KHO:2018:154

Asiakirjajulkisuus – Virkamiesoikeudellinen päätös – Henkilölle tuomittua rangaistusta koskeva tieto – Nimikirjalain soveltaminen

Vuosikirjanumero: KHO:2018:154
Antopäivä: 14.11.2018
Taltionumero: 5262
Diaarinumero: 4786/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:154

Asiassa oli kysymys siitä, olivatko määräaikaista virantoimituksesta erottamista ja virantoimituksesta pidättämistä koskeviin viranomaisen päätöksiin sisällytetyt tiedot henkilölle tuomitusta rangaistuksesta eli käräjäoikeuden tuomiosta rikosnimikkeineen ja rangaistuksineen julkisia vai salassa pidettäviä. Rikosasia ja siitä annettu tuomio olivat muodostaneet perustan virkamiehen määräaikaiselle virantoimituksesta erottamiselle ja lisäksi ne olivat olleet taustatekijöinä virantoimituksesta pidättämistä harkittaessa.

Tällaisten virkamiesoikeudellisten päätösten luovuttamisessa ei ollut kysymys nimikirjalain 6 §:ssä tarkoitetusta nimikirjaan talletettujen tai muutoin henkilöstöasioiden hoitamiseksi viranomaisella olevien tietojen luovuttamisesta. Sanottu koski myös viranomaisella henkilöstöasioiden hoitamiseksi olevia yksittäisiä tietoja niiden tultua sisällytetyiksi osiksi nyt käsillä olevan kaltaisia virkamiesoikeudellisia päätöksiä. Tällöin myöskään nimikirjalain 7 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan tieto tuomitusta rangaistuksesta on pidettävä salassa, ei tullut sovellettavaksi. Päätösten ja niihin sisällytettyjen tietojen julkisuus ja salassa pidettävyys määräytyi siten yksinomaan julkisuuslaissa säädetyn perusteella.

Vaikka käräjäoikeuden rikosasiassa antama tuomio ei sinänsä lähtökohtaisesti ole salassa pidettävä asiakirja, julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdasta johtuu nimikirjalain 7 §:ää vastaavalla tavalla, että käräjäoikeuden tuomio ei hallintoviranomaisen hallussa olevana ole yleensä sellaisenaan yleisöjulkinen asiakirja. Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentista ja julkisuuslain 1 §:n 1 momentista ilmenevä julkisuusperiaate ja julkisuuslain 3 §:stä ilmenevä lain tarkoitus huomioon ottaen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan sanamuotoa ei ollut kuitenkaan perusteltua tulkita laventavasti. Viranomaisen virkamiesoikeudellinen päätös ei julkisuuslain perusteella ole pääsääntöisesti salassa pidettävä. Tällaiseen päätökseen sisällytettyinä ja siihen olennaisesti liittyvinä tietoja käräjäoikeuden tuomiosta ei voitu pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan perusteella salassa pidettävinä ottaen huomioon säännöksen tarkoitus ja sitä koskeva edellä mainittu tulkintaohje. Sanotut tiedot eivät olleet salassa pidettäviä muullakaan perusteella.

Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti
Nimikirjalaki 1 § 1 momentti, 6 § ja 7 §
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 § ja 24 § 1 momentti 28 kohta

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 1.9.2017 nro 17/0555/3

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja Päivi Hannula

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 1.9.2017 nro 17/0555/3

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Päivi Hannula on 9.6.2016 pyytänyt Poliisiammattikorkeakoululta tiedon ammattikorkeakoulun 1.1.2014 tai sen jälkeen tekemistä poliisimiehiin kohdistuneista kurinpitopäätöksistä ja virkamiesoikeudellisista päätöksistä.

Poliisiammattikorkeakoulu on päätöksellään 23.6.2016 hylännyt asiakirjapyynnön siltä osin kuin pyyntö koski Poliisiammattikorkeakoulun 30.1.2014 tekemästä määräaikaista virantoimituksesta erottamista koskevasta päätöksestä ja 16.6.2014 tekemästä virantoimituksesta pidättämistä koskevasta päätöksestä ilmeneviä tietoja toimenpiteiden kohteena olleen poliisimiehen henkilötunnuksesta ja osoitteesta ja häntä koskevasta tuomiosta sekä 16.6.2014 tehtyyn päätökseen rikosilmoitusjärjestelmästä otettuja tietoja.

Päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

Poliisiammattikorkeakoulun 30.1. ja 16.6.2014 tekemiin päätöksiin sisältyy tietoja ylikonstaapeli A:lle tuomitusta rangaistuksesta. Poliisiammattikorkeakoulu on virkamiesoikeudellisia päätöksiä tehdessään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 28 kohdassa tarkoitettu hallintoviranomainen. Ylikonstaapeli A:lle tuomittu rangaistus on samassa lainkohdassa tarkoitettu tuomittua koskeva tieto.

