hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu, Tuomarinkylän kartanon lounaispuolelle sijoittuva, Vanhan Tuusulantien, Siliuksenmäen, Lystikukkulan, Pakilan siirtolapuutarhan ja Vantaanjoen rajaama Uusipellon alue on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi. Merkinnän kuvauksen mukaan merkinnällä osoitetaan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetut alueet. Merkintä sisältää virkistysalueella olemassa olevat sekä yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeelliset kokoojakadut ja vastaavat yhdystiet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus.

Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. Virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta. Virkistysalueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä ja yhdyskuntateknisen huollon laitteita ja rakenteita. Välttämättömien väylien suunnittelussa on turvattava virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetön ja turvallinen jatkuminen.

Tuomarinkylän kartanon alue on osoitettu Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa myös merkinnällä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Merkinnän kuvauksen mukaan ominaisuusmerkinnällä osoitetaan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta valtakunnallisesti merkittävät alueet, tiet ja kohteet. Alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen, sen kokonaisuus ja identiteetti ja turvattava merkittävien maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot. Maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen on turvattava myös osittain tai kokonaan keskustatoimintojen alueen kohdemerkinnän alle jäävillä alueilla ja kohteissa.

Tuomarinkylän kartano sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009). Kohteen kuvauksessa todetaan muun ohella, että Tuomarinkylän kartano on Viaporin vaikutuksesta Helsingin seudulle syntyneitä upseerikartanoita ja kartanon päärakennus on esimerkki Carl Wijnbladin mallikirjan mukaan rakennetusta kustavilaisesta kartanotyypistä. Tuomarinkylän kartano vanhoine kartanorakennuksineen ja 1900-luvulla rakennettuine talousrakennuksineen ja puistoineen muodostaa Vantaanjokivarren kulttuurimaisemassa kartanolaitosta hyvin kuvastavan kokonaisuuden. Tuomarinkylän kartanoon eli Domarbyhyn tulee etelästä Vanhastakaupungista vanha tie, joka on varmaankin jatkunut Vantaanjoen yli Tapaninkylään ja yhtynyt siellä varsinaiseen "Hämeentiehen". Tuomarinkylän kartanon kustavilainen päärakennus on valmistunut 1790 ja piharakennukset ovat samalta ajalta. Matalarunkoista, tiilestä muurattua rakennusta kattaa mansardikatto.

Alueelle on lisäksi jäänyt voimaan Uudenmaan maakuntakaavassa valtioneuvoston periaatepäätökseen 5.1.1995 perustuen osoitettu Vantaanjokilaakson (Helsinki, Vantaa, Tuusula) valtakunnallisesti arvokasta maisemakokonaisuutta kuvaava rajaus, joka jatkuu sekä edellä mainitun RKY 2009 rajauksen etelä- että pohjoispuolelle. Merkintää koskeva suunnittelumääräys on asiallisesti samansisältöinen kuin edellä selostettu Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeitä alueita koskeva suunnittelumääräys. Vantaanjoen länsipuolinen alue on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi.

Tuomarinkylän alueelle on 2. vaihemaakuntakaavassa lisäksi osoitettu Tuusulanväylän suuntainen väylän itäpuolelle sijoittuva pääkaupunkiseudun poikittaisen joukkoliikenteen yhteysväliä osoittava merkintä.

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on G:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksesta ratkaistavana, onko maakuntakaava ollut Tuomarinkylän kartanon lounaispuolelle Uusipellolle sijoittuvan A2-alueen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa, ja onko yleiskaava tältä osin perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Asiassa on edelleen kysymys siitä, onko yleiskaavan vuorovaikutusmenettely tapahtunut Tuomarinkylän alueen osalta maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla, aiheutuuko yleiskaavaratkaisusta Tuomarinkylän alueen ratsastus- ja koirakeskustoiminnoille kohtuutonta haittaa ja onko kaavaratkaisu Tuomarinkylän kartanon alueen osalta luottamuksensuojaperiaatteen vastainen.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Yleiskaavassa Tuomarinkylän lounaispuolelle osoitetun asuntovaltaisen A2-alueen korttelitehokkuus on kaavamerkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan pääasiassa 1,0–2,0. Perustellusti korttelikohtainen tehokkuus voi olla tätä suurempikin. Alueiden pinta-alasta 60 % tai enemmän on korttelimaata. Yleiskaavaratkaisu merkitsee siten uuden kerrostalovaltaisen asuinalueen muodostumista Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitetulle Uusipellon alueelle, jolla nykyisin sijaitsee Vinttikoirakeskus ja joka muutoin on pääosin rakentamatonta peltoaluetta. Kysymyksessä oleva alue on osoitettu 2. vaihemaakuntakaavassa ominaisuusmerkinnällä valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö ja lisäksi alue on osa Vantaanjokilaakson valtakunnallisesti arvokasta maisema-aluetta.

Uusipellon alueelle osoitetun A2-alueen eteläpuolelle sijoittuva nykyinen Itä-Pakilan asuinalue sekä Tuusulanväylän pohjoispuolelle sijoittuva Torpparinmäen asuinalue on osoitettu yleiskaavassa pääosin asuntovaltaisiksi alueiksi merkinnällä A4. Uusipellon alueelle osoitettu rakentaminen merkitsisi siten ympäristöään tehokkaamman rakentamisen osoittamista maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitetulle alueelle, jolla on lisäksi erityisiä kulttuuriympäristö- ja maisema-arvoja. Asian arvioinnissa on tältä osin edelleen otettava huomioon, että kysymyksessä olevaa Tuomarinkylän kartanon aluetta ei ole 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu tiivistettäväksi alueeksi, vaan aluetta lähimmät tiivistettävät alueet on osoitettu Tapaninvainioon, Pukinmäkeen, Oulunkylään ja Paloheinään.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella yleiskaavaratkaisu supistaisi osin kartanoalueeseen liittyviä avoimia peltoalueita ja toisi tiivistä kerrostalovaltaista rakentamista suhteellisen lähelle RKY-alueen kuvauksessa tarkoitettuja Tuomarinkylän kartanon rakennuksia. Kun otetaan huomioon Uusipellon alueelle osoitetun rakentamisalueen laajuus sekä A2-alueen mitoitus, yleiskaavaratkaisua ei tältä osin voi pitää maakuntakaavassa osoitetun maankäytön täsmentymisenä. Koska yleiskaavan laatimisen yhteydessä ei ole selvitetty alueelle osoitetun rakentamisen vaikutuksia alueen luonto-, kulttuuriympäristö- ja maisema-arvoille, eikä yleiskaava sen yleispiirteisestä esittämistavasta johtuen tarkoin ohjaa rakentamisen ja toisaalta aluetta koskevien tavoitteiltaan erisuuntaisten maakuntakaavojen suunnittelumääräysten yhteensovittamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, esitettyä kaavaratkaisua ei voida pitää myöskään hyväksyttävänä poikkeamisena maakuntakaavasta. Maakuntakaava ei näin ollen ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Kaupunginvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset on siten lainvastaisina kumottava Tuomarinkylän kartanon lounaispuolelle Uusipellolle sijoittuvan, Vanhan Tuusulantien, Siliuksenmäen ja Lystikukkulan rajaaman A2-alueen osalta siltä osin kuin A2-merkinnät sijoittuvat Tuomarinkylän kartanon RKY-aluerajauksen sisäpuolelle.

Tuomarinkylän kartanon alueelle osoitettu sijainniltaan ohjeellinen pikaraitiotiemerkintä on osa yleiskaavaratkaisussa esitettyä joukkoliikenteen runkoverkon kokonaisuutta. Raideliikenneverkkoa koskevina selvityksinä on yleiskaavavaiheessa laadittu muun ohella raideliikenteen verkkoselvitys sekä selvitys yleiskaavan mukaisen raideliikenneverkon vaikutuksista alueen saavutettavuuteen. Kaavaratkaisun liikenne on vaikutusselvitysten perusteella tältä osin järjestettävissä alueen sijainti ja sen ympäristön olemassa oleva liikenneverkko huomioon ottaen lainmukaisella tavalla. Pikaraitiotie-yhteyksien sijoittumisella osin Tuomarinkylän kartanon RKY-alueelle ja Vantaanjokilaakson maisema-alueelle ei voida katsoa myöskään olevan niin olennaista merkitystä mainittujen suojeluarvojen kannalta, että kaavaratkaisua olisi tällä perusteella pidettävä lainvastaisena. Tämän vuoksi ja kun vuorovaikutusmenettelyn osalta otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen enemmälti ei ole G:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen johdosta perusteita.

