KHO:2018:153

Asiakirjajulkisuus – Viestintäsuunnitelma – Kunnan viestintä – Yksityinen liikesalaisuus

Vuosikirjanumero: KHO:2018:153
Antopäivä: 13.11.2018
Taltionumero: 5246
Diaarinumero: 2309/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:153

Asiassa oli kysymys siitä, sisälsikö asiakirjapyynnön kohteena ollut yksityisen yhtiön kaupungin toimeksiannosta laatima kaupungin kehittämishanketta koskeva viestintäsuunnitelma julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja vai oliko se julkinen asiakirja.

Viranomaisen on julkisuuslain 20 §:n 2 momentin perusteella ja kunnan kuntalain 29 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin tiedotettava toiminnastaan. Tähän nähden yksityisen toimijan kunnan toimeksiannon perusteella laatiman viestintäsuunnitelman voidaan ainoastaan poikkeuksellisesti katsoa sisältävän suunnitelman laatijan yksityisiä liikesalaisuuksia tai muulla perusteella salassa pidettäviä tietoja.

Viestintäsuunnitelma ei sisältänyt yksittäin tai kokonaisuutena sellaisia suunnitelman laatimista, ideoita, strategioita, viestintämenetelmiä, viestinnän toteuttamista tai muitakaan seikkoja koskevia tietoja, jotka olisivat osoittaneet alan tavanomaisesta tieto- ja taitotasosta poikkeavaa erityistä innovatiivisuutta. Sen ei myöskään voitu arvioida poikkeavan erityisellä tavalla viranomaisten itsensä laatimista viestintäsuunnitelmista.

Arvioitaessa sitä, voitiinko viestintäsuunnitelman katsoa sisältävän laatijansa yksityisiä liikesalaisuuksia, oli lisäksi otettava huomioon, että kunnalla on lakisääteinen velvollisuus viestiä toiminnastaan ja että suunnitelma koski kaupungin oloissa erittäin merkittävää kehittämishanketta, johon sekä sinänsä että sitä koskevan viestinnän toteuttamiseen kohdistui huomattava yleinen tiedonsaanti-intressi. Viestintäsuunnitelman ei voitu katsoa sisältävän sen laatijan yksityisiä liikesalaisuuksia.

Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 §, 20 § 2 momentti ja 24 § 1 momentti 20 kohta

Kuntalaki (365/1995) 29 § 1 momentti
Kuntalaki (410/2015) 29 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 13.4.2017 nro 17/0201/2

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 13.4.2017 nro 17/0201/2

Asian aikaisempi käsittely

A on pyytänyt saada Turun kaupungilta jäljennöksen Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n (jäljempänä Ground) laatimasta Turun Kauppatorin uudistusta koskevasta viestintäsuunnitelmasta.

Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtaja on päätöksellään 18.5.2016 (§ 21) hylännyt A:n asiakirjapyynnön. Päätöksen perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Groundin laatima Kauppatorin viestintäsuunnitelma ei objektiivisesti arvioiden sisällä tietoja kaupungin tai muun julkisyhteisön tai viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta tai muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta. Tähän nähden Kauppatorin viestintäsuunnitelmaa ei ole pidettävä kaupungin kannalta Groundin esittämällä tavalla julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan nojalla salassa pidettävänä asiakirjana.

Kauppatorin viestintäsuunnitelma liittyy Groundin elinkeinotoimintaan. Nyt kysymyksessä oleva vuonna 2015 laadittu viestintäsuunnitelma-asiakirja sisältää Groundin elinkeinotoimintaan liittyviä viestintäpalveluprosesseja koskevia tietoja, tarjotun palvelun toimintamallin kuvausta, palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäistä työnjakoa sekä käytettäviä menetelmiä. Viestintäsuunnitelman joutuminen kilpailevien elinkeinonharjoittajien tietoon antaisi näille kilpailuetua. Ground haluaa pitää viestintäsuunnitelman salaisuutenaan ja yhtiöllä on objektiivisesti arvioiden salassapitointressi. Tähän nähden ja ottaen huomioon edellä mainitut seikat Kauppatorin viestintäsuunnitelmaa on pidettävä yhtiön kannalta liikesalaisuutena ja siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettävänä asiakirjana.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, paitsi muuta, mistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole kysymys, hylännyt A:n valituksen Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajan päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on tältä osin lausuttu seuraavaa:

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei julkisuus- tai muussa laissa toisin säädetä. Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Lain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen julkisuuslaissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta.

Liikesalaisuuden käsitettä ei ole määritelty julkisuuslaissa taikka muuallakaan lainsäädännössä. Hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan, että liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle.