Harkittaessa tuomittua koskevan tiedon antamisen haitallisuutta on otettava huomioon ensinnäkin tuomiosta kulunut suhteellisen lyhyt aika sekä ylikonstaapeli A:n palvelussuhteen päättyminen. Näissä olosuhteissa on mahdollista, että tuomiota koskevan tiedon antaminen vaikuttaisi haitallisesti A:n työllistymiseen ja siten vaikeuttaisi hänen tulevaa toimeentuloaan. Siten ei ole laissa tarkoitetulla tavalla ilmeistä, että tiedon antaminen tuomiosta ei vaarantaisi A:n tulevaa toimeentuloa. Koska tämä tiedon julkisuutta koskeva ehto ei täyty, jää arvioimatta, olisiko tiedon antamiseen ollut perusteltu syy.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on Päivi Hannulan valituksesta kumonnut Poliisiammattikorkeakoulun päätöksen siltä osin kuin se koskee pyydettyihin asiakirjoihin sisältyviä tietoja henkilötunnuksesta ja rikosilmoituksesta ja palauttanut asian näiltä osin Poliisiammattikorkeakoululle uudelleen käsiteltäväksi. Tiedot voi antaa hallinto-oikeuden päätöksen saatua lainvoiman.

Hannulan valitus on hylätty muilta osin kuten myös hänen oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa.

Siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa.

Poliisiammattikorkeakoulun päätöksen lainmukaisuus

Sovellettavat asiakirjan julkisuutta ja salassapitoa koskevat säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan kyseisessä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(- - -)

28) hallintoviranomaisen asiakirjat ja rekisterit, jotka sisältävät tietoja tuomitusta taikka vangitusta tai muutoin vapautensa menettäneestä henkilöstä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei vaaranna asianomaisen tulevaa toimeentuloa, yhteiskuntaan sopeutumista tai turvallisuutta, ja jos tiedon antamiseen on perusteltu syy;

Nimikirjalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion virkamiehiä ja työntekijöitä koskevia henkilötietoja kerättäessä, talletettaessa, käytettäessä ja luovutettaessa on sen lisäksi, mitä muualla laissa on säädetty, noudatettava tätä lakia.

Nimikirjalain 6 §:n mukaan valtion virkamiestä koskevien nimikirjaan talletettujen tai muutoin henkilöstöasioiden hoitamiseksi viranomaisella olevien tietojen luovuttamisesta on jäljempänä säädetyin poikkeuksin voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään.

Nimikirjalain 7 §:n 1 momentin mukaan tieto tuomitusta rangaistuksesta on pidettävä salassa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävä tieto voidaan luovuttaa vain:

1) jos tieto luovutetaan virkamiehelle tai työntekijälle itselleen;

2) jos tieto luovutetaan muulle asianosaiselle viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:ssä säädetyin perustein;

3) jos tieto luovutetaan muun lain nojalla, ei kuitenkaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain perusteella;

4) jos tieto luovutetaan valtion, kunnan tai kuntayhtymän viranomaiselle taikka itsenäiselle julkisoikeudelliselle laitokselle viranomaiselle kuuluvan tehtävän hoitamista taikka viran tai tehtävän täyttämistä taikka muuta hyväksyttävää henkilöstöhallinnon tehtävää varten; taikka

5) jos tieto luovutetaan tieteellistä tutkimusta, tilastointia tai viranomaisen suunnittelu- ja selvitystehtävää varten.

(- - -)

Oikeudellinen arviointi

Tuomittua rangaistusta koskevien tietojen julkisuus

Hannulan pyytämiin asiakirjoihin sisältyvät tiedot tuomitusta rangaistuksesta ovat salassa pidettäviä nimikirjalain 7 §:n 1 momentin nojalla. Kyseinen säännös ei sanamuotonsa perusteella ja saman lain 1 §:n 1 momentti ja 6 § huomioon ottaen koske pelkästään nimikirjaan talletettua tietoa vaan myös viranomaisella muutoin henkilöstöasioiden hoitamiseksi olevia tietoja. Nimikirjalain 7 §:n 1 momentissa salassa pidettäväksi säädetty tieto voidaan luovuttaa vain saman pykälän 2 momentissa mainituin edellytyksin. Hannula ei ole esittänyt viimeksi mainitussa lainkohdassa tarkoitettua perustetta tiedon luovuttamiselle. Nimikirjalain 6 §:n mukaan julkisuuslaki on toissijainen suhteessa nimikirjalakiin, eikä kysymyksessä olevaa Poliisiammattikorkeakoululla henkilöstöasioiden hoitamiseksi olevaa tietoa voida siten luovuttaa sivulliselle ilman nimikirjalaissa säädettyä perustetta edes valituksenalaisessa päätöksessä sovelletun julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan sisältämän salassapito-olettaman osoittamissa rajoissa. Hannulalla ei siten ole oikeutta saada pyytämiinsä asiakirjoihin sisältyviä tietoja A:lle tuomitusta rangaistuksesta.

