KHO:2018:162

Tietosuoja – Tietosuojavaltuutettu – Tarkastuspyyntö – Viranomaisen ohjaus – Valituskelpoisuus – Valitus – Prosessuaalinen kantelu – Hallintokantelu

Vuosikirjanumero: KHO:2018:162
Antopäivä: 30.11.2018
Taltionumero: 5658
Diaarinumero: 5873/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:162

A oli tietosuojavaltuutetulle sähköpostitse lähettämässään tarkastuspyynnössä pyytänyt, että tietosuojavaltuutettu tarkastaisi A:ta koskevien tietojen lainmukaisuuden sellaisissa pyynnössä tarkemmin yksilöidyissä muiden ohella poliisin ja tullin rekistereissä, joihin A:lla ei ollut henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 44 §:ssä tarkoitettua tarkastusoikeutta.

Tietosuojavaltuutettu ei ollut ottanut A:n pyyntöä käsiteltäväkseen. Tietosuojavaltuutettu oli A:n pyynnön johdosta antamallaan vastauksella ohjannut A:ta tekemään tarkastusoikeuden käyttöä koskevan pyynnön henkilökohtaisesti poliisin tai tullin toimipaikassa sekä todennut, että asian käsittely tietosuojavaltuutetun toimistossa oli päättynyt.

A teki tietosuojavaltuutetun vastauksen johdosta hallinto-oikeudelle kantelun, jossa hän vaati tietosuojavaltuutetun ratkaisun poistamista ja asian palauttamista tietosuojavaltuutetun ratkaistavaksi sähköpostitse tehdyn pyynnön perusteella. Hallinto-oikeus tutki A:n vireille saattaman asian kantelun sijaan valituksena ja palautti asian tietosuojavaltuutetulle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa tietosuojavaltuutetun valituksesta ratkaistavana erityisesti, oliko tietosuojavaltuutetun A:lle antama vastaus valituskelpoinen päätös.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A:lle oli tietosuojavaltuutetun vastauksella annettu ohjaus siitä, mitä menettelyä oli noudatettava esitettäessä tietosuojavaltuutetulle pyyntö rekisteröidyn tarkastusoikeuden käyttämiseksi. A:n tekemää pyyntöä ei ollut mainitulla vastauksella ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Tietosuojavaltuutetun vastaus ei siten ollut hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu päätös, johon olisi voinut hakea valittamalla muutosta. Hallinto-oikeuden päätös oli näin ollen kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus oli tutkinut A:n vireille saattaman asian valituksena, ja A:n vireille saattama asia oli jätettävä valituksena tutkimatta.

Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa 45 §

Hallintolainkäyttölaki 6 § 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 3.11.2017 nro 17/0423/1

Asian aikaisempi käsittely

A on 30.4.2014 tietosuojavaltuutetulle sähköpostitse lähettämässään tarkastuspyynnössä pyytänyt henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n mukaisesti, että tietosuojavaltuutettu tarkastaisi A:ta koskevien tietojen lainmukaisuuden seuraavissa rekistereissä, joihin ei ole 44 §:n mukaista tarkastusoikeutta:

- Epäiltyjen tietojärjestelmä

- Europol-tietojärjestelmä

- Suojelupoliisin toiminnallinen tietojärjestelmä

- Kansallisen Schengen-tietojärjestelmän tiedot, joihin A:lla ei ole tarkastusoikeutta

- Poliisin henkilörekisterien luokitus-, tarkkailu- ja tekotapatiedot, joihin hänellä ei ole tarkastusoikeutta

- Poliisiasiain tietojärjestelmä

- Tullin valvontarekisteri

- Euroopan unionin tullijärjestelmä

- Rekisterikilpien ja konttien kuvaus- ja tunnistejärjestelmä.

A on ilmoittanut auton rekisterinumeron.

A on vielä pyytänyt tietosuojavaltuutettua varmistamaan, että häntä koskevien keskusrikospoliisin Euroopan poliisivirastoa varten tarkoitettujen tietojen tallettaminen, välittäminen ja käyttö on lainmukaista. Vastaavasti hän on pyytänyt varmistamaan, että Schengenin tietojärjestelmän teknisen tuen yksikön käsittelemien tietojen kerääminen, tallettaminen, käsittely ja käyttö on lainmukaista.