Hallituksen esityksessä viitataan rikoslaissa käytettyyn yrityssalaisuuden käsitteeseen ja todetaan tältä osin, että yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapitointressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito.

Hallituksen esityksen mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa ei ole omaksuttu rikoslaissa käytettyä yrityssalaisuuden käsitettä sen vuoksi, että salassapito edellyttäisi rikoslaissa omaksutun määritelmän mukaan yrittäjän salassapitotahdon selvittämistä. Hallituksen esityksen mukaan momentin 20 kohta kokonaisuutena vastaa näine varauksineen yrityssalaisuuden käsitteen alaa. Momentin 20 kohtaa tulkittaessa tulee ottaa huomioon säännöksen tarkoitus, joka on yksityisen taloudellisen edun suojaaminen. Salassapitotahdon tarvetta tulee tarkastella sen elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, jonka liikesalaisuudesta asiassa on kysymys. Toiminnanharjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaisevaa, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset.

Asiassa saatu selvitys

Tietopyynnön kohde on Groundin Turun kaupungin toimeksiannosta laatima Turun kauppatorin uudistusta koskeva viestintäsuunnitelma.

Ground on Turun kaupungille asiakirjapyynnön johdosta antamassaan lausunnossa muun ohella todennut, että viestintäsuunnitelma alkuperäisessä laajuudessaan (vuodelta 2015) tulisi katsoa asiakirjaksi, joka sisältää tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Käytännössä aineiston rakenne, tuotantotapa, sisältö ja ammatillinen argumentointi ovat sellaista aineistoa, joka ulkopuolelle luovutettaessa voi olla Groundin elinkeinotoiminnalle vahingollista. Lausunnossa on todettu, että viestintäala on erittäin kilpailtu, ja tämäntyyppinen aineisto voi vääriin käsiin joutuessaan tulla kopioiduksi ja hyödynnetyksi. Käytännössä tilanne, jossa viestintäalalla toimivat tai sille pyrkivät voisivat pyytää julkisen sektorin toimijoilta alihankkijoiden niille toimittamia aineistoja rajattomasti, olisi selkeästi liike- ja ammattisalaisuuksien luovuttamista kilpaileville tahoille. Täten kyseinen tapa toimia tuottaisi elinkeinonharjoittajille taloudellista vahinkoa. Lausunnossa on todettu, että sen sijaan Groundin 18.1.2016 ohjausryhmän palaveria varten toimittaman lyhyen ppt-tiivistelmän voi toimittaa nähtäväksi sitä pyytäneelle henkilölle. Groundin mielestä tiivistelmän taustalla olevan laajemman aineiston luovuttaminen ulkopuoliselle voisi väärin käytettynä ja hyödynnettynä vahingoittaa Groundia ja sen kilpailukykyä.

Johtopäätökset

A:n pyytämän asiakirjan julkisuus ratkaistaan soveltamalla julkisuuslakia. Kauppatorin viestintäsuunnitelma liittyy Groundin elinkeinotoimintaan. Se koskee Kauppatorin uudistamiseen liittyvän viestinnän yksityiskohtaista järjestämistä. Asiakirja sisältää Groundin elinkeinotoimintaan liittyviä viestintäpalveluprosesseja koskevia tietoja, tarjotun palvelun toimintamallin kuvausta, palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäistä työnjakoa sekä käytettäviä menetelmiä. Viestintäsuunnitelman joutuminen kilpailevien elinkeinonharjoittajien tietoon antaisi näille kilpailuetua. Ground haluaa pitää viestintäsuunnitelman salaisuutenaan ja yhtiöllä on objektiivisesti arvioiden salassapitointressi. Asiaa kokonaisuutena arvioiden viestintäsuunnitelmaa on pidettävä yhtiön kannalta liikesalaisuutena ja siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettävänä asiakirjana. Hallintoryhmän johtajan päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannele Sarell, Sirkku Laato ja Timo Saarinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa Turun hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajan päätökset kumotaan. A on lisäksi vaatinut, että Turun kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa sadalla eurolla.

Vaatimusten perusteluina on uudistettu aikaisemmin esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus ei ole perustellut, kuinka kuntalaisten oikeus maankäyttö- ja rakennuslain ja kuntalain mukaisiin vuorovaikutusasiakirjoihin voisi syrjäytyä, eikä myöskään ottanut kantaa perustuslailliseen demokraattiseen oikeuteen saada tietoa kunnallisesta viestinnästä. Hallinto-oikeus ei myöskään ole perustellut sitä, miksi Turun Kauppatorin uudistusta koskeva viestintäsuunnitelma olisi kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

Liikesalaisuuden arvioinnissa on otettava huomioon julkisuusperiaate, joka perustuu kansalaisten mahdollisuuteen vaikuttaa ja osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan. Julkisuus on vallankäytön ja viranomaistoiminnan kritiikin ja valvonnan edellytys. Kysymyksessä on Turun keskustan kehittämisen keskeinen hanke, jota on suunniteltu vuosikymmeniä. Tämän vuoksi on kyseenalaista, että sitä koskevasta asiakirjasta on yhtäkkiä tullut ei-julkinen.