Hannula on katsonut tiedonsaannin epäämisen loukkaavan hänen sananvapauttaan. Hän on pyytänyt kysymyksessä olevia tietoja uutisoidakseen yleistä mielenkiintoa herättävästä aiheesta, poliisimiesten rikollisuudesta Suomessa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella on mahdollista, että tiedonsaannin epääminen on näissä olosuhteissa merkinnyt puuttumista Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa turvattuun sananvapauteen. Saman artiklan 2 kappaleen mukaan sananvapauteen puuttuminen ei kuitenkaan ole oikeudetonta, jos sananvapauden rajoituksesta on säädetty laissa ja rajoitus on mainitussa kappaleessa mainitusta syystä, esimerkiksi toisten henkilöiden oikeuksien turvaamiseksi, välttämätön demokraattisessa yhteiskunnassa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön (esimerkiksi suuren jaoston tuomio 8.11.2016 asiassa Magyar Helsinki Bizottság v. Unkari) mukaan rajoituksen välttämättömyyttä arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, onko puuttuminen ollut välttämätöntä pakottavan yhteiskunnallisen tarpeen vuoksi ja onko se oikeassa suhteessa tavoitteisiinsa.

Rangaistustietojen salaaminen on edellä todetun mukaisesti perustunut lakiin, ja sillä on lisäksi ollut hyväksyttävä tarkoitus eli toisten henkilöiden oikeuksien turvaaminen. Rangaistustietojen luovuttamisen rajoitusten tarkoituksena on muun ohessa turvata niillä suojattavien henkilöiden tulevaa toimeentuloa ja yhteiskuntaan sopeutumista. Tuomittua rangaistusta koskevia tietoja pidetään yleisesti arkaluonteisina tietoina, minkä vuoksi niiden käsittelylle on sekä kansallisessa että Euroopan unionin henkilötietojen suojaa koskevassa lainsäädännössä asetettu erityisiä rajoituksia. Kuten Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 13.11.2014 antamasta tuomiosta asiassa M.M. v. Yhdistynyt kuningaskunta ilmenee, viranomaisten suorittamaa rangaistustietojen keräämistä ja luovuttamista rajoittaa myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa yksilölle turvattu oikeus yksityiselämän suojaan. Tiedonsaannin rajoittaminen on siten perustunut pakottavaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen. Rangaistustietojen salassapitoa koskevat säännökset eivät julkisuuslain 10 § huomioon ottaen estä tiedotusvälineitä saamasta rangaistustietoja anonymisoidussa muodossa, mikäli tiedon antaminen ei johda salassapidolla suojattavan henkilön paljastumiseen. Esillä olevia rangaistustietojen julkisuuden rajoituksia ei tämän vuoksi voida pitää sääntelyn tavoitteisiin nähden suhteettomina. Kyseisten tietojen salaamisesta aiheutuvaa rajoitusta sananvapaudelle on näistä syistä pidettävä demokraattisessa yhteiskunnassa välttämättömänä siten kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetaan eikä niiden luovuttamatta jättämisellä ole näin ollen loukattu kyseisessä artiklassa turvattua oikeutta sananvapauteen.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen tuomittua rangaistusta koskevien tietojen antamatta jättämisen ei voida katsoa olevan myöskään Suomen perustuslain 12 §:n vastaista.

(- - -)

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hannulan valitus on osittain hylätty, ja asiaan on myös liittynyt tulkinnanvaraisia oikeudellisia kysymyksiä, joiden osalta oikeudenkäynnin ei voida katsoa johtuneen viranomaisen virheestä. Nämä seikat ja asian laatu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Hannula saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Riitta Jokioinen ja Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Päivi Hannula on pyytänyt lupaa valittaa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hänen valituksensa on hylätty ja Poliisiammattikorkeakoulu velvoitetaan antamaan hänelle tieto päätöksistä 30.1.2014 ja 16.6.2014 myös tuomittua rangaistusta koskevien tietojen osalta.

Hannula on lisäksi vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös siltä osin kuin hänen oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa on hylätty, ja että Poliisiammattikorkeakoulu velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan Hannulalla ei ole nimikirjalain 7 §:n 1 momentin perusteella oikeutta saada virkamiesoikeudellisen päätöksen sisältämää tietoa poliisimiehelle tuomitusta rangaistuksesta. Hallinto-oikeus on katsonut, että nimikirjalain 6 §:n mukaan julkisuuslaki on toissijainen suhteessa nimikirjalakiin.