Tietosuojavaltuutettu on vastauksessaan 6.11.2014 (dnro 2828/452/2014) todennut, että A on pyytänyt, että tietosuojavaltuutettu käyttäisi A:n puolesta rekisteröidyn tarkastusoikeutta poliisin ja tullin henkilörekistereihin sekä todennut muutoin seuraavaa:

Tietosuojavaltuutetun on ratkaistava asia, jonka rekisteröity on saattanut henkilötietolain 28 ja 29 §:n nojalla hänen käsiteltäväkseen. Tietosuojavaltuutettu voi antaa rekisterinpitäjälle määräyksen rekisteröidyn tarkastusoikeuden toteuttamisesta tai tiedon korjaamisesta. Kysymyksessä ei ole asia, josta tietosuojavaltuutettu voisi antaa rekisterinpitäjälle määräyksen ja siten tehdä edellä mainitulla tavalla muutoksenhakukelpoisen päätöksen. Asia on näin ollen käsitelty henkilötietolain 40 §:n mukaisesti ohjauksena.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 44 §:n 2 momentin mukaan rekisteröidyn on tarkastusoikeutta käyttäessään esitettävä tätä tarkoittava pyyntö henkilökohtaisesti rekisterinpitäjälle tai muulle 1 momentissa tarkoitetulle poliisiyksikölle ja todistettava henkilöllisyytensä.

Lain 45 §:n 2 momentin mukaan tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa 1 momentissa tarkoitettujen, rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden. Myös silloin kun rekisteröity pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan tietonsa edellä mainituista rekistereistä, on kysymys tarkastusoikeuden käyttämisestä poliisin henkilörekistereihin (ns. välillinen tarkastusoikeus).

Tarkastusoikeuden toteuttamistavasta poliisin henkilörekisterien osalta on säädetty edellä mainitun lain 44 §:ssä ja tarkastusoikeuden rajoittamisesta sekä välillisestä tarkastusoikeudesta lain 45 §:ssä. Edellä mainittua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 93/2002 vp) mukaan:

”Ehdottomien rekisteröidyn tarkastusoikeuden rajoitusten osalta rekisteröidyn tarkastusoikeus on ehdotettu toteutettavaksi välillisesti tietosuojavaltuutetun tarkastusoikeuden kautta. Rekisteröity voisi näissä tapauksissa pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan rekisteröityä koskevien mahdollisten merkintöjen lainmukaisuuden.” Hallituksen esityksessä todetaan myös seuraavaa: ”Samoin kuin nykyisin tietosuoja- ja tietoturva- sekä poliisitoiminnallisista syistä rekisteröidyn olisi esitettävä pyyntö henkilökohtaisesti ja todistettava henkilöllisyytensä.” Säännöksen on tarkoitus edellä mainituista syistä muun muassa varmistaa, etteivät muut voi käyttää rekisteröidyn puolesta tälle henkilökohtaisesti kuuluvaa tarkastusoikeutta poliisin henkilörekistereihin.

Tietosuojavaltuutettu on todennut tarkastusoikeudesta tullin henkilörekistereihin, että tullilain (1466/1994) 23 e §:n 1 momentin mukaan rekisteröidyn on tarkastusoikeutta käyttäessään esitettävä tätä tarkoittava pyyntö henkilökohtaisesti rekisterinpitäjälle ja todistettava henkilöllisyytensä. Lain 23 e §:n 3 momentin mukaan tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa 23 e §:n 2 momentissa tarkoitettujen, rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden. Tarkastuspyyntö on siten tehtävä henkilökohtaisesti rekisterinpitäjälle.

Tullin osalta sekä tarkastusoikeuden toteuttamistavasta, että välillisestä tarkastusoikeudesta säädetään tullilain yhdessä, eli lain 23 e pykälässä. Tullilain muutos on tältä osin tullut voimaan 1.7.2014. Asiaa koskevan hallituksen esityksen (HE 24/2014 vp) mukaan tullilain 23 e § vastaisi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 44 ja 45 §:ää.