1.4 Malmin lentoaseman alue (Malmin lentoaseman ystävät ry:n ja L:n valitukset)

Malmin lentoaseman alueelle yleiskaavassa osoitettu maankäyttö

Malmin lentoaseman ja kiitoratojen muodostaman alueen lounaisosa on osoitettu yleiskaavassa lähikeskusta C3-merkinnällä. C3-merkinnän itäpuolelle on osoitettu virkistys- ja viheralue, josta on edelleen osoitettu alueen halki kulkevat lounaan ja luoteen suuntaiset viheryhteydet. Muilta osin C3-aluetta ympäröi laajahko asuntovaltaisen alueen A2-merkinnällä osoitettu alue. C3-alueen läpi kulkee merkinnällä pikaraitiotie osoitettu sijainniltaan ohjeellinen yhteys. Yhteys haarautuu C3-alueen pohjoisosassa siten, että toinen haara jatkuu pohjoiseen ja toinen länteen.

Malmin lentoaseman alue on osoitettu Kulttuuriympäristöt-teemakartalla valtakunnallisesti merkittäväksi rakennetuksi kulttuuriympäristöksi, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot. Teemakartta on tältä osin oikeusvaikutteinen.

Lentoaseman aluetta koskevat maakuntakaavan suunnittelumääräykset

Malmin lentoaseman alue on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu liikennealueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus on taajamatoimintojen alue. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleisilmailulentokentäksi. Kun alueen käyttö lentokenttätoimintaan päättyy, se varataan taajamatoimintojen alueeksi. Alueen ensisijaiseen käyttötarkoitusmerkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus. Maakuntakaavan merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan Malmin lentokenttäalue, joka toimii liikennealueena siihen asti, kunnes korvaava sijaintipaikka tai Malmin lentokentän toimintojen sijoittaminen olemassa oleville kentille ja tukikohtiin on ratkaistu. Liikennealueen ulkopuoliset alueet on osoitettu maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueeksi.

Malmin lentoaseman alue on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu merkinnällä kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Merkinnän kuvauksen mukaan ominaisuusmerkinnällä osoitetaan kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta valtakunnallisesti merkittävät alueet, tiet ja kohteet (RKY 2009). Alueilla, joille on aluevarausmerkinnällä osoitettu käyttötarkoitus, ensisijaisen maankäyttömuodon määrittelee aluevarausmerkintä. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen, sen kokonaisuus ja identiteetti ja turvattava merkittävien maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot. Maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen on turvattava myös osittain tai kokonaan keskustatoimintojen alueen kohdemerkinnän alle jäävillä alueilla ja kohteissa.

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on Malmin lentoaseman ystävät ry:n ja L:n valitusten johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko maakuntakaava ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Asiaa arvioitaessa on otettava erityisesti huomioon maakuntakaavassa määritellyt edellytykset alueen osoittamiselle taajamatoimintojen alueeksi sekä 2. vaihemaakuntakaavassa alueelle osoitettu RKY-ominaisuusmerkintä.

Malmin lentoaseman ystävät ry:n valituksessa on edelleen vedottu alueen rakennettavuutta ja luontoarvoja koskevien selvitysten puutteellisuuteen sekä laadittujen selvitysten puutteelliseen huomiointiin. Yhdistyksen valituksessa on edelleen tuotu esiin, että osa yleiskaavan luontoselvityksistä on valmistunut vasta yleiskaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen ja että hallinto-oikeuden päätös, jolla on osittain kumottu kaupunginvaltuuston päätös yleiskaavan hyväksymisestä, rikkoo maankäyttö- ja rakennuslain mukaista vuorovaikutusperiaatetta.

Malmin lentoaseman alueen osoittaminen taajamatoimintojen alueeksi

Yleiskaavan kaavaselostuksen mukaan yleiskaavaratkaisu perustuu valtion aiemmin tekemään päätökseen lentotoiminnan lakkauttamisesta Malmin lentokentällä. Kaavaselostuksessa viitataan tältä osin valtioneuvoston 3.4.2014 tekemään päätökseen julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2015-2018. Päätöksessä todetaan, että asuntorakentamisen edellytysten parantamiseksi Helsingin seudulla valtio vetäytyy toimintoineen Helsinki-Malmin lentoasemalta siten, että alue on mahdollista ottaa asuntokäyttöön viimeistään 2020-luvun alussa. Valtioneuvosto on 20.11.2014 tehnyt hyväksynyt periaatepäätöksen valtion ja Helsingin seudun välisestä sopimuksesta suurten infrahankkeiden tukemisesta ja asuntotuotannon edistämisestä. Päätöksen mukaan valtioneuvosto hyväksyy periaatepäätöksenä neuvottelutuloksen valtion ja Helsingin seudun kuntien väliseksi sopimukseksi liikenteen infrahankkeiden tukemisesta ja alueen asuntotuotannon edistämisestä. Sopimuksen mukaisesti valtio lopettaa toimintonsa Malmin lentokentällä aikaisintaan 2016, minkä jälkeen alue vapautuu Helsingin kaupungin tarpeisiin.

Asiassa on edelleen selvitetty, että Helsingin kaupunki on ostanut lentoaseman kiinteistön maa-alueen vuonna 2014. Finavia Oyj on 30.8.2016 ilmoittanut vetäytyvänsä Malmin lentoasemalta 31.12.2016, jolloin alueen hallintaoikeus on siirtynyt Helsingin kaupungille. Malmin lentokentän operaattorina on 1.1.2017 alkaen toiminut Malmin lentokenttäyhdistys ry.

Yleiskaavaa hyväksyttäessä on edellä esitetty huomioon ottaen ollut varmuus siitä, että valtio toimintoineen on vetäytymässä Malmin lentoasemalta viimeistään 2020-luvun alussa. Valtion ratkaisun tarkoituksena on ollut mahdollistaa alueen osoittaminen asuinrakentamiseen. Kaavaa hyväksyttäessä on lisäksi ollut tieto siitä, että Finavia Oyj vetäytyy Malmin lentoasemalta 31.12.2016 ja että alue siirtyy tämän jälkeen Helsingin kaupungin hallintaan. Alueen käytön lentoliikennetoimintaan on siten voitu yleiskaavan hyväksymisestä päätettäessä katsoa päättyneen maakuntakaavan suunnittelumääräyksessä tarkoitetulla tavalla, ja edellytykset alueen osoittamiselle yleiskaavassa asuinkäyttöön ovat olleet olemassa. Sillä, että Malmin lentokenttäyhdistys ry on 1.1.2017 alkaen toiminut lentokentän operaattorina ja kentän toiminta on siten tosiasiallisesti vielä jatkunut, ei ole asian arvioinnissa ratkaisevaa merkitystä.

Korvaavan kentän löytymiseen liittyvät kysymykset, siltä osin kuin kysymys on kentän sijoittamisesta muualle kuin Helsingin alueelle, eivät voi tulla ratkaistuksi kysymyksessä olevalla yleiskaavalla. Kun lisäksi otetaan huomioon, että ratkaisu lentotoiminnan päättymisestä on perustunut valtioneuvoston ja pääkaupunkiseudun kuntien asiaa koskeviin päätöksiin ja sopimuksiin, yleiskaavaratkaisua ei ole pidettävä maakuntakaavan vastaisena myöskään sillä perusteella, että Malmin lentokentän korvaavaa ratkaisua ei ollut vielä yleiskaavan hyväksymispäätöstä tehtäessä löytynyt.

Rajavartiolaki koskee ensisijaisesti rajavalvonnan asianmukaista järjestämistä. Säännöksen tarkoituksena on muun ohella turvata rajavalvonnan järjestäminen siten, ettei uusia rajanylityspaikkoja voida ilman säännösmuutosta perustaa. Se, että Helsinki-Malmin lentoasema on mainittu rajanylityspaikkana valtioneuvoston asetuksessa rajanylityspaikoista sekä rajatarkastustehtävien jakamisesta niillä, ei siten myöskään ollut esteenä Malmin lentoaseman alueen osoittamiselle asuinkäyttöön.

Malmin lentoaseman alueen RKY-ominaisuusmerkinnän huomioon ottaminen

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4 kulttuuriperintöä koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Rakennetut kulttuuriympäristöt edustavat maamme kehitysvaiheita ja ovat sen historian kuvaajia.

Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Tällainen on Museoviraston laatima inventointi Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY), joka on valtioneuvoston päätöksellä 22.12.2009 otettu maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamaksi inventoinniksi rakennetun kulttuuriympäristön osalta 1.1.2010 alkaen. Malmin lentoasema sisältyy Museoviraston laatimaan kyseiseen inventointiin.

Edellä mainitun inventoinnin kohdekuvauksen mukaan Malmin lentoasema on pääkaupunkiseudun ensimmäinen siviililentoliikenteen maalentoasema, joka on yhdistänyt maamme kansainväliseen lentoliikenteeseen. Terminaali on kansainvälisestikin arvioituna harvinaisen hyvin alkuperäisessä asussa ja käytössä säilynyt 1930-luvun lentoasemarakennus. Terminaalirakennuksen lisäksi kenttäkokonaisuuteen kuuluvat lentokonehalli ja kiitoradat. Ensimmäiset neljä betonikiitorataa olivat 800 metrin mittaisia. Vuodeksi 1940 suunniteltujen olympialaisten takia pääkiitorata on jatkettu 1400-metriseksi. Kiitoratoja on sittemmin laajennettu ja päällystetty uudelleen.