Päätös on virheellinen. Korkein hallinto-oikeus on aiemmassa vastaavaa tiedotusvälineen tietopyyntöä koskevassa ratkaisussaan 5.2.2016 taltionumero 339 katsonut, ettei nimikirjalakia tule soveltaa asiakirjapyyntöön, joka koskee päätöstä, joka on merkitty nimikirjaan eikä varsinaisesti nimikirjaa.

Nimikirjalakiin vedoten hallinto-oikeus ei ole käsitellyt Hannulan valitusta siltä osin kuin se on koskenut Poliisiammattikorkeakoulun perustetta olla luovuttamatta poliisimiehen saamaa rikostuomiota koskevia tietoja. Poliisiammattikorkeakoulu on tulkinnut virheellisesti julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohtaa, johon vedoten se on kieltäytynyt antamasta tietoa virkamiesoikeudellisen päätöksen perusteena olevasta lainvoimaisesta tuomiosta. Sen 30.1.2014 ja 16.6.2014 antamat virkamiesoikeudelliset päätökset ovat julkisia kokonaisuudessaan lukuun ottamatta turvakiellon alaisia osoitetietoja.

Kiistan ydin on siinä, voiko viranomainen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohtaan vedoten kieltäytyä luovuttamasta tietoja siitä, millaiseen rikokseen virkamiesoikeudellisen toimenpiteen kohteena ollut poliisimies on syyllistynyt sekä tietoja hänelle annetusta tuomiosta.

Hannulan tietopyynnön tarkoituksena on ollut viranomaisen toiminnan arviointi ja valvonta. Kansalaisilla on oikeus tietää, millaista käyttäytymistä poliisimieheltä on lupa odottaa, ja toisaalta taas millainen käyttäytyminen ei ole poliisimiehelle hyväksyttävää ja millaisiin seuraamuksiin – myös virkamiesoikeudellisiin – se johtaa. Tällä on merkitystä myös poliisimiehille itselleen, sillä myös heidän tulee voida arvioida, millaisiin seurauksiin poliisin syyllistyminen rikoksiin johtaa.

Lisäksi tietopyynnön tarkoituksena on arvioida, ovatko seuraamukset samankaltaisista teoista yhtenevät eri poliisilaitoksissa ja kohdellaanko erityisen vastuullisessa asemassa olevia poliiseja eri tavalla kuin rivipoliiseja. Ilman tietoa siitä, millaiseen tekoon kurinpitotoimenpiteen kohteena ollut poliisi on syyllistynyt, selvityksen tekeminen on mahdotonta.

Kysymys on oikeuskäytännön julkisuudesta. Virkamiesoikeudellisia päätöksiä ei voida rinnastaa hallintoviranomaisen tavanomaisiin asiakirjoihin sovellettaessa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohtaa. Lainkohtaa ei voi olla tarkoitettu poliisien rikosten salaamiseen. Säännös soveltuu pääsääntöisesti tilanteeseen, jossa tietoja tuomitusta on tallennettu hallintoviranomaisen sisäiseen käyttöön, esimerkiksi vankeinhoidon tarpeisiin.

Molemmat Poliisiammattikorkeakoulussa tehdyt kurinpitopäätökset koskevat samaa alipäällystöön kuulunutta poliisimiestä, joka on ensin erotettu määräajaksi ja tämän jälkeen pidätetty virastaan. Seurausten perusteella kysymyksessä ei voi olla vähäinen rikos.

Mainittu poliisimies on toiminut Poliisiammattikorkeakoulussa alipäällystön virassa ja ammattiaineen opettajana. Poliisiammattikorkeakoulun päätöksessä 30.1.2014 todetaan, että häntä koskee poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:n mukainen poliisimiesten erityinen käyttäytymisvelvoite. Vastuullinen asema korostaa entisestään Poliisiammattikorkeakoulun velvollisuutta tiedon julkistamiseen.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohtaa on ylitulkittu, kun salaiseksi on katsottu sekin tieto, millaiseen rikokseen kurinpitorangaistus perustuu. Rikos ei ole yksityisasia. Tiedot ovat joka tapauksessa julkisia muualla, ja rikokseen syyllistyminen ja siitä poliisihallinnon tietoon automaattisesti tuleva tuomio on ensisijaisesti asia, jolla saattaa olla merkitystä poliisimiehen tulevan toimeentulon kannalta, ei tiedonhankinta journalistisiin tarkoituksiin ja virkamiesoikeudellisten ratkaisujen julkisuus.

Asiaa harkittaessa on otettava huomioon, että julkista valtaa käyttävien viranomaisten valvonta on julkisuuslain tarkoitus. Poliisimiesten tekemät rikokset vaikuttavat erityisesti kansalaisten poliisia kohtaan tuntemaan luottamukseen.