Tietosuojavaltuutettu on ohjannut A:ta tekemään tarkastusoikeuden käyttöä koskevan pyynnön henkilökohtaisesti poliisin tai tullin toimipaikassa. Poliisi ja tulli lähettävät pyynnöt tietosuojavaltuutetulle. Tietosuojavaltuutettu on todennut, että asian käsittely tietosuojavaltuutetun toimistossa on päättynyt. Lisäksi on todettu, että tietosuojavaltuutetun antamaan ohjaukseen ei voi hakea muutosta.

A on Helsingin hallinto-oikeudelle osoittamassaan kantelussa vaatinut, että tietosuojavaltuutetun ratkaisu poistetaan hallintolainkäyttölain 59 §:n nojalla ja asia palautetaan tietosuojavaltuutetulle ratkaistavaksi asianmukaisesti.

Helsingin hallinto-oikeus on 22.5.2015 antamallaan ratkaisulla 15/0385/5 siirtänyt asian Vaasan hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään tutkinut A:n vaatimuksen valituksena, kumonnut tietosuojavaltuutetun 6.11.2014 tekemän päätöksen sekä palauttanut asian tietosuojavaltuutetulle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vaatimuksen tutkiminen kanteluna

Hallintolainkäyttölain 58 §:n ja 59 §:n mukaan kantelu voi kohdistua vain lainvoiman saaneeseen hallintopäätökseen. Kun tietosuojavaltuutettu on katsonut, että A:lle annetaan vain kirjallista ohjausta, tietosuojavaltuutetun ratkaisu ei ole voinut saada lainvoimaa muun muassa puuttuvan valitusosoituksen vuoksi, vaikka sitä pidettäisiin hallintopäätöksenä. Tämän vuoksi asiaa ei voida tutkia kanteluna.

Vaatimuksen tutkiminen valituksena

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 44 §:ssä säädetään tarkastusoikeudesta poliisin rekistereihin. Pykälän 1 momentissa todetaan muun ohella, että tarkastusoikeuden toteuttamiseen sovelletaan henkilötietolain 26 ja 28 §:ää. Rekisterinpitäjä antaa tiedot tarkastamista varten. Rekisterinpitäjän määräämä muukin poliisiyksikkö voi antaa tiedot tarkastamista varten poliisin valtakunnalliseen käyttöön perustetusta henkilörekisteristä.

Pykälän 2 momentin mukaan rekisteröidyn on tarkastusoikeutta käyttäessään esitettävä tätä tarkoittava pyyntö henkilökohtaisesti rekisterinpitäjälle tai muulle 1 momentissa tarkoitetulle poliisiyksikölle ja todistettava henkilöllisyytensä.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 1 momentissa säädetään tarkastusoikeuden rajoittamisesta. Pykälän 1 momentissa luetellaan poliisitoimen tietojärjestelmien ja rekisterien tiedot, joihin tarkastusoikeutta ei ole lainkaan. Pykälän 2 momentin mukaan tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa 1 momentissa tarkoitettujen, rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden.

A on sähköpostitse esittänyt tietosuojavaltuutetulle pyynnön, jota hän on perustellut edellä mainitun lain 45 §:n säännöksellä. Tietosuojavaltuutettu on katsonut, että A:n olisi tullut esittää tietosuojavaltuutetulle osoitettu pyyntö henkilökohtaisesti poliisin (ja tullin) toimipaikassa ja todistaa henkilöllisyytensä. Tietosuojavaltuutettu on antanut A:lle ohjausta tämän mukaisesti.

A on katsonut, että tietosuojavaltuutetun olisi tullut antaa asiaratkaisu hänen pyyntöönsä.

Asiassa on erimielisyyttä siitä, onko A esittänyt pyyntönsä asianmukaisesti tietosuojavaltuutetulle ja onko tietosuojavaltuutettu voinut jättää asian käsittelemättä. Hallinto-oikeus katsoo, että ratkaisu voidaan rinnastaa tilanteeseen, jossa viranomainen on sivuuttanut nimenomaisen vaatimuksen. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että tämä rinnastuu tutkimatta jättämiseen. Pääsäännön mukaisesti muutoksenhaku on mahdollista (Hallberg-Ignatius-Kanninen 1997: Hallintolainkäyttö, oikeastaan Hallintolainkäyttölaki s. 82). Tietosuojavaltuutetun ratkaisua voidaan pitää hallintopäätöksenä, jolla on kieltäydytty suorittamasta pyydettyä tarkastusta henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 2 momentin nojalla. Asiassa on viitattu myös muuhun vastaavaan lainsäädäntöön.