Museovirasto on yleiskaavaehdotuksesta 11.2.2016 antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että Malmin lentoasemalla on huomattava valtakunnallinen merkitys varhaisena siviililentoliikenteen maalentoasemana sen edustaessa rakennushallituksen toteuttamaa dynaamista ja funktionaalista, ilmailun ennakkoluulottomuutta symboloivaa rakentamista. Valtakunnallisesti merkittävään rakennettuun kulttuuriympäristöön kuuluu rakennusten lisäksi koko lentokenttäalue kiitoratoineen. Lausunnossa todetaan edelleen, että keskusta- ja asuntovaltaisiin kortteleihin perustuva tiivis rakentaminen hävittäisi lentoaseman luonteen, olkoonkin, että lentoaseman keskeiset rakennukset ja kiitoratalinjaukset säilyisivät.

Yleiskaavassa Malmin lentoaseman alueelle on osoitettu rakentamista lähikeskusta C3-merkinnällä ja asuntovaltainen alue A2-merkinnällä. Korttelitehokkuus A2-alueilla on kaavamääräyksen mukaan pääasiassa 1,0–2,0. Perustellusti korttelitehokkuus näillä alueilla voi olla tätä suurempikin. Kaavamääräyksen mukaan C3-alueet on toteutettava ympäristöään tehokkaampina. C-alueen itäpuolelle on osoitettu viher- ja virkistysalue.

Yleiskaavan koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan valtakunnallisesti merkittävä kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt-teemakartalta. Mainitulla teemakartalla on osoitettu muiden ohella Malmin lentoaseman alue valtakunnallisesti merkittävänä kulttuuriympäristönä (RKY).

Helsingin kaupunginsuunnitteluviraston yleissuunnitteluosaston selvityksessä 2014:21 (Mahdollisuuksien Malmi, s. 48) on todettu, että vanha lentokenttä näkyy kaupunkirakenteessa ja kaupunkikuvassa ja että vanhoja kiitoratalinjauksia näkyy osin uusina katulinjauksina, osin vihreinä "näkymäakselipuistoina" yhdistämässä kentän alueen virkistyksen avainalueita, Lentokenttäpuistoa ja Fallkullaa sekä Longinojanlaaksoa ja Tattarisuon metsää toisiinsa.

Maakuntakaavassa Malmin lentoaseman alue on edellä selostetuin tavoin osoitettu pääkäyttötarkoitukseltaan taajamatoimintojen alueeksi lentoliikennetoiminnan päättymisen jälkeen. Maakuntakaavassa mainitulle alueelle osoitettu kulttuuriympäristön vaalimista koskeva ominaisuusmerkintä ei tämä lähtökohta huomioon ottaen edellytä alueen jättämistä kokonaan rakentamisesta vapaaksi.

Yleiskaavassa osoitetut rakentamisalueet C3 ja A2 kattavat valtaosan Malmin lentoaseman RKY-ominaisuusmerkinnällä osoitetusta alueesta. Rakentamisen toteuttaminen muuttaisi selvästi nykyisen lentoaseman alueen ja erityisesti sen kiitorata-alueen maisemallista avoimuutta. Asiassa on tähän nähden vielä arvioitava, onko puheena olevan alueen merkitys valtakunnallisesti arvokkaana rakennettuna kulttuuriympäristönä otettu riittävästi huomioon yleiskaavassa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan lentoaseman kiitorata-alue on alkuperäisestä alueesta huomattavasti laajentunut ja muuttanut muotoaan, mikä on johtunut lentokentille vuosikymmenten kuluessa asetetuista vaatimuksista. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kiitorata-alueen täyden avoimuuden säilyttämistä ei ole pidettävä välttämättömänä alueen kulttuuriympäristöarvojen säilyttämiseksi. Tämän vuoksi ja kun myös otetaan huomioon, että rakennusoikeuden mitoitus on asemakaavoituksen yhteydessä tehtävässä tarkemmassa jatkosuunnittelussa yhteensovitettava yleiskaavassa oikeusvaikutteiseksi määrätyn RKY-merkinnän kanssa, alueen keskeisten ja luonteenomaisten kulttuurihistoriallisten piirteiden säilyminen on yleiskaavassa riittävästi varmistettu. Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että C3-alueen itäpuolelle osoitettu viher- ja virkistysalue säilyttää osaltaan alueen avoimuutta.

Muut Malmin lentoaseman ystävät ry:n esittämät valitusperusteet

Malmin lentoaseman ystävät ry:n valituksessa on vedottu siihen, että osa lentokenttäalueen luontoarvoja koskevista selvityksistä eli liito-oravakartoitus 24.10.2016, heinäkurpparaportti 25.10.2016 ja lepakkoselvitys 8.11.2016, ovat valmistuneet vasta kaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen. Valituksessa on edelleen todettu, että kaavaehdotusta tai kaavaselostusta ei ole päivitetty selvityksissä tehtyjen havaintojen jälkeen näitä havaintoja vastaavaksi, eikä kunnan jäsenillä ole ollut mahdollisuutta lausua selvityksistä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan, jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville.

Yleiskaavaratkaisua ei ole Malmin lentoaseman ystävät ry:n valituksessa mainittujen selvitysten johdosta muutettu. Kysymyksessä olevia selvityksiä ei muutoinkaan ole pidettävä kaavaratkaisun kokonaisuuden tai yleiskaavan vaikutusten arvioinnin kannalta keskeisinä. Yleiskaavan vuorovaikutusmenettelyn ei näin ollen ole katsottava tapahtuneen maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin tai maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n vastaisesti sillä perusteella, että mainitut selvitykset on esitetty vasta vuorovaikutusmenettelyn päättymisen jälkeen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä mainitussa laissa säädetyn vuorovaikutusmenettelyn toteuttamista tai uusien mainitun lain 9 §:ssä tarkoitettujen selvitysten laatimista tilanteessa, jossa kaupungin päätös kaavan hyväksymisestä osittain kumotaan. Hallinto-oikeuden päätöstä ei siten ole pidettävä lainvastaisena sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaavan osittainen kumoaminen rikkoo maankäyttö- ja rakennuslain mukaista vuorovaikutusperiaatetta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen Malmin lentoaseman aluetta koskevilta osin ei ole perusteita.

1.5 Puolustusvoimien saaret (Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valitus)

Puolustusvoimien käytössä olevat saaret Hintholma, Neitsytsaari ja Hernesaari on osoitettu yleiskaavassa merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi. Saaret Kuusiluoto, Lehmäsaari ja Nuottasaari on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi. Kaikki edellä mainitut saaret sijaitsevat Santahaminan läheisyydessä, 2. vaihemaakuntakaavassa osoitetun (me-pu) Puolustusvoimien melualueen (LAeq 7-22 yli 55 dB) rajauksen sisäpuolella. Saarista Nuottasaari, Lehmäsaari ja Hintholma sijoittuvat lisäksi Santahaminan suoja-alueen rajauksen sisäpuolelle.

Asiassa on Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko yleiskaavaratkaisussa saarien Hintholma, Neitsytsaari, Hernesaari, Kuusiluoto, Lehmäsaari ja Nuottasaari osalta otettu riittävällä tavalla huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeiden turvaamista koskevat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.2 erityistavoitteiden mukaan alueiden käytön suunnittelussa on otettava huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeet ja turvattava riittävät alueelliset edellytykset varuskunnille, ampuma- ja harjoitusalueille, varikkotoiminnalle sekä muille maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toimintamahdollisuuksille.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ohjaavat ensisijaisesti maakuntakaavoitusta. Koska kysymyksessä oleville saarille ei ole osoitettu voimassa olevissa maakuntakaavoissa käyttötarkoitusta, maakuntakaavat eivät tässä tapauksessa ohjaa saarten yksityiskohtaisempaa suunnittelua. Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan myös muussa alueiden käytön suunnittelussa kuitenkin on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Kysymyksessä olevat saaret sijaitsevat Santahaminan läheisyydessä ja saaret ovat lisäksi Puolustusvoimien käytössä, mistä johtuen saarille osoitettavaa maankäyttöä suunniteltaessa on otettava huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toimintaedellytysten turvaaminen. Arvioitaessa yleiskaavaratkaisusta saarien käytölle ja maanpuolustuksen toimintaedellytyksille aiheutuvia vaikutuksia on kuitenkin otettava huomioon, että yleiskaavassa merellisen virkistyksen ja matkailun alueeksi ja virkistys- ja viheralueeksi osoitettujen saarten käyttäminen virkistys- tai matkailukäyttöä palvelevaan rakentamiseen edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Yleiskaavaratkaisulla ei siten ole ratkaistu saarten käyttöä tavalla, joka välittömästi vaikuttaisi saarten käyttöön tai puolustusvoimien ja rajavalvonnan toimintaedellytyksiin. Maanpuolustusta ja rajavalvontaa koskevat erityistavoitteet on otettava huomioon myös mahdollisessa saarien yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen saaria Hintholma, Neitsytsaari, Hernesaari, Kuusiluoto, Lehmäsaari ja Nuottasaari koskevilta osin ei ole perusteita.