A:lle annettujen powerpoint-diojen mukaan Kauppatorin uudistamisen viestinnän päätavoite on positiivisen mielikuvan synnyttäminen ja ylläpitäminen. Tavoitteena ei ole asiakirjojen mukaan käydä keskustelua kuntalaisten kanssa tai antaa heille mahdollisuus vaikuttaa asiaan, vaan jo etukäteen valitun vaihtoehdon "myyminen" kuntalaisille viestintäyhtiön vaikuttajaviestinnän eli propagandan avulla. Asiakirjan sisällön selvittäminen on olennaista, jotta tiedetään, onko se viestintäsuunnitelma vai toriparkin lobbausasiakirja.

Turun kaupunki on selityksessään vaatinut ensisijaisesti, että valituslupahakemus hylätään. Toissijaisesti on vaadittu, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Selityksessä on uudistettu aikaisemmin esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

A:n asiakirjapyynnön kohteena ollut viestintäsuunnitelma sisältää objektiivisesti arvioiden Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n liike- tai ammattisalaisuuksia.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2007:83 on katsottu, että salassapidon tarvetta tulee tarkastella sen elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, jonka liikesalaisuudesta asiassa on kysymys. Ratkaisussa 15.3.2016 taltionumero 908 on lisäksi katsottu, että palvelun toimintamallin kuvausta, palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäistä työnjakoa sekä käytettäviä menetelmiä koskevien osioiden voidaan katsoa sisältävän julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja yrityksen yksityisistä liikesalaisuuksista.

Viestintäsuunnitelma liittyy Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n elinkeinotoimintaan ja koskee Kauppatorin uudistamiseen liittyvän viestinnän yksityiskohtaista järjestämistä. Asiakirja sisältää yhtiön elinkeinotoimintaan liittyviä viestintäpalveluprosesseja koskevia tietoja, tarjotun palvelun toimintamallin kuvausta sekä palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäistä työnjakoa ja käytettäviä menetelmiä koskevia tietoja. Suunnitelman päätyminen kilpailevien elinkeinonharjoittajien tietoon antaisi näille kilpailuetua. Yhtiö haluaa pitää suunnitelman liikesalaisuutenaan ja sillä on objektiivisesti arvioiden salassapitointressi.

A:n subjektiivisilla motiiveilla tai muilla mielipiteillä esimerkiksi toriparkista tai sen toteuttamisesta ei ole merkitystä asian arvioinnissa.

Viestintä Ground Oy/Ground Communications Ltd on selityksessään vaatinut, että valituslupahakemus ja valitus hylätään. Yhtiö on viitannut selityksen liitteenä olevaan Turun kaupungille 13.5.2016 antamaansa lausuntoon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Viestintäsuunnitelma sisältää tietoja yhtiön yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Käytännössä aineiston rakenne, tuotantotapa, sisältö ja ammatillinen argumentointi ovat sellaista aineistoa, joka ulkopuolelle luovutettaessa voi olla yhtiön elinkeinotoiminnalle vahingollista. Viestintäala on erittäin kilpailtu, ja tämäntyyppinen aineisto voi vääriin käsiin joutuessaan tulla kopioiduksi ja hyödynnetyksi. Aineiston luovuttaminen ulkopuoliselle voisi väärin käytettynä ja hyödynnettynä vahingoittaa yhtiötä ja sen kilpailukykyä.

Käytännössä tilanne, jossa viestintäalalla toimivat tai sille pyrkivät voisivat pyytää julkisen sektorin toimijoilta alihankkijoiden niille toimittamia aineistoja rajattomasti, olisi selkeästi liike- ja ammattisalaisuuksien luovuttamista kilpaileville tahoille. Täten kyseinen tapa toimia tuottaisi elinkeinonharjoittajille taloudellista vahinkoa.

A on antanut vastaselityksen.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt A:n vastaselityksen tiedoksi Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajalle ja Viestintä Ground Oy:lle/Ground Communications Ltd:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1) Turun hallinto-oikeuden ja Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajan päätökset kumotaan ja asia palautetaan hallintoryhmän johtajalle uudelleen käsiteltäväksi Turun Kauppatorin uudistusta koskevan viestintäsuunnitelman antamiseksi A:lle.