Edellä mainitussa laissa ja henkilötietolain 45 §:ssä (523/1999) ei ollut säädetty muutoksenhausta tilanteessa, jossa tietosuojavaltuutettu kieltäytyy suorittamasta tietojen lainmukaisuuden tarkastusta tilanteessa, jossa henkilöllä ei ole tarkastusoikeutta. Henkilötietolain säännöksiä muutoksenhausta on muutettu lailla 901/2015, mutta lain voimaantulosäännöksen mukaan muutoksenhakuun ennen lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Valitusmahdollisuuden puolesta puhuu perustuslain 21 §:n 2 momentissa säädetty oikeus muutoksenhakuun ja Euroopan ihmisoikeussopimusta koskevassa tulkintakäytännössä edellytetty tehokkaan oikeussuojakeinon vaatimus. Hallinto-oikeus on arvioinut asiaa toisin kuin tietosuojavaltuutettu. A:n oikeussuojan kannalta voidaan pitää perusteltuna, että on mahdollista saattaa asia hallinto-oikeuden käsiteltäväksi, jolloin ratkaisuun on myös mahdollista hakea muutosta. Näistä syistä A:n vaatimus tutkitaan valituksena.

Kuten edellä on todettu, A on pyytänyt, että tietosuojavaltuutettu tarkastaisi tiedot sellaisista rekistereistä, joihin A:lla ei ole tarkastusoikeutta. Tietosuojavaltuutettu on katsonut, että ennen kuin tietosuojavaltuutettu voi käsitellä asiaa, A:n olisi tullut todistaa henkilöllisyytensä poliisin (ja tullin) toimipaikassa.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 2 momentin mukaan tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa 1 momentissa tarkoitettujen, rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden. Hallinto-oikeus toteaa, että ellei muuta ole säädetty, tämä tarkoittaa lähtökohtaisesti sitä, että tietosuojavaltuutettu on asiaa käsittelevä viranomainen. Rekisteröidyllä on siten oikeus kääntyä tietosuojavaltuutetun puoleen ja hallintoasia tulee vireille tietosuojavaltuutetun luona rekisteröidyn hakemuksesta. Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain säännösten mukaan vireillepano on mahdollista myös sähköpostitse. Hallintolain säännösten mukaan viranomaisen on pyydettävä täydentämään hakemusta, jos se on puutteellinen. Tietosuojavaltuutettu ei voi ilman lain säännöstä edellyttää, että vireillepano suoritetaan toisessa viranomaisessa.

Hallinto-oikeus katsoo, että lain sanamuoto ei tue tulkintaa, jonka mukaan edellä mainitun lain 44 §:n 2 momentissa säädettyä henkilöllisyyden todistamisen vaatimusta pitäisi soveltaa myös 45 §:n 2 momentin mukaisiin tilanteisiin.

Tietosuojavaltuutettu on viitannut lainvalmisteluasiakirjoihin ja säännösten tarkoitukseen sen tueksi, että henkilöllisyyden todistamista poliisiviranomaisen luona voisi edellyttää.