1.6 Laajasalon alue (Laajasalo – Degerö Seura ry:n valitus)

Asiassa on tältä osin Laajasalo – Degerö Seura ry:n valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko Laajasalon Yliskylän itärannan alueelle, Stansvik-Tullisaaren alueelle sekä Kuukiventien alueelle yleiskaavassa osoitetussa maankäytössä otettu maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla huomioon maakuntakaavassa osoitetut virkistysalueet, viheryhteydet sekä Degerön kartanon rakennettu kulttuuriympäristö.

Degerön kartanon alue sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) osana kohdetta Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutus. Alue on osoitettu Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa merkinnällä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009).

Yleiskaavassa Degerön kartanon alue on osoitettu osin asuntovaltaiseksi A4-alueeksi ja osin virkistys- ja viheralueeksi. Alueen pohjoisosaan on osoitettu lisäksi asuntovaltaista A3-aluetta. Kysymyksessä olevat asuntorakentamisen merkinnät noudattavat yleiskaavan suunnittelutarkkuudella arvioituna alueellisilta rajauksiltaan jo toteutunutta rakentamista. Kun lisäksi otetaan huomioon, että Degerön kartanon alueen osoittaminen asuntovaltaiseksi A4-alueeksi merkitsee alueen rakentamistehokkuuden säilymistä likimäärin nykyisellään, yleiskaavan voidaan katsoa riittävällä tavalla turvaavan alueen kulttuuriympäristön arvojen huomioon ottamisen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.

Laajasalon alueelle osoitettu sijainniltaan ohjeellinen pikaraitiotiemerkintä on osa yleiskaavaratkaisussa esitettyä joukkoliikenteen runkoverkon kokonaisuutta. Kun otetaan huomioon yleiskaavan raideliikenneverkkoa koskevat selvitykset, alueen jo toteutunut tiivis rakentaminen sekä sijainti Helsingin kaupunkirakenteessa, pikaraitiotiemerkinnän osoittamista Laajasaloon ei ole pidettävä maakuntakaavan vastaisena tai muillakaan yhdistyksen valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastaisena.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen Yliskylän itärannan alueen, Stansvik-Tullisaaren alueen tai Kuukiventien alueen osalta ei ole perusteita.

1.7 Uudenmaan maakuntakaavoissa osoitettujen virkistysaluevarauksien ja viheryhteyksien sekä Helsingin viheralueverkoston säilyminen ja luontoarvojen huomioon ottaminen (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin valitus)

Virkistys- ja viheralueita sekä viheryhteyksiä koskevat yleiskaavamääräykset

Yleiskaavan virkistys- ja viheralueita koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään merkittävänä virkistys-, ulkoilu-, liikunta-, luonto- ja kulttuurialueena, joka kytkeytyy seudulliseen viherverkostoon ja merelliseen virkistysvyöhykkeeseen. Virkistys- ja viheralueiden kehittämisessä huomioidaan yleiskaavan teemakartalla esitetty metsäverkosto. Lähtökohtana on säilyttää verkoston metsäinen luonne.

Lisäksi sekä virkistys- ja viheralueita että merellisen virkistyksen ja matkailun alueita koskee kaavamääräys, jonka mukaan suunnittelussa tulee turvata kulttuurihistoriallisten ja maisemallisten arvojen säilyminen sekä ottaa huomioon ja turvata luonnon monimuotoisuuden, ekosysteemipalvelujen kehittämisen, luonnonsuojelun ja ekologisen verkoston sekä metsäverkoston kannalta tärkeät alueet.

Yleiskaavan viheryhteys-merkinnällä osoitetaan laajojen virkistysalueiden välinen, sijainniltaan ohjeellinen yhteys, viherakseli tai puistojen sarja, joka palvelee virkistys- ja/tai ekologisena yhteytenä. Alueiden suunnittelussa viheralueet tulee liittää luontevasti toisiinsa. Kulttuuri-, maisema- ja luontoarvojen säilyminen, viheryhteyksien yhtenäisyys ja jatkuvuus on otettava huomioon. Yhteyden luonne voi vaihdella rakennetusta puistomaiseen ja luonnonmukaiseen. Tarvittaessa rakennetaan vihersiltoja tai -alikulkuja.

Koko yleiskaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen niin, että syntyy toimiva kaupunkirakenne. Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata.

Koko yleiskaava-aluetta koskee edelleen kaavamääräys, jonka mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015-2014 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kaupunkiluonto-teemakartalta. Virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeät alueet ja turvattava arvojen säilyminen.

Yleiskaavan rantaviiva on koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan ohjeellinen. Rannat suunnitellaan julkisina uusilla rakentamisalueilla.

Uudenmaan maakuntakaavan virkistysalueita ja viheryhteyksiä koskevat suunnittelumääräykset

Uudenmaan maakuntakaavan virkistysaluetta koskevan merkinnän kuvauksen mukaan merkinnällä osoitetaan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetut alueet. Merkintä sisältää virkistysalueella olemassa olevat sekä yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeelliset kokoojakadut ja vastaavat yhdystiet. Merkintään liittyy MRL 33 §:n 1 momentin nojalla rakentamisrajoitus.

Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava virkistyskäyttöedellytyksien säilyminen, alueen saavutettavuus, riittävä palvelu- ja varustetaso sekä ympäristöarvot ja osoitettava maakuntakaavakartalle merkittyjen ulkoilureittien jatkuvuus virkistysalueella. Virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta. Virkistysalueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa vaikutusten arvioinnin perusteella yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta tarpeellisia paikallisia väyliä ja yhdyskuntateknisen huollon laitteita ja rakenteita. Välttämättömien väylien suunnittelussa on turvattava virkistysyhteyksien mahdollisimman esteetön ja turvallinen jatkuminen.

Uudenmaan maakuntakaavan viheryhteystarve-merkinnällä osoitetaan virkistysalueverkostoon ja ekologiseen verkostoon kuuluvat viheryhteydet ja -alueet. Viheryhteyksiä koskevan suunnittelumääräyksen mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava siitä, että merkinnällä osoitettu yhteys säilyy tai toteutuu tavalla, joka turvaa virkistys- ja ulkoilumahdollisuudet, alueen maisema-arvot, arvokkaiden luontokohteiden säilymisen sekä lajiston liikkumismahdollisuudet. Viheryhteyden mitoituksessa on kiinnitettävä huomiota yhteyden merkitykseen ekologisen verkoston osana sekä seudullisten ja paikallisten virkistystarpeiden yhteensovittamiseen siten, että olemassa olevat virkistykseen varatut tai siihen soveltuvat rakentamattomat alueet varataan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa mahdollisuuksien mukaan virkistyskäyttöön.

Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa suunnittelun lähtökohtana on ollut Uudenmaan maakuntakaavan viherjärjestelmä, joka on pääsääntöisesti jäänyt voimaan. Muutoksia on tehty ainoastaan niiltä osin kuin taajamatoimintojen alueisiin tehdyt muutokset ovat edellyttäneet uudelleentarkastelua.

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja sen asiakumppanin valituksesta ratkaistavana, turvaako yleiskaava Uudenmaan maakuntakaavoissa osoitettujen virkistysaluevarauksien ja viheryhteyksien sekä Helsingin viheralueverkoston säilymisen ja luontoarvojen huomioon ottamisen maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyllä tavalla. Valituksessa on muun ohella esitetty, että yleiskaavassa osoitetut uudet rakentamisalueet mahdollistavat Helsingin viheralueverkoston olennaisen heikentymisen ja että yleiskaava ei sen esittämistapa ja viheryhteyksiä koskevan kaavamääräyksen sisältö huomioon ottaen riittävällä tavalla turvaa Uudenmaan maakuntakaavoissa osoitettujen virkistysaluevarauksien ja viheryhteyksien säilymistä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Yleiskaavan pääkartalla on osoitettu virkistys- ja viheralueet sekä sijainniltaan ohjeelliset viheryhteydet. Pääkarttaa täydentävät Kaupunkiluonto-teemakartta, jossa on esitetty kaupunkiluonnon ydinalueet ja ekologiset yhteydet, sekä Virkistys- ja viheralueverkosto 2050 -teemakartta, jossa on esitetty vihersormet ja laajat viheralueet sekä viheryhteydet. Koska mainitut teemakartat eivät ole näiltä osin oikeusvaikutteisia, kaavaratkaisun lainmukaisuutta on virkistys- ja viheralueiden sekä viheryhteyksien osalta arvioitava ensisijaisesti yleiskaavan pääkartalla esitettyjen merkintöjen ja niihin liittyvien kaavamääräyksien perusteella. Asian tarkastelussa korkeimmassa hallinto-oikeudessa on tältä osin otettu huomioon erityisesti yhdistysten toimittamassa kartta-aineistossa osoitetut alueet.