Poliisiammattikorkeakoulu on lausunnossaan hallinto-oikeudelle esittänyt erilaisia perusteluja siitä, miten tietojen luovuttaminen saattaisi vaarantaa kysymyksessä olevan poliisimiehen tulevan toimeentulon. Hannulan selvitys ei vaaranna millään tavalla hänen tulevaa toimeentuloaan, vaan se saattaa vaarantua rikokseen syyllistymisellä, mihin journalistisiin tarkoituksiin tehdyllä tiedonhankinnalla ei ole vaikutusta.

Tietopyyntö liittyi selvitykseen, josta on uutisoitu ensimmäisen kerran 25.9.2016 nettiotsikolla "MTV:n selvitys: Perheväkivaltaa, petoksia – kymmenen poliisia saanut rikosten takia potkut viime vuosina". Saman päivän Seitsemän ja Kymmenen uutisissa esiteltiin rikoksia, joiden vuoksi virkamiehiä on irtisanottu palvelussuhteesta. Lisäksi juttu sisälsi erittelyn siitä, kuinka usein poliisit ovat selvinneet määräaikaisilla erottamisilla tai kirjallisilla varoituksilla sekä kuinka usein rikokset ovat liittyneet alkoholinkäyttöön. Laajassa juttusarjassa ei kahta julkisuudessa aiemmin tunnettua poliisia lukuun ottamatta mainittu yhtäkään irtisanottua/virasta pidätettyä poliisia nimeltä.

Pelkkä tietojen luovuttaminen yksittäiselle tiedotusvälineelle ei tämän vuoksi mitenkään ilmeisesti vaaranna kysymyksessä olevan poliisimiehen tulevaa toimeentuloa tai sopeutumista yhteiskuntaan. Tietojen käsitteleminen journalistisessa tiedonhankinnassa ja niiden julkaiseminen on nähtävä erillisinä tekoina.

Poliisiammattikorkeakoulun päätös rajoittaa sananvapautta ja estää Hannulaa uutisoimasta kattavasti merkittävästä yhteiskunnallisesta ongelmasta eli poliisien rikollisuudesta Suomessa. Myös Poliisiammattikorkeakoulun poliisien tekemät rikokset on tarpeen ottaa huomioon selvityksessä, sillä se on poliisiyksikkö ja vastuullisessa asemassa opettaessaan tulevia poliiseja vaativaan työhön.

Poliisiammattikorkeakoulu on lausunnossaan katsonut, että Päivi Hannulalle tulisi myöntää valituslupa sekä esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys toisaalta nimikirjalain 6 ja 7 §:n ja toisaalta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan tulkinnasta ja soveltamisesta valtion virkamieslain mukaisessa menettelyssä tehtyjen päätösten julkisuuteen ja salassapitoon.

Hannulan viittaaman korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 5.2.2016 taltionumero 339 perusteluissa ei ole lausuttu mitään nimikirjalain 6 §:n vaikutuksesta nimikirjalain 7 §:n salassapitosäännöksen soveltamisalaan. Tässä suhteessa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen perustelut poikkeavat merkittävästi korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemman päätöksen perusteluista.

Siinä tapauksessa, että nimikirjalain 6 ja 7 §:n säännöksiä ei tulisi soveltaa virkamiesoikeudellisiin päätöksiin, jäljellä on edelleen kysymys julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan tulkinnasta ja soveltamisesta.

Hannulalle tulisi myöntää valituslupa hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella, koska lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa olisi tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Nimikirjalain 6 §:n mukaisesti kaikki henkilöstöasioiden hoitamista varten viranomaisella olevat tiedot virkamiehelle tuomitusta rangaistuksesta ovat salassa pidettäviä riippumatta siitä, merkitäänkö tiedot nimikirjaan vai johonkin muuhun asiakirjaan. Valtion virkamieslain mukainen menettely, jossa päätetään kirjallisesta varoituksesta, virantoimituksesta pidättämisestä, poliisimiehen virantoimituksesta erottamisesta, irtisanomisesta tai virkasuhteen purusta ovat nimikirjalain 6 §:ssä tarkoitettua henkilöstöasioiden hoitoa. Nimikirjalain 7 §:n salassapitosäännös on ehdoton. Poliisiammattikorkeakoulu yhtyy hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa lausuttuun.

Mikäli korkein hallinto-oikeus kuitenkin päättää, että nimikirjalain 6 ja 7 § ei tule sovellettavaksi tässä asiassa, rangaistustietojen julkisuuteen ja salassapitoon tulee sovellettavaksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohta.