Lainvalmisteluasiakirjat

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainitun lain esitöissä ei ole varsinaisesti otettu kantaa siihen, tulisiko 44 §:n 2 momentissa säädettyä henkilöllisyyden todistamisen vaatimusta soveltaa myös 45 §:n 2 momentin mukaisiin tilanteisiin. Esitöissä todetaan 45 §:n kohdalla, että ”ehdotetussa säännöksessä lueteltaisiin lisäksi ne poliisin henkilörekisterit, joihin ei olisi lainkaan tarkastusoikeutta, sekä informoitaisiin siitä, että tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa näidenkin rekisterien rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden. Ehdotettu sääntely vastaa sisällöltään nykyistä poliisin henkilörekistereistä annetun lain 15 §:n sääntelyä” (HE 93/2002 vp s. 43). Esitöissä todetaan myös, että ”ehdottomien rekisteröidyn tarkastusoikeuden rajoitusten osalta rekisteröidyn tarkastusoikeus on ehdotettu toteutettavaksi välillisesti tietosuojavaltuutetun kautta. Rekisteröity voisi näissä tapauksissa pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan rekisteröityä koskevien mahdollisten merkintöjen lainmukaisuuden” (HE 93/2002 vp s. 20). Edellä viitatussa poliisin henkilörekistereistä annetun lain (509/1995) 15 §:n 1 momentissa säädettiin rekistereistä, joihin ei ollut tarkastusoikeutta. Pykälän 2 momentin mukaan tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa 1 momentissa tarkoitettujen rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden. Lainkohdan esitöissä on todettu seuraavaa:

”Tietosuojasuosituksen perustelujen mukaan tarkastusoikeuttaan toteuttavalla rekisteröidyllä tulisi olla ensikädessä oikeus esittää pyyntönsä suoraan rekisterinpitäjälle. Vähintäänkin oikeutta tulisi voida käyttää valvontaviranomaisen välityksellä. Tietosuojadirektiiviehdotuksen 14 artiklan 2 kohdan mukaan rekisteröidyn tarkastusoikeutta rajoitettaessa valvontaviranomainen tulee oikeuttaa suorittamaan tarpeelliset tarkastukset rekisteröidyn pyynnöstä vahvistaakseen tietojenkäsittelyn lainmukaisuuden kuitenkin niin, että tarkastusoikeuden rajoittamisen syynä olleita etuja kunnioitetaan. Tietosuojavaltuutetulla on henkilörekisterilain 32 §:n nojalla aina oikeus itse tarkastaa henkilörekistereitä. Ehdotettuun 2 momenttiin on otettu lähinnä informatiivisessa tarkoituksessa maininta tietosuojadirektiiviehdotuksen mukaisesta välillisestä tarkastuksesta.” (HE 39/1994 vp s. 21).

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainitussa hallituksen esityksessä mainitun henkilörekisterilain (471/1987) 32 §:ssä säädettiin tietosuojavaltuutetun oikeudesta tarkastaa henkilörekistereitä, mutta säännöksessä ei ollut kysymys yksittäisen rekisteröidyn mahdollisuudesta pyytää tarkastusta.

Hallinto-oikeus katsoo, että lainvalmisteluasiakirjoissa ei ole pyritty ottamaan kantaa menettelyyn, kun tietosuojavaltuutettu tarkastaa rekistereitä, joihin rekisteröidyllä ei ole tarkastusoikeutta. Säädettäessä lakia poliisin henkilörekistereistä vuonna 1994 on lähinnä mainittu tietosuojavaltuutetun yleinen mahdollisuus tarkastaa erilaisia rekistereitä. Myöhemmässä lainsäädännössä on säädetty selvemmin siitä, että yksittäisellä rekisteröidyllä on oikeus pyytää tarkastusta tietosuojavaltuutetulta.

Hallinto-oikeus katsoo, että lainvalmisteluasiakirjojen perusteella ei voida pitää perusteltuna, että henkilön pitäisi todistaa henkilöllisyytensä poliisilaitoksella kun hän pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan nyt käsiteltäviä rekistereitä.

Säännösten tarkoitus

Tietosuojavaltuutettu on viitannut myös siihen, että henkilöllisyyden todistaminen tietoja tarkistettaessa on välttämätöntä. Hallinto-oikeus toteaa, että henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 44 §:ssä ja 45 §:ssä mainitut tilanteet eroavat monessa suhteessa toisistaan. Kun otetaan huomioon, että tietosuojavaltuutetun tarkastuksen johdosta pyynnön esittäjälle ei paljasteta tietoja nyt käsiteltävistä rekistereistä, ei henkilöllisyyden todistamista voida pitää vastaavalla tavalla tarpeellisena kuin niissä tilanteissa, joissa poliisin rekistereistä voidaan luovuttaa tietoja.