Uudenmaan maakuntakaavan kaavaselostuksessa todetaan, että maakuntakaavan viherverkosto rakentuu pääkaupunkiseudun keskeiseltä alueelta lähtevistä, keskuspuistotyyppisistä virkistysalueista ja niitä yhdistävistä viheryhteyksistä. Yleiskaavassa esitetyt säteittäiset laajat viheralueet eli vihersormet vastaavat pääosin maakuntakaavoissa esitettyjä alueita, mutta yleiskaavaratkaisu mahdollistaa maakuntakaavoissa osoitetun viherjärjestelmän kaventumisen joillakin alueilla. Maakuntakaavoissa esitetyt poikittaiset viheryhteystarpeet on osoitettu yleiskaavassa sijainniltaan ohjeellisina viheryhteyksinä.

Yleiskaavan luontovaikutusten arvioinnissa on tarkasteltu kaava-alueen ekologiseen verkostoon kohdistuvia vaikutuksia ja merkittävimmäksi vaikutukseksi on arvioitu Keskuspuiston ekologisen yhteyden kapeneminen. Hallinto-oikeus on kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Keskuspuistoon Hämeenlinnanväylän itäpuolelle osoitettujen C2-merkintöjen osalta, ja korkein hallinto-oikeus on jäljempänä kohdassa 1.8.2 mainituin perustein pysyttänyt hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen tältä osin. Muita luontovaikutusten arvioinnissa erityisesti mainittuja alueita ovat Vantaanjokilaakso, jolle kohdistuvat rakentamisen aikaiset vaikutukset on arvioitu merkittäviksi, sekä Maunulan ja Oulunkylän välinen poikittainen yhteys, jolle kohdistuvat rakentamisen aikaiset vaikutukset on yhteyden kapeuden vuoksi myös arvioitu merkittäviksi.

Asian arvioinnissa on tältä osin huomioitava Helsingin erityispiirteet, kuten tiivis ja jo suurelta osin rakentunut kaupunkirakenne sekä valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, jotka virkistyskäyttöön soveltuvien alueiden ja viheralueverkoston jatkuvuuden turvaamisen ohella edellyttävät myös yhdyskuntarakenteen tiivistämistä. Kaupunkirakenteen sisälle sijoittuvalle ekologiselle verkostolle ei siten voida asettaa täysin samoja vaatimuksia kuin esimerkiksi harvaanasutulla seudulla.

Yleiskaavan esittämistavasta johtuen yksityiskohtaiseen suunnitteluun jää tavanomaista enemmän liikkumavaraa vierekkäisten, eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäytön yhteensovittamisessa. Yleiskaavassa sijainniltaan ohjeellisina osoitettujen viheryhteyksien jatkuvuuden turvaaminen edellyttää lisäksi asemakaavoitusvaiheessa tapahtuvaa yhteensovittamista eri kaava-alueiden välillä. Kokonaisuutena arvioiden yleiskaavaratkaisun voi kuitenkin katsoa riittävällä tavalla turvaavan maakuntakaavassa osoitettujen seudullisten viheralueiden säilymisen ja jatkuvuuden sekä poikittaisten viheryhteyksien jatkumisen siten kuin paikalliset olosuhteet huomioon ottaen voidaan perustellusti edellyttää. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava, täyttääkö asemakaavaratkaisu kunkin yksittäisen alueen osalta luontoympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen.

Kun lisäksi otetaan huomioon yleiskaavan viheryhteyksiä ja luontoarvojen huomioon ottamista sekä ranta-alueiden rakentamista koskevat kaavamääräykset kokonaisuudessaan, yleiskaavan on katsottava riittävässä määrin turvaavan maakuntakaavoissa osoitettujen virkistysaluevarauksien ja viheryhteystarpeiden huomioon ottamisen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseenUudenmaan maakuntakaavoissa osoitettujen virkistysaluevarauksien ja viheryhteyksien sekä Helsingin viheralueverkoston säilymistä ja luontoarvojen huomioon ottamista koskevilta osin ei ole perusteita.

1.8 Helsingin kaupunginhallituksen valitus

1.8.1 Kaupunkibulevardit

Asiassa on Helsingin kaupunginhallituksen valituksen johdosta ratkaistavana, onko yleiskaavaratkaisu Länsiväylää, Turunväylää, Hämeenlinnanväylää ja Lahdenväylää koskevien kaupunkibulevardimerkintöjen osalta perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutustenarviointeihin ja onko yleiskaavassa esitetty Uudenmaan maakuntakaavan moottoriväyliä koskevassa suunnittelumääräyksessä tarkoitetut riittävät perusteet osoittaa mainitut tieyhteydet teknisesti tai toiminnallisesti alemmanluokkaisena.

Kaupunkibulevardi-merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymys on liikenneväylästä, jota kehitetään osana laadukasta urbaania kaupunkiympäristöä tiivistettävässä kaupunkirakenteessa. Kaupunkibulevardi palvelee autoilijoita, joukkoliikennettä, kävelijöitä ja pyöräilijöitä. Pituus ja liittymäratkaisut ratkaistaan tarkemmassa suunnittelussa. Kaupunkibulevardien toteuttaminen merkitsisi siten maakuntakaavassa moottoriväylinä osoitettujen tieyhteyksien toteuttamista maakuntakaavassa tarkoitetulla tavalla toiminnallisesti alemmanasteisina.

Kaupunkibulevardien toteuttamisen vaikutuksia on yleiskaavaa laadittaessa arvioitu muiden ohella kaupunkibulevardien tavoitelähtöisessä vaikutustenarvioinnissa, kaupunkibulevardien seudulliset vaikutukset -selvityksessä sekä Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardi -liikenneselvityksessä. Mainittujen selvitysten keskeinen sisältö on esitetty hallinto-oikeuden päätöksen kohdassa 7.3.11.1. Kun otetaan huomioon kysymyksessä olevien liikenneväylien keskeinen merkitys pääkaupunkiseudun liikennejärjestelmässä sekä se, että Helsingin seudun tieverkon arviointi valtakunnallisen liikenteen näkökulmasta -selvityksen perusteella Kehä I:n sisäpuolisista jaksoista pitkämatkaisen liikenteen kannalta tärkeimmät liikenneväylät ovat Länsiväylä, Turunväylä, Hämeenlinnanväylä ja Lahdenväylä, yleiskaavaratkaisua koskevissa selvityksissä on tullut tarkastella myös bulevardiratkaisujen vaikutuksia seudulliseen ja valtakunnalliseen liikenteeseen.

Vuonna 2015 laaditussa Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelmassa (HLJ 2015) Länsiväylän, Turunväylän, Hämeenlinnanväylän ja Lahdenväylän Kehä I:n sisäpuoliset osuudet on osoitettu nykyisiä moottoriväyliä toiminnallisesti alemmanasteisina kaupunkimaisina pääväylinä. HLJ 2015:ssa kuitenkin todetaan, että kaupunkibulevardien suunnittelua ei HLJ 2015 -prosessin aikana ollut toteutettu sillä tarkkuudella, että ne olisi voitu huomioida suunnitelman valmistelussa. Mainittu suunnitelma ei näin ollen eikä muutoinkaan sellaisenaan voi olla peruste poiketa voimassa olevan maakuntakaavan maankäyttöratkaisusta. Kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia on siten arvioitava ensisijaisesti kaavaa laadittaessa tehtyjen selvitysten perusteella.

Yleiskaavaa laadittaessa tehtyjen selvitysten perusteella kaupunkibulevardit vähentäisivät sisääntuloväylien autoliikennekapasiteettia, jolloin liikenneverkon kuormitus kasvaisi ja matka-ajat Helsingin ulkopuolelta kantakaupunkiin henkilöautolla pitenisivät 5–20 prosenttia aamun huipputunteina. Tavaraliikenteen kannalta bulevardien on todettu pidentävän matka-aikoja. Linja-autoliikenteen osalta haasteet liittyvät ajoaikojen ennustettavuuteen ja luotettavuuteen. Kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia koskevassa selvityksessä on edelleen todettu, että kaupunkibulevardeilla, sisältäen sekä niiden mahdollistaman maankäytön lisäyksen että autoliikenteen kapasiteetin vähentämisen ja joukkoliikenteen lisäyksen, on Helsingin työssäkäyntialueen ennustemallijärjestelmän mekanismeihin seuraavat liikenteelliset päävaikutukset: kantakaupunkiin muulta seudulta suuntautuva ajoneuvoliikenne ruuhkautuu, liikenne suuntautuu uudelleen ja matkat siirtyvät kävelyyn, pyöräilyyn ja joukkoliikenteeseen.