2) Turun kaupunki määrätään korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa sadalla (100,00) eurolla.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 20 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on tiedotettava toiminnastaan ja palveluistaan sekä yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksista ja velvollisuuksista toimialaansa liittyvissä asioissa.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan (621/1999) mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Kuntalain (365/1995) 29 §:n 1 momentin mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Kunnan on laadittava tarvittaessa katsauksia kunnan palveluja, taloutta, ympäristönsuojelua ja maankäyttöä koskevista asioista. Asukkaille on myös tiedotettava, millä tavoin asioista voi esittää kysymyksiä ja mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille.

Kuntalaki (365/1995) on kumottu 1.5.2015 voimaan tulleella kuntalailla (410/2015). Kuntalain (410/2015) kunnan asukkaiden osallistumisoikeuksia koskevaan 5 lukuun sisältyvän 29 §:n 1 momentin mukaan kunnan toiminnasta on tiedotettava asukkaille, palvelujen käyttäjille, järjestöille ja muille yhteisöille. Kunnan tulee antaa riittävästi tietoja kunnan järjestämistä palveluista, taloudesta, kunnassa valmistelussa olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä päätöksistä ja päätösten vaikutuksista. Kunnan on tiedotettava, millä tavoin päätösten valmisteluun voi osallistua ja vaikuttaa.

Kuntalain (410/2015) 147 §:n 1 momentin mukaan muun ohella 5 lukua sovelletaan vuonna 2017 valittavan valtuuston toimikauden alusta lukien. Tätä ennen muun ohella asukkaiden osallistumisoikeuksiin sovelletaan, mitä mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleessa kuntalaissa säädetään.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kysymys siitä, sisältääkö A:n asiakirjapyynnön kohteena oleva Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n Turun kaupungin toimeksiannosta laatima Turun Kauppatorin uudistusta koskeva viestintäsuunnitelma julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja vai onko se julkinen asiakirja.

Viranomaisen on julkisuuslain 20 §:n 2 momentin perusteella tiedotettava toiminnastaan. Kunnan on samoin tullut kuntalain (365/1995) 29 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin tiedottaa toiminnastaan. Arvioinnin yhtenä lähtökohtana voidaan tähän nähden todeta, että yksityisen toimijan kunnan toimeksiannon perusteella laatiman viestintäsuunnitelman voidaan ainoastaan poikkeuksellisesti katsoa sisältävän suunnitelman laatijan yksityisiä liikesalaisuuksia tai muulla perusteella salassa pidettäviä tietoja.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut kysymyksessä olevaan viestintäsuunnitelmaan. Suunnitelmassa esitetään suhteellisen yksityiskohtaisesti Kauppatorin uudistusta koskevan viestinnän lähtökohdat, toimenpiteet ja keinot. Viestintäsuunnitelmaan tutustumisen perusteella sen ei kuitenkaan voida arvioida sisältävän yksittäin tai kokonaisuutena sellaisia suunnitelman laatimista, ideoita, strategioita, viestintämenetelmiä, viestinnän toteuttamista tai muitakaan seikkoja koskevia tietoja, jotka osoittaisivat alan tavanomaisesta tieto- ja taitotasosta poikkeavaa erityistä innovatiivisuutta. Sen ei myöskään voida arvioida poikkeavan erityisellä tavalla viranomaisten itsensä laatimista viestintäsuunnitelmista.

Arvioitaessa sitä, voidaanko viestintäsuunnitelman katsoa sisältävän laatijansa yksityisiä liikesalaisuuksia, on lisäksi otettava huomioon, että kunnalla on lakisääteinen velvollisuus viestiä toiminnastaan ja että suunnitelma koskee Turun kaupungin oloissa erittäin merkittävää kehittämishanketta, johon sekä sinänsä että sitä koskevan viestinnän toteuttamiseen kohdistuu huomattava yleinen tiedonsaanti-intressi. Tämän seikan voidaan Turun kaupungin suunnitelman tilatessaan ja Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n sitä laatiessaan edellyttää mieltäneen.

Edellä lausuttuun nähden viestintäsuunnitelman ei voida katsoa sisältävän Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja yksityisiä liikesalaisuuksia. Kun viestintäsuunnitelma ei ole muullakaan perusteella salassa pidettävä, hallinto-oikeuden ja Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajan päätökset on kumottava ja asia on palautettava hallintoryhmän johtajalle uudelleen käsiteltäväksi viestintäsuunnitelman antamiseksi A:lle.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Oikeudenkäynnin on katsottava aiheutuneen Turun kaupungin virheestä. Tähän nähden olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Turun kaupunki on määrättävä korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaisuosasta ilmenevästi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 13.11.2018