Säännöksen tavoitteena voidaan lisäksi pitää, että rekisteröity voi valvoa muun muassa poliisiviranomaisia tietosuojavaltuutetun välityksellä. Tilanteessa, jossa tarkistetaan poliisin toiminnan asianmukaisuutta, ei ole perusteltua edellyttää asian vireillepanoa poliisin luona, kun tietosuojavaltuutettu on käsittelevä viranomainen.

Johtopäätökset

Hallinto-oikeus katsoo, että kun A on esittänyt tietosuojavaltuutetulle henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 2 momentin mukaisen pyynnön, asiaa ei olisi tullut jättää käsittelemättä sillä perusteella, että henkilöllisyyttä ei ole varmennettu poliisiviranomaisen luona. Mikäli katsotaan, että henkilöllisyyden tarkempi selvittäminen on tarpeen, olisi pyynnön esittäjälle tullut varata tilaisuus täydentää pyyntöään siten, että hän esittää selvitystä henkilöllisyydestään. Hallinto-oikeus katsoo, että tällaisessa asiassa henkilöllisyyden varmentaminen poliisiviranomaisen luona voi vain poikkeuksellisesti olla tarpeen. Vastaavat näkökohdat koskevat myös tulliin liittyviä rekistereitä.

Tämän vuoksi tietosuojavaltuutetun päätös on kumottava ja asia on palautettava tietosuojavaltuutetulle uudelleen käsiteltäväksi. A on viitannut edellä mainitun lain 45 §:ään ja lisäksi pyytänyt tietosuojavaltuutettua varmistamaan, että häntä koskevien Keskusrikospoliisin Euroopan poliisivirastoa varten tarkoitettujen tietojen tallettaminen, välittäminen ja käyttö on lainmukaista. A on lisäksi pyytänyt tietosuojavaltuutettua varmistamaan, että häntä koskevien Schengenin tietojärjestelmän teknisen tuen yksikön käsittelemien tietojen kerääminen, tallettaminen, käsittely ja käyttö on lainmukaista. Hallinto-oikeus toteaa, että monet A:n pyynnössä mainituista rekistereistä mainitaan henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:ssä, mutta joidenkin rekisterien osalta on kysymys myös muista kyseisen lain, tullilainsäädännön ja mahdollisesti muiden lakien säännöksistä. Asian käsittelyn aikana tullilain (1466/1994) 23 e § (500/2014) on kumottu lailla 640/2015 ja laki henkilötietojen käsittelystä Tullissa (639/2015) on tullut voimaan 1.6.2015. Asiaa uudelleen käsiteltäessä on selvitettävä, minkä lain nojalla A:n mainitsemia rekistereitä on arvioitava ja tarvittaessa on pyydettävä A:lta tarkennusta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Suomen perustuslaki 21 § 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 5 §, 6 §, 51 § 2 momentti, 58 § ja 59 §

Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa 45 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jorma Niemitalo (eri mieltä), Kristiina Kerttula ja Pirjo Joutsenlahti. Esittelijä Peik Strömsholm.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tietosuojavaltuutettu on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan. A:n vireille saattama asia on jätettävä valituksena tutkimatta.

Vaatimustensa tueksi tietosuojavaltuutettu on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Tietosuojavaltuutetun on henkilötietolain 40 §:n 2 momentin mukaan ratkaistava rekisteröidyn tarkastusoikeutta koskeva asia, jonka rekisteröity on henkilötietolain 28 §:n ja 29 §:n nojalla saattanut tietosuojavaltuutetun käsiteltäväksi. Muutoksenhausta tietosuojavaltuutetun päätöksiin säädetään henkilötietolain 45 §:ssä. Mainitussa säännöksessä ei ole säädetty muutoksenhausta tilanteessa, jossa tietosuojavaltuutettu ei suorittaisi tarkastusta henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 2 momentin tarkoittamassa tilanteessa. A:n asiasta ei siten ole voitu tehdä henkilötietolain 40 §:n 2 momentissa tarkoitettua päätöstä.