Keskeisiä keinoja liikenteen ruuhkautumisen estämisen ja siten bulevardien seudullisten vaikutusten lieventämisen kannalta ovat selvitysten perusteella ajoneuvoliikenteen hinnoittelun käyttöönotto sekä vahva panostus joukkoliikenteeseen. Kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia koskevan selvityksen mukaan selvityksessä esitetyn kaltaista ruuhkautumista on lisäksi mahdollista lieventää edelleen muun ohella liikennepolitiikan keinoilla, liikennejärjestelmäsuunnittelulla, sektorien välisellä yhteistyöllä, liityntäpysäköintimahdollisuuksia parantamalla sekä pienentämällä ruuhkahuippujen määrää muilla tekijöillä, kuten työaikojen porrastaminen ja etätyö.

Kaupunkibulevardeja koskeva tavoitelähtöinen vaikutustenarviointi sekä kaupunkibulevardien seudullisia vaikutuksia koskeva selvitys pohjautuvat vuonna 2015 laaditun Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelman mukaisiin lähtöoletuksiin, joiden mukaan seudulla on muun muassa käytössä ajoneuvoliikenteen hinnoittelu. Yleiskaavan toteuttaminen ei kaavaselostuksen mukaan kuitenkaan edellytä tiemaksujen käyttöönottoa. Yleiskaavassa ei ole myöskään määräyksiä, jotka varmistaisivat raideyhteyden toteutumisen yhtäaikaisesti kaupunkibulevardien toteuttamisen ja niihin liittyvän asuinrakentamisen kanssa. Muut selvityksissä esitetyt keinot autoliikenteen vähentämiseen ja liikenteen ruuhkautumisen välttämiseen ovat pääosin sellaisia, ettei niitä voida kaavoituksella ratkaista.

Yleiskaavaa hyväksyttäessä käytössä olleiden selvitysten perusteella jää edellä mainitut seikat huomioon ottaen epäselväksi, kuinka kysymyksessä olevien väylien bulevardisointi vaikuttaisi maakuntakaavassa moottoriväyliksi merkittyjen teiden toimivuuteen siinä tilanteessa, että selvitysten lähtöoletuksina olleet, ajoneuvoliikenteen ruuhkautumista lieventävät seikat, jäisivät toteutumatta. Vaikutustenarvointiin liittyvät epävarmuudet korostuvat erityisesti siinä tilanteessa, kun kaikki yleiskaavassa kaupunkibulevardeiksi osoitetut väylät on toteutettu. Kaavaratkaisun toteuttamiskelpoisuuteen liittyvät epävarmuustekijät huomioon ottaen ei myöskään voida katsoa, että yleiskaavaa laadittaessa olisi esitetty maakuntakaavan suunnittelumääräyksen edellyttämällä tavalla riittävät perusteet osoittaa maakuntakaavassa moottoriväyliksi osoitetut tieyhteydet Länsiväylä, Turunväylä, Hämeenlinnanväylä ja Lahdenväylä toiminnallisesti alemmanasteisina kaupunkibulevardeina.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita lopputulokseltaan muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä, jolla on kumottu Länsiväylää, Turunväylää, Hämeenlinnanväylää ja Lahdenväylää koskevat kaupunkibulevardimerkinnät sekä mainittujen väylien varrelle rajautuvat C2-, A1-, A2- ja A3-alueet.

1.8.2 Keskuspuisto

Keskuspuistoon Hämeenlinnanväylän itäpuolelle, Hakamäentien ja Kehä I:n väliselle noin kolmen kilometrin pituiselle osuudelle, on osoitettu yleiskaavassa nauhamainen C2-vyöhyke. Mainittu Keskuspuiston alue on osoitettu Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi.

Asiassa on Helsingin kaupunginhallituksen valituksen johdosta ratkaistavana, onko yleiskaavaratkaisu Keskuspuistoon osoitetun C2-alueen osalta perustunut riittäviin selvityksiin ja vaikutustenarviointeihin, ja onko Uudenmaan maakuntakaavan ohjausvaikutus tältä osin otettu maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla huomioon.

Keskuspuisto on kaavaselostuksen ja muun asiassa esitetyn selvityksen perusteella yksi Helsingin keskeisimmistä virkistysalueista. Yleiskaavan luontovaikutusten arvioinnista käy lisäksi ilmi, että Keskuspuiston vihersormi on yhtenäisyytensä ja leveytensä vuoksi Helsingin keskusta-alueen merkittävimpiä vihervyöhykkeitä. Luontovaikutusten arvioinnin mukaan yleiskaavassa osoitettu rakentaminen muun ohella kaventaisi Keskuspuiston viherkäytävän toiminnallista leveyttä sekä pienentäisi selvästi Keskuspuiston metsäaluetta.

Hallinto-oikeus on kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Hämeenlinnanväylän kaupunkibulevardin sekä siihen rajautuvien C2-, A2- ja A3-merkintöjen osalta bulevardin molemmilta puolilta yhden pikselin eli 100 metrin levyiseltä alueelta. Korkein hallinto-oikeus on edellä kohdassa 1.8.1 mainituin perustein pysyttänyt hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen tältä osin. Nyt kysymyksessä olevat rakentamisalueet sijoittuisivat siten maakuntakaavassa osoitetulle virkistysalueelle ja erilleen muusta taajamarakenteesta. Kun lisäksi otetaan huomioon Keskuspuiston merkitys virkistys- ja viheralueena sekä C2-merkinnällä alueelle osoitetun rakentamisen tehokkuus, kysymyksessä olevaa yleiskaavaratkaisua ei voida pitää maakuntakaavassa osoitetun maankäytön täsmentymisenä tai hyväksyttävänä poikkeamisena maakuntakaavasta. Kaupunginhallituksen valituksessa mainittua ja kaavaselostukseen sisällytettyä Keskuspuiston länsireunan toiminnallista ja maisemallista tarkastelua ei sen yleispiirteisyys huomioon ottaen voida pitää perusteena arvioida asiaa toisin.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Keskuspuistoon, Keskuspuiston länsireunaan ja Hämeenlinnanväylän itäpuolelle osoitettujen C2-merkintöjen osalta.

1.8.3 Vartiosaari

Vartiosaaren keskiosaan on yleiskaavassa osoitettu asuntovaltainen alue A2- ja A3-merkinnöillä, jotka ulottuvat paikoin rantaan asti. A2-alueen läpi kulkevat sijainniltaan ohjeellisina osoitetut pikaraitiotie- ja baanaverkkomerkinnät. Vartiosaaren rantavyöhyke on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi.

Asiassa on kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana, onko Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaava ollut Vartiosaaren alueen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa.

Vartiosaaren alue on osoitettu 2. vaihemaakuntakaavassa niin sanotuksi valkoiseksi alueeksi, jolle ei ole maakuntakaavassa osoitettu aluevarausmerkinnällä erityistä käyttötarkoitusta. Nämä alueet ovat pääasiassa maa- ja metsätalousalueita maaseudulla ja saaristossa. Valkoisille alueille voi sijoittua paikallisesti merkittävää maankäyttöä, ja niiden suunnittelusta päättää kunta. Se, ovatko maankäyttö ja sen vaikutukset paikallisia vai maakunnallisia, on aina arvioitava tapauskohtaisesti sekä suunnittelualueesta että sille suunniteltavasta maankäytöstä riippuen. Kunnan on alueen käytöstä päättäessään otettava huomioon maakuntakaavassa alueelle esitetyt ominaisuusmerkinnät suunnittelumääräyksineen.

Helsingin seudun valkoisia alueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue on tarkoitettu ensisijaisesti maa- ja metsätalouden ja niitä tukevien sivuelinkeinojen käyttöön. Alueelle suuntautuvaa asuin- ja työpaikkarakentamista on ohjattava taajamatoimintojen alueelle ja kyliin. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa voidaan alueelle osoittaa muutakin vaikutuksiltaan paikallisesti merkittävää maankäyttöä. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on selvitettävä ja otettava huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteet sekä maa- ja metsätaloudellisesti, ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät pelto-, metsä- ja muut luontoalueet ja vältettävä niiden tarpeetonta pirstomista.

Vartiosaaren alue on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu lisäksi ominaisuusmerkinnällä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009). Vartiosaari sisältyy Museoviraston laatimaan inventointiin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) osana kohdetta Helsingin höyrylaivareittien kesähuvila-asutus. Vartiosaaren huvila-alue koostuu rantoja kiertävästä pääosin 1900-luvun alun kesäkoti- ja huvila-asutuksesta sekä saaren sisäosien vanhasta pienimuotoisesta maatalousalueesta.