Poliisiammattikorkeakoulun 30.1.2014 ja 16.6.2014 tekemiin päätöksiin sisältyy tietoja ylikonstaapelille tuomitusta rangaistuksesta. Poliisiammattikorkeakoulu on virkamiesoikeudellisia päätöksiä tehdessään toiminut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdassa tarkoitettuna hallintoviranomaisena ja ylikonstaapelille tuomittu rangaistus on samassa lainkohdassa tarkoitettu tuomittua koskeva tieto.

Näiden tietojen luovuttaminen edellyttäisi erittäin suurta todennäköisyyttä siitä, että tietojen luovuttaminen ei vaarantaisi asianomaisen toimeentuloa sen jälkeen, kun ylikonstaapeli oli irtisanoutunut virastaan. Poliisiammattikorkeakoulu on kuitenkin arvioinut, että tietojen luovuttamisella saattaa olla haitallisia vaikutuksia entisen ylikonstaapelin toimeentulolle.

Tältä osin Hannula ei ole tuonut esille mitään sellaista, mikä antaisi aiheen arvioida asiaa toisin kuin Poliisiammattikorkeakoulu on päätöksessään tehnyt. Hannulalla on perustuslain 12 §:n mukainen oikeus julkaista saamiaan tietoja kenenkään niitä ennakolta tarkastamatta. Tuomitun nimen julkaisu on tyypillisesti toimittajan tai tiedotusvälineen toimituksen journalistinen ratkaisu, johon viranomainen ei voi vaikuttaa, eikä myöskään ennakoida. Tuomiota koskevien tietojen luovuttamista koskevien seurausten haitallisuutta koskevassa arviossa viranomainen ei voi näin ollen tehdä päätelmiä siitä, miten toimittaja hänelle luovutettujen tietojen kanssa tulisi menettelemään.

Koska Poliisiammattikorkeakoulu on päätöksessään arvioinut, että tuomiota koskevien tietojen luovuttamisella saattaa olla haitallisia seuraamuksia, se ei ole ottanut kantaa siihen, olisiko tietojen luovuttamiselle ollut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdassa tarkoitettu perusteltu syy. Poliisiammattikorkeakoulu toteaa kuitenkin, että viranomaiskäytännön yhtenäisyyttä on mahdollista ylläpitää, vaikka virkamiesoikeudellisiin päätöksiin sisältyviä tietoja ei kaikilta osin luovutettaisi tiedotusvälineille.

A on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään. A on yhtynyt Poliisiammattikorkeakoulun lausunnossa esitettyyn ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Poliisiammattikorkeakoulu on virkamiesoikeudellisia päätöksiä tehdessään julkista valtaa käyttävä viranomainen. Virkamiesoikeudelliseen päätökseen merkityt tiedot rikosnimikkeestä ja rangaistusseuraamuksesta ovat rikoksesta tuomittua koskevia tietoja, jotka ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Salassapidosta on oikeus poiketa vain, jos tapauskohtaisen harkinnan perusteella olisi ilmeistä, että tietojen antaminen ei vaarantaisi asianomaisen henkilön toimeentuloa.

Selitykseen oheistetusta, jo hallinto-oikeudelle toimitetusta selvityksestä tietojen julkistamisen vaikutuksesta A:n toimeentuloon ja yhteiskuntaan sopeutumiseen käy yksiselitteisesti ilmi, että tietojen antaminen vaarantaisi vakavasti hänen toimeentulonsa ja yhteiskuntaan sopeutumisensa.

Hannula on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Nimikirjalakia ei tule soveltaa tässä tapauksessa, sillä tietopyyntö ei ole kohdistunut nimikirjaan, vaan virkamiesoikeudelliseen päätökseen eli asiakirjaan.

Ratkaistavana on siis vain kysymys siitä, voivatko virkamiesoikeudellisen toimenpiteen perusteena olevat rikokset tulla salattaviksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan perusteella. Lainkohdan on katsottava suojelevan tuomion jo saaneen henkilön rangaistuksen suorittamista koskevia tietoja, esimerkiksi vankeinhoidon tietoja. On vaikea nähdä, että se voitaisiin ulottaa koskemaan kaikkia tuomittua koskevia tietoja, tai kuten tässä tapauksessa valikoidusti itse rikostuomiota, määrättyä rangaistusta tai tuomion diaaritietoja, jotka ovat olleet julkisia ennen tuomion antamista. Myös virkamiesoikeudellisten päätösten perustelujen on oltava mahdollisimman julkisia. Lainkohtaa ei voida soveltaa niihin tietoihin, joiden luovuttamisesta on nyt kieltäydytty. Tiedonsaanti poliisien tekemistä rikoksista vaikeutuisi oleellisesti, sillä suuressa osassa virkamiesoikeudellisia päätöksiä on perusteena rikollinen toiminta.