Tietosuojavaltuutetun toimistoon tulee vuosittain vireille noin 4 000 asiaa, joista suuressa osassa esitetään tietosuojavaltuutetulle nimenomaisia vaatimuksia ryhtyä erilaisiin toimenpiteisiin ja tarkastuksiin. Tietosuojavaltuutetun toiminnan kannalta olisi merkittävä ennakkotapaus, jos hallintotoimintaan kuuluvan ohjauksen antamisen katsottaisiin kuuluvan valitusoikeuden piiriin. Tietosuojavaltuutetun tässä tapauksessa A:lle antamalla ohjauksella ei hänen asiaansa ole ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Ohjauksella ei ole ratkaistu kysymystä, jolla on vaikutusta rekisteröidyn oikeusturvaan. A:n pyytämää toimenpidettä ei ole kieltäydytty suorittamasta, vaan hänelle on annettu henkilötietolain 38 §:n tarkoittamalla tavalla ohjausta asiassa noudatettavista menettelytavoista. Ohjauksen mahdollisen virheellisyyden osalta on oikeusturvan toteutumisen osalta pikemminkin kysymys tietosuojavaltuutetun menettelyä koskevasta hallintokantelusta, jonka tutkiminen ei ole kuulunut hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Korkein hallinto-oikeus on varannut tietosuojavaltuutetulle tilaisuuden valitusoikeuden perusteiden esittämiseen.

Tietosuojavaltuutettu on valitusoikeutensa perusteiden osalta viitannut valituksessa esittämäänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on hallintolainkäyttölain 6 §:n tarkoittamalla tavalla kohdistettu tietosuojavaltuutettuun, jolle on asetettu velvollisuus käsitellä asia uudelleen ja samalla velvoitettu tietosuojavaltuutettu selvittämään asiaa hallinto-oikeuden päätöksessä ilmenevällä tavalla. Näin ollen sillä on valitusoikeus asiassa.

A on antanut selityksen, jossa hän on esittänyt valituksen hylkäämistä.

Tietosuojavaltuutetulle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Vastaselitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut tietosuojavaltuutetun valituksen.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut A:n vireille saattaman asian valituksena. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muilta osin muuteta.

Viivytyksen välttämiseksi, asiaa hallinto-oikeudelle siirtämättä, korkein hallinto-oikeus ottaa asian kumotulta osin välittömästi käsiteltäväkseen. A:n vireille saattamaa asiaa ei tutkita valituksena.

Perustelut

Tietosuojavaltuutetun valitusoikeus

Tietosuojavaltuutetun valitusoikeudesta rekisteröidyn tarkastusoikeuden käyttämistä koskevassa asiassa ei ole erikseen säädetty henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetussa laissa tai muissakaan laeissa, joissa on säännöksiä rekisteröidyn tarkastusoikeuden käyttämisestä niissä tarkemmin määriteltyihin viranomaisrekistereihin.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin yleissäännöksen mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Hallinto-oikeuden päätöstä ei ole kohdistettu tietosuojavaltuutettuun hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin, vaikka hallinto-oikeuden päätöksellä onkin arvioitu sitä, onko tietosuojavaltuutetun antamaa vastausta pidettävä valituskelpoisena päätöksenä. Tietosuojavaltuutettu ei ole muullakaan perusteella kysymyksessä olevassa asiassa mainitussa momentissa tarkoitetun asianosaisen asemassa. Näin ollen asiassa on arvioitava, onko tietosuojavaltuutetun valitusoikeus sen valvottavana olevan hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetun julkisen edun vuoksi tarpeen.

Tietosuojalautakunnasta ja -valtuutetusta annetun lain 5 §:n mukaan tietosuojavaltuutetun tehtävänä on:

1) käsitellä ja ratkaista henkilötietojen ja luottotietojen käsittelyä koskevat asiat siten kuin henkilötietolaissa ja luottotietolaissa säädetään sekä hoitaa muut laeista johtuvat tehtävät;

2) seurata henkilötietojen ja luottotietojen käsittelyn yleistä kehitystä ja tehdä tarpeellisiksi katsomiaan aloitteita;

3) huolehtia toimialaansa kuuluvasta tiedotustoiminnasta; sekä

4) huolehtia henkilötietojen käsittelyyn liittyvästä kansainvälisestä yhteistyöstä.