Yleiskaavassa saaren keskiosaan osoitettujen asuntovaltaisten alueiden korttelitehokkuus on A2-alueella pääasiassa 1,0–2,0 ja A3-alueella pääasiassa 0,4–1,2. Perustellusti korttelikohtainen tehokkuus voi olla näitä suurempikin. Alueiden pinta-alasta 60 prosenttia tai enemmän on korttelimaata. Kaavaselostuksen mukaan suunnittelu on Vartiosaaren osalta edennyt osayleiskaavavaiheeseen ja osayleiskaavatyössä Vartiosaareen on suunniteltu raideliikenteen piiriin tukeutuva 5 000–7 000 asukkaan asuntoalue. Osayleiskaavan selvitysaineisto on yleiskaavan kaavaselostuksen mukaan otettu huomioon myös yleiskaavassa.

Kun otetaan huomioon Vartiosaareen suunnitellun uuden rakentamisen määrä sekä alueen sijainti Helsingin kaupunkirakenteessa, yleiskaavassa suunniteltua rakentamista ja muuta maankäyttöä on pidettävä vaikutuksiltaan paikallisesti merkittävänä. Helsingin seudun valkoisia alueita koskevan maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueelle suuntautuvaa asuinrakentamista olisi kuitenkin ensisijaisesti ohjattava taajamatoimintojen alueille ja kyliin. Vartiosaareen osoitettu maankäyttö merkitsee uuden kerrostalovaltaisen asuinalueen muodostumista erilleen maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueiksi osoitetuista ja kaavassa tiivistettäviksi tarkoitetuista alueista, joita Vartiosaaren lähialueilla sijaitsevista alueista ovat muun ohella Laajasalo, Yliskylä, Herttoniemi, Itäkeskus, Rastila ja Vuosaari. Maakuntakaavassa ei ole osoitettu myöskään liikenteen yhteystarvetta Vartiosaareen. Maakuntakaavaratkaisun tavoitteena on näin ollen ollut yhdyskuntarakenteen tiivistäminen muualle kuin kysymyksessä olevalle Vartiosaaren alueelle, eikä Vartiosaaren aluetta ole siten tarkoitettu osoittaa maakuntakaavassa tehokkaaseen rakentamiseen.

Maakuntakaavan kulttuuriympäristön vaalimista koskeva ominaisuusmerkintä ei edellytä alueen jättämistä kokonaan uudesta rakentamisesta vapaaksi. Maankäytössä on kuitenkin turvattava alueen keskeisten arvojen säilyminen, minkä on lähtökohtaisesti katsottava asettavan rajoituksia alueen osoittamiselle mitoitukseltaan tehokkaaseen rakentamiseen.

Vartiosaareen A2- ja A3-merkinnöillä osoitettu rakentamisen mitoitus on korkea, kun otetaan huomioon koko saaren aluetta koskeva RKY-ominaisuusmerkintä ja erityisesti saaren ominaispiirteet väljästi rakennettuna huvila-alueena. Yleiskaavassa osoitetut rakentamisalueet sijoittuvat lisäksi laajalle osalle saarta. Osayleiskaavan vaikutusten arvioinnin perusteella Vartiosaareen suunniteltu rakentaminen merkitsisi, että vain pieni osa saaren ranta-alueista voidaan säilyttää maisemakuvaltaan entisellään ja että saari muuttuu huvila-alueesta urbaaniksi kerrostalovaltaiseksi alueeksi.

Kun otetaan huomioon, ettei yleiskaavan laatimista ohjaavan Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan tarkoituksena ole ollut osoittaa Vartiosaaren aluetta tehokkaaseen rakentamiseen, sekä lisäksi se, että yleiskaavassa Vartiosaareen osoitettu rakentaminen tulisi asiassa esitetyn selvityksen perusteella olennaisesti vaikuttamaan Vartiosaaren RKY-ominaisuusmerkinnällä suojattuihin kulttuuriympäristöarvoihin, maakuntakaavan ei voida katsoa olleen Vartiosaaren osalta maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Vartiosaaren osalta.

1.8.4 Ramsinniemi

Ramsinniemen keskiosaan on yleiskaavassa osoitettu asuntovaltainen A2-alue, jonka läpi kulkevat sijainniltaan ohjeellisina osoitetut pikaraitiotie- ja baanaverkkomerkinnät. Muilta osin Ramsinniemi on osoitettu virkistys- ja viheralueeksi.

Asiassa on kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana, onko Uudenmaan maakuntakaava ollut Ramsinniemen alueen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa.

Ramsinniemen alue on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu niemen koillisosassa sijaitsevan Rastasniemen osalta luonnonsuojelualueeksi ja muilta osin virkistysalueeksi. Yleiskaavan luontovaikutusten arvioinnissa on todettu, että yleiskaavan merkittävimpiin vaikutuksiin lukeutuvat vaikutukset Ramsinniemessä. Ramsinniemi on arvioinnin mukaan yksi kaupungin yhtenäisenä säilyneistä metsäalueista, se on myös linnustollisesti arvokas ja alueella on tehty runsaasti havaintoja silmällä pidettävistä kääpälajeista.

Asuntovaltaisia A2-alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan alueiden korttelitehokkuus on pääasiassa 1,0–2,0. Perustellusti korttelitehokkuus voi olla tätä suurempikin. Alueen pinta-alasta keskimäärin 60 % tai enemmän on korttelimaata. Kun otetaan huomioon, että yleiskaavassa osoitettu rakentaminen tulisi sijoittumaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi ja osin luonnonsuojelualueeksi osoitetulle alueelle, maakuntakaavassa tiivistettäväksi osoitettujen alueiden ulkopuolelle sekä alueelle osoitetun rakentamisen tehokkuus, kysymyksessä olevaa yleiskaavaratkaisua ei voida pitää maakuntakaavassa osoitetun maankäytön täsmentymisenä tai hyväksyttävänä poikkeamisena maakuntakaavasta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Ramsinniemeä koskevilta osin.

1.8.5 Ilmalan varikkoalue

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Ilmalan varikkoalueen itäpuolelle Hakamäentien, Veturitien, pääradan ja Käpylän aseman väliin osoitetun C2-merkinnän osalta.

1.8.6 Pitäjänmäen kaupunginosassa Pajamäen alueella sijaitsevan Teknos Oy:n tehdasalueen etelänpuoleinen A1-merkintä ja tehdasaluetta ympäröivä C1-merkintä

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen Pitäjänmäen kaupunginosassa Pajamäen alueella sijaitsevan Teknos Oy:n tehdasalueen eteläpuoleisen A1-merkinnän ja tehdasaluetta ympäröivän C1-merkinnän osalta.

1.9 Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, hallinto-oikeus on voinut hylätä A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen tältä osin ei ole perusteita.

Asian laatuun ja osaksi asian lopputulokseen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, hallinto-oikeus on voinut hylätä G:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Malmin lentoaseman ystävät ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen näiltä osin ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikuluvaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian laatuun ja tulkinnanvaraisuuteen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, G:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, ja Malmin lentoaseman ystävät ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Äänestyslausunnot

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Mika Seppälän äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Riitta Mutikainen yhtyi:

"Hylkään G:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta tältä osin.

Muiden valitusten osalta lausun kuten enemmistö.

Perustelut G:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen osalta

Muutoksenhakijat ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin yleiskaavassa on osoitettu asuntovaltainen alue (Uusipellon A2-alue) ja kaksi pikaraitiotietä Tuomarinkylän kartanon alueelle. Vaatimuksensa tueksi he ovat muun ohella esittäneet, että koko kartanoalue on maakuntakaavassa virkistysaluetta. Virkistysalueen raja noudattaa nykyistä rakennetun ja rakentamattoman alueen rajaa. Lisäksi kartanoalue on merkitty valtakunnallisesti arvokkaaksi kulttuuriympäristöksi ja valtakunnallisesti arvokkaaksi maisema-alueeksi. Edelleen valituksessa katsotaan, että noin 3 800–7 500 asukkaan taajaman osoittaminen on maakuntakaavan vastaista sekä ristiriidassa kartanoalueen ympäristöarvojen ja käytön kanssa. Valituksen mukaan yleiskaava estää alueella olevan ratsastuskeskuksen kehittämisen.

Yhdyn enemmistön perusteluihin kohdassa 1.3 muutoin, mutta kohdassa oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset totean yleiskaavassa osoitettua Uusipellon A2-aluetta koskien seuraavaa:

Kysymyksessä oleva Uusipellon A2-alue ulottuu Tuomarinkylän kartanon RKY-rajauksen alueelle sen lounaisosassa ja supistaa tältä osin kartanoalueeseen liittyviä avoimia peltoalueita. Aluevaraus A2 ei kuitenkaan ole esteenä RKY-alueen kohdekuvauksessa mainittujen rakennusten ja niiden pihapiirin arvon säilymiselle omana erillisenä kokonaisuutenaan. Aluevaraus A2 ei myöskään sulje Vantaanjokilaakson valtakunnallisesti arvokkaaseen maisemakokonaisuuteen kuuluvia Vantaanjokeen rajautuvia peltoaukeita tai avoimia jokimaisemia. Arvioitaessa A2-alueen merkitystä näiltä osin on lisäksi otettava huomioon, että yleiskaavassa on koko kaava-aluetta koskien annettu kaavamääräys, jonka mukaan valtakunnallisesti merkittävät maisema- ja kulttuuriympäristöt on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kulttuuriympäristöt-teemakartalta. Yleiskaavassa osoitetut A2-alueet käsittävät asumisen lisäksi myös puistojen, virkistys- ja liikuntapalveluiden sekä lähipalveluiden alueet. Rakennusoikeuden mitoitus on lisäksi asemakaavoituksen yhteydessä tehtävässä tarkemmassa jatkosuunnittelussa yhteensovitettava yleiskaavassa oikeusvaikutteiseksi määrättyjen RKY-merkintöjen ja maisema-aluemerkintöjen kanssa. Katson, että Tuomarinkylän alueelle luonteenomaisten kulttuurihistoriallisten ja maisemallisten piirteiden säilyminen on yleiskaavassa riittävästi varmistettu.