Mikäli kuitenkin katsotaan, että mainittu lainkohta tulee sovellettavaksi, Poliisiammattikorkeakoulu katsoo virheellisesti, että nimenomaan journalistinen tiedonhaku vaarantaisi asianomaisen tulevaa toimeentuloa, yhteiskuntaan sopeutumista tai turvallisuutta eli julkisuuslaissa säädettyjä vaikutuksia.

Tiedonhankintaa ja nimenjulkaisua on katsottava erillisinä tekoina. Nimenjulkaisukysymykseen eivät viranomaiset päätöksillään voi eivätkä saa perustuslain takaaman sananvapausperiaatteen mukaisesti ennakolta vaikuttaa. Tietopyynnön perusteena on ollut journalistinen tiedonhankinta ja poliisin rikoksista kertominen, ei tuomitun nimen julkaiseminen.

Hannulan vastaselitys on lähetetty tiedoksi Poliisiammattikorkeakoululle ja A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan valituksen hylkäämistä eli tuomittua rangaistusta koskevien tietojen julkisuutta koskevan ratkaisun osalta kuten myös Poliisiammattikorkeakoulun päätös vastaavilta osin ja asia palautetaan Poliisiammattikorkeakoululle uudelleen käsiteltäväksi pyydettyjen Poliisiammattikorkeakoulun päätösten 30.1.2014 ja 16.6.2014 luovuttamiseksi Päivi Hannulalle kokonaisuudessaan päätöksiin sisältyviä osoitetietoja lukuun ottamatta.

2. Valitus hallinto-oikeuden päätöksestä hylätään oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä koskevan ratkaisun osalta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

3. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Suomen perustuslaki

Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Nimikirjalaki

Nimikirjalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion virkamiehiä ja työntekijöitä koskevia henkilötietoja kerättäessä, talletettaessa, käytettäessä ja luovutettaessa on sen lisäksi, mitä muualla laissa on säädetty, noudatettava mainittua lakia.

Nimikirjalain 6 §:n mukaan valtion virkamiestä ja työntekijää, eduskunnan virkamiestä, Suomen Pankin viran- tai toimenhaltijaa sekä kunnan tai kuntayhtymän viranhaltijaa tai työntekijää koskevien nimikirjaan talletettujen tai muutoin henkilöstöasioiden hoitamiseksi viranomaisella olevien tietojen luovuttamisesta on jäljempänä säädetyin poikkeuksin voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään.

Nimikirjalain 7 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan tieto tuomitusta rangaistuksesta on pidettävä salassa. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävä tieto voidaan luovuttaa vain:

1) jos tieto luovutetaan virkamiehelle tai työntekijälle itselleen;

2) jos tieto luovutetaan muulle asianosaiselle viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:ssä säädetyin perustein;

3) jos tieto luovutetaan muun lain nojalla, ei kuitenkaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain perusteella;

4) jos tieto luovutetaan valtion, kunnan tai kuntayhtymän viranomaiselle taikka itsenäiselle julkisoikeudelliselle laitokselle viranomaiselle kuuluvan tehtävän hoitamista taikka viran tai tehtävän täyttämistä taikka muuta hyväksyttävää henkilöstöhallinnon tehtävää varten; taikka

5) jos tieto luovutetaan tieteellistä tutkimusta, tilastointia tai viranomaisen suunnittelu- ja selvitystehtävää varten.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki)

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, hallintoviranomaisen asiakirjat ja rekisterit, jotka sisältävät tietoja tuomitusta taikka vangitusta tai muutoin vapautensa menettäneestä henkilöstä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei vaaranna asianomaisen tulevaa toimeentuloa, yhteiskuntaan sopeutumista tai turvallisuutta, ja jos tiedon antamiseen on perusteltu syy; salassa pidettäviä ovat myös rikosrekisteriin, sakkorekisteriin, oikeushallinnon valtakunnalliseen tietojärjestelmään sekä eläintenpitokieltorekisteriin talletetut tiedot, todistajansuojeluohjelmia koskevaan rekisteriin tallennetut tiedot ja muut todistajansuojeluohjelmaa koskevat tiedot samoin kuin Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutin tutkimus- ja seurantatarkoituksia varten keräämät tiedot.

Oikeudellinen arviointi

Koska ainoastaan Päivi Hannula on hakenut muutosta Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätökseen, asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys yksinomaan niistä asiakirjojen osista, joiden osalta hallinto-oikeus on hylännyt Hannulan valituksen. Kysymys on täällä siten siitä, ovatko Poliisiammattikorkeakoulun päätöksiin 30.1.2014 ja 16.6.2014 sisällytetyt henkilölle tuomittua rangaistusta eli käräjäoikeuden tuomiota koskevat tiedot julkisia vai salassa pidettäviä. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut sanottuihin päätöksiin.