Henkilötietolain 38 §:n 1 momentin mukaan tietosuojavaltuutettu antaa henkilötietojen käsittelyä koskevaa ohjausta ja neuvontaa sekä valvoo henkilötietojen käsittelyä tämän lain tavoitteiden toteuttamiseksi ja käyttää päätösvaltaa siten kuin tässä laissa säädetään.

Asiassa on kysymys erityisesti siitä, onko tietosuojavaltuutetun hallinnolliseksi ohjaukseksi tarkoittamaa, A:lle 6.11.2014 annettua vastausta pidettävä valituskelpoisena päätöksenä. Hallinto-oikeus on lisäksi ottanut kantaa siihen, mitä menettelyä muiden ohella henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 2 momentin nojalla tehtävässä rekisteröidyn tarkastusoikeuden käyttämistä koskevassa pyynnössä on noudatettava.

Tietosuojavaltuutettu on valituksessaan esittänyt, että tietosuojavaltuutetun toimistoon tulee vuosittain vireille noin 4 000 asiaa, joista suuressa osassa esitetään tietosuojavaltuutetulle nimenomaisia vaatimuksia ryhtyä erilaisiin toimenpiteisiin ja tarkastuksiin. Tietosuojavaltuutetun toiminnan kannalta olisi siten merkittävä ennakkotapaus, jos hallintotoimintaan kuuluvan ohjauksen antamisen katsottaisiin kuuluvan valitusoikeuden piiriin.

Kun otetaan huomioon nyt käsiteltävänä olevan asian merkitys tietosuojavaltuutetun lakisääteisten tehtävien hoitamisen ja toiminnan järjestämisen kannalta, tietosuojavaltuutetun valitusoikeus nyt kysymyksessä olevassa asiassa on sen valvottavana olevan hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetun julkisen edun vuoksi tarpeen. Tietosuojavaltuutetulla on näin ollen asiassa valitusoikeus ja valitus on tutkittava.

A:n vireille saattaman asian tutkiminen valituksena

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

A on 30.10.2014 tietosuojavaltuutetulle sähköpostitse lähettämässään tarkastuspyynnössä esittänyt, että tietosuojavaltuutettu tarkastaisi häntä koskevien tietojen lainmukaisuuden sellaisissa pyynnössä tarkemmin yksilöidyissä muiden ohella poliisin ja tullin rekistereissä, joihin A:lla ei ole henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 44 §:ssä tarkoitettua tarkastusoikeutta.

Tietosuojavaltuutettu on 6.11.2014 päivätyssä vastauksessaan ohjannut A:ta tekemään tarkastusoikeuden käyttöä koskevan pyynnön henkilökohtaisesti poliisin tai tullin toimipaikassa siten, että hän samalla todistaa henkilöllisyytensä, sekä todennut asian käsittelyn tietosuojavaltuutetun toimistossa päättyneen.

A:lle on tietosuojavaltuutetun 6.11.2014 päivätyllä vastauksella annettu ohjaus siitä, mitä menettelyä on noudatettava esitettäessä tietosuojavaltuutetulle pyyntö rekisteröidyn tarkastusoikeuden käyttämiseksi. A:n tekemää pyyntöä ei ole mainitulla vastauksella ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Tietosuojavaltuutetun 6.11.2014 päivätty vastaus ei siten ole sellainen hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu päätös, johon voisi hakea valittamalla muutosta. Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut A:n vireille saattaman asian valituksena. Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asian tältä osin välittömästi ja jättää A:n vaatimuksen edellä mainitulla perusteella tutkimatta.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt A:n vireille saattaman asian kanteluna tutkimatta, muuttamiseen ei ole perusteita.

Siltä osin kuin A on vedonnut tietosuojavaltuutetun antaman ohjauksen virheellisyyteen, kysymys on hallintokantelusta, jonka tutkiminen ei kuulu hallintotuomioistuimen toimivaltaan. Hallintokantelu voidaan tehdä yleisille laillisuusvalvojille eli eduskunnan oikeusasiamiehelle tai valtioneuvoston oikeuskanslerille.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 30.11.2018