Muutoin on jo karttatarkastelun perusteella arvioitavissa, että kysymyksessä olevalla Uusipellon A2-alueella on merkitystä osana laajempaa yleiskaavallista maankäyttöratkaisua. Se muodostaa yleiskaavassa lähikeskukseksi osoitetun C3-alueen kanssa yhdessä kokonaisuuden, joka sijoittuu Tuusulanväylän välittömään läheisyyteen ja joukkoliikenteen kehittämistä varten osoitetun pikaraitiotieyhteyden solmukohtaan. Näistä liikenteen järjestämiseen liittyvistä syistä ja kun myös otetaan huomioon tavoite kaupunkirakenteen tiivistämiseen, A2-alueen osoittamiseen on ollut lähtökohtaisesti maankäytöllisesti hyväksyttävät perusteet.

Puheena oleva Uusipellon A2-aluevaraus sisältyy ainakin osittain Uudenmaan maakuntakaavassa virkistysalueeksi osoitettuun alueeseen. Kaava-asiakirjoista saatavan selvityksen ja kartta-aineiston perusteella on havaittavissa, että Uusipellon aluetta ei voida sen nykyinen käyttö ja alueen avoimuus huomioon ottaen pitää tällä hetkellä yleisen virkistyskäytön kannalta olennaisena virkistysreittejä lukuun ottamatta. Osa maakuntakaavan virkistysalueesta jää myös Tuusulantien vaikutusalueelle. Kuten olen jo edellä todennut, A2-alue käsittää myös muun ohella puisto- ja virkistyspalvelujen alueet. Asemakaavoituksessa on siten mahdollista osoittaa alueen nykyistä virkistyskäyttöä vastaavat riittävät kulkuyhteydet alueen kautta. Virkistysalueen supistuminen jää siten edellä oleva huomioon ottaen tosiasiassa nykytilaan nähden suhteellisen vähäiseksi. Virkistysalueen supistumisen merkitystä arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että keskeinen ja varsin laaja virkistysalueyhteys Vantaanjoenvarressa säilyy entisellään. Helsingin tiivistyvässä kaupunkirakenteessa virkistysalueen supistumista maakuntakaavaan verrattuna ei voida siten pitää tässä tapauksessa merkittävänä. Mainittujen seikkojen vuoksi yleiskaavaa ei voida pitää myöskään sillä perusteella lainvastaisena, että siinä ei olisi otettu riittävästi huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutusta."

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Kari Tornikosken äänestyslausunto Malmin lentoaseman alueen osalta:

"Siltä osin kuin asiassa on kysymys maakuntakaavassa tarkoitetuista edellytyksistä Malmin lentoaseman alueen osoittamiselle taajamatoimintojen alueeksi, olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Malmin lentoaseman alueen RKY-ominaisuusmerkinnän huomioon ottamisen osalta lausun seuraavaa:

Malmin lentoaseman alueen valtakunnallisesti merkittävät rakennetun kulttuuriympäristön arvot liittyvät alueen käyttöön pääkaupunkiseudun ensimmäisenä siviililentoliikenteen maalentoasemana. Koska Malmin lentoaseman alueen maakuntakaavassa osoitettu ensisijainen maankäyttömuoto on lentoliikennetoiminnan päättymisen jälkeen taajamatoimintojen alue, 2. vaihemaakuntakaavan kulttuuriympäristön vaalimista koskevan ominaisuusmerkinnän ei kuitenkaan voida tulkita edellyttävän alueen jättämistä kokonaan rakentamista vapaaksi, ja alueen ensisijaisen maankäyttömuodon muuttuminen taajamatoimintojen alueeksi myös väistämättä muuttaa alueen luonnetta ja ominaispiirteitä erityisesti lentokenttäkokonaisuuteen kuuluvien kiitoratojen ja niiden nykyisellään avoimen ympäristön osalta. Valtakunnallisessa inventoinnissa todetut alueen kulttuuriympäristön arvot on tästä huolimatta otettava alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa huomioon yhtenä alueen suunnittelun lähtökohtana, ja alueelle osoitettavassa maankäytössä on turvattava alueen keskeisten kulttuuriympäristöarvojen säilyminen. Kun otetaan huomioon, että RKY-ominaisuusmerkinnällä osoitettuun lentokenttäkokonaisuuteen kuuluvat tässä tapauksessa terminaali- ja lentokonehallirakennusten lisäksi myös kiitoradat, alueen keskeisten kulttuuriympäristön arvojen säilyttäminen tarkoittaa tässä tapauksessa rakennusten ohella myös kiitorata-alueen ja sen ominaispiirteiden huomioimista alueen suunnittelussa.

Yleiskaavassa C3- ja A2-merkinnöillä osoitetut rakentamisalueet kattavat valtaosan Malmin lentoaseman RKY-ominaisuusmerkinnällä osoitetusta alueesta. A2-alueiden korttelitehokkuus on kaavamääräyksen mukaan pääasiassa 1,0–2,0 ja perustellusti korttelitehokkuus voi olla tätä suurempikin. C3-alueet on niitä koskevan kaavamääräyksen mukaan toteutettava ympäristöään tehokkaampina.

Alueelle osoitetun rakentamisen mitoitus on alueen RKY-ominaisuusmerkintä huomioon ottaen korkea, ja Malmin lentoaseman alueelle osoitettu uusi rakentaminen tulisi muuttamaan alueen luonnetta ja aiempaan lentoliikennetoimintaan liittyviä ominaispiirteitä olennaisesti. Vaikka yleiskaavan yleismääräys valtakunnallisesti merkittävien rakennettujen kulttuuriympäristöjen huomioon ottamisesta turvaa osaltaan alueen kulttuurihistoriallisten arvojen huomioon ottamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, yleiskaavan ohjausvaikutus kuitenkin toisaalta edellyttää myös sitä, että kaikille rakentamiseen tarkoitetuille alueille on voitava asemakaavaa laadittaessa osoittaa rakentamista yleiskaavassa osoitetussa laajuudessa ja yleiskaavassa osoitetulla mitoituksella. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon 2. vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräys, jonka mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot, jo yleiskaavaa laadittaessa on tullut riittävän yksityiskohtaisin selvityksin varmistaa, että alueelle osoitettu tehokas rakentaminen on yhteensovitettavissa alueen kulttuuriympäristöä koskevien arvojen kanssa tavalla, joka turvaa näiden arvojen säilymisen.

Yleiskaavan kaavaselostuksessa, Helsingin keskeisimmät maankäytön muutosalueet -selvityksessä, Mahdollisuuksien Malmi -selvityksessä tai muussakaan yleiskaavan selvitysaineistossa ei ole kattavasti arvioitu, millä tavoin Malmin lentoaseman alueelle osoitettu tehokas rakentaminen ja alueen kulttuuriympäristöä koskevat valtakunnalliset arvot ovat yhteensovitettavissa. Yleiskaavaa hyväksyttäessä käytettävissä olleen selvityksen perusteella ei näin ollen voida varmistua siitä, että yleiskaava Malmin lentoaseman aluetta koskevilta osin täyttäisi maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun rakennetun ympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen. Kun lisäksi otetaan huomioon, että yleiskaavan yleispiirteisestä ohjaustavasta johtuen myöskään yleiskaavan kaavamääräykset eivät tältä osin täsmällisesti ohjaa alueen yksityiskohtaisempaa suunnittelua, alueen arvojen turvaaminen jää yleiskaavaratkaisun perusteella riippumaan keskeisesti siitä, millainen asemakaava alueelle laaditaan.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen maakuntakaava ei ole Malmin lentoaseman alueelle osoitettujen rakentamisalueiden osalta ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Kaupunginvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset on näin ollen lainvastaisina kumottava Malmin lentoaseman RKY-aluerajauksen sisäpuolelle osoitettujen C3- ja A2-merkintöjen osalta."

Asian esittelijän oikeussihteeri Petri Hellsténin esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Kari Tornikosken äänestyslausunto.

Sisällysluettelo

 
Julkaistu 8.11.2018