Hannulan asiakirjapyyntö on kohdistunut kahteen Poliisiammattikorkeakoulun tekemään samaa henkilöä koskevaan virkamiesoikeudelliseen päätökseen, joista 30.1.2014 annettu koskee määräaikaista virantoimituksesta erottamista ja 16.6.2014 annettu virantoimituksesta pidättämistä. Tällaisten virkamiesoikeudellisten päätösten luovuttamisessa ei ole kysymys nimikirjalain 6 §:ssä tarkoitetusta nimikirjaan talletettujen tai muutoin henkilöstöasioiden hoitamiseksi viranomaisella olevien tietojen luovuttamisesta. Sanottu koskee myös viranomaisella henkilöstöasioiden hoitamiseksi olevia yksittäisiä tietoja niiden tultua sisällytetyiksi osiksi nyt käsillä olevan kaltaisia virkamiesoikeudellisia päätöksiä. Tällöin myöskään nimikirjalain 7 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan tieto tuomitusta rangaistuksesta on pidettävä salassa, ei tule sovellettavaksi. Asiakirjapyynnössä tarkoitettujen päätösten ja niihin sisällytettyjen tietojen julkisuus ja salassa pidettävyys määräytyy siten yksinomaan julkisuuslaissa säädetyn perusteella.

Poliisiammattikorkeakoulun päätöksiin 30.1.2014 ja 16.6.2014 sisältyy tieto päätösten kohteena olevaa henkilöä koskevasta käräjäoikeuden tuomiosta rikosnimikkeineen ja rangaistuksineen. Kysymyksessä oleva rikosasia ja siitä annettu tuomio ovat muodostaneet perustan määräaikaiselle virantoimituksesta erottamiselle ja lisäksi ne ovat olleet taustatekijöinä virantoimituksesta pidättämistä harkittaessa.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan mukaan hallintoviranomaisen asiakirjat, jotka sisältävät tietoja tuomitusta henkilöstä, ovat salassa pidettäviä, jollei säännökseen sisältyvästä vahinkoedellytyslausekkeesta muuta johdu. Vaikka käräjäoikeuden rikosasiassa antama tuomio ei sinänsä lähtökohtaisesti ole salassa pidettävä asiakirja, sanotusta lainkohdasta johtuu nimikirjalain 7 §:ää vastaavalla tavalla, että käräjäoikeuden tuomio ei hallintoviranomaisen hallussa olevana ole yleensä sellaisenaan yleisöjulkinen asiakirja.

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentista ja julkisuuslain 1 §:n 1 momentista ilmenevä julkisuusperiaate ja julkisuuslain 3 §:stä ilmenevä lain tarkoitus huomioon ottaen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan sanamuotoa ei ole kuitenkaan perusteltua tulkita laventavasti. Julkisuuslain perusteella viranomaisen virkamiesoikeudellinen päätös ei pääsääntöisesti ole salassa pidettävä. Tällaiseen päätökseen sisällytettyinä ja siihen olennaisesti liittyvinä tietoja käräjäoikeuden tuomiosta ei voida julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 28 kohdan perusteella pitää lähtökohtaisestikaan salassa pidettävinä ottaen huomioon säännöksen tarkoitus ja sitä koskeva edellä mainittu tulkintaohje. Näin ollen sanottujen tietojen julkisuus ja salassa pidettävyys ei tule arvioitavaksi säännöksen vahinkoedellytyslausekkeen perusteella. Asiassa ei siten tule arvioitavaksi, vaarantaisiko tiedon antaminen esimerkiksi tuomitun henkilön toimeentuloa. Sanotut tuomiota koskevat tiedot eivät ole salassa pidettäviä muullakaan perusteella.

Lopputulos

Edellä lausutuista syistä hallinto-oikeuden päätös on kumottava valituksen hylkäämistä eli tuomittua rangaistusta koskevien tietojen julkisuutta koskevan ratkaisun osalta kuten myös Poliisiammattikorkeakoulun päätös vastaavilta osin ja asia on palautettava Poliisiammattikorkeakoululle uudelleen käsiteltäväksi pyydettyjen Poliisiammattikorkeakoulun päätösten 30.1.2014 ja 16.6.2014 luovuttamiseksi Hannulalle kokonaisuudessaan päätöksiin sisältyviä osoitetietoja lukuun ottamatta.

2. Valituksen hylkääminen oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä koskevan hallinto-oikeuden ratkaisun osalta

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Pääasian tulkinnanvaraisuuteen nähden oikeudenkäynnin hallinto-oikeudessa ei voida katsoa aiheutuneen viranomaisen virheestä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin Hannulan oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylätty.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva ratkaisu

Pääasian tulkinnanvaraisuuteen nähden oikeudenkäynnin korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei voida katsoa aiheutuneen viranomaisen virheestä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, Hannulalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 14.11.2018